写论文没有思路的时候，经常查阅一些论文范文，小编为此精心准备了《惩治腐败问题的医院管理论文(精选3篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。摘要：构建廉洁和谐的医院管理系统，有助于医院实现可持续发展，为广大的患者提供更好的医疗卫生服务。为此，在文中结合笔者所在医院经验，就如何构建廉洁和谐医院管理系统提出了几点建议，以及可以为医院管理提供借鉴。关键词：廉洁，和谐，医院管理习近平总书记强调：“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性、长期性。
惩治腐败问题的医院管理论文 篇1：
医疗卫生领域贪贿犯罪的惩防研究
近年来，医疗卫生系统工作人员贪污、受贿等职务犯罪高发，严重干扰了正常的医药市场秩序和卫生管理秩序，在一定程度上加剧了“看病难、看病贵”的问题，群众对此反映强烈，社会各界普遍关注。2012年8月以来，聊城市检察机关结合本地实际，在全市医疗卫生系统开展了查办贪贿犯罪专项行动，相继立案查处贪贿犯罪案件35件37人，挖出了一批损公肥私、收受巨额贿赂的腐败分子。下文在对这些案件进行调研、分析的基础上，对惩治和预防医疗卫生系统贪贿犯罪提出对策。
一、医疗卫生系统贪贿犯罪特点
（一）涉案主体多为单位或部门的“一把手”
当前，医疗卫生系统的行政体制是以院长负责制为主。单位领导对相关业务事项拥有较大的话语权和决定权，民主监督制衡的力度较小，导致医疗卫生部门“一把手”涉案较多。从查处的医疗卫生系统贪贿犯罪情况来看，涉及5个县区的21家医院中，有19家医院院长涉案。
（二）发案主要集中在医疗器械、药品采购和人事管理环节
1.医疗器械采购环节。在设备采购过程中，一般都是医院“一把手”与经销商进行“一对一”的谈判，最终决定权完全取决于“一把手”的好恶，为行受贿犯罪行为的发生提供了可乘之机。查处的19家医院院长，在医疗器械采购环节均均收受了供应商提供的20%左右的回扣款。莘县某医院购置济南某公司260万元医疗器械，该院院长杜某收受供货商宣某某给予的回扣款竟达60万元。
2.药品采购环节。在医院采购药品过程中，一般由医院重要科室主任对所需要的药品提出申请，报分管院长批准后就可以采购。药品供货商除了按开药数量给医生20%的回扣外，还给科室主任一定数量的辛苦费。茌平某医院内科3名主任利用对所需药品采购提出申请的职务便利，一年多时间收受医药代表给予的回扣款24万余元。
3.人事管理环节。在以院长负责制为主的医院，“一把手”对人员录用、调动、升迁等拥有绝对的话语权，这也成为行贿的重点。东昌府区某医院院长李某利用职务之便，在人事管理过程中，为他人谋取利益，非法收受他人贿赂人民币30余万元。
（三）共同犯罪突出，窝串案多
涉案的33名医院工作人员中，有19名医院院长均被同一供货商——济南某公司经理宣某某的金钱所腐蚀。在利益的驱使下，医务人员与推销商建立了“合作关系”和“信任关系”，并长期“经营”，形成了稳定的利益共同体。窝串案多，多头行贿、多头受贿所占比例很大，往往由一个医疗销售商牵出一批受贿医务人员，一个医务人员又带出一批行贿的医疗销售商。
（四）大案频发、多发
所查处的医疗贪贿案件，涉案总金额达1600余万元，其中十万元以上的16件，达百万元的4件，千万元以上的1件。如莘县某医院原院长李某，于2005年1月至2013年2月，利用职务之便，在医疗器械采购、工程基建及人事管理过程中，为他人谋取利益，非法收受他人贿赂人民币200万元，另有近千万元家庭财产涉嫌巨额财产来源不明。
（五）乡镇卫生院成为案发重灾区
随着国家对民生问题的关注和新农合医疗制度的实施，乡镇卫生院接诊量逐渐增大，医疗设备的更新和药品的消耗也相应增加，大批供应商前往前往乡镇卫生院寻找商机，使得镇级卫生院成了医疗卫生系统职务犯罪的重灾区。在涉及5个县区的21家医院中，乡镇卫生院有18家，占发案医院的85.7%。
（六）作案方式隐蔽，形式多样
医疗贿赂行为人双方均从贿赂行为中牟取利益，作案手段具有较强的隐蔽性。行为主体通常“一对一”作案，方式多样。表现为：有的支付有价证券、佣金、赞助费、提供免费考察或旅游等；有的以本人或者家人的名义直接收取回扣；有的是个人收受、索取，有的是以集体的名义收受、索取后进行分配。
二、医疗卫生系统贪贿犯罪的危害性
医疗卫生系统贪贿犯罪多发、频发，损害了社会主义市场经济体制的价值取向和价值规律，扰乱了经济社会秩序，直接影响、甚至在一定程度上制约着医疗服务事业的发展。
（一）加重患者的经济负担，直接损害人民群众的切身利益
一位药商交待，他把每年获利的20%作为医疗贿赂的“弹药库”，用于贿赂医疗机构中的工作人员。用于贿赂的全部费用，最终都转嫁到患者身上，由广大群众分摊。利用医疗服务转嫁非法费用开支，实质上是乘人之危，迫使患者接受盘剥，使他们因病致贫、因病返贫、雪上加霜。
（二）诱发不规范医疗服务行为，造成医疗卫生资源的滥用和浪费
医疗服务中的检查、用药和手术，都与回扣、提成有直接联系，与个人的实际收入直接挂钩，这就驱使一些医务人员不同程度地违背因病施治、合理检查、合理用药的医疗原则，在医患双方信息不对称的情况下，利用自己在用药与治疗上的主导权，让患者多做甚至滥做一些不必要的检查和治疗，多用甚至滥用一些不必要的药品。更有甚者，所滥用的一些贵重药品，不仅浪费了医疗卫生资源，而且对患者的健康形成一些负面影响。
（三）加剧了医患关系的紧张程度
