“基层治理是国家治理的基础, 其治理现代化的进程决定着国家治理的现代化进程”, 推进和实现有效的基层治理, 是实现现代化的国家和社会治理的重要一环。改革开放以来, 传统城乡二元分治的局面逐步被打破, 但中华人民共和国成立以来长期存在的城市基层管理模式的影响仍然尚在, 城乡一体化建设面临诸多困境, 这些困境主要聚集在公共服务供给方面。伴随着商业化、城镇化以及全球化的到来, 城市聚集了更多的人口, 外来人口的大量涌入对现有的城市管理体制提出了新的挑战, 且在很大程度上变革政府治理模式。就基层治理而言, 城市社区具有满足居民生活需要, 提供基本公共服务;满足社会参与, 实现基层民主;进行社会控制, 维护社会治安以及实现社会互助等功能。社区是实现城市基层治理的有效手段, 但由于社区在基层治理体制中的特殊地位, 社区自我服务功能并没有得到充分发挥, 社区公共服务供给缺口、错口等现象时有发生。
一、我国城市基层治理体制变迁
不管在政治还是经济领域, 治理体制的变迁总会影响治理机制的运行方式和治理手段和工具的选择。城市基层治理体制是指基层政府、社区组织、社会组织以及社区居民等治理主体, 共同参与社区问题治理, 提供社区公共物品和公共服务, 满足社区居民物质和文化需要而形成的一系列机构设置和制度安排。
从中华人民共和国成立以来, 我国城市基层治理体制经历了三次制度性的变革, 正如李靖和李春生所言“从历史制度主义的视角出发, 我国城市基层治理体制的历史演变经历了单位体制、街道体制以及社区体制三个时期”。中华人民共和国成立以来, 由于受苏联模式的影响, 我国形成了高度集中的政治和经济体制, 在这样的一种社会管理模式下, 在城市基层形成了以国家垄断为基本特征的单位制管理体制;随着社会主义市场经济在我国的确立和逐步发展, 传统政府治理模式向精简政府机构、减少政府职能转变, 街居制因其能够容纳少量社会参与的特性取代单位制从而成为一种新型的城市基层治理体制;随着基层民主的进一步发展, 基层公众参与公共事物的意识和热情进一步提升, 社区制成为当前我国基层治理的一种主流模式, 社区居民积极参与到共同体的建设过程中, 社会组织在社区服务中承担着积极作用。
(一) 单位制
单位制是新中国成立后的一种社会调控方式和组织方式, 同时也是一种资源分配方式。在计划经济体制下, 城市被划分为一个个单位, 城市居民隶属于一定的单位, 当时社会形成了一种“国家——单位——居民”的三级管理结构, 在这样的城市管理体制下, 形成了一种条块分割的社区公共服务供给制度安排, 以单位为核心的居民社会保障与福利制度开始确立起来。单位集工作生活、休闲娱乐为一体, 可以毫不夸张的说一个人的生老病死和婚丧嫁娶基本上都是发生在单位内部。由于单位制自身存在的结构单一、封闭性等缺陷, 随着国家工作重心的转移以及市场经济体制的发展, 社会流动的频繁, 高度封闭的单位管理体制逐渐走向衰落。
(二) 街道制
街居制的发展历史同样可以追溯到中华人民共和国成立初期, 国家在建立单位制的基层治理体制的基础上, 为了管理城市中没有工作的居民而设置街道办和社区。街道办开始成为国家政权向基层社会的一个重要延伸, 这个时期的街道办是作为单位管理制度的一项重要辅助制度。改革开放后, 街道制逐渐走向城市基层治理的中心。街道办的职能涵盖了城市基层社会管理, 包括经济发展、治安民政、卫生计生和思政教育等内容, 成为事实上的一级政府。自此我国城市基层治理形成了“区——街道办——社区”的三级治理结构。二十世纪九十年代以来, 随着国家和政府机构的改革以及街道自身存在的截流社区资源、削弱社区功能的弊端, 对街道体制的改革成为城市基层治理体制改革的中心任务, 社区制开始进入人们的视野。
(三) 社区制
和街道制一样, 在中华人民共和国成立初期, 作为单位制辅助机构的社区制功能和作用并不明显。随着单位制的瓦解以及以街道制为核心的城市基层治理体制的确定, 社区功能得到进一步强化。城市社区具有完成街道办行政任务;提供社区居民教育、医疗、计生等服务;对居民进行思想政治教育等职能。2009年全国人大常委会废止了《城市街道办事处组织条例》, 街道办的存在失去了法律依据, 撤销街道办, 实行区直接管理社区的改革在全国兴起, 先后出现了“上海模式”“沈阳模式”“西城模式”和“铜陵模式”等强化社区功能的城市基层治理体制改革尝试。
