目前, 区域内埃及、摩洛哥、突尼斯和阿联酋等均相继颁布了针对PPP项目开发的新法律、法规[1], 而其他国家也在抓紧制定PPP相关法律、规则。
在项目开发领域方面, 中东北非区域早期PPP项目开发主要集中在电站能源及海水淡化领域, 包括一系列IPP、IWP、IWPP项目, 近年来PPP项目已经逐渐延伸至机场、铁路、新能源、教育、医疗、地产等诸多领域。
一、中东北非区域PPP项目开发特点
1.1项目开发股权中政府占比的可控性
中东北非区域已展开实践的PPP项目主要以水、电等民生项目为主[2], 一般由该国政府水电部门负责招标, 在股权结构中会明确规定东道国在将来成立的项目公司中股权占比绝对占优。项目的操作模式一般以BOT或者BOO较为常见。该种股权设计的根本原因是政府为了取得对项目公司的绝对控制权, 使得项目开发既能吸引外资、降低债务水平, 又能较好的控制本国民生行业, 从而实现“双赢”。
1.2项目开发的复杂性
该区域PPP项目开发十分注重规范性, 一般会聘请欧美有经验的公司担任咨询, 项目招标流程一般分为八个阶段, 即, 第一招标方案制定;第二资审;第三招标前声明;第四发布RFP;第五投标;第六投标;第七授标;第八标后申诉。因此, 较传统的EPC开发模式, 参与PPP项目一般历时较长, 通常为8-12月。下图是该区域典型PPP项目结构及合同协议安排, 主要包括股东协议、权益出资协议、贷款与担保协议、特许协议、保险合同、供应及销售协议、EPC合同、运维合同等。
1.3项目合作伙伴的多样性
中东北非区域因其独特的地理区位优势, 向来受众多欧美投资开发商青睐, 再加之近几年本地涌现的项目开发商 (如ACWA Power、Masdar等) 表现较为突出, 使得在该地参与PPP项目的合作伙伴更加国际化和多样性。一般来说, 欧美公司具有技术领先优势, 通过复杂的合同条款牢牢控制话语权, 甚至在谈判过程中, 一言不合便以退出合作相威胁;本地开发商受伊斯兰商业文化的长期影响, 更看中项目建设及运营成本, 不遗余力的压低EPC和运维价格。
二、中东北非区域PPP项目开发关键要素 (Critical Factors)
PPP项目开发成功与否除了具有传统项目开发模式相同的关键要素外, 还包括一系列特有关键成功因素 (Critical Success Factors, CSFs) , 主要包括:物有所值 (Value for Money) 、可融资性 (Bankability) 、融资模式 (Method of Financing) 这几个方面。基于此, 笔者对区域内参与PPP项目的关键要素进行剖析:
2.1物有所值
PPP项目开发模式和传统模式相比, 由于融资成本的加入且项目筹备期延长, 无疑会使得项目开发费用增加, 因此首先需要筛选出能够产生自身价值的项目, 发挥PPP模式更合理的分配和激励机制, 提升项目建设质量和维护状况。而如果项目的经济效应较差, PPP模式也许并不是最好的开发模式。
2.2可融资性
在PPP项目参与过程中, 一方面投资者通常会十分关注项目的未来收益水平和项目执行期间的风险分担, 从该地区PPP项目的实际操作来看, 投资者或者金融机构往往要求项目所在国政府提供项目最小收益担保以保证融资风险在可接受的范围内。另一方面中东国家开展PPP项目的初衷很多就是因为石油收入下降导致的财政压力上升, 由此带来很多中东区域国家在传统融资上面难以为继, 而且受到国际金融机构的压力, 为项目出具担保的力度也在逐渐下降, 通常仅担保购电协议或者类似协议的支付义务。在中东不少有意采取PPP模式的国家信用评级在油价不振的大环境下处于较低水平, 如果没有主权担保协助, 给项目融资增信以达成融资成为了项目成败的关键。PPP项目的参与方应该充分利用各方资源, 比如借助中国出口信用保险公司 (以下简称中信保) 或者MIGA (多边投资担保机构) 的保险参与来增信, 实现融资关闭;还可以尝试通过高信用评级的参与方提供履约担保等方式来增信, 促成融资关闭。