医疗机构中贪贿犯罪蔓延，“潜规则”盛行，影响和扭曲了部分管理人员、医务人员的价值取向和道德操守，导致医疗卫生队伍中有悖职业宗旨的拜金主义、极端利己主义现象抬头，使医院成为社会舆论的热点，其在社会上的形象、威信也大打折扣，导致医患之间缺乏互信，关系紧张。
三、医疗卫生系统贪贿犯罪成因分析
（一）法制意识淡薄，存有侥幸、从众心理
由于受市场经济体制负面效应的影响，当前社会上出现了片面追求经济利益和物质享受的不良倾向，使部分医务人员产生了信仰危机，道德失衡，职业精神失落，面对物质诱惑伸出贪欲之手，触犯法律。尽管医疗卫生系统的领导干部大都是高学历知识分子，在其自身专业领域娴熟精通，但对法律知识的了解或熟悉程度不高，法律意识和法制观念淡薄。调查发现，90%的医务工作人员对收受贿赂的行为认识模糊，认为收受回扣是医疗系统的一种普遍现象，多数都心安理得地接受回扣，即使少数人知道收回扣不妥，也认为违纪不违法，被发现后将所收受的回扣上交就没事了，没有意识到其行为是违法犯罪。如查处的某医院院长张某在交代其受贿7万元的犯罪事实后，并未意识到其应负的刑事责任，反而问办案人员明天能否照常到单位去上班。面对诱惑，从众心理、侥幸心理也起了推波助澜的作用。收受回扣之初，多数人也都有一种害怕自责的心理，但时间一长，随大流、法不责众的从众心理就有了“市场”，且认为多年建立起来的业务关系稳固、钱权交易安全，其侥幸心理使他们在犯罪的深渊里越陷越深。
（二）医疗药品、器械销售流通环节秩序混乱
当前我国各类生产医药、医疗器械企业众多，但最终使用单位绝大部分为医院，由于医药和医疗器械的销售渠道狭小，市场供过于求，作为买方的医院占据了主动地位。在激烈残酷的商业竞争中，医药企业、特别是处于医药流通环节的经销商，不惜动用各种不正当的手段，四处“寻租”销售渠道。医药、医疗器械销售人员多以个人承包经营的形式挂靠医药、器械销售公司，其销售费用及个人收入均依靠个人销售提成来解决。在这种销售体制下，销售人员自恃社会阅历丰富，能够逃避司法的打击，为最大限度获取利润，不惜铤而走险，采取行贿手段疏通关系、打通关节、打开销售市场，加剧了销售市场的混乱。
（三）内部管理制度不健全，权力制约机制被弱化
从内部管理制度上来看，当前一些医疗卫生机构的内部规章制度不健全或者规章制度本身合理但执行不到位，导致一些内部监督管理的制度处于空置的地位。政府对集中采购的药品、医疗设备及医用耗材采购制度逐步建立，但由于缺乏统一有效的规范，各地招标采购制度落实情况不一，多数规章制度主要定位在宏观层面，具体到医院则针对性不强，不足以保证对医药采购过程实现有效控制，县、乡镇医院尤为突出。如乡镇卫生院对医疗器械的采购，虽然在形式上是由县卫生局统一招标，但其仅仅划定参与投标企业的范围，最终采购哪一家的设备由医院与经销商洽谈决定，这就导致招标流于形式，形成了易腐败的环境。医院自主权过大，权力过分集中于“一把手”手中，医药设备采购由医院“一把手”与经销商“一对一”谈判，造成重大决策缺乏民主和必要监督，即使其他同志想监督，也缺乏足够底气与这种几乎是整个行业的“潜规则”做斗争，能够坚持原则的同志往往被边缘化，甚至可能招来打击报复，造成权力制约机制弱化。
（四）外部监督管理缺失
作为医疗卫生行政主管部门，在对医院的监督管理上，往往存在重业务实绩、轻队伍建设的倾向，特别是在医院“一把手”身上体现的尤为明显。只要其能不断提高医院业务量和业务水平，能不断提高职工的福利待遇，就是“称职的一把手”，其他则可以在所不问。在这种观点的引导下，行政主管部门对医院内部管理很少过问，也很难监督到位，往往出现监督死角，在一定程度上助长了医院贪贿犯罪的滋长、蔓延。
（五）打击力度不够
纪检监察、审计、公安、检察等部门对医疗卫生系统的运行均负有监督权，但各部门监督权力相互重合交叉又各自为政，沟通协调不到位，不能有效形成监督、打击合力。医疗机构中工作人员同样的受贿犯罪事实，因主体身份不同而分别构成受贿罪、非国家工作人员受贿罪，这两个罪名又分别属检察机关与公安机关管辖，而医疗机构中部分人员的国家工作人员身份与医务人员身份有时交叉在一起，难以界定，办案实践中往往会影响打击的力度和效果。
四、医疗卫生系统贪贿犯罪预防对策
（一）加强医德医风建设，突出法制警示教育
没有道德的支撑，会增加法治的难度。司法机关应当有针对性在基层医院开展多种形式思想道德教育和反商业贿赂法制教育，使医务工作者清楚地明白在他们这个领域什么可以做什么不可为。加强对基层医务人员人生观价值观的再教育，筑牢思想防线，积极教育和引导广大基层医护工作者面对金钱的诱惑“不愿伸手”。倡导廉洁行医的优良文化氛围，自觉抵制药品回扣现象，纠正在医药购销和医疗服务中的不正之风。加强与职务犯罪相关的法制宣传，以查处医疗卫生系统系列贪贿案件为着力点，选取典型案例，利用发生在身边的反面教材举一反三，以案释法，使医务人员认识到职务犯罪是一种高成本犯罪，要付出惨痛的代价，对其起到应有的震慑、教育作用。
（二）加强制度建设，建立科学的医疗管理制约机制
绝对的权力导致绝对的腐败，权力过于集中和缺乏有效监督制约是引发医疗卫生系统贪贿犯罪的主要原因。从查处的医疗卫生系统贪贿犯罪案件看，绝大部分案件的发案原因是管理体制不健全，医院院长等主要领导一人决策，没有规范的管理规定。因此，医疗卫生部门应该在加强管理，建立健全制度等方面采取切实措施，结合系统内的实际，建立和完善一套行之有效的管理制度。如健全院务公开制度，完善各级医疗卫生管理部门和医院财务收支、预决算、固定资产管理、审批制度，以防止公权私用和权力滥用现象发生；坚持民主决策制度，对医疗药品器械、采购、人事录用、干部任免、职称评定、基建工程等重大事项，实行规范化、程序化的工作模式，理顺人、财、物的管理制度，杜绝个人行为和“暗箱”操作。通过健全完善各项制度，构建规范有序的管理机制，从根本上确保医疗卫生系统职务犯罪的“不能为”。
