国家对农民工子女的教育态度、政策转变, 是和国家对农民工的政策转变紧密联系在一起的。国家对农民工的政策基本可分为五个阶段:严禁农民流动 (1978年~1983年) ;允许农民流动 (1984年~1987年) ;控制农民流动 (1988年~1991年) ;引导农民流动 (1992年~1998年) ;放开并支持农民流动 (1999年~现在) 。相应地, 国家在对农民工子女的教育政策上也基本采取了同样的态度。
1 空白阶段
80年代中期, 考虑到经济建设的需要, 国家对农民进城务工的态度稍有放开, 大量农民工涌入城市, 到80年代末期大规模的“民工潮”使国家再次严格限制农民工的大流动。这段时期, 国家在政策上对农民流动的限制虽有所松动, 但总体而言, 农民的流动还是受到严格控制和约束的。因此, 在流动的过程中, 主要以个体流动为主, 随同父母进城的儿童数量十分有限, 大部分农民工子女就学问题基本在其户籍所在地解决。所以这一时期农民工子女的教育没有形成一个社会问题, 国家政策和措施上也很少涉及对于农民工子女就学方面的内容。
2 限制阶段
自1992年社会主义市场经济体制建立后, 国家对农民工的管理政策由“控制盲目流动”转向“鼓励和引导有序的流动”。进城务工农民数量再度爆发式增长, “举家迁徙”的趋势明显, 子女随迁人数急剧增加。但由于缺乏相关教育政策的有效保障, 农民工子女教育问题日趋突出。1995年, 教育部将研究解决流动人口子女教育问题列入当年的议事日程。1996年4月, 国家教委印发《城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法 (试行) 》, 在京、沪等省市进行试点。1998年3月, 国家教委、公安部联合颁发了《流动儿童少年就学暂行办法》 (简称《办法》) , 规定流动人口子女户口所在地无监护条件的可在流入地入学。这些表明国家已经承认农民工子女可以在城市就读, 并开始着手解决农民工子女的教育问题。但《办法》中的第四条和第五条有关流入地和流出地在解决农民工子女就学问题的权责方面的规定明显不清晰。第三条“流动儿童少年常住户籍所在地人民政府应严格控制义务教育阶段适龄儿童少年外流。”和第七条“流动儿童少年就学, 以在流入地全日制办中小学附属教学班 (组) 以及专门招收流动儿童少年的简易学校接受义务教育。”说明国家仍然对农民工子女进城采取限制措施, 并对已进城的农民工子女进行差别对待, 表现出明显的限制性和差异性。第十一条规定“招收流动儿童少年就学的全日制公办中小学, 可依国家有关规定按学期收取借读费。”由于进城务工的农民大多从事体力劳动, 经济拮据, 这种合法的收取借读费的制度就成为其子女进入公办学校的最大障碍。
3 调整阶段
面对由于政策限制所产生的儿童转学、辍学等问题, 国家逐步进行了政策上的调整。2001年中央政府出台了《国务院关于基础教育改革与发展的决定》 (简称《决定》) 。《决定》强调“要重视解决流动儿童少年接受义务教育问题, 以流入地区政府管理为主, 以全日制公办中小学为主, 采取多种形式, 依法保障流动儿童少年接受义务教育的权利。”这是国务院首次明确指出流入地政府是解决流动人口子女接受教育问题的主要责任人, 改变了以往流入地与流出地相互推诿的现象。2003年9月, 国务院办公厅转发教育部等六部委《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》 (以下简称《意见》) 。《意见》明确提出了具体目标:“使进城务工就业农民子女受教育环境得到明显改善, 九年义务教育普及程度达到当地水平”, 全面部署了进城农民工子女接受义务教育的工作, 建立了“进城务工农民工子女全面接受义务教育保证制度和机制”, 做出了农民工子女与城市学生上学收费“一视同仁”, 学习及活动“一视同仁”的规定, 加强了对以接收进城务工就业农民子女为主的社会力量所办学校的扶持和管理。在这个《意见》中, 较之以往的政策有明显的进步, 明确地将1998年《流动儿童少年就学暂行办法》中的“借读”一词去掉, 变成了流入地政府对流动儿童的“接收”;在经费问题上, 从允许收取“借读费”到制定统一的标准, 收费与当地学生一视同仁。“通过设立助学金、减免费用、免费提供教科书等方式, 帮助家庭经济困难的进城务工就业农民子女就学”;在保障方面, 教育部、中央编办、公安部、发展改革委、财政部、劳动和社会保障部六部委联合制定保障机制, 使农民工子女的教育政策更加完善。在学校问题上, 不仅明确了公办学校的责任并规定流入地政府财政部门要对接收进城务工就业农民子女较多的学校给予补助, 而且加强了对社会办学的扶持和管理。《意见》的出台表明了国家在保障儿童受教育权、保证受教育质量和对贫困农民工子女受教育的经济援助等方面所作出的努力。
4 明确阶段
2006年1月, 国务院颁发了《关于解决农民工问题的若干意见》的5号文件, 提出将农民工子女义务教育纳入当地教育发展规划, 列入教育经费预算, 按照实际在校人数拨付公用经费, 城市公办学校对农民工子女接受义务教育要与当地学生在收费、管理等方面同等对待, 不得违反国家规定向农民工子女加收借读费及其他任何费用等。此次在教育经费问题上国家所表现出的明确态度和公平理念, 表明了我国教育政策的不断进步。2006年6月, 十届人大常委会第22次会议通过了《中华人民共和国义务教育法 (修订案) 》, 其中第二章第十二条明确规定:“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童少年, 在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的, 当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件”。这标志着政府以法律的形式, 将解决农民工子女平等接受义务教育问题推向一个新的阶段。农民工子女平等接受义务教育成为一个有法律保障和指导的政府行为。
纵观农民工子女教育政策的演变过程, 我们可清晰地分析出对待农民工子女教育政策理念的变化:由80年代的“空白”, 到90年代的“限制”和“差别对待”, 直到新世纪以《意见》为标志的新政策突出了“公平”的核心思想。可以说, 让农民工子女接受“平等教育”的政策理念已经成为新时期众多政策文本指导思想的核心内容。政策的新理念凸显了国家对弱势群体——进城农民工子女教育问题的关注, 同时也体现出国家政策导向在不断的向着弱势补偿和人性关怀的方向转变。
但同时, 我们必须清晰地看到, 政策理念的进步并不能完全说明问题的必然解决。事实上, “以人为本”的政策理念在政策制定者脑海中的树立, 只是使农民工子女教育问题的解决具备了一个必要条件。
摘要：随着20世纪80年代“民工潮”的兴起, 农民工子女的教育问题逐渐凸现。国家对于农民工子女的教育政策基本上经历了一个从无到有, 从不清晰, 甚至“抵制”到“淡化”, 再到“关心”, 直至“积极支持”的过程。
关键词：农民工子女,教育政策
参考文献
[1] 盛昕.改革开放30年中国农民工政策的演进及发展[J].学术交流, 2008[4].
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