世行贷款项目工程采购程序异常复杂且采购周期较长, 因此, 业主的风险控制是工程采购中的一个重大课题。国际竞争性招标 (ICB) 是大型世行项目的一种工程采购模式。本文通过世行贷款奉化市莼湖镇对外快速通道工程的ICB实践, 论述了工程采购中的业主风险控制问题, 以期对类似项目的招标起到一定的参考作用, 并对招投标有关的制度设计起到一定的借鉴作用。
下面按ICB的过程, 分阶段进行分析。
1 前期准备阶段
1.1 设计文件审查
招标启动之前, 业主应依托勘察设计单位、工程设计咨询单位和有丰富实践经验的专业技术人员, 对设计文件进行审查, 具体包括优选方案、优化细部构造设计、核算工程量和审核概预算等。其目的在于消除因设计不当造成的对招标乃至整个工程项目管理的系统性风险。
业主可借助工程建设管理程序所必须的“设计文件会审”, 把设计文件审查工作做实。业主应在设计文件审查完成后, 要求设计单位尽早进行设计文件的翻译, 以保证设计单位、业主和世行等有充分的审订时间。
1.2 明确招标参与单位及其职责
ICB的招标文件 (BD) 中, “技术规范”和“工程量清单” (B.o.Q) 等通常由设计单位编制, 这一点必须要在《勘察设计合同》或其《补充协议》中给予明确。
ICB的招标代理, 除必须熟悉世行规则外, 还必须熟悉项目当地的招投标监管程序。尽管根据《招标投标法》, 世行项目可适用世行自身关于招投标的具体条件和程序的规定, 但世行项目往往也会作为“重点工程”而受到当地主管部门的重点监管, 招标代理应熟悉他们的工作流程, 在当地主管部门和世行之间进行有效的沟通。
1.3 熟悉世行规则
世行规则主要体现在《国际复兴开发银行贷款和国际开发协会采购指南》 (PG) 、《标准采购文件之工程采购资格预审文件及其用户指南》 (SPD) 、《工程采购标准招标文件及其用户指南》 (SBD) 等文件中。对这些文件的熟悉, 是业主风险控制的前提, 其中应重点关注:关于投标人 (预审申请人) 合格性和利益冲突的审查;公示和公告程序;文件审查程序;语言的要求;合理资格条件的设置;资格预审评审方法;合同专用条款的设置;B.o.Q及其说明的编制方法;技术规范编制的要求;评标办法;关于工程估价和合同定价的有关规定;保函和其他格式文件;决标和合同订立程序。
1.4 熟悉前期准备阶段的各项文件
在世行项目周期的立项、准备、评估、谈判、提交董事会、实施和后评价7阶段中, 招标已经进入实施阶段, 在此前的5个阶段中, 已形成了大量文件, 其内容往往与招投标有紧密的联系。招标阶段的文件编制不能违背前期文件的内容, 否则将导致文件编审时间的延长, 影响招标进度。在熟悉前期文件的过程中, 尤其要注意分析“采购计划”。经世行批准的“采购计划”其本质就是招标方案, 其中对合同分包 (标段划分) 、合同包预算、时间安排、招标模式 (“ICB”或“NCB”) 、世行审查程序 (“前审”或“后审”) 等进行了详细规定。未经世行批准, 业主不得擅自改变采购计划。若经分析发现“采购计划”确难执行, 应及早与世行协商进行调整, 否则, 招标工作中可能会作很多“无用功”。
1.5 编制合理可行的招标工作计划
分解各招标参与单位的职责, 明确各项工作任务的时间和质量目标, 必要时进行考核, 以加强执行力。实践证明, 这种计划有助于各单位认清任务目标, 合理安排工作, 显著提高效率, 节省招标时间。
2 资格预审阶段
批准的“采购计划”会根据项目合同包预算的大小和复杂程度, 按世行规定明示采用资格预审或资格后审。
若采用“资格预审”, 在编制资格预审文件 (PQD) 前, 应弄清适用的SPD版本。若前期文件中规定了拟采用的SPD, 应适用其规定;若无规定, 则应采用最新版SPD, 以全面反映世行最新要求。
文件编制前, 还应明确世行对PQD和BD编制语言的要求具体为: (1) 必须采用英文、法语或西班牙语三种国际通用语言之一编制; (2) 可选择性地采用本国语言 (或本国商业活动通用语言) 编制; (3) 若用两种语言编制, 允许投标人用其中任意一种编制投标书; (4) 与中标人之间的合同应使用其投标书的语言签订, 并且该语言作为合同关系的主导语言, 不允许用两种语言签订合同; (5) 若合同用本国语言签订, 应在签订前用编制PQD或BD的国际通用语言对合同文件进行翻译, 并提交世行备案; (6) 合同争端的处理以国际通用语言为准。