（三）加强对医疗卫生系统权力运行的监督
从全市查办的医疗卫生系统职务犯罪案件来看，大部分案件的发案原因都在于权力监督制约机制的弱化。因此，医疗卫生系统应建立自上而下、左右相连的自我监督机制，加强民主监督，提高医务工作者参与建院、治院、管院的积极性，避免个人专权。在管理手段上强化院务公开，对医疗采购、人事录用升迁、基建等关键环节实行民主决策，推行“阳光工程”，通过设立举报电话、跟踪监督、定期督察汇报等措施增强办事透明度，让暗箱见光。在外部监督上也要加大力度，对集中采购或招投标等易发犯罪的重点环节，应引入由纪检监察、检察、卫生、药监、审计、社保、物价等部门组成监督机构，参与全程监督，切实保证工作真实透明。
（四）加大对医疗卫生系统贪贿犯罪的查处力度
医疗卫生事业事关民生，其系统内腐败问题造成的社会危害极其严重，牵涉到千家万户的利益，影响极其恶劣。检察机关要立足服务大局、保障民生，充分发挥职能作用，对医疗卫生系统贪贿犯罪始终保持高压态势，坚持“老虎苍蝇”一起打，既要查处贪贿大要案，也要积极查处发生在群众身边的一般案件，不留执法空白点，促使医疗卫生人员自觉划出一条不可触碰的“高压红线”，有效防范贪贿犯罪发生，维护医疗卫生系统的纯洁性；既要查处医疗卫生系统内的受贿犯罪，也要严惩经销商的行贿犯罪，同时将有关经销单位或个人列入行贿档案黑名单，以打击促规范，维护市场经济秩序。各级卫生、纪检监察、审计、公安和检察机关要加强协调联系，探索建立针对医疗卫生系统贪贿案件频发的联动预防调查机制，定期沟通交流相关情况，发现问题依据各自职责范围及时跟进，形成打击合力，提高打击效率。
作者：李鹤新 邓胜利
惩治腐败问题的医院管理论文 篇2：
如何构建廉洁和谐医院管理系统之我见
摘 要：构建廉洁和谐的医院管理系统，有助于医院实现可持续发展，为广大的患者提供更好的医疗卫生服务。为此，在文中结合笔者所在医院经验，就如何构建廉洁和谐医院管理系统提出了几点建议，以及可以为医院管理提供借鉴。
关键词：廉洁，和谐，医院管理
习近平总书记强调：“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性、长期性。关键是要健全权力运行制约和监督体系，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子里。要更加科学有效地防治腐败，全面推进惩治和预防腐败体系建设，提高反腐败法律制度执行力，让法律制度刚性运行。”这为我们构建和谐医院开出了一剂良方。
一、建章立制，反腐倡廉，构建和谐医院的重要保障机制。
要以改革创新的精神状态、思想作风和工作方法，认识把握新形势下医院反腐倡廉建设的特点和规律，落实党风廉政建设责任制，不断研究新情况，创新工作思路，探索治本之策，保障医德规范对医务工作者的行为起到引领作用，使广大医务工作者遵章守纪，依法行医。全体党员领导干部要发挥表率作用，带头践行廉洁自律规范，带头维护纪律的严肃性和权威性。一是完善党内民主和党内监督制度。建立和完善党内情况通报、情况反映、重大事项集体决定、重大决策征求意见等制度，完善党务公开制度。二是推进院务公开，制定院务公开考评办法。充分利用医院门户网站和局域网公开的方式，提高公开内容的时效性、可比性和可查性。抓好督导检查，真正落实“三重一大”集体决策制度，加强在医院工程建设、器材耗材采购使用、资金保管和支付等环节的监督检查。三是建立监督制度，接受患者监督。充分发挥党委的主体责任和纪委的监督责任，健全民主监督、法律监督、舆论监督机制。聘请院内、外监督员，采取走出去、请进来的方式，听取意见;设立举报箱、举报电话;开展满意度调查，集中患者的意见并进行认真梳理，针对存在的问题，制定切实的整改措施，并将整改结果进行反馈。四是强化党员干部组织观念和纪律意识。严明纪律，约束行为。一方面能保证按制度办事，另一方面也能保证制度的监督作用的发挥。五是持之以恒落实中央八项规定精神。坚决纠正违反“八不准”规定行为，坚持从医院的具体问题抓起，认真查摆“四风”问题，健全改进作风常态化制度，推动形成符合医院改革发展要求的良好作风。
二、强化监察，关口前移，提升惩防体系建设工作合力。
深化廉政风险防控管理，建立健全纪检监察部门监督机制，加强对制度情况的监督检查，保障廉政建设成果。要坚持落实并完善干部廉政谈话和诫勉谈话实施办法，坚持述职述廉制度。要深入开展治理商业贿赂专项工作，进一步规范药品、医用设备和医用耗材采购工作，完善财务和医疗服务收费管理，坚决纠正医药购销领域不正当交易行为。要不断加强医疗管理工作，严格大型设备、临床新技术及其他高新技术的准入管理，合理配置医疗资源。要严格规范医务人员诊疗行为，认真执行临床技术、诊疗、药物应用、处方管理等规范。积极推进合理检查、合理用药、合理治疗、努力为患者提供安全、有效、便捷、价廉的医疗服务。要开启智慧医疗新模式，紧紧围绕医院“互联网+”时代，探索结合现代信息网络技术，利用实时监控系统，充分发挥计算机信息科技在落实制度中的应用。要推进人事和收入分配制度改革，转变以药养医，医务人员收入与药品、耗材、大型设备检查收入相挂钩的局面。做到以“按劳分配、效率优先、兼顾公平”作为衡量绩效奖金基础，全方位考核“工作效率、管理效能、服务质量、劳动纪律”等各项指标。要纪检监察部门围绕中心任务开展工作，加强纪检监察工作人员作风建设，建立健全作风建设常态化、长效化工作措施。尽最大努力遏止和消除违法违纪苗头和职务犯罪现象的发生，采取全程监察的方式，努力达到让领导和群众满意的监察效果。
