下面是小编精心推荐的《委员会个案监督思考论文(精选3篇)》，欢迎阅读，希望大家能够喜欢。摘要：我国当前的监察体制是隶属于行政权的一种行政监察体制，其在实践中弊端甚多，难以切实发挥监察作用，设立国家监察委员会，变行政监察为国家监察无疑是一种可行思路。在此思路下，需要着重解决监察资源整合、独立行权、党纪与国法衔接、对监察委员会的监督与制约等问题，并在制度建构上体现其设置合法性、自身运作合理性以及运用国法时与党纪的同向性。
委员会个案监督思考论文 篇1：
村务治理组织研究：困境与出路
摘要：村务治理组织是我国实现基层民主的基础与平台。在对我国B村村务治理组织的深入调研中，笔者发现村务治理组织存在村党组织弱化，村委会缺位、失位、错位，村务监督委员会流于形式，组织结构不合理等问题。基于此，本文从村党组织，村自治组织及两者组织结构关系的角度，探讨村务治理组织建设的方式和方法。
关键词：村务治理;村党组织;村自治组织;基层民主
“治理”源于英文governance一词，从政治学意义上讲是指公共权威为实现公共利益而进行的管理活动和管理过程。[1]（P.76）“治理”相对“统治”而言，在主体、着眼点和方式等方面存在巨大差异。村务治理是指在农村范围内，多元主体通过对公共权力的配置和运作，协同管理农村公共事务，以达到农村善治的活动与过程。作为村务治理的组织机构，村党组织与村自治组织的发展情况对于村务治理的发展具有基础作用。本文以我国某村的村务治理组织为个案，见微知著分析共性问题。
一、 村务治理组织情况
村党组织。村党组织是农村各种组织和各项工作的领导核心。B村设有一个党的总支部委员会，4个党支部委员会，共有党员44人。总支部委员会设有党总支书记1人、副书记1人。村党总支书记、村民委员会主任、村民监督委员会主任简称为村“三委班子”领导，B村的党总支书记兼任村民委员会主任。一般而言，村民委员会副主任、宣传委员等均为本村村民，但党总支书记、副书记则可以是同乡镇的其它村村民。
村自治组织。根据《村民自治组织法》，B村设有村民委员会主任1人、村民监督委员会主任1人、副主任1人、宣传员1人。B村共有12个村民小组，每个小组设小组长1人。以小组为单位，相邻的5至15户人家推荐并举手表决产生1位村民代表，全村共有39位村民代表。之所以规定5至15户，是因为考虑到各小组的总户数不一定刚好被5或15整除，而且规定村民代表总数必须为奇数。虽然没有规定小组长必须是村民代表，但实践中他必然是村民代表。
二、 村务治理组织存在的问题
（一） 村党组织弱化
在推进村务治理的过程中，必须充分发挥农村基层党组织的领导核心作用，这是农村基层党组织的地位和作用决定的。党的十五届三中全会《决定》指出：“党的农村基层组织是党在农村全部工作和战斗力的基础，是农村各种组织和各项工作的领导核心。”[2]目前，B村党组织在工作中存在着以下问题，而这些问题也将影响村务治理的发展。一是村党员的代表性不强。B村共有党员44人，部分党员外出务工。调查发现，部分党员的先进性和纯洁性并不为村民所认同。有村民表示：“有的党员根本谈不上有先进性，代表不了村民”，村民不想让其代表自己。二是村党组织凝聚力下降。一方面，村党支部内民主意识不强，党员“角色意识”较弱、服务群众意识不强，群众公认度低。在调研中，村党总支书记明确表示，“说村级党组织软弱涣散并不为过”。另一方面，村民入党动机不强。B村的12位村民小组长，只有4位是党员，村民并不以加入党组织为荣。这主要源于党组织服务群众意识不强，能力不高;村级党组织中的腐败行为也损害了党组织的凝聚力。此外，在村务工作中，党员需要发挥带头作用，诸如党员必须带头执行，甚至须负责说服亲属执行计划生育政策。B村民仍以多子多孙为福，养儿防老的观念没有转变，村民缺乏入党动机。三是村党支部组织力下降。党员活动次数少，党支部组织能力不强。B村党员大会一般在年底或年初召开，或是有群众路线教育实践活动等重大政治任务时召开。党员集中活动时间少，集中活动中程序性内容居多。
（二）村委会缺位、失位、错位现象存在
村委会作为村民自治组织，其组织和人员情况直接影响村民自治的实现程度。一是村委会存在缺位现象。按《村民委员会组织法》的规定，村民代表会议每季度召开一次。但实际上，一般是一年召开两次，主要内容是村民委员会向村民代表会议报告工作。村民代表会议的主要内容也大多是一些程序性的东西，形式大于内容。二是村委会存在失位现象，表现为在村务治理中重贯彻，轻民意。村民委员会、村民监督委员会的工作经费和个人津贴都来自于上级政府，他们的工作成效也是由上级政府来考核，能否连任也主要取决于是否得到上级党委政府的认可。因此，在工作中主要是负责贯彻落实上级的安排，而不是认真反映和实现村民的意愿。在召集村民小组群众会议推选村民小组长的过程中，上级部门也希望执行力强或是能摆平事的人当选，而不是得到村民支持，反映村民意见的人当选。三是村委会存在错位现象，主要表现为有村干部不作为或乱作为。村民办事找不到人，或者村民办事盖章须先送酒、送物等。
（三）村务监督委员会流于形式
根据《村民委员会组织法》规定，村务监督机构负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实，主持民主评议，每年至少进行一次。[3]通过调查，B村村务监督委员会在人员、工作内容及程序等方面皆存在问题。一是，村务监督委员会人员选配不合理。村设村务监督委员会主人一人，属兼任。因其还在乡镇从事其它工作，几乎不在村里处理事务。二是，工作内容多为事务工作，实无发挥出组织法中所要求的监督职能。村务监督委员会主任基本是村党总支书记的仓库管理员和信息员，大多听命于党总支书记或村委会主任，主要工作是仓库管理和统计各种报表。三是缺乏具体的工作程序和细则。对于如何落实村民民主理财、村务公开以及民主评议等工作，没有具体的工作程序和实施细则。
（四）村务治理组织结构潜伏问题
党的总支部委员会和村民委会存在潜在冲突。根据《中国共产党党章》第十条，“党员个人服从党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会。”[4]这其中“四个服从”突出强调了党的组织纪律性，强调了须维护党的团结统一。同时，《村民委员会组织法》中规定，“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权”。[3]《村民委员会组织法》也规定“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”[3]这其中的“三个自我”突出强调了自治性质，“四个民主”突出强调了自治的主要途径。如果协调不好，规定中的“服从”与“自我”、“民主”可能存在内在的冲突。从党的组织原则而言，村总支书记常认为自己是“一把手”;从村民自治组织而言，村委会主任认为其是村民选举产生，代表村民。从我国长期的历史和文化积淀而言，“服从”易于“民主”，又容易受到挑战。因此，如何既发挥领导核心作用，又实现“三个自我”、“四个民主”成为村民自治中无法回避的问题。