经过多年的探索和实践, 当前我国形成了三种较为典型的社区治理模式, 它们分别是街居模式、居社分离模式和社区自治模式。在街居制的治理模式下, 街道办事处是治理主体, 将社区居民自治组织也即居民委员会纳入到政府行政管理体制过程中, 居委会行政色彩浓厚。居社分离制是指“在城市基层治理中除了社区党组织、居民委员会以外, 设立社区工作站 (或社区服务站) , 承接从居民委员会中剥离出来的行政性管理工作, 具体执行街道办事处交办的工作”。社区自治是指社区自治组织和各社会团体, 通过多元主体合作, 调动居民参与社区事务的积极性, 保障基层民主。在基层治理现代化的背景之下, 各地应根据自身现实需要选择不同的社区治理模式, 最大限度发挥社区制在扩大基层民主, 提供公共服务方面的功能, 实现居民自治的功能。
二、社区制治理体制下的城市社区公共服务供给模式
城市基层治理体制的变迁必然带来城市基层公共服务供给方式的变化。当前我国社区制治理模式下主要存在三种典型的社区治理模式, 分别是街居模式、居社分离模式和社区自治模式。与这三种社区治理模式相对应的社区公共服务主要供给方式分别是政府供给、政社合作供给和社会供给。当然, 三种社区治理模式与公共服务供给方式的关系并不完全一一对应, 各地政府在社区公共服务供给过程中积极探索多路径的供给方式。
(一) 政府供给模式
政府供给是街居制下社区基本公共服务供给的主要模式, 也是最为常见的政府提供公共物品和公共服务的方式。在街居制的社区治理模式中, 政府是公共服务供给的主体, 社区公共服务供给遵循“自上而下”的原则, 社区居民只能被动的接受政府提供的公共服务。街居制治理模式下政府供给基本公共服务具有很强的公益性。在社会保障与社区就业公共服务领域, 政府主要提供社区低保服务、社区救助服务和社会优抚服务等服务;在社区公共卫生与计生服务方面, 政府主要提供社区疾病预防控制、突发公共卫生事件救助以及计划生育技术等服务;在社会基础设施方面, 政府供给模式体现在社区服务中心和社区工作站的建设上面。伴随着服务型政府的建设以及信息通信技术的广泛应用, 基层政府在公共服务供给过程中更加注重居民需求, 这相较于传统的“自上而下”的指令型供给方式而言是一种进步。通过行政走访、市民调查和智慧社区等多种途径感知居民需求, 从而提供与社区居民需求相符的公共服务。北京西城区进行的“全响应”性制度设计, 杭州上城区的“创网见台布点”治理模式, 均有利于政府感知民意, 完善既有政策, 提升公共服务供给的精准程度。
(二) 政社合作供给模式
政社合作供给方式是指政府向社会组织、社会工作者购买服务, 以及政府主导下的志愿参与。政社合作式的供给模式是居社分离社区治理模式下公共服务供给的主要模式。政社合作供给的公共服务类型主要集中在社区养老服务、社区康复服务、垃圾处理站以及政府定价且不足以弥补成本的在社区内开展的各级各类非营利性医院及妇幼保健服务。政府与社会组织合作成立第三方机构, 并由社工承担部分原来由政府工作人员负责的工作, 基层政府与律师事务所签订法律服务购买合同, 律师事务所定期为各个社区举办法律咨询和讲座活动。政企合作模式旨在强调公共服务供给过程中, 政府、企业、社会组织等主体的协商合作, 充分发挥政府和市场的双轮驱动作用, 形成政企合作、优势互补的公共服务供给模式。
(三) 社会供给模式
在社区公共服务供给模式中, 社会供给是最薄弱的供给方式, 这也与当前我国社区自治能力不足有着紧密联系。社会供给模式的特点是社会组织在社区公共服务提供过程中发挥重要作用, 社会组织作为重要的投资主体, 热衷参与社区公共服务的提供。社会供给模式提供的公共服务带有一定的营利性, 例如社区为老年人、残疾人等群体提供的养护服务以及社区营利性的医疗机构等。在社会供给模式中, 政府主要扮演引导者、监督者和协调者的作用, 社会供给模式具有优化资源配置、激发社会组织活力的优势。在社会供给模式中较为成熟的典型案例是四川省的“爱有戏”, “爱有戏”这一社区组织主要业务涉及社区公共服务的核心, 包括家庭综合支持、社区发展和公共服务。
三、社区制治理体制下的公共服务供给特点