三、完善考核，定期评价，建立健全党风廉政建设责任考核评价制度。
建立健全党风廉政建设责任考核办法，同时把考核结果作为干部奖惩和使用的重要依据。院党政“一把手”要认真执行各项党风廉政制度和规定，召开民主生活会，推行院务公开，接受以职代会和民主评议等为主要形式的群众监督，积极做好表率作用。医师、护士定期考评，全面推行医务人员医德医风考评制度，制定考评标准，建立健全中层干部党风廉政档案和医务人员医德医风考评档案。围绕作风、纪律、腐败和选人用人四个方面督查，突出重点，发现问题，形成持续有力震摄，主要考评执行各项党风廉政制度和规定情况、医德医风、医患关系、医疗质量、履行职责，收费标准、投诉信件、收受钱物等方面的情况。及时了解实际情况，掌握一手资料，找差距、查风险、做改进。
四、严肃责任，强化追究，制定实施切实可行的党风廉政建设责任追究办法。
要强化责任意识和责任落实，坚决执行党风廉政建设责任追究制，这是一项具有强制性、威慑性的加强党风廉政建设的重要措施。严格执纪问责和监督惩戒，对院党组织不认真落实“两个责任”，导致不正之风长期滋长蔓延，或者出现重大腐败问题而不制止、不查处、不报告的，实行责任倒查，严肃追究主体责任和监督责任。对发生的重大腐败案件和严重违法违纪问题“一案双查”，既要追究当事人责任，又要追究相关领导责任。在纪律和规矩面前谁都没有特权，谁也不能例外，要时刻提醒大家纪律和规矩是每一个党员、尤其是党员干部不可靠近的高压线。
五、增强能力，改进作风，打造一支高素质的纪检监察干部队伍。
按照中纪委转职能、转方式、转作风的要求，进一步明确纪检监察职责定位，认真执行上級部门制定的加强医院纪检监察组织建设指导意见，切实加强纪检监察机构作风建设，充分发挥职能作用，以更严的纪律管好纪检监察干部，增强工作责任感、危机感和紧迫感。一是提高纪检监察人员履职尽责必须的素质能力，组织学习相关法律法规和专业知识，不断提高工作能力和水平，强化日常监督管理，切实改进作风，提高讲纪律、守规矩的自觉性。二是从组织和制度上保证，使纪检监察工作能深入到医院重大经济工作项目中去。三是把贯彻两部法规体现到监督执纪问责的全过程，努力形成尊崇制度、遵守制度、捍卫制度和良好风尚。按照“三严三实”的要求，真抓实干，聚焦卫生事业，以医疗新风正气助力医改的稳步实施，在平凡的岗位上做出无愧于时代的业绩。
作者：徐琳
惩治腐败问题的医院管理论文 篇3：
论我国反腐败机构的整合与完善
摘要：当前，我国反腐败机构存在力量分散、职能交叉、监督体制不完善、职能较为单一、缺乏有效监督与制约等缺陷，亟待加以改革与完善。为此，国家以监察体制改革为突破，整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作力量，拟成立新的反腐败机构——监察委员会。监察委员会应独立于行政机关，只对人民代表大会负責；实行垂直管理模式；具有相对独立的选人权和用人权；广泛拥有监督、调查、处置、预防、教育等权力；建立完善的内外部监督机制。
关键词：监察体制改革；反腐败机构；监察委员会；法治反腐
党的十八届六中全会明确指出，落实全面从严治党战略部署和深化国家监察体制改革的决策部署，构建权威高效的国家监察体系，推进国家治理体系和治理能力现代化。在这一背景下，国家选择在北京、山西、浙江三省市开展监察委员会试点工作。王岐山指出，监察委员会实质上是反腐败机构，整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作力量。[1]由此可见，我国的反腐败机构也将面临重大调整，新成立的监察委员会将成为我国今后的主要反腐败机构。国家为何要对现有的反腐败机构设置进行改革？监察委员会应当具有哪些职能，在今后的反腐败斗争中发挥何种作用？本文将主要围绕上述问题展开讨论。
一、改革背景：我国反腐败机构的现状分析
国家开展监察体制改革、整合成立监察委员会的重要原因之一在于当前我国的反腐败机构设置存在缺陷，已经不能适应新的反腐形势要求。当前，我国反腐败机构主要包括党的纪检机关、监察机关、检察院与预防腐败局等部门，虽然反腐败斗争取得了显著成绩，但在实践运作中其仍存在缺乏独立性、权威性、制约性和透明性等不足，已成为制约我国反腐败斗争进一步深入开展的瓶颈，亟待加以改善。具体而言，问题主要包括以下四方面：
（一）反腐败机构力量分散、职能交叉
当前，我国的反腐败机构隶属于党、政、司法等不同系统，缺少一个强有力的领导、组织与协调机构。这种“一揽子”式的机构设置模式容易导致职能交叉重叠、组织协调困难、人员组成不稳、反腐力量分散、办案周期较长、办案成本高昂等弊端。尽管联合办案与案件移送机制能够在一定程度上克服这些弊端，但因为实践中的操作与衔接不力，并没有达到预期效果，甚至存在发现问题不予追究的漏洞。例如，由于反向移送程序并不健全，检察机关在发现行为人虽然违纪、违法但尚未构成犯罪之后，可能会认为自己的工作已经完成，就不再把违法线索与相关材料移送给监察机关，从而使行为人得以逃脱政纪与法律的追究。为此，有必要建立起一个名正言顺、有权威、能够独立行使职权，并真正起到统揽作用的综合性的专职反腐败机构，并赋予其广泛的权力，集中力量投入反腐工作之中。
（二）反腐败机构的监督体制不完善
