一、矿区土地复垦的概念和意义
( 一) 矿区土地复垦的概念
“土地复垦”一词源于海外, 美国联邦法典将其定义为:将已开采完矿的土地恢复到管理当局批准使用的采后土地的各种活动1。在我国, 土地复垦起初被称为“造田复地”或者“综合治理”等, 直到1988 年才被国务院在《土地复垦规定》中将其明确下来, 该规定将土地复垦定义为“对在生产建设过程中, 因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地, 采取整治措施, 使其恢复到可供利用状态的活动。”可以看出, 当时的土地复垦仅针对人为造成的土地破坏, 适用的范围有限, 直到2011 年2 月国务院颁布《土地复垦条例》, 它的外延才得以延伸, 该条例所称土地复垦是指对生产建设活动和自然灾害损毁的土地, 采取整治措施, 使其达到可供利用状态的活动。虽然新的条例将遭到自然灾害损毁的土地也纳入土地复垦的范围, 但“达到可供利用状态”一说, 存在一定的模糊性。
土地有农用地、建设用地、未利用地之分, 用地标准不一, 所要达到的可供利用状态亦有所不同。因此, 从这一角度出发, 本文将矿区土地复垦的概念界定为, 对于在采矿过程中造成的土地破坏问题, 采取整治措施, 使被开采过的土地恢复到原先的用地标准, 并且能与矿区周围的生态水平相持平。
( 二) 矿区土地复垦的意义
我国人口众多, 耕地资源相对紧缺, 而矿产资源开发不可避免会占用耕地、破坏矿区生态环境等, 加剧了两者间的矛盾, 因此有必要大力开展土地复垦工作。复垦后的土地可以“因地制宜地发展农、林、牧、副、渔业的生产”, 缓解我国的用地矛盾, 实现耕地资源总量的动态平衡。
矿产资源的开发往往会对矿区生态环境造成破坏, 影响矿区居民的生活水平和身体健康, 因此要及时采取措施对遭到破坏的矿区土地进行修复, 尽量减少损失, 实现生态效益的最大化。事实上, 但凡进行过土地复垦的矿区, 生态环境都会有所改善, 相应地, 矿区居民的生活质量也会有所提高。
二、我国矿区土地复垦现状及法律问题分析
( 一) 我国矿区土地复垦现状
我国的土地复垦始于上个世纪五六十年代, 当时的复垦工作多是对尾矿堆进行简单的平整和覆土造田, 土地复垦水平较低。直到1988 年国务院颁布《土地复垦规定》, 我国的土地复垦工作才正式步入法制化的轨道, 我国的土地复垦事业得到了长足的发展。但由于经济、技术等诸方面的原因, 我国的土地复垦状况并不理想。截止到2004 年底, 全国土地复垦率由之前的2% 上升至12% , 严重低于发达国家约为50% 的复垦率3。
( 二) 我国矿区土地复垦的法律问题分析
1. 矿区土地复垦立法存在问题
矿区土地复垦作为一项专业性强、涉及面广的工作, 不仅有赖于技术上的支持, 更离不开法律法规的规制。目前除了《土地复垦条例》及其实施办法外, 《矿产资源法》、《土地管理法》等法律法规中均有关于矿区土地复垦的规定, 但在实践中, 却没有发挥其应有的功能, 原因在于这些法律条文内容不够细致且相对分散, 未能形成一个整体, 甚至存在冲突, 致使效率低下。
2. 缺乏专门的执法监督机构
《土地复垦条例》第五条规定: “国务院国土资源主管部门负责全国土地复垦的监督管理工作。县级以上地方人民政府国土资源主管部门负责本行政区域土地复垦的监督管理工作。县级以上人民政府其他有关部门依照本条例的规定和各自的职责做好土地复垦有关工作。”可见, 我国的土地复垦管理体制仍旧以国土资源部为主导, 同时县级以上政府国土资源主管部门及其他部门相协调, 这就导致了在实际的管理过程中容易出现部门之间夺权或是相互推脱责任的情形, 难以实现对土地复垦工作的积极有效管理。
3. 矿区土地复垦保证金制度存在缺陷
虽然矿区土地复垦标准金制度在一些省份被实施且取得了一定的成效, 有力地促进了矿区土地复垦和生态环境的修复, 但仍然存在一些问题。当前我国的保证金缴纳方式仍以现金为主, 无形中增加了矿企的资金压力, 不利于其生存发展; 而且有关保证金制度的法规位阶较低, 主要见诸于国务院的政策性文件、部门规章及各省、市制定的地方性法规规章中, 缺乏国家层面的立法。