三、 关于加强村务治理的建议
（一） 增强村级党组织建设
村级党组织是我们党的重要神经末梢，是我们党在农村的重要战斗堡垒。神经末梢不能发炎，不能出现功能性障碍。要增强村级党组织的凝聚力必须保持党组织的先进性和纯洁性。一是要加快村级党组织的民主化建设。真正让党员参与到党组织的建设和管理中来，增强党员民主意识和角色意识，而不是只有在需要他们履行义务或发挥带头作用时才想到他们。增加党员交流和活动的次数，及时听取党员的诉求，在选举村党总支书记和委员时真正体现出他们的意愿。二是要把先进分子吸收到党组织中来。党员是党组织的基本构成元素，是党的细胞。要加强关于党的历史、政策等方面的宣传、学习，提高村民对党的认识。为党员提供发挥才干的平台，让先进分子认识到加入党组织能干事，能干成事。三是要加强廉政建设。村级党组织就在群众身边，其一言一行被群众看在眼里，也影响着群众的切身现实利益。但近些年，发生在群众身边的党员干部“蚁贪”，极大地损害了党员干部、党组织的形象。廉洁的党组织才能得到村民的信任，才能树立起威信，才有吸引力和凝聚力。
（二） 加强村自治组织的民主建设
习近平总书记《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》中指出，“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。人民民主是社会主义的生命。”[5]人民民主是中国共产党始终高举的旗帜。而作为拥有9亿多农民的人口大国，人民民主的实现在很大程度上体现在村民自治的实施。
一是实现村民委员会民主自治。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，村民委员会应当实行少数服从多数的民主决策机制和公开透明的工作原则，建立健全各种工作制度。诸如，建立民主决策机制，加强村务公开，提高工作透明度，让村民了解村委会的工作，保证村务监督委员会主任列席村委会相关会议等。二是发挥村民的能动性、积极性。在选举村民委员会主任、委员、村民代表、小组长时，要充分尊重村民的意见。要按时举行换届选举，杜绝上级组织为某种裙带关系，或简单为了便于推动工作，而推荐一些所谓的“强人”参选。防止在村民与村务治理组织间形成一堵墙;要让村民方便地、有效地表达自己的诉求，而不是想当然地“代表”村民，干些吃力不讨好的工程。村委会要及时向上级反映村民代表和村民的利益诉求，必须致力于解决村民面临的切身利益问题。村民户代表参加考核评价村委会的工作，参加评价村民代表的工作。推动村务公开，让村民掌握村委会的工作动态，便于监督。
（三） 协调村党组织与村民委员会的发展
村党组织是执政党权力体系的一部分，承担着反映基层情况、执行上级党组织决定、命令的任务，其合法性源于党的领导的合法性基础。村委会是由村民直接选举产生的，其合法性源于村民。如果两者关系处理不好，就会出现上级支持村党总支部委员会，而村民支持村民委员会的问题。为了化解这种冲突，各地作了很多探索，包括“一肩挑”、“两票制”、“两会制”、“一制三化”等方式。
“一肩挑”是村党组织书记和村委会主任由一人担任的形式，这可以避免两个组织间的相互扯皮，提高工作效率，但是将权力集中于一人，在缺乏民主监督与制度化的条件下，容易产生庸人治理以及腐败问题。“两票制”首先由全村选民以无计名投票方式，推选村支部书记、副书记及委员候选人，这是第一票，即村民的信任票或民意票，第二票是支部党员正式选票，即由支部全体党员按差额选举方法选举出党支部。[6]（P.64）“两票制”解决了“两委”因权力来源不同而导致的冲突问题，增强了村党组织的民意基础，有利于“两委”工作的协调和沟通。“两会制”是指村务要事的决策按照先党内后党外，先党员后群众的原则，由党员大会提出决议预案，交村民代表会议讨论形成决议，由村务监督小组监督村“两委会”执行，具体包括议题、议案、决议、执行、报告、评议六个环节。[7]“两会制”提高了决策的透明度和科学性，密切了干群联系，有利于限制少数村干部滥用职权，防止贪污腐败。“一制三化”是党支部领导下的村民自治运行机制，以党支部工作规范化、村民自治法制化、民主监督程序化为主要内容的工作机制，具体概括为“六会议事”、“财务三审”、“公章双签”、“四制监督”等方式。[8]（P.77） 这种“两委”共治，村民参与监督的制度安排，密切了干群联系，一定程度调动了村民治理积极性，有利于村务决策的科学化，在机制上减少了腐败的可行性。
“一肩挑”、“两票制”，主要从解决“两委”权力来源不同而导致冲突着手，解决“两委”的合法性基础。“两会制”、“一制三化”针对“两委”在村务治理过程中问题和矛盾，捋顺了村务治理的工作机制。从本质上讲，这些方式能够得到党委、政府的支持，村民认可，是其体现了民主治理的核心原则，即公平、公正、公开地协商，以及制度化、程序化的有效保障，这将成为破解“两委”关系，实现村务善治的关键原则。
参考文献：
[1]俞可平.论国家治理现代化[M].北京：社会科学文献 出版社，2014.
[2]中国共产党第十五届三中全会决议[EB/OL].http.：//www.ycyz.com/old/dangxiao/history/11-3meeting/decision.htm，1998-10-14.
[3]中华人民共和国村民委员会组织法[EB/OL].http.：//www.china.com.cn/policy/txt/2010-10/29/content_21226000.htm，2010-10-28.
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[5]习近平.在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话[EB/OL].http：//cpc.people.com.cn/n/2014/0906/c64093-25615123.html，2014-09-05.
[6]王久高.“两票制”、“一肩挑”和“一制三化”模式探 讨[J].云南行政学院学报， 2007，（4）.
[7]严久石.实行村务决策“两会制”的探索与实践[EB/OL].http：//cpc.people.com.cn/GB/117092/117104/7227288.html，2008-05-12.
[8]何增科.农村治理转型与制度创新——河北省武安 市“一制三化”经验的调查与思考[J].经济社会体制 比较，2003，（6）.
