我国改革开放30多年来, 交通运输事业得到了迅速发展, 而作为我国五大交通运输方式之一的公路交通建设更是成效显著。截至2012年末, 全国公路总里程达到423.75万公里。其中:等级公路里程360.96万公里, 占到公路总里程的85.2%;高速公路6.80万公里, 仅次于美国, 位居世界第二。交通运输业作为制约国民经济发展的“瓶颈”现象得到初步改观, 但还远远不能满足经济和社会快速发展以及人民生活水平提升的需要。本文主要探讨我国公路交通中高速公路收费制度的相关问题。
一、我国公路收费制度的形成
公路交通与铁路、航空、水运和管道并称为我国五大交通运输方式, 其中公路交通负担的货运量占到全国货物总运量的72.3%, 而公路交通的客运量则占到全国客运总量的92%, 可以说公路交通运输在我国国民经济建设和社会发展中发挥着极其重要的作用。公路属于社会的基础设施, 是社会公益事业, 是一个国家或地区经济发展的前提和保障。在我国经济相对落后, 财政资金缺乏的条件下, 各级政府无力提供公路建设所需要的巨额资金。因此, “贷款修路、收费还贷”作为一项制度创新, 被引入我国的公路交通建设事业中。
1984年国务院第54次常务会议做了“贷款修路、收费还贷”的决定, 1987年的《中华人民共和国公路管理条例》明确规定, “公路主管部门对利用集资、贷款修建的高速公路、一级公路、二级公路和大型的公路桥梁、隧道、轮渡码头, 可以向过往车辆收取通行费, 用于偿还集资和贷款”, 由此形成了我国公路收费制度的雏形。1987年颁布的《中华人民共和国公路法》专门对公路收费的管理做出规范, 为我国公路收费制度提供了法律依据。
目前, 我国的公路交通系统由两大体系构成:一类是普通公路体系, 包括一级公路、二级公路和标准较低的公路;另一类是高速公路体系。和普通公路相比, 高速公路由于机动车专用、分离行驶、严格控制出入和服务设施完善, 因此具有车速快、通行能力强、运输费用低和行车相对安全等特点。在一般的条件下, 普通公路和高速公路可以相互替代, 但由于各自特点和市场定位的不同, 两者又存在差异:普通公路为经济社会的发展提供一个普遍的、基础性的服务, 而高速公路在提供服务的同时又体现了高效、集约的特征。我国的公路收费制度中既包括对普通公路的收费, 也包括对高速公路的收费。
我国经过30多年的改革和开放, 经济获得高速发展, 综合国力明显提升, 市场环境发生了很大的变化。“贷款修路、收费还贷”的时代背景也已经改变, 尽管这一制度对促进我国公路交通事业的迅速发展发挥了十分重要的作用。但随着经济环境的变化, 它的弊端也日益显现。
二、、我国高速公路收费制度中存在的问题
(一) 公路收费的法律法规有待继续完善
首先, 《收费公路管理条例》对通行费的收费标准的确定都是原则性的规定, 缺乏明确的收费要素的界定和收费标准的计算, 以及投资合理回报的具体标准, 在实践中缺乏可操作性。
其次, 《收费公路管理条例》对政府还贷公路和经营性公路的收费期限界定的科学性需要进一步提高。条例只规定了最高期限, 如政府还贷公路的收费期限为15年或20年之内, 经营性公路的收费期限为25年或30年。这就造成了高速公路经营者在申请收费年限时, 利用各种手段想方设法获得最高年限的收费权。从而导致高速公路经营单位在最高收费年限以内收回成本后仍继续进行收费, 甚至有些高速公路经营者在收费期限届满后, 利用道路改扩建的名义继续延长收费期限。
再次, 在公路收费标准的确定过程中, 准确的核定高速公路的生产经营成本, 是制定合理高速公路收费标准的重要依据, 而现行法律法规和规章制度中没有明确的规定。现实中, 高速公路经营企业向价格主管部门提供的经营成本资料往往是企业的财务成本, 由于信息不对称问题和政策界限不明确, 价格主管部门核定生产经营成本的合理性、科学性难以保证, 据此确定的收费标准的科学合理性受到质疑。
(二) 公路收费标准制定过程中信息不对称
高速公路通行服务属于准公共产品, 其收费标准的确定属政府定价范畴。一般情况下, 高速公路经营者有追求利润最大化的动机, 向价格主管部门上报的有关成本和收益以及相关资料往往存在虚报现象, 由于信息不对称现象的存在, 价格主管部门往往很难评判这些数据的真实性和可靠性, 由此造成价格管理部门的工作经常处于被动。而且, 高速公路收费标准的确定涉及到很多专业知识, 价格主管部门对高速公路经营者的经营管理成本也缺乏足够的了解, 收费标准的确定往往只能根据现有资料进行判断, 难以真实发挥监管作用。
(三) 公路收费标准的确定和调整未能反映各方利益诉求
由于公路属于准公共产品, 主要满足社会成员的共同需求, 其收费标准的制定和调整属于政府定价的范畴。因此, 在公路收费标准的制定和调整过程中, 要广泛征求各界意见, 充分反映投资者、经营者和使用者的利益诉求。按照《收费公路管理条例》规定, 高速公路收费标准的确定和调整前应召开各种形式的听证会, 广泛地征求高速公路使用者的意见。但在现实中, 很少举行高速公路收费听证会, 即使举行也基本上是走走形式而已。价格主管部门与经营者基本达成了一致的意见, 而为数众多的高速公路使用者未能在收费标准的制定和调整中发挥作用。