当前我国城市社区治理在社区制的治理体制下发展出多样化的社区治理模式, 但从全国城市社区治理现状来看, 街居模式和居社分离模式仍然是社区治理的主要趋势, 实现真正的社区自治仍需要很长一段时间。街居制和居社分离模式的社区自治在公共服务供给过程中呈现出街道职能经济化、社区职能行政化的特点, 势必会影响社区在公共服务供给上的精准性和有效性。
(一) 街道职能经济化
作为区政府的派出机构的街道, 在很大程度上承担着区政府的经济职能, 这源于基层政府竞争过程中的GDP锦标赛。在以GDP为指标的基层政府竞争中, 街道承担完成上级政府经济指标、招商引资、扩展新的经济增长点等职能。对街道职能的经济性定位必然影响街道实际功效的发挥。随着基层治理体制的转变, 中国地方政府逐渐反思街道职能, 对街道职能进行重新定位, 积极探索使街道恢复“服务”本位的路径。2017年民政部设立全国街道服务管理创新实验区, 试验区将从街道政府职能等方面做出有益探索, 将公共服务作为街道办事处的核心功能。以上海市的社区服务为例, 上海市早在2014年就曾出台《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》, 启动新一轮街道体制改革, 公共服务是街道办事处的核心职能之一, 而社区服务办公室则是街道组织开展社区服务的主要职能部门。
(二) 社区职能行政化
我国推行以居委会为中心的社区管理体制, 提倡社区居民自治, 但在实践中, 这种社区管理体制却表现出较强的行政化特征。从组织性质角度看, 居委会在实际工作过程中经常遭遇“身份不明”的问题, 居委是群众性的自治组织, 相关法律对居委会的主体责任、法律定位等表述的并不明确, 同时由于社区居委会在人财物以及职责、运作、考核等方面依靠街道, 很难保持行动的独立性。社区党组织必须接受上级党组织即街道党委的领导, 这也加强了居委会的行政化倾向。
四、社区制治理体制下公共服务供给存在的问题
街道职能的经济化和社区职能的行政化倾向很大程度上影响城市社区公共服务供给的有效性和精细化。当前我国城市社区在公共服务供给方面存在的主要问题有基层政府回应居民公共服务需求的有效性不足;公共服务供给过程中社会供给模式薄弱;公共服务供给主体间缺乏协商和整体性联动考量等若干问题。
(一) 城市基层政府回应社区居民公共服务需求有效性不足
随着服务型政府的建设以及公民参与热情的高涨, 政府在公共行政过程中更加注重回应公民诉求。虽然基层政府的回应性增强, 但在回应居民公共服务诉求时的有效性欠缺。城市基层政府回应社区居民公共服务需求有效性不足的表现主要有以下两个方面。一是基层政府公共服务回应性增强, 但回应边界不清晰, 出现政策兜底现象。基层政府在公共服务供给过程中充分感知居民需求是好事, 但这是否意味着有求必应, 基层政府提供服务的边界应该在哪里;二是基层政府在公共服务供给过程中精细化程度不高。城市社区可以分为老社区和新兴的商品房社区, 这两种社区的居民主体存在差异, 因此他们对公共服务的需求内容也会并不一致, 如果基层政府不加考虑社区差异性而提供同等的公共服务, 这必然会影响公共服务供给的精准性和有效性。
(二) 当前城市社区公共服务普遍存在社会供给模式薄弱的现象
在政府供给、政社合作供给和社会供给三种公共服务供给过程中, 社会供给是最薄弱的供给模式, 当前我国社会力量主导公共服务供给模式尚处于发展阶段。城市居民委员会是社区居民自治组织, 事实上, 社区居民委员会承担了街道办事处的一些行政性职能, 居委会自我服务、自我治理的功能并没有得到有效发挥。其他的一些定位清晰、拥有成熟运营模式的基层社会组织并不多, 这就使得基层政府在转移职能和寻求合作伙伴时, 面临无人可寻的困境, 因此即便是在经济较发达的地区, 政社合作供给是最常见的公共服务供给模式。
(三) 社区公共服务供给过程中不同供给主体的协作方式缺乏整体性联动思量