当前，我国反腐败机构的监督体制存在较大问题，导致监督者往往受制于被监督者，监督工作难以开展——只能对下级监督，不易对同级监督，更难以对上级进行监督。以行政监察机关为例，根据法律规定，县级以上地方各级人民政府监察机关对本级人民政府各部门及其公务员、下一级人民政府及其领导人员实施监察。但在我国当前的政治体制下，监察机关在对同级单位进行监督时存在较大的掣肘，作为监管机关领导之一的本级政府经常介入干预，导致平行监督形同虚设。即使是对下级的垂直监督，受监督区域或空间的限制，上下级监察机关之间实际上存在信息不对称、沟通不顺畅的问题，通常只能以事后补救为主，事前预防为辅。这就极大地削弱了监督机构的威慑力，更难以做到防范于未然。[2]
（三）反腐败机构的职能较为单一
目前，我国反腐败机构的职能设置与履行方面存在重惩治、轻预防的问题。虽然反腐败机构并不缺少预防腐败的职能，但在现实中的操作却不尽如人意，远未达到预期的效果。例如，尽管腐败行为的预防工作是纪检监察机关的重要机能之一，但他们多以对问题的严肃整改为主、持之以恒的教育或督促为辅。再如，虽然国家预防腐败局是我国预防腐败的专门机构，负责协调各部门预防腐败的力量，旨在形成预防腐败的整体合力，但令人遗憾的是，其只负责组织协调、综合规划，既没有监督权力，也不参与具体案件，在预防腐败中的处境十分尴尬。[3]落实到具体的预防工作中，我国预防腐败工作的主要开展模式是社会化预防模式。不可否认，这种“全民普法”式的预防措施从长远来看无疑能够改善社会风气与国民意识，从源头上遏制腐败行为的滋生。但从整体来看，这些措施大多具有临时性、运动式的特点，不少属于蜻蜓点水、就事论事，得不到长效机制的保障，势必会在短暂的喧嚣后复归于平静。再如，反腐倡廉宣传教育缺乏点面结合的有效整合机制，表面上看似声势浩大，实则使理当成为重点教育对象的领导干部成为教育的盲点和薄弱点，致使反腐倡廉宣传教育沦为走过场。[4]
（四）反腐败机构缺乏有效监督与制约
在实践中，我国对反腐败机构的监督主要停留在内部监督层面，容易使监督权的行使受到极大干扰。对于外部监督机制，我国有关人大监督的相关法律规定非常分散，缺乏对人大行使监督权的权限、方式和程序等明确的制度化、规范化和细则化的规定。例如，人大只能靠听取法院、检察院工作报告的方式，来了解和监督司法机关的反腐败工作情况，这就难以充分发挥其对反腐败工作的监督职能。此外，当前的新闻审查制度也阻碍了网络对反腐败机构的监督，党政机关权力干预、限制采访的情况并不罕见。[5] 普通群众对反腐败机构进行监督的意识也较为薄弱，参与监督的渠道不够通畅，甚至还存在着被打击、被报复的担忧。
综上所述，当前我国的反腐败机构虽已较为系统、完备，并在反腐败斗争中发挥了重要作用，但在机构设置、地位、职责履行与监督制约方面存在的问题已成为我国反腐事业纵深发展的阻碍。基于这一原因，国家通过监察体制改革对反腐败机构进行整合与完善，以设立监察委员会的方式克服上述缺陷，推动我国反腐斗争的深入开展。
二、改革路径：以监察体制改革为突破
为推动我国反腐败机构的改革与完善，无论普通民众、专家学者还是机关机构工作人员，都围绕着在新时期如何构建我国反腐败机构这一主题积极建言献策，提出了很多富有建设性的意见和建议，如“国家廉政总署”说、[6]“国家防治腐败院”说、[2]“最高人民廉政院”说、[7]“国家反腐败委员会”说、[8]多机构说，[9]等等。在众多改革路径中，为何国家最终选择以监察体制改革为突破口，以整合后的监察委员会作为主要的反腐败机构？笔者认为，可以主要从以下几个层面展开考量：
（一）整合完善优于推倒重来
把改革的力度与社会可承受的程度统一起来，构建与我国经济、政治制度和社会发展水平相适应，与我国历史和文化传统相协调的反腐败机构设置模式，乃是反腐败机构改革与完善的指导性原则。在当前的时代背景下，反腐败机构改革的核心方向应当是集中化而非分散化。另起炉灶、推倒重来的工作量十分浩大，不但会花费巨大的人力、物力和财力，成本与操作难度也很大，还违背了国家机构设置精简、效能的原则。因此，没有必要在现有反腐败机构体系之外，再重新设立其他的反腐败机构，只需要对现有机构进行合理的完善即可。
（二）集中式体系优于分散式结构
在对反腐败机构进行改革而非新设的前提下，应当将部分机构进行职能整合，还是分别予以完善？当前，世界各国关于反腐败机构的设置体系，主要表现为分散式与集中式。与分散式的反腐败机构相比，集中式的专职反腐败机构的优点更为明显，主要表现为：首先，具有较强的政治地位与权威性，被法律广泛赋予了预防、调查、惩处腐败行为的权力，便于实践中的工作开展。其次，具有较高的独立性，可以有效排除各种行政权力的干预，更好地发挥监督作用。再次，有利于反腐责任的进一步明确和落实。最后，可以对一国的反腐战略进行通盘考虑，更好地集中力量、整合资源开展反腐工作。至于该模式存在的如何进行有效制约、可能专业性不足的问题，完全可以通过监督机制的完善、专业人员的任用等方式予以解决。[10]在我国反腐败机构职能分散与分工复杂的背景下，结合我国的政治经济体制，对兼职的反腐败机构进行整合，成立专职的反腐败机构可谓是最合理、稳妥的做法。
（三）监察机关的独有优势