显然, 世行允许采用中文编制PQD、BD、申请文件、投标文件和签订合同, 但从提高文件质量以顺利通过世行审查和避免合同管理风险而言, 均需重视中英文文件本身的质量和相互之间的一致性。文件编制时应遵守如下规则:有标准文件的, 严格执行标准文件和其用户指南的规定;没有标准文件的, 或标准文件中需要由业主自行填写的内容, 业主必须组织专业翻译力量进行翻译或审查。
对资格条件的设置, 业主要根据《用户指南》的规定, 结合项目本身的特点, 逐项提出合理要求, 不能随意突破《用户指南》中有关条件设置的范围。
资格预审的评审。资格预审的评审应在PQD规定的时间和地点, 按文件载明的标准和方法进行。评审采用通过制, 主要关注是否“实质性响应”, 非实质性原因导致的申请人未通过资格预审, 将很难通过世行审查。
此外, 要注意“合格性”问题。世行在其网站上公布有因受制裁禁止参与投标的国家和公司名单。投标人必须是合格国家的合格投标人。业主应在“评审报告”中写入“合格性”审查的相关信息, 并配合世行进行必要的澄清。
最后, 还要注意“利益冲突”, 即申请人之间关联问题。若同一母公司的不同子公司参与并通过了同一项目的资格预审, 将会被认为存在“利益冲突”而不允许全部参加投标, 即使央企一级子公司也不例外, 这不同于国内招标。在这种情形下, 即使世行要求通过资格预审的申请人自行推选最终的投标人, 业主也应与主管部门沟通并征得其同意, 以避免投诉的风险。
公示和公告。业主应在文件发售前, 在一家国际性媒体上发布公告, 以便从全球范围吸引潜在投标人, 世行在发布“不反对意见书”前会就信息发布情况进行审查。
资格预审结果应在招标平台上进行公示。
关于文件发售和申请文件递交程序。国内招标的PQD发售期和申请文件递交截止期是分别规定的;而世行SPD中规定PQD发售期和递交截止期为同一时间范围, 一般最短不少于6周 (视项目的复杂程度可能延长) , 以便潜在投标人有充分的时间获取信息和编制递交申请文件。在该时间范围内, 任何单位均可购买PQD, 也可递交申请文件。这个时间明显比国内招标要求的时间要长, 为控制招标进度, 业主应尽量与世行协商采用最短时限, 事实上, 6周是足够的。BD的时间设置与此类似。
3 招标阶段
BD的编审:BD的编制应在PQD递交给世行后立即启动, 而绝不能等到资格预审结束;BD编制中的风险控制要点概述如下。
语言。上一节中已涉及, 不再赘述。
文件统筹和一致性审查。
ICB的商务文件一般由招标代理编制, 而技术文件 (包括编入商务文件的B.o.Q) 由设计单位编制。业主应在文件编制完成后, 组织文件统筹和一致性审查, 以确保其内容一致性。否则, 一旦文件内容上出现不一致, 在合同执行阶段, 将有可能引起合同争端。
世行文件审查。世行对BD的审查程序严格而复杂。根据项目的规模和复杂程度, 审查由世行不同级别的机构执行。PG中约定的审查时间为2周, 这并非首次递交到最终批复的时间, 而是每次上报后各自分别的审查时间。业主应对世行的反馈意见及时答复, 以免拖延审查进度。
BD中的资格条件设置:BD中除要求投标人更新财务能力、悬而未决的诉讼、合格性等资格条件外, 还要明确PQD中没有涉及的人员资质、业绩、经验和设备数量等资格条件, 业主根据项目需要要合理地拟定。
投标保证金。世行SBD中提供了投标保证金的格式, 编制BD时必须严格执行。与国内招标不同的是, ICB对投标保证金没有明确的比例或金额限制, 业主可设置适当的投标保证金, 以限制实力差的单位投标, 并增加其违约成本。
评标办法。世行项目毫无例外地采用“最低评标价中标法”进行评标, 评标价是指投标总价中扣除不可预见费和专项暂定金以外的部分。但如需在评标价中对工期等因素进行量化, 应事先征得世行的同意, 并在BD中明示。对技术文件的审查采用通过制, 重点应关注实质性偏差。
合同条款的设置。世行SBD中的通用合同条款是在FIDIC条款 (2005版) 的基础上经世行修订改善的。业主对合同条款的修改必须采用填写专用条款数据表的形式, 而数据表未涉及的其它通用条款不得改动, 世行对这一强制性规定的执行和审查是非常严格的。