[责任编辑：胡 悦]
作者：李彦 韩巨龙
委员会个案监督思考论文 篇2：
我国监察体制改革与制度建构探析
摘要：我国当前的监察体制是隶属于行政权的一种行政监察体制，其在实践中弊端甚多，难以切实发挥监察作用，设立国家监察委员会，变行政监察为国家监察无疑是一种可行思路。在此思路下，需要着重解决监察资源整合、独立行权、党纪与国法衔接、对监察委员会的监督与制约等问题，并在制度建构上体现其设置合法性、自身运作合理性以及运用国法时与党纪的同向性。
关键词：监察委员会；监察权；监督与制约；监察体制；改革
文献标志码：A
基金项目：2015年度江西省社科规划基金项目“法治中国视野下儒家人权思想研究”（ 15FX20）阶段性成果。
作者简介：李永军（1987-），男，安徽临泉人，西南政法大学行政法学院法律史专业博士生，主要研究方向：法律制度史学。
一、现行监察体制存在的问题
1监察机关隶属于同级政府，缺少独立性，监察效能低下。行政监察机关级别低，无法行使独立监察权。根据《行政监察法》第7条规定，“县级以上地方各级人民政府监察机关负责本行政区域内的监察工作，对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作，监察业务以上级监察机关领导为主”；第8条规定，“县级以上各级人民政府监察机关根据工作需要，经本级人民政府批准，可以向政府所属部门派出监察机构或者监察人员。”由此可知，行政监察机关属于县级以上人民政府的职能部门，县级以上监察机关如果要向本级政府所属各职能部门派驻监察人员，还需要本级人民政府予以批准。由此，根据级别，其很难监督本级政府领导人员以及同级行政部门行为，而且其外派人员还要本级政府予以批准，这就使其独立性受到严重影响。
2人大及其常委会的监督权被虚化。根据我国《宪法》第3条规定，中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督；第57条规定，中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关，它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。但是，在现实实践中，人大及其常委会就是专门的立法机关，而且大多数人大代表均属兼职性质，加之人大常委会内部的工作人员有限，这就导致人大常委会难以发挥其最高权力机关应有的作用，久而久之，人大及其常委会的职权被虚化，无法按照宪法及法律的规定行使对行政权、司法权的监督。[1]另外就是法律監督权，法律监督权本义是对宪法和法律的执行和遵守进行监督，[2]就我国政体设计而言，该权力应该属于人大行使，但是根据《宪法》规定，法律监督权属于检察院行使，这无疑是一种错位。
与此同时，在我国，中国共产党是执政党，是中国特色社会主义事业的领导核心，根据《宪法》的规定行使对国家的领导权；但是《宪法》也规定，全国人民代表大会是国家最高权力机关。按照姜明安教授的观点，作为执政党的中国共产党，在性质上既有社会
的因素，也有国家的因素，但它又既不完全属于社会，也不完全属于国家，而是属于社会和国家的领导。[5]在现实的政治生活中，党的领导权最大，人大权最高，对于我国来讲，只有处理好最高权和最大权这一核心的政治关系，国家的政治生活才能健康发展。
3人民检察院的权力行使存在法律漏洞。我国现行检察制度是以列宁关于法律监督的理论为指导思想建立起来的，[4]在现行检察体制下，各级检察机关集职务犯罪预防、侦查、起诉和监督多项全力于一身，检察机关所具有的上述权力是法律赋予的，无可争议。按照列宁的法律监督理论，照搬苏联模式，把检察机关定为法律监督机关，实行全面监督，[4]就造成检察机关既要自己去实施职务犯罪预防、侦查与起诉这三个行为，同时自己也要监督自己这三个行为合法与否，出现了检察机关“既当运动员，又当裁判员”的尴尬局面，检察机关的这种自我监督模式无法证明自己行使权力的合法性，以及其监督是否尽职合法的问题。
根据我国《宪法》规定，“检察院实施垂直领导，各级人民检察院受上级人民检察院领导与监督”，其实这样一种规定，也属于自我监督，作为上下级单位，在实践中，很少见到上级对于下级的违法犯罪行为进行起诉的，多数都是事前预防，内部通知纠正，这就很难发挥其应有的监督机关的作用。另外，根据《行政监察法》第21条规定，“监察机关在调查贪污、贿赂、挪用公款等违反行政纪律的行为时，经县级以上监察机关领导人员批准，可以查询案件涉嫌单位和涉嫌人员在银行或者其他金融机构的存款；必要时，可以提请人民法院采取保全措施，依法冻结涉嫌人员在银行或者其他金融机构的存款。”这里面的几个规定也是有问题的，如“监察机关调查贪污、贿赂、挪用公款”，“可以查询涉案单位或人员的存款”，按照现行《刑事诉讼法》《民事诉讼法》规定，上述行为应为人民法院和人民检察院来行使，法律却要求由监察机关来行使，法律作此规定，不仅会给司法机关办案造成困扰，而且会挑战检察院对行政机关行使法律监督权的法律正当性。
4党的纪律与国家法律之间衔接不畅。自1993年以后，党的纪检机关与隶属于行政机关的监察机关就开始合署办公，这一时期，监察机关的监察职能不断被弱化，党的纪检机关的职能却不断地被强化，这就导致实践中出现很多问题，集中来看主要体现为两个方面：一是关于党内“双规”及所取证据合法性问题，现阶段我国实际是以中国共产党中央纪律检查委员会为主的监察体系，其主要监察手段就是“双规”，然而“双规”这一手段本质上是一种党内纪律手段，算不得是法律手段，而且在实践中对于党员干部的犯罪查处首先是以党内“双规”为前置，这就使得人民检察院为防范和处理国家公务人员的职务犯罪设置的反渎职、反贪污贿赂局在实践中难以发挥应有的作用，往往是通过党内“双规”对相关人员进行审查取证之后，再由纪检机关将其取得的证据材料移送给检察机关，由检察机关走法律程序。按照《刑事诉讼法》中的有关非法证据排除规则，纪检机关对有关人员采取“双规”手段以及获取的证据就存在手段合法性与证据合法性问题，同时，其也与《宪法》的规定相抵触。从效力位阶上看，《宪法》的效力显然高于党的纪律，根据我国《宪法》第二章的规定：“任何公民非经人民检察院批准、决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。”党内“双规”在实际操作中显然是触犯了公民的某些《宪法》自由，所以，在国家监察体制改革中有必要对“双规”这一党内手段赋予《宪法》上的效力，使之达到合宪性要求。二是关于纪检机关与监察机关合署办公之后二者的法律定位问题，由于我国是党委领导下的体制，实践中，监察机关在党的纪检机关领导之下是毫无疑问的，但是往往是纪检机关作出决定又以检监察机关的名义发文，这显然违背了程序正义的原则，而且这种合署办公模式并无现行法律上的依据。
二、我国监察体制改革的基本向度
接下来一个时间段，将是我国监察体制改革的攻坚阶段，通过上述相關问题的论述，未来监察体制改革的基本向度应着眼于使分散的监察资源得到整合、扩大监察领域，使监察委员会能够独立行使监察权，理顺人大与监察委员会的关系，使党纪与国法进行良好衔接，以及对各级监察委员会的监督与制约等问题。
