1 引言
财政为庶政之母, 预算乃邦国之基。财政预算是国家治理的重要手段, 它集中反映着政府的活动范围和方向, 同时, 它又涉及国家的政治、经济、文化等多个方面的发展方向, 切实关系着广大人民群众的公共利益, 并被赋予共同美好的愿望。随着我国全面深化改革的进行, 财税体制改革已然成了社会关注的热点, 习总书记在讲话中提出财税体制改革是全面深化改革的重点之一。为努力实现党的十九大报告中提出的目标, 财政预算制度改革已势在必行。
2 财政预算制度的内涵
财政预算是由政府编制并通过立法机关审批的反映政府机构一个财政年度内的收支计划。它反映了政府的活动计划, 决定着政府活动的范围, 体现了政府的收支规模, 为政府实现既定目标、履行职能提供财力上的保障和支持;财政预算制度是指针对国家或地方政府的财政预算工作制定的相关制度和规定, 它针对预算的每一个环节的内容、标准都做出了明确规定, 对财政预算工作提出了全面的要求。《预算法》是财政预算制度主要的外在表现形式, 《预算法》是确保国家的财政预算工作准确、有效的唯一准则, 也只有在符合《预算法》要求的基础上才能保证其合理性、标准性。
3 我国财政预算工作中的主要问题
3.1 财政预算制定权和能力要求零散
我国的经常性预算和资本预算分别是由不同部门完成分配的, 同时各级部门都拥有不同程度地的预算资金自由裁量权, 这严重影响了预算管理的权能统一;另外, 我国一些部门的相关文件中强制将重点支出要与生产总值或财政收支增幅直接挂钩, 这种做法既没有考虑《预算法》的规定, 也没有考虑财政的承受度, 进一步地破坏了预算决策的统筹安排, 加剧了财政预算零散化的趋势。
3.2 财政预算监督审查流于形式
一方面, 我国财政预算实行人大全审查监督, 但由于各级人大全体会议期限较短, 则从“人大”的监督过渡到“人大常委会”的监督, 难免会使人大层面的财政预算监督审查流于形式。一些地方人大甚至对上千亿元的财政预算资金仅安排半天时间加以审议。另一方面, 受到人大会期等因素的制约, 我国各级人大对财政预算采用了一次性表决审议的形式。造成一些人大代表即使对预算草案的心存疑虑, 但由于没有必要的预算讨论程序, 难以在投票时发表意见。
3.3 财政预算执行监督不力
我国是人口大国, 在基本民生问题上的理念是广覆盖型大政府理念, 对于加大民生投入也获得了社会各界的普遍认同。然而, 在中国财政增长放缓的今日, 以经济高增长为依托的民生高投入难以为继, 财政收支矛盾将越发凸显。以至于这种矛盾的压力, 将进一步制约预算管理改革的空间。我国目前仍然存在着财政预算执行监督不力的问题, 很多地方政府存在着乱花钱、突击花钱、财政支出不够科学、浪费财政资金的问题, 造成这些问题的原因不仅仅是在财政预算编制时社会监督力度不够, 而且在政府财政支出的绩效考核上, 也存在着考核流于形式、监督问责力度不够的问题。
4 财政预算制度改革的策略和方向
4.1 建立全口径预算管理
针对财政预算过程缺少核心预算机构、权能零散造成财政预算零散等问题, 我国可以借鉴国外财政预算管理的先进经验, 同时根据财政预算三权分立的原则, 建立核心预算管理机构。在实施上, 可以统一目前具有一定预算编制职能的部门和机构, 将其预算编制工作独立出来, 进行统一管理, 从而保障财政预算决策的权能完整, 避免“切块资金”现象的发生, 以进一步推进全口径预算管理改革的进程。
4.2 引入新的投票审议机制