在对现有反腐败机构进行整合时，需要直面以监察机关为主体，还是以检察机关为主体的难题——究竟应当将监察机关的反腐力量并入检察系统，还是将检察机关的反腐力量并入监察系统？笔者认为，与检察机关相比，以监察机关为主体整合各方工作力量的优势主要在于：首先，能够更好地堅持党的领导。监察机关与党的纪检机关在监督对象上有较大重合，具有较为悠久的相互配合、密切合作甚至合署办公的传统。由与纪委合署办公的监察机关主导反腐败斗争更能加强党对反腐败工作的统一领导，优化党政关系，并将党纪与国法有机地结合起来，是推进国家治理体系与治理能力现代化的重要举措，具有现实的合理性。[11]这种“政党主导共治型”的腐败治理结构，能够实现政党反腐和国家反腐两种治理模式在价值取向、制度安排和行动方向上的“无缝隙对接”。当然，坚持党的领导并不意味着党对反腐败机构的具体工作都要面面俱到、事无巨细地进行干预与指导，而是对我国反腐败斗争的基本方针政策进行定调与把握，从宏观层面对反腐败机构的工作进行组织与协调。纪委的监督也应当从对“权力行使过程”进行监督逐步转向对“权力监管过程”进行监督。其次，可以避免权力监督与制约的缺陷。按照我国刑事案件侦查权、公诉权、审判权相互配合、相互制约的原则，将腐败犯罪的侦查权归属于监察机关应当是更加科学合理的做法。这样一来，由独立的反腐败机构负责对涉嫌腐败犯罪的行为人进行侦查，检察院负责批捕与提起公诉，法院负责审判，彼此之间能够形成一种较为稳定的监督与制衡关系。较之当前检察院全权负责腐败犯罪的侦查与起诉这种“一家独大”“同体监督”的局面，该模式可以有效实现侦、控分离，避免同一机关内部相互制约所可能引发不利于保护当事人的合法权益、不利于保证刑事诉讼公平公正与合法性的弊端，提高腐败犯罪侦办的透明度与司法反腐的公信力。再次，能够更有效地预防腐败行为。根据国际知名反腐败专家杰瑞米·波普的观点，过于依赖对腐败进行惩治，而没有培养反腐败机构有效预防腐败的能力；忽视消除腐败的机会，依赖对腐败行为进行事后惩治而不是事前预防，进而导致腐败水平并未降低是反腐败机构失败的两个重要原因。[12]141因此，有效地预防腐败是影响反腐斗争成败的重要因素，也是反腐败机构的重要职能。检察机关虽能发挥预防职务犯罪的功能，但作用范围有限，且更偏重于对腐败行为的事后惩处，难以在日常工作中进行持续的监督与教育。相对而言，监察机关在实践中积累了丰富的预防腐败经验，能够通过监督权力运行、反腐倡廉制度建设等途径，更好地从源头上预防腐败。因此，通过监察体制改革，可以进一步提升监察机关预防腐败的能力与功效，构筑好拒腐防变的第一道防线。
三、改革建议：监察委员会的具体设计
在明确了我国当前反腐败机构存在的主要缺陷，以及进行监察体制改革、设立监察委员会的理由与意义之后，接下来就要解决监察委员会的具体设计问题。根据中央精神，并结合前文对我国反腐败机构存在缺陷与改进路径的讨论，笔者对监察委员会的组织结构、管理模式、人事安排、职责范围、监督制约等方面提出下列建议：
（一）组织结构
只有具备政治上的权威性，反腐败机构才能够不屈从于任何部门或个人的不当干预或掣肘，不惧怕任何违法乱纪的利益集团，[13]从而不偏不倚地独立行使反腐职权。在我国当前的政治体制下，作为组织结构的基础因素，机构地位的高低会直接影响其权力的有效行使。亦即：反腐败机构的政治地位与行政级别将直接与其权威性相挂钩。全国性反腐败机构直接负责的个人或机构地位越高、独立性越强，反腐败机构所开展的工作就越具有权威性。目前，监察机关属于国务院的组成部门之一，级别为正部级，其地位并不高于其他部委，更无力约束最高行政长官。此外，由行政机关去监督行政机关，无疑使监察机关同时扮演了运动员与裁判员的双重角色，更多沦为国家行政机构中的内部监督部门，监督的有效性和公信力都可能受到质疑。
纵观国外发达国家或地区，反腐败机构主要官员的级别要高于其他部门相同职位官员，只对最高权力机关或最高领导人负责，能够起到“以权势威慑权力”的效果。例如，英国反腐机关的总检察长直接对议会负责；新加坡的反贪污调查局直属于内阁总理的领导；美国总检察署虽设立在司法部，却由部长兼任总检察长，并且独立检察官有权直接向议会报告案情和提供弹劾案情。[14]因此，应当提升监察委员会的级别和地位，并使其从行政机关中独立出来，且作为行使国家监察职能的专责机关，只对权力机关——人民代表大会负责。在全国层面，应当形成“一府一委两院”的新体制格局，明确“中华人民共和国监察委员会”为独立的副国级单位，直接向全国人民代表大会负责并汇报工作，是我国的最高反腐败机构，统一领导和指挥全国反腐败工作。在地方层面，县级以上地方人民政府应设立相应的监察委员会，与同级人大、政府、法院、检察院相平行。
（二）管理模式
反腐败机构的独立性是其开展反腐败工作的关键所在。由于反腐败是对既得利益阶层潜在或现实利益的剥夺，注定会受到该阶层的强烈反对，甚至会引发激烈的政治权力斗争。因此，倘若没有独立性作为保障，反腐败机构就很容易受到各方面力量的阻挠，非但很多案件难以继续查办下去，甚至自身都将沦为政治斗争的工具，以“反腐”之名达到排除异己的目的。为减少利益集团和地方政府的阻挠，避免受到地方保护主义的横加干涉，监察委员会系统应实行国家监察委员会垂直管理的领导体制，上下自成体系，人、财、物由上级部门统一管理，各级监察委员会的经费统一纳入中央财政预算，完全与地方财政脱离关系。这一模式组织结构严密，层级关系简单，便于统一指挥和统一行动，有利于提高工作质量和工作效率。[13]
（三）人事安排
如果行政机关能够在任命反腐败机构领导人方面为所欲为，反腐败机构的工作人员就会有因为其正常的职务行为而被无端降级、撤职或解聘的风险，从而影响其工作的积极性，而反腐败机构的工作实效以及公众对其的信任也会即刻丧失。[12]144因此，整合后的监察委员会应当拥有相对独立的选人权和用人权，不能受到其他行政机关的干涉，其人员的任免应由对应级别的人民代表大会选举或任免，对人大负责并报告工作。如国家监察委员会主任（委员长）应由全国人民代表大会选举和任免，而不应向国务院各部部长那样，经过国务院总理的提名决定人选；地方各级监察委员会主任（委员长）也应由地方各级人民代表大会选举和罢免。其他工作人员则由主任（委员长）提请本级人民代表大会常务委员会任免。