1整合分散的监察资源，扩大监察领域。要实现监察权的有效发挥，就必须要分散的监察资源进行整合。第一，党的方面，比如王岐山同志在十八届中央纪律检查委员会常务委员会第五次全体会议作工作报告所提的，中央纪委全面履行党的纪律检查和政府行政监察两项职能，增设纪检监察室，组建组织部、宣传部、纪检监察干部监督室，监督执纪力量大为增强，省级纪委也相应完成内设机构人员调整，把力量聚焦到监督执纪问责上，这些机构可以考虑设置在新成立的监察委员会内。第二，将党内“双规”，“党内巡视”等工作方式引入到监察委员会内，将这些经过党的实践证明的可行的工作方式在日后的监察委员会工作中体现出来。第三，将现行检察体制下各级检察机关所具有的反贪污贿赂部门、渎职侵权部门、职务犯罪预防部门等多部门划归到监察委员会，由其统一行使。第四，将隶属于各级政府的行政监察部门撤销，并将其部分职能划归监察委员会，由其履行监督职能。
2使监察委员会能够独立行使监察权。设立监察委员会的目的，就是为了将其从行政机关中独立出来，实现监察权的独立行使，此种情况下监察委员会的地位就需要提高，需要对现行的人大之下的一府两院权力架构加以改变，改变为人大之下一府一委两院的权力架构；同时，对于监察委员会的人员编制、工资发放、福利待遇等应该由中央统一拨付，专款专用，不再由政府来进行拨付。关于监察委员会的人员任命问题，需要注意两个方面，一是国家监察委员会的组成人员，需要由人大选出，对人大负责，受人大监督；另一个就是关于人员提名问题，应该将国家监察委员会组成人员的提名权交由中共中央总书记（国家最高领导人），由其拟定名单，交人大表决。地方各级监察委员会的组成人员的选任由地方各级党委书记与纪委书记联合提名，经主任会议批准后，交由地方各级人大进行表决，不过，其组成人员名单经过人大表决通过后还需经过上一级监察委员会主任会议同意，最后报国家监察委员会备案。笔者此处的思路，来源于宋代御史的选任方式，宋代御史的选任采取皇帝亲擢或臣僚举荐的选任方式。[5]
3促进党纪与国法的良好衔接。如有的学者所言，在中国研究法治中国建设就必须研究法治执政党建设，[3]中国共产党作为执政党，不同于西方国家的政党，它是整个国家的领导，决定国家和社会治理的目标和方式，有鉴于此，新成立的国家监察委员会在执行法律任务时就需要处理好法律与党委、尤其是党纪之间的衔接问题。长期以来，我国的纪检监察体制就是党委与监察部门合署办公，但是，这是两块牌子，两班人马，实践中往往是纪检部门作出决定，以行政监察部门的名义发出，这就造成了名不正、言不顺的局面，因此，为了避免党纪与国法同时出现时不知如何使用的尴尬局面，应该在新成立的监察委员会内将二者进行实质性合署办公，形成两块牌子一班人马，将国家监察委员会及地方监察委员会的一把手交由党的纪委书记兼任，这样党的纪委书记既是党的纪检工作人员，也是监察委员会的工作人员，作出决定就以监察委员会的名义做出，这样就避免了党纪与国法同时出现如何使用的尴尬局面。中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出将党内法规体系纳入中国特色社会主义法律体系，虽然这种做法可能会有不同声音，但是将党的纪律法规以党内法规的形式固定下来，就目前的国情看，无疑是最佳选择，所以，我们不妨用良法的视角来看待党的政策法规，将其视为实现建设法治国家目标的一种“非常规”的法律，[6]在同属于中国特色社会主义法律体系范畴内找到二者的衔接点。
4监察委员会的监督与制约。根据中央确定的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，新成立的监察委员会能够履行监督、调查、处置三项职权和可以采取十二项执行措施，并且享有预防腐败的调查权、审计权、警示权、建议权，对涉及违法违规行为的调查权、处分权以及对腐败犯罪的侦查权、预审权等。由此看出，监察委员会对涉及腐败的违法犯罪行为拥有绝对的处理权力，这么一个位高权重的部门在今后的运行中完全不能排除公众关于其自身会出现腐败行为的怀疑，换言之，国家公权力如果没有监督和制约必然会被滥用和腐败。[3]但是现行的行政监察体制却是集决策权、执行权以及监督权于一身，是一种自我监督的监督模式，这种监督模式不是权力制约，反而是一种权力的集中，会加重权力不平衡并造成失衡，可以说，权力失衡与自我监督是当前监察体制存在的根本问题。既然我们要建设社会主义法治国家，根据法治社会的要求，在对国家权力进行配置时，就必须肯定分权体制及权力制约机制，[4]首要的就是应解决权力的有效监督问题。如同十八届中纪委第七次全体会议公报所言，“信任不能代替监督，需要把纪委的自我监督与党内监督、国家机关监督以及社会监督有机结合起来”。未来监察体制改革的大方向仍然是纪委与监察委员会合署办公，虽然变成了两块牌子一班人马，毕竟党有党纪，可以从党纪方面对监察委员会进行约束，而且党纪在使用时相对于国法会更加灵活有效率；国家机关监督就是要赋予人大、政协等国家机关工作人员举报、申诉权等；[7]社会监督就是要接受广大人民群众与新闻媒体的监督，监察委员会进行工作时，针对重大案件的处理应该举行听证会，邀请人民群众与新闻媒体参加，接受监督与质询。
三、我国监察体制建构的法理思考
1监察委员会设置的合法性。当前，监察委员会的设置是一个新的事物，从十八届中纪委第七次全体会议公报内容来看，其未来的《宪法》地位会很高，应该与一府两院具有同等的《宪法》地位，即在《宪法》层面，需要解决监察委员会与人大、一府两院的地位问题。根据《宪法》规定，我国国家权力架构是人大之下并存一府两院，未来的监察委员会的宪法地位应该与一府两院平行，构成人大之下一府一委两院，所以要按此架构对《宪法》的相关条款进行修改，加入“监察委员会由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”，在全国人民代表大会有权选举或者罢免的人员中加入“国家监察委员会主任”，在全国人民代表大会常务委员会行使的职权中加上“有权监督国家监察委员会的工作”，“根据国家监察委员会主任的提名，有权任命国家监察委员会副主任及其相关人员”，加入“全国人民代表大会常务委员会组成人员不得担任国家监察委员会组成人员”，应当明确监察委员会实行垂直管理，明确其监察的范围与事项，明确县级以上监察委员会的选举程序及其与地方人大的关系等等。在一般法律层面，应该将《行政监察法》更名为《国家监察法》，在此基础上制定新法，在新法中体现国家监察委员会属于人大之下的一府一委两院序列，独立于行政机关之外，另外明确其与其他国家机关的监督关系，其监察对象应该是所有国家机关工作人员；同时，现行检察体制下各级检察机关所具有的反贪污贿赂部门、渎职侵权部门、职务犯罪预防部门等多部门划归监察委员会。
2监察委员会内部运行的制衡性。有了《宪法》定位之后，接着就是监察委员會的自身制度设计，以使其不致于由于权力过大，沦为腐败之地。这里主要涉及两个方面的制度设计问题，从外部来看，就是如何以制度的方式对其进行监督与制约。第一，需要发挥人大这一国家最高权力机关的作用，在《宪法》中明确其对监察委员会的监督职能，监督模式按照人大监督一府两院的模式进行。第二，发挥我们党作为执政党的作用，可采取由国家最高领导人作为最高监督人的角色，在国家最高领导人办公地点设监察办公室。第三，发挥司法机关的监督作用，检察院、法院长期以来作为司法机关，在查处违法犯罪行为方面发挥着主导作用，虽然新设立的监察委员会将会划分检察院的部分权力，但是保证法检尽可能独立行使司法权仍是全社会共识。从内部看，就是其内部权力分配与运行问题，绝对的权力就意味着绝对的腐败，因此对于权力的制约是必要的。第一，可以考虑在国家监察委员会内部设立类似于纪委的部门，这个部门的主要领导由国家最高领导人选拔，按期向最高领导人汇报情况；地方监察委员会也设置该部门，部门主要工作人员由上级监察委员会常委会议选拔委任，按期向上级监察委员会主任会议汇报情况。第二，在监察委员会内部进行权力分配，让每个分管领导主持一类案件，其拥有最终审批权，辅之以冤假错案终身追究制度，分管个案的领导与监察委员会主任对于个案如果有重大争议，则需报请上级监察委员会主任会议决定。