三、完善我国高速公路收费制度的政策建议
(一) 高速公路通行服务收费标准确定的原则
1. 谁收益谁支付的原则
如前所述, 高速公路提供的不仅是普遍的基础性服务, 而是具有更高效率和集约化水平的交通服务。受益者只是使用高速公路的部分消费者, 因此, 谁收益谁支付更能体现公平性。
2. 合理回报原则
对于高速公路的投资者、建设者和经营者来说, 都要求能够收回成本并获得合理的经济回报。否则, 经济主体缺乏投资建设和经营高速公路的动力以及激励。
3. 兼顾公平和效率的原则
高速公路属于准公共产品, 具有不完全的竞争性和不完全的排他性特点, 因此要兼顾公平和效率。公私合作提供高速公路, 成本可由税收和收费共同负担;高速公路的高速特征需要通过限制通行数量在容量范围内才能实现, 高速公路收费标准中也应该包含车辆拥挤收费, 以保证高速公路的高效。
(二) 完善我国高速公路收费制度的建议
1. 继续完善高速公路收费的相关法律法规
第一, 修改相关法律, 改变高速公路固定不变的经营期限。可以根据某些因素的变化, 采用测定或者协商的方式相应的调整经营期限。允许一些投资成本高、车流量偏小、地理位置偏僻的高速公路适当延长收费期限;效益好的高速公路到贷款还清时, 则大幅度降低收费标准, 收费额能满足养路维护即可。
第二, 明确高速公路收费标准确定的构成要素, 以及各要素所包含的内容。对高速公路收费标准确定所需的建设运营成本, 应明确开支范围和开支项目, 明确审核的方法, 尽快出台高速公路收费标准确定所需的建设运营成本审核办法;应进一步明确高速公路投资回报率的标准和计算方法;明确高速公路收费标准的确定方法。
2. 加强高速公路收费制定中的信息披露和监督制度
第一, 应进一步提高价格主管部门在高速公路收费标准确定前期和后期工作的参与程度。在项目审批阶段, 价格主管部门要参与项目审批过程, 项目能否审批应考虑价格主管部门的意见。项目建设过程中要考察项目建设进度, 资金使用是否合理, 为今后核定高速公路收费所需要的成本提供依据。价格主管部门应对现行高速公路收费的还贷情况及贷款余额、车流量变化情况进行及时的信息收集, 以掌握变动中的高速公路经营单位与收费确定有关的数据, 根据情况变化及时调整高速公路收费标准。
第二, 价格主管部门应制定相应的信息披露制度, 及时向社会大众发布高速公路收费的有关信息, 包括贷款余额、还款年限以及同期银行利息等数据。高速公路经营者向使用者收费时, 必须向使用者出具详细清单, 内容包括:车辆类型、进出收费站名称和代码以及收费高速公路的起止年限、道路等级、收费标准、行驶道路里程及每公里收费单价等。
第三, 在高速公路的使用者和经营者中, 使用者始终处于劣势地位。因此, 政府在实施监管过程中, 有必要通过有效的制度设计确保高速公路使用者拥有一定的话语权, 以增加他们对收费标准确定的影响力。首先, 想听证会参加者提供充分完备的信息资料, 并对技术性较强的有关问题向参加者提供专业性服务;其次, 建立听证会参加者向政府价格主管部门和高速公路运营企业的信息质询制度;再次, 要科学的制定听证会参加者选拔规则, 由第三方实施, 政府价格主管部门监督;最后, 充分尊重听证会参加者的合理意见, 在大多数参加者提出反对意见的情况下, 价格主管部门应重新调研, 审慎决策。
第四, 加强对高速公路经营单位的外部监管。交通、价格、发改委、财政等部门应当组成跨部门的联合检查组, 对高速公路经营单位在建设期间资金的使用, 运营期的收费情况进行监督检查, 对乱收费、随意提高收费标准和延长收费期限的行为进行依法处理。同时, 各级政府和群众应当对跨部门的联合检查组的行为加以监督, 既要保证管制机构的行政权, 又要保证管制机构在实现责任的同时, 切断高速公路管制机构和高速公路经营公司之间的利益链条。
3. 完善高速公路投融资体制和方式
从长远来看, 高速公路的发展需要从成本补偿和投融资方式两个方面予以改革。政府应该通过法律手段对高速公路建设资金的筹集渠道、分配方式和使用情况进行明确规定, 改变目前单一的投融资方式;要改变以银行贷款为主的融资方式, 采取发行国债、吸收各种保险金、养老基金等多种资金方式, 以降低高速公路的投融资成本。
摘要：公路属于社会的基础设施, 是社会公益事业, 是一个国家或地区经济发展的前提和保障。1984年国务院第54次常务会议做出了“贷款修路、收费还贷”的规定, 1987年颁布的《中华人民共和国公路法》为我国公路收费制度提供了法律依据。目前我国高速公路收费制度存在的主要问题:公路收费制度的法律法规有待继续完善;公路收费标准制定过程中信息不对称;公路收费标准的制定和调整未能反映各方利益诉求。完善我国高速公路收费制度的政策建议:继续完善我国公路收费制度的法律法规;加强高速公路收费制定中的信息披露和监督制度;完善高速公路的投融资体制和方式。
关键词：完善,高速公路,收费,思考
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