具体到机构的人事编制与安排方面，监察委员会的工作人員应当由公务员、司法人员与其他专业人员（如非公务员编制的高级会计、审计人员等专业技术人员）组成。其中，监察委员会的正副职负责人不得再兼任政府的其他职务，以杜绝各种领导关系的干涉与牵绊。[15]此外，还应为监察委员会的高级工作人员设置不同于国家机关领导人选举的任期制，在任期内如无重大失职或犯罪行为，就不得调离或罢免。
（四）职责范围
除了提高反腐败机构的政治地位之外，反腐败机构被依法赋予的权力越大，其权威性自然也就越高。因此，在反腐败机构的具体权限上，要赋予其执行工作任务所需要的充足资源和充分权力。笔者认为，在构建反腐败机构的职能时，必须坚持惩防结合、预防为主的方针和执法、预防、教育“三管齐下”的工作模式。这既符合治理腐败犯罪的实际规律，也符合我国反腐战略的基本要求，还符合国际反腐斗争的发展趋势。而根据中央精神，监察委员会将整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作力量。这样一来，国家预防腐败局的基本职能就被监察委员会行使，检察机关也不再负责贪污贿赂犯罪、职务犯罪等案件的侦查工作。现有的反腐败机构都让渡出自己的部分权力，可避免职责不清、资源浪费，而监察委员会也能更有效地集中人力物力开展反腐败工作。具体而言，其应当拥有以下权力：
1监督。对国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题进行监督和检查是监察机关的重要职责之一。整合后的监察委员会理应对该权力予以保留和延续，但为了更好适应反腐新形势的要求，应当将监督范围由公务员扩大到人大、政协、检察院、法院中所有履行公务的公职人员、科教文卫体机构的工作人员（如公立医院医生、公立大学老师）以及国有企业的管理人员。监督手段既包括被动监督，如受理对腐败案件的控告、检举；也包括主动监督，如对于腐败犯罪的高发、频发领域，应采取积极介入的方式，定期进行实地巡视，查找并纠正其工作中存在的腐败苗头。
2调查。监察委员会在保留对违反行政纪律行为进行调查处理的权力之外，还应基于整合检察机关的反贪力量而拥有对腐败刑事案件的侦查权。具体而言，监察委员会在调查涉嫌腐败案件时应具有以下权力：对涉嫌腐败案件举报信息的调查价值做出判断，并决定是否启动调查的权力；对涉嫌腐败人员或机构进行调查，包括审计银行帐目、扣留及审查商务和私人档案，要求嫌疑人提供其资产、收入及支出的详细资料等权力；对涉嫌贪污贿赂犯罪、渎职犯罪的案件进行立案与侦查的权力。需要强调的是，享有对腐败案件的侦查权对于监察委员会而言具有非常重要的意义。一旦具有独立的侦查权，监察委员会就可以摒弃在当前饱受诟病、有违侦查法治主义和民主法治建设之嫌的“双规”“两指”措施，从而使权力的行使更加法治化与透明化。至于是否赋予监察委员会以特殊侦查权，由于这些侦查手段的行使必然伴随着侵害人权的风险，故必须取决于对监察委员会的外部和内部制约机制是否严密、到位。[16]
此外还需强调的是，在监察委员会的调查部门中，不宜将违纪、违法调查权与刑事侦查权分立，而应予以资源整合，赋予各纪检监察室以完整的案件调查权与侦查权，以免将先前纪检监察与检察机关力量分散和横向沟通的成本转移到监察委员会内部。这是因为犯罪案件必然伴随着违纪、违法行为，很难说哪些证据仅属于行为人违纪、违法的证据，哪些仅属于行为人犯罪的证据。在案件事实与证据大量重合的情况下，分工调查将会浪费资源，影响效率。调查只是查明是否存在违纪、违法或犯罪事实，最终应当对行为人如何惩处则由审理或审判机关决定，而不应由调查机关先行过滤。
3处置。调查结束后，调查部门应将收集到的证据材料等一并提交给相关部门，由其进行审查后作出进一步的处理意见。根据调查结果与案件定性，监察委员会对实施腐败行为的监察对象应当具有下列处置权：第一，腐败行为违法但尚未构成犯罪的，应依法给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等行政处分。第二，腐败行为涉嫌构成犯罪的，应当移送检察机关审查起诉，追究刑事责任。
4预防。预防并不只是规定法律文本最后面部分的简单一行字，相反，腐败预防（包括社区教育与提高公众对腐败问题的关注程度）应当是反腐败机构的一项核心工作。[12]140实践也早已证明：预防腐败和惩治腐败结合的状况决定着反腐败的整体成效。甚至在某种程度上，预防腐败比惩治腐败更为重要，能够从源头上遏制腐败的滋生与蔓延。因此，我们不能使预防和教育流于形式，而应设立以专门预防腐败机构进行的针对性强、专业化程度高的腐败预防工作为主，以一般预防腐败机构进行的教育、宣传等工作为辅的腐败预防模式。具体而言，应当从制度上进行预防，而不是运动式预防；事前针对特定腐败犯罪的发案特点进行预防，而不是事后才针对可能再次发生腐败案件采取“亡羊补牢”式的预防措施。为此，监察委员会应当建立起完善的腐败审查机制，严格审查政府机构、事业单位、社会公共团体的工作规范流程及程序，对可能诱发贪腐案件的环节提出修改与完善意见，增加其预防寻租、权力滥用、腐败的机制性要素，以减少发生腐败行为的可能性。组织力量积极探索、参与和推动政务信息公开、政府采购、产权交易、官员财产申报、工程建设、招标投标等领域的预防腐败制度建设。