3监察委员会内党纪与国法的同向性。 正如苏力教授所言，中国当下的司法制度改革，尽管有社会经济转型带来的巨大社会压力，但是真正组织化的推动司法制度改革的主要力量还来自中国共产党（包括党员知识分子），并且是通过贯彻党的方针政策来实现，通过党的纪律来保证的。[8]推及到监察制度方面也是如此，监察权的实现也离不开中国共产党，权力结构失衡是当前监察制度在实践中软弱无力的根本原因，我们的国情决定了不能像美国那样实行三权分立，所以，我们想要监察委员会未来运转达到预期设想，在制度设计上就必须基于现实，寻求党的支持，朝着独立实施监察权的方向努力，而不是一味强调监察权的独立。中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》第一次提到了将党内法规体系纳入中国特色社会主义法律体系，这种提法无疑是一个巨大创新与进步，因为即使在英美等国，其政党也没有成文的党内法规，各政党是根据不成文的、长期形成的具有宪法性质的习惯性做法来开展活动的。[9]根据姜明安教授的观点，党内纪律法规应该属于社会法和软法，[10]作为党内法规的软法与作为国家法的硬法虽然本质不同，但是同样可以对国家与社会起到规范调整作用，如果党内法规体系与国家法律体系不能协调一致，国家法律体系在既有的宪法框架下也不可能有长足的发展。[11]因此，在国家监察体制的制度设计上应该以当前党内法规体系建立为契机，将党纪放入党内法规体系，使党纪与国法的关系变成党内法规体系与国家法律体系的关系，以党内法规来支持国家法律的实施。同时，让党的各级纪委书记担任各级监察委员会主任一职，这样既坚持了党的领导权，又保证了监察委员会在运用国家法律时不受干扰，使党内法规与国法在实施上具有同向性，最终实现党内法规体系与作为监察委员会引用法的国家法律在中国特色社会主义法律体系框架内的统一。[12]
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【责任编辑：张亚茹】
作者：李永军
委员会个案监督思考论文 篇3：
监察法规的法律地位及其规范体系
摘要：《监察法》确立了监察制度的基本架构，但并未对国家监察委制定监察法规的问题作出规定。国家监察委作为最高监察机关，应当拥有和国务院相同的立法权，可以就监察领域的相关事项制定监察法规。通过修改《立法法》，授予国家监察委立法权，有助于保障监察工作的规范化和法治化。
关键词：监察法;国家监察委员会;监察法规;立法权
文献标志码：A
DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2019.05.03
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一、导论
在最近几十年来我国法律领域的重大变革中，与其他方面的立法相比，监察制度的改革相对要快捷和迅速得多。2016年，全国人大常委会发布《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》。2018年3月，全国人大修改宪法，随后通过了《监察法》，监察制度改革在法律层面宣告初步完成。客观来讲，《监察法》的出台速度较快，有些问题在学术领域讨论得还不够深人和充分，《监察法》对许多重要问题尚未作出规定，其中之一就是监察法规的问题。
关于监察法规的制定权及法律地位，是一个重要和迫切的现实命题。在理论层面，法学界尚未有充分讨论，只有极少数学者在其论文中简单提到该主题;在实践层面，虽然《监察法》对此并未有明确规定，但在监察改革初步完成后，中央纪委和国家监察委就已经开始陆续出台相关监察法规了”。可以说，在制定监察法规方面，实践已经比理论先行一步了，而未来一段时期类似的立法活动一定会非常频繁。在此背景下，关于监察法规的学术讨论亟待跟进，以便为实践提供理论支撑。本文将在当代中国的政治和法律体制之下，结合监察工作的现实情况，对监察法规的包括法律地位、规范体系、立法监督等相关问题进行初步分析，期待此文可以引发法学界更深人更广泛的讨论，从而为监察制度的后期完善提供法理论上的依据和指引。
二、监察法规的法律地位
在当代中国的政治、法律体制下，我国的最高监察机关即国家监察委员会应当拥有立法权，有权制定监察法规。监察法规是我国监察法律体系中必不可少的组成部分，其在实现国法与党规的协调、规范监察机关依法行使职权等方面发挥着重要作用。
（一）监察法规是监察法律体系的重要组成部分
一方面，《监察法》对监察制度的基本框架和主要制度作出了规定，可以将其称为监察领域的“基本法"和“上位法”，但这部监察基本法的贯彻和实施，还需要相关更详尽、更具体、更具有操作性的下位法的支持。因而，针对《监察法》的相关重要内容，比如监察工作的办案程序、具体措施，应该由国家监察委制定相应的监察法规进行细化和落实。需要提及的是，全国人大及其常委会制定的法律，往往是通过最高法院和最高检察院的司法解释来落地实施的。在监察领域，由于无法由最高司法机关作出解释，因此，全国人大《监察法》的细化和落实，就会特别依赖国家监察委制定的下位法即监察法规。
另一方面，当前的监察法律体系还不完备，尚有许多立法空白，需要全国人大及其常委会通过后续的立法不断补充完善，比如监察官法、政务处分法、监察程序法、监察监督法等等。在全国人大及其常委会的后续立法出台后，这些法律同样存在一个细化和落实的过程，这就需要国家监察委制定相应的监察法规予以实现。
总之，监察法律体系的完善需要从横向和纵向两个方面入手，横向的要求是法律制度完备，不存在漏洞和空白，而纵向的要求则是法律层次合理，既有作为基础和依据的上位法律，更有作为法律补充和实施细则的下位的监察法规。在全国人大及其常委会比较抽象的监察法律和现实中具体而各异的监察实践之间，监察法规可以扮演一个桥梁和纽带的作用，把法律和实践连接起来。
（二）监察法规是国法与党规协调衔接的重要方式
“我国80%的公务员和超过95%的领导干部是共产党员，这就决定了党内监督和国家监察具有高度的内在一致性，也决定了实行党内监督和国家监察相统一的必然性。”[1]党和国家机构改革之后，国家监察机关与党的纪律检查机关合署办公，实现了党纪和国法的互融互通与全面执行。在此过程中，从规范的角度讲，监察领域自然存在着党的纪律与国家法律之间的协调问题。
目前，关于纪检方面的党内法规，中国共产党的相关机构已经制定了较完备的纪律体系，包括《中国共产党党内监督条例》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作規则》等等。与纪检方面较完备的党内法规相比，监察方面的国家法律还存在大量空白和不足。因而，在推动党内监督和国家监察相统一的过程中，就需要国家监察委尽快出台相应监察法规，构建完备的法规体系，并使其与党内法规呼应、对接、补充，形成两套规范互联互通互补的格局。