合同条款设置中, 应重点关注如下方面。
材料调差:工期18个月以上的世行项目强制采用公式法进行材料价差调整。业主通过调差承担了施工期间价格波动的风险, 当然应按“最低评标价中标法”择优确定中标人, 以确保造价受控。业主应在BD中明示不可调因素及其权重、可调因素、基期和当期价格信息来源, 而投标人应明确可调因素的权重。业主应在仔细分析工料机消耗的基础上, 合理确定关于调差的各项数据资料。否则, 除难以通过世行审查外, 还有可能引起合同管理风险。
缺陷责任期和保留金的比例:世行SBD规定的缺陷通知期为一年, 但根据相关法律法规和行业惯例, 公路工程的缺陷责任期一般为2年, 为保证业主的合法权益, 这一点应从国内规定, 并与世行做好沟通解释工作。中期计量保留金扣回的比例和限额没有明确规定, 实际操作中, 一般要求中期计量扣回10%, 限额为合同总价的5%, 其中2.5%在颁发工程接收证书后退还给承包商, 剩余的2.5%承包人有权按照规定格式提交“保留金保函”后全额退还。尽管这种规定有可能对业主构成风险, 但合同条款设置时, 仍然不能改变原文。
工期风险控制:世行项目属政府举借主权外债的项目, 工期要求往往较紧。在编制BD前, 业主应编制总体施工进度计划, 以确定合理工期;根据工期紧凑程度在专用条款中恰当约定工期延误所致“误期损害赔偿费”额度。“误期损害赔偿费”额度的制订要体现对违约方的惩罚性, 以提高其违约成本, 从而促使其增加投入和加强管理, 最终控制工期风险。
造价风险控制:造价风险控制的关键, 在于编制准确的B.o.Q。世行项目B.o.Q一般由设计单位编制, 业主自身的招标人员应具备相应的业务素质, 将对设计单位图纸与B.o.Q的审查相结合, 以确保两者的准确性和一致性, 降低造价失控的风险。
世行招标程序中的如下规定也可能对造价控制构成风险:不允许预设标底、拦标价或限价;不允许业主单纯为了获得更低的价格而拒绝所有投标;不适用于《招标投标法》第28条“投标人少于三家应依法重新招标”的规定。
为了切实控制造价风险, 开标之前, 业主要根据所编制的B.o.Q、修订的图纸和当时的市场行情, 重新编制预算报财政部门审核, 一方面与世行协商制定不公开的限价;另一方面, 还应做好紧急预案, 在价格水平远高于预算时拒绝所有投标。但应注意:严格保密措施;详细评估拒绝所有投标和重新招标对招标和施工可能造成的延误;详细评估招标延误后由于价格波动对造价可能形成的新的风险。
业主应向投标人郑重地重申投标纪律, 警示由于其不当行为可能造成的严重后果, 必要时可邀请监察部门提前介入。
4 评标阶段
4.1 文件接收
与国内规定相同的是, 截止时间之后收到的投标文件均不予考虑。不同的是, 世行项目招标不适用“投标人少于三家应依法重新招标”的规定, 即使只有一家投标人, 也可正常开标。文件接收应按规定进入招标平台。
4.2 评标
评标采用“最低评标价中标法”, 书面的“评标报告”应在评标结束后尽快上报以便世行审查。业主应对世行提出的澄清或修改要求给予配合, 以免延误“不反对意见书”的发布。
4.3 决标
一旦世行发布了“不反对意见书”, 业主即应在招标平台和在世行规定的网站上进行公示。公示结束, 没有投诉的, 即可发出中标通知书, 并履约必要的决标备案手续。对投拆的处理应适用世行的规定, 具体不再赘述。
5 合同签署阶段
中标通知书发出后, 即进入合同签署阶段。关于合同签署涉及的履约保函, 存在的主要问题是保函开具银行往往不能完全接受世行规定的格式, 并提出修改意见。业主应在确保承包人履约风险可控的情况下, 接受修改并向世行作出说明。提交保函与签订合同都有时间限制, 但与国内招标不同的是没有明确的先后顺序。
6 结语
在世行贷款交通项目工程采购的全过程中, 业主对风险的控制应贯穿始终。控制风险的前提是熟悉世行工程采购程序, 这对于修改和完善国内招投标制度亦有一定的借鉴作用。
摘要：通过某世界银行贷款交通项目国际竞争性招标的实践, 对招标中的业主风险控制进行了归纳总结, 并与国内交通项目的招标程序进行了比较, 以期对类似世行项目的招标起到一定的参考作用, 并对招投标有关的制度设计起到一定的借鉴作用。
关键词：贷款,工程,风险控制