三、美国的矿区土地复垦法律制度
( 一) 美国矿区土地复垦法律制度概况
美国的矿区土地复垦工作起步较早。1977 年美国国会颁布的《露天采矿控制及复垦法》规定了因露天采矿而遭受破坏的土地复垦的标准, 解决了以往存在的各州土地复垦标准不一致、有些土地复垦法规不够严格等问题。该法相当于土地复垦领域的“宪法”, 在不与之相冲突的前提下, 各州有权制定在本州范围内有效的具体土地复垦法规。此外, 《露天采矿控制及复垦法》在经过两次修订后, 已适用于地下开采。
( 二) 美国矿区土地复垦制度的重点
在美国, 开采矿产资源需要先向露天采矿与复垦办公室申请许可证, 在获得采矿许可证之前, 须按照《露天采矿控制及复垦法》提交一份完整的复垦计划书并附带缴纳足额的恢复治理保证金, 且复垦要与采矿同时进行。美国的矿区土地复垦保证金有全程性保证金和阶段性保证金之分, 而且与中国单一的保证金缴纳方式不同, 美国的保证金形式有信用证、信托基金、法人担保、现金等多种方式, 灵活性较强。对于历史遗留的废弃矿山的土地复垦问题, 美国政府采取建立治理基金的方式予以恢复, 联邦和州均设立废旧矿山恢复治理基金, 用于当地的矿区生态环境修复, 基金主要来源于向矿山企业征收的废弃矿山修复费, 此外还包括对违规采矿行为的罚金、复垦基金的利息收益等。
四、完善我国矿区土地复垦法律制度的建议
( 一) 健全矿区土地复垦立法
目前专门规范矿区土地复垦工作的法规———《土地复垦条例》及其实施办法, 在效力上低于《矿产资源法》、《土地管理法》等基本法律, 因此, 有必要制定专门的《土地复垦法》, 对复垦对象、复垦义务人的权利义务等作出详细的规定4, 以使各项法律规制能形成一个有效的整体。
( 二) 设立专门的职能机构
美国为强化对矿区土地复垦工作的管理, 在内政部设立露天开采与复垦办公室, 我国可以借鉴这一做法, 尝试建立一个专门的机构, 统一实施和协调全国范围内的矿区土地复垦工作, 提高行政管理的效率。
( 三) 建立健全矿区土地复垦保证金制度
国务院颁布的《土地复垦条例》并未对土地复垦保证金制度加以规定, 仅是要求复垦义务人在不履行复垦义务或者复垦验收不合格的情况下, 缴纳一定的土地复垦费。美国的矿区土地复垦保证金制度较为完善, 因此, 可以结合我国土地复垦的实际情况, 对保证金的缴纳方式、缴纳标准、返还条件等作出明确的规定, 以确保矿区土地复垦工作的完成。
五、结语
矿区土地复垦效果直接关系到矿区生态环境的修复和矿区经济的可持续发展, 当前我国的土地复垦制度处于初级阶段, 存在诸多不足之处, 特别是法制建设方面的问题颇多, 使得我国矿区土地复垦率一直处于较低水平。因此, 需要在借鉴国外有关经验法基础上, 对我国矿区土地复垦制度予以完善, 才能逐步改善矿区生态环境, 实现人与自然的核销相处。
摘要：矿产资源作为一种重要的自然资源, 是社会生产发展的重要物质基础, 对于国家安全和经济发展有着极为重要的意义。但是, 矿产资源的开发利用在促进我国工业快速发展的同时, 也产生了土壤污染和生态破坏等问题, 特别是对矿区的土地资源造成了严重的负面影响。完善的矿区法律制度复垦, 不仅能实现土地资源的可持续利用, 而且能有效缓解矿区的人地矛盾, 改善矿区的生态环境, 实现人与自然的和谐相处。本文通过对中美两国矿区土地复垦法律制度进行比较分析, 从而总结并借鉴美国矿区土地复垦制度的优点, 为完善我国矿区土地复垦制度提出建议。
关键词：矿区土地,土地复垦,法律制度
参考文献
[1] 马克思恩格斯选集[M].第1卷.北京:人民出版社, 1995.
[2] 周海林.可持续发展原理[M].北京:商务印书馆, 2004.
[3] http://bbs.tdzl.org/viewthread.php?tid=7345082.
[4] 伍新木, 杨莹.日本国土开发利用及对我国的启示[J].科技情报开发与经济, 2006 (21) .