需要澄清的是，监委与纪委合署办公，并不意味着两者工作规则及实施程序的完全混同，理想的状态应当是：纪委办案受党内法规约束，监委办案受法律和监察法规约束，两类不同性质的规范相互补充相辅相成，共同发挥“惩前毖后，治病救人”的作用，以此规范和保障纪检监察工作的协调开展。
（三）.监察法规是监察工作有效开展的制度基础
从宪法地位上讲，国家监察委员会与国务院.最高人民法院最高人民检察院地位平行，其均对全国人大负责并受其监督。最高法和最高检属于司法机关，不享有立法权，但可以对审判、检察领域的法律作出司法解释，国务院属于行政机关，可以就行政管理领域的事项制定行政法规，国务院的各部委也可以制定规章。“从机构性质上看，监察委员会既非行政机关，也非司法机关，准确的法律定位应是监督机关。”[2]国家监察委作为监督机关，应当享有与国务院类似的立法权，即制定监察法规的权力，通过行使这一权力，更好地履行其监督职责。事实上，在监察改革之前，国务院下属的监察部本身就有立法权，可以制定部门规章，因此，地位提升、职权扩大后的国家监察委，当然更应该享有与其职责对应的立法权。
从履行法定职责角度讲，监察机关享有立法权，制定监察法规，有助于其更好地总结反腐经验，完善反腐制度，通过监察法规实现监察工作的规范化和法治化。根据《监察法》，监察委员会负有“监督、调查、处置"等职责，为了更好地履行法定职责，监察机关可以主要从两个方面制定监察法规：一方面是针对自身职权活动的立法。打铁必须自身硬，监察机关在履行法定职责时，需要相应的监察法规予以指导、约束和规范，明确其工作职权和办理程序，规定监察官违法责任及其惩戒机制，保障监察工作的顺利开展/另一方面是针对被监督对象的立法。监察机关在履行监督职责的过程中，可以结合自身办案经验，分析腐败产生的社会因素及制度根源，寻找预防和抵制腐败的内在规律和有效方法。在此基础上，监察机关通过制定相应的监察法规，对被监督对象的职权行为进行引导和规制，在最大程度上预防腐败的发生。总之，监察法规可以发挥对内和对外的双重效应，对内规范监察机关的行为，对外预防和抵制腐败的发生，从而实现预防和惩治腐败的根本目标。
三、监察法规的基本体系
监察工作的规范有效开展，要以完备的监察法律体系为依据。当代中国的监察法律体系，主要由全国人大以《监察法》为代表的基本法律、全国人大常委会的其它监察法律以及国家监察委员会制定的监察法规等组成。在立法权分配方面，涉及监察制度的基本问题、重要问题以及监察机关与其他国家机关之间的关系等问题，应属于全国人大及其常委会的立法权限，而监察工作中的具体问题、细节问题以及监察机关内部管理方面的问题，则应属于国家监察委的立法权限。
鉴于目前全国人大及其常委会除了《监察法》和《刑事诉讼法》外尚未有其他的监察法律出台，因此，下文讨论监察法规体系问题时，会有一个假设性前提，即以全国人大及其常委会相应法律为依据。在此前提之下，国家监察委可以在宪法、全国人大及其常委会的监察法律之下，制定监察法规，从而形成一个包括监察主体法、监察实体法、监察程序法在内的完备的监察法规体系。
（一）监察主体法
关于监察主体，目前的《监察法》有了基本的规定，为了执行监察法相关规定，监察法规可以围绕“监察机关”和“监察官”两个主题做出类似实施细则性质的监察法规。
关于监察机关的问题，在《监察法》出台之前，曾有学者建议，应该由全国人大及其常委会制定《人民监察委员会组织法》，对监察机关的地位、性质、人员、组织架构、产生方式等事项做出专门规定[3]。出台后的《监察法》并未采取制定专门组织法的形式，而是在《监察法》第2章“监察机关及其职责”部分对监察机关的设置、组成人员任免做出了规定。以此规定为依据，国家监察委可以制定监察法规，对相应法律规定加以细化，可以就监察机关的组织体系、上下级监察机关的领导关系、各级监察委员会及其派出机构的相互关系等方面作出具体的、有操作性的规定。
关于监察官的问题，《监察法》第14条规定：“国家实行监察官制度，依法确定监察官的等级设置、任免考评和晋升等制度”。该条规定确立了监察官制度的法律依据，也为全国人大常委会安排了后续立法作业。目前，《监察官法》已经被列入了第十三届全国人大常委会的立法规划。对此，有学者建议，应当“比照《法官法》和《检察官法》，制定《监察官法》，对监察官的准人标准职务等级、职业保障、执业责任等内容作出具体规定，这样才能保证监察委员会不辱使命地完成国家赋予的监察重任。”[4]可以预见，在未来全国人大常委会的《监察官法》出台后，国家监察委员可能需要及时出台相应的监察法规，对监察官的任职条件、基本素质、监察官的职责、权利与义务、监察官专业技术序列①监察官的惩戒、监察官职业保障等具体问题做出更有针对性和可操作性的规定。
（二）监察实体法
根据《监察法》的相关规定，结合监察机关的实际工作，国家监察委制定涉及监察机关法定职权方面的实体性的监察法规，可以重点从如下几个方面展开：
其一，监察机关履行监督、调查、处置等法定职责方面的法规。
一方面是关于廉洁教育和腐败预防方面的监察法规。在反腐败斗争中，预防与打击同等重要，“前端预防”与“末端惩治”不可偏废。因此《联合国反腐败公约》第5条第2款规定：“各缔约国均应当努力制订和促进各种预防腐败的有效做法。”制定廉洁教育、预防腐败的法规，国家监察委应当仁：不让。在开展廉洁教育方面，内地的监察机关可以参考和借鉴我国香港的成功经验，香港廉政公署在过去近五十年里开展了卓有成效的廉洁教育和腐败预防，通过学校教育、社区教育、发布指南、提前介人等方式，对香港社会进行了从制度到文化的廉洁改造，彻底扭转了香港的腐败风气，为反腐倡廉创造了良好的社会氛围[5]。作为专职專责的反腐机关，国家监察委可以借鉴香港及其它国家、地区的成功经验，结合我国内地反腐的客观情况，出台相应的监察法规，推进反腐败的源头治理和综合治理。
另一方面是监察机关调查处置方面的法规。根据《监察法》，监察机关对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查;对违法的公职人员依法作出政务处分决定;对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责;对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉;向监察对象所在单位提出监察建议。在履行上述调查、处置职责的过程中，国家监察委事实上承担着非常繁杂和重要的立法责任，需要通过监察法规，对调查、处分、问责、监察建议等重大问题作出详细规定，以此保障监察工作的有序开展。
其二，监察监督方面的法规。
不受约束的权力可能腐败，监察机关也不例外。“纪委监委合署办公，监督范围扩大了、权限丰富了，经受的考验更加严峻，对纪检监察机关自身建设提出新的更高要求。”[6]因此，监察机关也需要接受监督。
除开中国共产党的政治监督外，对监察机关的法律监督主要来自三个方面，一是人大和司法机关的监督，二是监察系统内部的监督，三是社会的监督。关于人大和司法机关对监察委的监督，其立法权限归全国人大及其常委会，国家监察委无权作出规定，而关于监察系统内部的监督以及社会监督的问题，则可以由国家监察委自行立法作出规定。
关于构建监察系统内部的监督机制，监察法规应围绕如下方面做出规定：（1）机构设置与职能分工，即将监督权、调查权、处置权交由不同部门行使，彼此之间分工配合又监督制衡;（2）监察工作机制，即设立科学、合理透明、高效的内部办案流程，严格依照程序办事，保障监督权的规范行使;（3）上下级之间的监督机制，即基于监察工作的特点和科学管理的需要，建立报批、备案、复核等程序，确立上级监察机关对下级监察机关的常规监督机制。