当前社区服务属性已经发生变化, “它不再只是社区居民和社区组织松散的志愿性的、互助性的、福利性的行为, 而是政府、社会组织、企业、社区居民在社区福利生产过程中的多元合作”。多元主体的网络协同治理是城市社区治理现代化的方向, 但当前社区公共服务供给主体之间的协作方式缺乏整体性的联动思量。以政府主导型的公共服务供给为例, 社区事务处理中心由民政局负责业务指导, 社区卫生服务中心由卫生局负责业务指导, 民政局和卫生局分属不同的行政部门, 实现不同部门信息共享存在一定困难。除了政府内部各部门之间, 社区服务体系分散化还表现在公共部门、私人部门以及第三部门在服务供给过程中协作缺乏联动性考量。
五、社区制治理体制下公共服务供给困境的解决措施
(一) 明确社区公共服务应以居民为中心
“社区服务的本质是对社区居民的服务, 居民的需求是社区服务的立基之本”, 这明确指出了社区服务的立足点是满足社区居民的需要和诉求。基层政府在回应社区居民需求时, 民意分类视角为理解基层治理中存在的问题提供了新的视角。根据不同的民意分类采用不同的公共服务供给模式, 而不是对居民的诉求全权回应, 实现兜底公共服务。
(二) 激发社会供给活力
面对当前城市社区公共服务供给主流模式仍然是行政主导和政社合作的现状, 基层政府需要加激发社会供给活力, 将一些公共服务职能交由定位明确、组织良好的社会组织提供。充分发挥居民委员会的自治功能, 加快基层政府体制改革, 实现居民委员会的去行政化仍然是当前基层治理现代化面临的困境。
(三) 强化基层政府的指导、协调工作, 促进社区服务系统性整合
不同公共服务供给模式间的分立加大了基层政府对社区服务工作的指导和管理, 也使得当前一些社区出现服务重叠, 另一些社区出现服务真空的现状, 过度保障与保障不足的情况仍然存在, 这就需要加强基层政府的指导和协调工作, 明确社区服务指导和协调工作职能, 积极实现部门间服务信息共享共通, 促进社区服务系统的整合。
【相关链接】
公共服务 (public service) 狭义的公共服务不包括国家所从事的经济调节、市场监管、社会管理等一些职能活动, 即凡属政府的行政管理行为, 维护市场秩序和社会秩序的监管行为, 以及影响宏观经济和社会整体的操作性行为, 都不属于狭义公共服务, 因为, 这些政府行为的共同点, 是它们都不能使公民的某种具体的直接需求得到满足。公民作为人, 有衣食住行、生存、生产、生活、发展和娱乐的需求。这些需求可以称作公民的直接需求。至于宏观经济稳定、市场秩序和社会秩序等则是公民活动的间接需求, 不是满足公民特定的直接需求的。
摘要：基层治理是国家治理的基础, 基层治理的现代化进程决定着国家治理现代化的水平。伴随着国家城市化进程的加快, 城市人口逐渐增多, 城市社区在公共服务供给过程中发挥着日益重要的作用。但现行基层治理体制中仍然存在街道职能过度经济化和社区职能严重行政化的现象, 使得社区公共服务供给仍然是行政主导型的服务供给模式, 这就出现政府公共服务兜底、公共服务精细化供给不足的现状。在社区在公共服务供给过程中应该以居民需求为中心, 激发社会组织尤其是居民委员会自我服务的活力, 基层政府则应该强化指导、协调工作, 促进社区服务系统性整合。
关键词：基层治理,公共服务,社区建设,居民自治
参考文献
[1] 周少来.基层治理的难点怎么解--从“微信‘吐槽’被拘”看基层治理现代化[J].人民论坛, 2019 (01) :70-71.
[2] 李靖, 李春生.我国城市基层治理体制变迁研究--基于历史制度主义范式[J].湖北社会科学, 2018 (01) :45-52.
[3] 李凤琴.从权威控制到体制吸纳:中国城市社区公共服务模式转变研究[D].南京大学, 2012.
[4] 蔡小慎, 牟春雪.治理现代化背景下我国城市基层治理模式的比较与选择[J].学习与实践, 2016 (02) :65-72.
[5] 张楠迪扬.中国城市基层基本公共服务供给模式:特点、趋势与反思[J].公共管理与政策论, 2018, 7 (01) :49-59.
[6] 张海.基层治理视域下城市社区服务发展的历史、矛盾及其消解--以上海市为例[J].江淮论坛, 2018 (05) :134-139.
[7] 张海.基层治理视域下城市社区服务发展的历史思考--以上海市为例[J].中国特色社会主义研究, 2018 (04) :69-77.
[8] 刘怡然.城市基层治理的民意分类视角--以北京市西城区“民意项目”为例[J].国家行政学院学报, 2018 (05) :76-81+189.