我国可以就一次性总体表决审议机制的弊端, 提出引入新的投票审议机制或重塑投票审议机制。例如:可以尝试引入分部门和分层级财政预算审议和表决的机制。在具体实施中, 首先要向各部门及各层级的表决者进行财政预算相关知识的普及, 全面提升表决者的预算审议能力。其次, 进一步推行财政预算的分层级与分部门审议票决机制, 以做到财政预算管理的规范化和法治化。另外, 我国在财政预算草案形成之初, 应该就重点民生支出项目, 采取广泛地听取民意代的意见和建议形式, 从而达到更加深入的挖掘民意, 实现资源的公平配置、促进社会公正目的, 同时也能够进一步加强财政支出监督, 弥补财政预算机制设计缺失。
本文建议引入中介机构对财政预算编制进行审计, 并深入浅出地公布财政预算编制审计结果, 使人大代表、社会公众能够对预算编制更为了解, 对预算数据的意义更为明白, 不仅人大代表能更深入的研究预算并提出建议。而且我国社会民众也能够通过网络来提出对预算的建议等声音。这样能够真正实现我国财政预算的“阳关化”改革目标。可以将对财政资金预算阶段的审计看成是事前绩效审计, 也就是在财政绩效项目决定之前, 公共资金拨付之前进行的审计。它通过提前介入到审计项目的提请阶段, 对其加以可行性研究、成本控制研究、预期成果研究等方式来管理和控制审计投资项目, 这样一来, 既定事实之前就能发现问题, 解决问题, 便于领导者更加科学合理的决策。
4.3 健全财政预算监督管理, 建设问责机制
当下虽然对加强财政预算监督审查的呼声甚高, 但在实际实施过程中除因人大会期限制导致的监督流于形式的问题, 同时, 还存在“多头监督”导致监督无效与监督成本过高的问题。所以, 在我国财政预算监督体系的健全过程中, 首先要将功能相通、性质相似的各项监督资源与监管手段予以合理的整合, 从而实现监督相应的对接, 避免监督管理各自为政、不相往来的局面, 避免监督重叠与错位, 已达到有限监督资源的充分利用, 这样也便于更好地实施问责机制。
实施更好地财政预算执行的监督, 首先应当实施绩效审计, 尤其借鉴采用西方国家的“成本--效益分析法”。还应加大审计技术、审计方法的创新力度。另外, 在绩效审计的计划阶段、实施阶段、终结阶段要进行风险评估及测试, 这样不仅可以降低审计工作的审计风险, 而且还能大大提升审计效率。
构建合理的评价标准, 可以从宏观和微观两个角度开展。就宏观来说, 评价财政资金绩效审计的标准就是要追求社会利益的最大化, 从经济、政治、文化等宏观角度来综合考量。就微观来说, 评价财政资金绩效审计的标准就是讲究财政资金各用途的最大效益。就我国建立绩效审计评价指标体系来看, 可以借鉴外国的“平衡计分法”, 应用于我国财政资金绩效审计时, 可以将其转化为可以定量分析的财务与非财务的一系列指标。
综上所述, 财政预算制度的改革与发展关系到我国政府收支的进一步规范, 关系到施政能力的进一步提高。对于我国政府在市场经济的调控作用的发挥也有着正面促进作用。虽然在过去的一定时期内我国财政预算制度的实施和执行过程中有不理想的地方, 但在制度建设方面的积极作用还是值得肯定的。所以, 在进行财政预算制度的改革时要认清形势, 找准方向, 以促国民经济的获得更好的发展。
摘要：财政预算作为财政执行分配的基础和国家建设发展的重要依据, 只有保证其工作的准确、合理, 才能使我国各项事业获得稳步发展, 实现财政的有效使用和管理。财政预算制度作为影响财政预算工作准确性、合理性的直接决定因素, 其是否符合于国家的财政特点, 是否符合国家的经济发展和建设的步伐, 都与财政预算工作息息相关。研究首先概述了财政预算制度的含义, 其次论述了财政预算工作中存在的主要问题, 最后提出了当前背景环境下财政预算制度改革的策略和方向。
关键词：财政预算制度,改革,策略,方向
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