关于社会监督机制，监察法规需要明确公民和社会组织的知情权和监督权，应规定监察机关依法公开监察工作信息的范围和程序，主动接受民主监督、社会监督.舆论监督的方式和机制。可以通过监察法规推動监督方式的创新，比如参考香港廉政公署的作法，组建由民间人士组成的外部监督机构，聘请律师、法学家、媒体人：士组成监督员，由这些社会专业人士定期对监察机关的工作开展监督、提出意见和批评②。
其三，国际合作方面的法规。
在全球化的时代，反腐工作的有效开展需要有国际视野和开展国际合作。为了规范开展国际合作，需要通过监察法规对我国监察机关与其他国家、地区监督机关、国际组织开展反腐败国际交流合作以及反腐败国际条约在我国的实施问题做出规定。关于国际合作，主要涉及反腐败执法、引渡、司法协，助、被判刑人的移管、资产追回和信息交流等领域;关于反腐败国际条约实施，最重要的当属《联合国反，腐败公约》，这是联合国历史上通过的第一个指导国际反腐败斗争的法律文件，于2006年对我国生效，并适用于香港、澳门特别行政区。国际合作方面的法规，有些问题可以由国家监察委单独制定，而有些问题则涉及多个部门多个领域，如反腐败国际追逃追赃和防逃工作，这就需要国家监察委和最高法、最高检外交部、公安部、国家安全部、司法部、中国人民银行等单位联合出台法规。
（三）监察程序法
要保障监察权力的规范行使，必须要有科学、合理的程序设计。在监察法出台前，有学者建议监察法有必要设计和确立六个方面的程序制度：一是监察公开制度，二是公众参与制度，三是证据审查核实制度，四是回避制度，五是排除干预制度，六是听取陈述申辩制度”。上述建议的部分内容，在《监察法》第四章和第五章的相关规定中均有不同程度的体现。
《监察法》授予监察机关可以采取包括讯问、询问.留置、搜查、调取、查封、扣押勘验检查在内的诸多监察措施，为了规范监察机关的权力行使，国家监察委可以通过制定监察法规，针对监察机关上述各类职权活动，设计轻重不同和疏密有别的工作程序。当前，最需要予以规制的包括留置、技术调查措施以及监察程序向刑事程序过渡流转等方面。
1.留置措施
留置措施是一种较严厉的强制措施，若被滥用，将可能对当事人合法权益和司法公正造成伤害。为防止留置措施被滥用，国家监察委可以通过监察法规对留置措施作出规定，具体包括：
（1）留置措施适用的情形，即根据《监察法》第22条作出规定，对可以实施留置的具体情形作出明确的列举，尤其需要对该法条中“涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法”“案情重大、复杂”“有其他妨碍调查行为的”等规定予以明确化和清晰化。
（2）留置措施的审批程序，要对《监察法》第43条第1款“监察机关采取留置措施，应当由监察机关领导人员集体研究决定。设区的市级以下监察机关采取留置措施，应当报上一级监察机关批准。省级监察机关采取留置措施，应当报国家监察委员会备案”作出更详细和具有可操作性的规定，比如集体决定时是否采取表决方式以及通过的人数要求，下级向上级进行批准和备案的时限和方式等等。
（3）留置措施期限的延长，就是要对《监察法》第43条第2款中的“在特殊情况下，可以延长一次”作出界定，应该明确何为特殊情况，防止留置措施被随意延长。
（4）留置场所的设置、管理和监督。监察法规应明确规定留置场所是什么，应具备哪些条件，由什么部门负责管理，对留置场所内发生的突发事件如何处置，对留置场所如何进行监督等等。
2.技术调查措施
“《监察法》所确立的技术调查措施，大体包括记录监控、行踪监控、通信监控、场所监控等多种特殊调查手段，都属于对被调查人的通讯、行踪、谈话、会面等活动进行全程监控的秘密调查手段，会对被调查人的自由隐私、尊严等权益造成不同程度的侵犯。”[8]技术调查措施是一把双刃剑，运用地好，能够提高案件调查的效率和质量，反之则可能侵犯人权，并对司法公正和司法权威造成冲击。
最新修改的《刑事诉讼法》第150条第2款修改为：“人民检察院在立案后，对于利用职权实施的严重侵犯公民人身权利的重大犯罪案件，根据侦查犯罪的需要，经过严格的批准手续，可以采取技术侦查措施，按照规定交有关机关执行。”这一规定中的“经过严格的批准手续”的规定，体现了立法机关对技术侦查、调查措施的严肃和谨慎态度，对监察工作具有借鉴意义。“讯问、留置以及技术侦查等手段，从其性质来看，均属于刑事侦查措施，尤其是留置措施和技术侦查手段明显构成了对公民人身权利的严重限制，需要通过相应的程序设计来避免其权力的不当行使。”[9]因此，为了规范技术调查措施的运，用，监察法规可以做出如下规定：.
（1）运用技术调查措施的情形，即对《监察法》第28条中的“涉嫌重大贪污贿赂等职务犯罪，根据需要”这一规定做出明确界定，可以采用列举的方式，即明确列举出可以采用技术调查的情形，也可以采用概括的方式，即提出采用技术调查措施需要达到的基本标准。
（2）审批及执行程序。《监察法》第28条规定：“经过严格的批准手续，可以采取技术调查措施，按照规定交有关机关执行。”那么，严格的批准手续意味着什么，由谁来审批批准条件是什么，这应由监察法规予以明确;“按照规定交有关机关执行”，这里的执行机关指哪一家的、什么级别的机关，也需要监察法规作出规定。由于技术调查措施具有专业性强技术要求高、隐秘性大等特点，应该由公安机关予以执行。公安机关在按照监察机关的要求采取技术手段调查案件时，不得随意扩大技术手段的适用对象和适用范围;执行技术调查措施时，应当严格遵守保密义务。
（3）期限及其延长。《监察法》第28条第2款规定：“批准决定应当明确采取技术调查措施的种类和适用对象，自签发之日起三个月以内有效;对于复杂、疑难案件，期限届满仍有必要继续采取技术调查措施的，经过批准，有效期可以延长，每次不得超过三个月。”这里需要对延长技术调查措施有效期的条件和标准作出规定，什么情况下可以延期，要规定清楚;延长的次数，应当有所限制，可以参照留置延长的规定，以一次为限。
3.监察程序向刑事程序过渡流转
修改后的《刑事诉讼法》第170条规定：“人民检察院对于监察机关移送起诉的案件，依照本法和监察法的有关规定进行审查。人民检察院经审查，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查。”对于职务犯罪案件，监察机关的调查结束后，认为犯罪事实成立的，就存在监察程序向刑事程序过渡流转的问题，其中比较重要的包括案件移送的标准.不移送司法程序的监督、补充调查程序、强制措施的过渡衔接等[10]。关于这些程序性问题，在实践中目前还处在探索磨合阶段，在一段时期后，等经验积累成熟时，国家监察委会可以与最高人民检察院等机关沟通后，出台相应的程序性规定。
四对监察法规制定的监督
良法是善治的前提，打造优良的监察法规，需要有必要的监督和审查机制。对于国家监察委立法活动的监督，最重要的是来自全国人大及其常委会的监督，与此同时，执政党社会的监督，在保障监察立法的合法性和合理性方面也发挥着重要作用。
1.全国人大及其常委会的监督
《监察法》规定：“国家监察委员会对全国人民代表大会及其常务委员会负责，并接受其监督。”据此，国家监察委制定监察法规，需要接受全国人大及其常委会的监督。考虑到监察法规与行政法规在效力、位阶功能上的高度相似性，参考《立法法》中关于行政法规监督的相关规定，未来的《立法法》修改在授予国家监察委立法权的同时，应确立相应的立法监督机制：监察法规在公布后的一定时间内要向全国人大常委会备案，监察法规同宪法和法律抵触的，由全国人大常委会予以撤销。