5教育。为了净化社会风气、营造良好的反贪氛围，监察委员会应当通过新闻媒体、社区宣传、课堂教育等方式积极开展廉政教育，使廉洁拒腐的观念深入人心，争取与鼓励公众支持打击贪污。提高基层民众的反腐败意识是锻造反腐改革的政治决心的起点。一旦社会大众的反腐意识得到了大幅提升，使得抵制腐败成为了社会的道德底线，就会从根本上降低腐败发生的几率。如果整个社会没有形成反腐败的共识，反腐机构就将如无源之水，失去反腐工作方向和价值目标。[17]在开展教育工作时，还需选取重点，并根据不同对象的特点采取不同的方法与措施，走向专业化，提高针对性。例如，应当注重对国有企业主管人员廉政意识的教育培训，加深其对腐败的认识以及提升其应对腐败环境能力，从而降低其实施行贿、职务侵占、贪污等违法犯罪行为的风险。再如，应当将青少年作为重点教育人群，将廉洁教育纳入中小学课堂，通过开展一系列生动活泼的活动，努力营造廉洁的社会氛围，使青少年从小树立廉洁的观念和信念。而这势必会对我国未来的廉政工作和反腐败斗争产生深远的影响。
6国际合作。随着当前全球一体化进程的日新月异与腐败犯罪跨国化、国际化趋势的不断增强，惩治腐败犯罪已成为各国政府共同面临的重大课题，我国反腐败机构的国际合作也亟待加强。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出要“加强反腐败国际合作，加大海外追赃追逃、遣返引渡力度”，因此，国家监察委员会还应设置独立的国际合作部门，具体负责反腐败执法、教育等领域的国际合作与协调问题，加大国际追逃追赃力度，努力形成打击跨国腐败犯罪的国际合力。
（五）监督制约
由于反腐败机构是惩治腐败行为的最后一道防线，其工作人员肩负着维护正义的神圣使命和重大责任，如果这些人自己滥用职权，或实施了腐败行为，则势必使广大人民群众对反腐机构的信任荡然无存，直接影响到党和政府的权威性，甚至导致反腐倡廉行动失效。因此，有必要对反腐败机构建立起完善的内外部监督与制约机制，绝不能使监督权成为滋生腐败问题的土壤。就内部监督与制约而言，监察委员会内部可效仿香港廉政公署的L组，建立内控机制，专门对反腐败机构内部人员的工作进行调查与监察，并对违纪者予以内部行政或纪律处分。监察委员会的工作人员涉嫌腐败犯罪者，应毫不留情地对之进行侦查取证。除了执法监督之外，还可以设立道德委员会，要求内部工作人员恪守最高的诚信水平，通过对其产生巨大的道德压力，从而强化职业伦理。[18]
在外部监督与制约上，应当考虑人大监督、司法监督、媒体监督与社会监督。在人大监督方面，监察委员会要向同级人民代表大会汇报工作并接受监督。就司法监督而言，由于监察委员会只拥有侦查权，而对腐败犯罪的起诉权和审判权仍然分别保留在检察院的公诉机关与法院，故二者能够在正常的反腐败犯罪司法程序中对反腐败机构的工作进行制衡。对于监察委员会提出的逮捕申请，检察院经审查认为不符合逮捕条件的，应当不予批捕；对于监察委员会移送的案件，检察院经审查认为不构成犯罪的，应当不予起诉。监察委员会对检察院的相关決定存在异议的，也能够通过相关渠道提出意见。此外，作为我国法律监督机关的人民检察院，也应当对监察委员会工作人员所可能涉嫌的滥用职权、玩忽职守等问题进行调查与监督。
除了党政机关的监督与制约之外，反腐败机构的运行还离不开广大人民群众，特别是新闻媒体的监督。在当今这个信息无比发达的社会，媒体的监督能够发挥出举足轻重的作用，甚至被称为与立法、司法、行政并立的“第四权力”。因此，我们应当对当前的部分新闻审批制度进行适当调整，放宽对媒体履行舆论监督机能的限制，从而更好发挥其在反腐败斗争中的监督作用，不断加强反腐败机构对公众的问责性。此外，还应当充分发挥人民群众的力量，通过反腐败机构运行流程与处理事项的透明化，如定期公布反腐败报告等方式，使大家能够在充分了解的基础上对公权力进行监督。要使普通民众拥有参与反腐败的合理途径，应设置相应的监察委员会投诉委员会，负责监察、复检所有涉及监察委员会及人员的投诉，并提供信访、电话、信件、网络、社交媒体等多种通畅的表达意见渠道。如果社会公众或单位对监察委员会的工作常规及程序有任何不满、投诉或检举意见的，均可通过这些途径上报给监察委员会的监督机构进行监察或复检，并得到及时的回应。当然，必须对监督、举报的公民身份信息进行严格保密，以消除打击报复之虞。
四、余论
当前，我国的反腐败工作正处于由“人治反腐”“运动式反腐”向“法治反腐”转型的关键时期。在人治反腐中，少数关键领导的意志能够直接决定反腐败斗争的强度与力度——领导人的反腐决心越大，反腐机构的地位就越高，查处案件的力度就越大，反之亦然。尽管领导人的重视程度和政治决心是影响反腐成败的核心要素，但这种依靠个人地位与威望推进反腐斗争开展的模式缺陷也十分明显，缺乏持续性与稳定性。一旦领导人卸任或转移工作重心，反腐败机构的地位就会发生变化。因此，用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，让法律制度刚性运行的法治反腐才是我们的必然选择。监察体制改革以及监察委员会的设立，是对中纪委巡视组这种非制度化反腐模式的进一步创新与完善。通过试点先行与法律修改，在法律框架内赋予监察委员会较高的级别与地位，将我国的监察体制由权力逻辑转变为法治逻辑，并以法律形式保障其权威性与工作的深入开展，正体现出法治反腐的价值内涵。相信随着改革的持续深入，我国的法治建设与反腐败斗争必将取得新的更大成就。
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作者：刘夏