2.3融资模式
中东北非区域的PPP项目的融资模式具有十分显著的地区特色。近年来由于油气价格急剧下降, 该地区的银行流动资金相对紧张, 当地金融机构对长期的信贷兴趣不大, 因此通常都会选择较短期的融资方式, 在PPP合同期内滚动安排融资以解决资金缺口 (俗称气球结构贷款, balloon loan) , 但随之带来的再融资利率升高风险和违约遭受到的项目自由现金流被融资方接管 (cash sweep/Debt Sweep) 的风险陡增。此外, 该区域还有特有的伊斯兰金融模式, 在基础设施和电力能源领域投资引入伊斯兰金融的资金能够一定程度的分担保险, 规避市场波动。在区域内有些国家, 还可以组合使用中外资金和金融服务产品, 比如通过国内银行转贷, 还比如可以跟国际金融公司 (IFC) 和MIGA等机构合作增信, 达到中资机构融资放款的要求。
三、中东北非区域PPP项目开发面临主要风险和缓解方式
在“阿拉伯之春”之后, 中东北非地区的政治环境更为动荡, 尤其是近期卡塔尔“外交风波”事件的出现, 使得地缘政治风险成为在中东北非地区参与PPP项目的首要风险。其次, 中东北非地区特有的政治环境, 使得部分国家针对PPP项目开发缺乏透明的投资商业环境, 甚至项目操作过程中出现腐败问题, 而且该区域开展PPP项目开发模式较晚, 针对PPP项目开发的法律不够健全, 导致项目开发具有较高的潜在法律与合规风险。最后, 存在项目违约和征收风险, 阿拉伯国家有些政府随意性较大, PPP项目周期较长, 执行期间内业主违约风险不容小视。因此在上述风险较大的国家, 中信保和MIGA等机构出具的政治险 (尤其其中的征收, 汇兑还有违约风险) 可以作为参与方缓解风险, 确保项目融资和投资利益的重要工具;与此同时, 参与该区域的项目, 还需要严格按照合规的要求开展业务, 避免涉及到危及公司和自身的不当行为。
四、中资建筑承包企业在该区域参与PPP项目建议
受全球油气价格低位的持续影响, 中东北非区域预计会出现PPP项目“热”, 对中资建筑承包企业既充满机遇又带来诸多挑战。笔者认为除了做好项目主要风险甄别外, 应重点关注社会影响较大的电力、水务、能源等基础设施项目, 而不是盲目的参与。同时, 应在国家“一带一路”政策指引下, 利用好中国金融机构有能力提供长期信贷的有利条件, 针对不同国别采取不同的策略:现阶段在经济相对发达、竞争相对激烈的中东海湾地区, 应争取和国际有实力的公司和金融机构广泛合作, 通过做出有竞争力的方案提升PPP项目竞标能力;在其他经济欠发达的国别, 应立足于自身专长和所在国需求, 开发与所在国发展战略相契合的优质项目, 同时利用中信保等机构提供的海外投资险等有力工具降低风险, 积极在PPP项目中引入中国资本, 中国服务和产品, 中资银企“抱团出海”, 以取得“多赢”。中资机构也应该加强自身能力建设, 在现有团队基础上, 着力培养既懂投、融资又懂工程的复合型人才, 以利中资企业在将来能够充分利用中国的有利资源, 更有力的参与中东北非市场的竞争, 获取更大的市场份额。
摘要：近年来, 随着国际油、气价格持续低靡, 中东北非地区各国油、气出口收入明显下降, 一方面各国政府不同程度的出现财政赤字, 但另一方面, 伴随着人口的增长、经济的发展, 对基础设施及其服务的需求与日俱增, 而PPP项目开发模式通过引进私有资本能够显著降低各国政府基础设施建设的资金压力, 因此, 该区域内众多的大型基础设施项目开发正在经历由传统开发模式向PPP模式转变。针对中东地区的PPP模式特点、关键要素, 分析了PPP项目运作的关键环节风险点, 探讨了一些环节的风险应对方式和解决办法。
关键词：中东北非区域PPP项目,项目融资,项目风险和应对方式
参考文献
[1] 中东地区的PPP项目, 《MEED》杂志, 2016 (08) ;4-7,
[2] 中东和非洲地区的PPP项目指南, 《Dentons》大成杂志2016 (01) ;17-21