关于全国人大常委会审查程序的启动，《立法法》可以规定：国务院、中央委、最高法院.最高检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会认为监察法规同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求;其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为监察法规同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议。除此之外，有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的监察法规进行主动审查。
关于审查过程，《立法法》可以规定：全国人大专门委员会、常务委员会工作机构在审查、研究中认为监察法规同宪法或者法律相抵触的，可以向国家监察委提出书面审查意见研究意见;也可以由宪法和法律委员会与有关的专门委员会、常务委员会工作机构召开联合审查会议，要求国家监察委到会说明情况，再向其提出书面审查意见。国家监察委应当在规定时间内研究提出是否修改的意見，并向全国人大宪法和法律委员会和有关的专门委员会或者常务委员会工作机构反馈。
关于审查结果，《立法法》可以规定：全国人大宪法和法律委员会、有关的专门委员会、常务委员会工作机构向国家监察委提出审查意见、研究意见，国家监察委按照所提意见对监察法规进行修改或者废止的，审查终止。经审查、研究认为监察法规同宪法或者法律相抵触而国家监察委不予修改的，应当向委员长会议提出予以撤销的议案建议，倭员长会议决定提请常务委员会会议审议决定。
2018年，十三届全国人大专门设立了“宪法和法律委员会”和“监察和司法委员会”，这两个机构可以在监督国家监察委的立法活动中发挥积极作用，尤其是宪法和法律委员会，其“一身二任，既是全国人大的专门委员会，负责审查法律草案，亦为推进合宪性审查的宪法监督机构，负责审查法律之下的规范性文件。”[11]因此，国家监察委在制定监察法规的过程中，应主动与上述两个委员会保持沟通，最大程度保障监察法规的合法性和合理性，不断提高立法质量。
2.其他方面的监督
首先是执政党的监督。从法律层面讲，我国宪法明文规定：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，这为执政党监督包括国家监察委立法活动在内的一切国家职权行为提供了宪法依据。从实践层面讲，国家监察机关和党的纪委合署办公，为执政党监督监察立法提供了便利条件。当然，执政党的监督不同于全国人大常委会的监督，它属于政治监督而非法律监督，因此需要注意监督的范围和形式。在监察法规草案的起草制定过程中，中共中央纪律检查委员会可以对草案的合法性和合理性提供意见和指导。在监察法规出台后的实施过程中，党的纪检机构发现法规存在问题的，也可以向国家监察委或者全国人大常委会提出修改或撤销的建议。
其次，公民和社会监督。倾听民意、接受社会监督，是保障监察法规立法质量的重要机制。国家监察委制定监察法规，要充分尊重公民的知情权、表达权.参与权和监督权。立法规划、法规草案，应向社会公布，在法规起草和制定过程中，应当有立法听证和征集意见的必经环节。法规实施中，对于公民的意见和不满，国家监察委应当予以回应，对于公众反映的立法问题，应及时启动立法后评估以及修改、废止程序。
最后，国家监察委可以借鉴我国香港地区廉政公署的经验，设立专门的监督委员会，发挥专业人士在立法中的监督作用。监督委员会成员由人大代表、政协委员、法律专家、各界代表组成，应保障组成人员的独立性和专业性，充分发挥其在监察立法中的论证、评估、监督功能，通过这种外部的专业性监督，规范监察立法活动，提高监察法规质量。
五、结论
从集中式反腐到制度化反腐，从不敢腐到不能腐和不想腐，这种根本性转变，需要监察法律制度的不断完善。完备的监察法律体系，既包括全国人大及其常委会制定的监察法律，也包括国家监察委制定的监察法规。为了发挥监察法规在反腐败工作中的特殊作用，在宪法修改和《监察法》出台后，国家应尽快启动《立法法》的修改，明确赋子国家监察委制定监察法规的立法权，并设定相应的立法程序和监督机制。国家监察委应积极行使好立法权，通过制定监察法规，构建更完备、更具体、更有效、更具操作性的监察法规体系，以此保障监察工作的良性开展，推动我国的反腐败斗争取得根本性胜利。
参考文献：
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The Legal Address and Regulatory System of Supervision Regulations
LI Hong-bo
（ China University of Political Science and Law， Beijing 100088， China）
本文責任编辑：董彦斌
收稿日期：2019-05-01
基金项目：北京市教委2018人才共建项目“中国特色社会主义权力监督机制研究”
作者简介：李红勃（1976），男，陕西长安人，法学博士，中国政法大学法治政府研究院教授。
①例如，童之伟.将监察体制改革全程纳人法治轨道之方略[J].法学，2016（12）：12;李红勃.迈向监察委员会：权力监督中国模式的法治化转型[J].法学评论，2017（3）：157.
②例如，2018年4月16日，中央纪委国家监察委共同发布了《公职人员政务处分暂行规定》，就公职人员的政务处分问题作出了规定;2018年8月24日，中央纪委国家监委印发《国家监察委员会特约监察员工作办法》，决定建立特约监察员制度，并对特约监察员工作进行指导和规范。《工作办法》规定了国家监委特约监察员的聘请范围、任职条件、聘请程序及任期、工作职责、权利义务和履职保障等内容。
①比如，有学者提出：应建立新型监察官制度，并基于专业分工设立如下相应的专业技术序列。（参见：薛彤彤，牛朝辉.建立专业化导向的国家监察官制度[J].河南社会科学，2017（6）：25.）
①有学者提出，为了有效约束和控制监察委的调查权，应当建立“双轨制的调查体制”，即在监察委员会内部设置两个相对独立的部门：一是政纪调查部，二是刑事调查部。前者统一行使党纪政纪调查权，后者则行使刑事调查权。（参见：陈瑞华.论监察委员会的调查权[J].中国人民大学学报，2018（4）：19.）
②为了防止权力滥用，香港廉政公署设立了四个监督委员会，其成员由廉政专员提名、特区行政长官委任，主要成员有政府官员、立法会议员及社会各界代表性人士（如大学校长、大律师）组成，其中要有一些经常批评政府的人。四个监督委员会的职责是：（1）贪污问题监督委员会：主要负责监察廉政公署的整体工作;听取廉政专员报告廉署对属员所采取的纪律处分;审核廉政公署每年的开支预算。（2）审查贪污举报监督委员会：主要负责监察廉政公署的调查工作，包括听取廉政专员报告廉署接获的所有贪污举报，以及廉署如何处理这些举报;听取廉政专员报告所有历时超过-年或需要动用大量资源的调查个案之进展。（3）防止贪污监督委员会：负责向廉政公署建议防贪研究的优先次序及审阅公署完成的所有防贪研究报告。（4）社区关系市民监督委员会：负责向廉政公署建议推行倡廉教育及争取各界支持的策略。
作者：李红勃