写论文没有思路的时候，经常查阅一些论文范文，小编为此精心准备了《修改毕业论文范文(精选3篇)》，希望对大家有所帮助。摘要：《<中华人民共和国档案法>修订草案(送审稿)》是档案立法环境、档案法律适用环境和档案执法环境发生巨大变化的产物。其中的立法宗旨建议修改为“为了规范档案的形成、管理和保护行为，保障公民利用档案的权利，促进国家和社会发展，根据宪法，制定本法”。
第一篇：修改毕业论文范文
普通高等学校毕业生就业协议书的法律定性及修改建议
摘 要：普通高等学校毕业生就业协议书①属于我国劳动力市场全面转型过程中的产物，对于其法律定性理论上存在诸多争议。但高校就业协议书理应具有法律效力，需立足于我国就业体制全面改革及高等院校管理机制转变，对其法律定性进行规范化分析。高校就业协议书应属于民事合同，而高校并不是协议的一方当事人，仅承担对毕业生在校基本信息的审查义务。
关键词：高校就业协议书;劳动合同;民事合同;高校毕业生就业
从事高校就业工作的两年间，毕业生就业手续办理一直属于笔者的工作内容之一。应该说，高校就业协议书(即俗称的"三方协议")是日常工作所接触的最多的书面材料。然而当学生询问"就业协议书具有什么法律效力"时，笔者却无法直接给出准确的回答。对于高校就业协议书的法律定性，相关法律无直接规定②，而理论界也存在诸多争议。基于实际工作的需要及自身法学专业背景，笔者对高校就业协议书的法律定性进行了分析，并在此基础上提出相关修改建议。
一、高校就业协议书的产生及现状
(一)高校就业协议书的产生
高校就业协议书是在我国劳动力市场由计划经济体制向市场经济体制过渡、大学生就业体制深入改革的历史进程中产生的。我国大学生就业体制改革大致经历了三个阶段。第一个阶段为一元制时期，由国家统一分配，1951年10月1日，当时的政务院决定"高等学校毕业生的工作由政府分配"。第二个阶段为1989年教育部颁布《高等学校毕业生分配制度改革方案》之前，大学生仍然统一分配工作，但较上个阶段允许学校有一定的自主分配权力。第三阶段为1989年后至今，取消定向分配，大学生自主择业，用人单位择优录取。[1]
在第三阶段中，高校毕业生需要与用人单位双向选择，自主达成就业意向，而且相关事宜需要在毕业前进行，否则学生毕业时其个人档案、户籍及党组织关系(仅限党员)将没有相关地方接收，势必造成高校毕业生管理的混乱。根据现行劳动法律规定，在校生无签订劳动合同的资格，因此为了解决时间差的问题，国家教委于1997年制定《普通高等学校毕业生就业工作暂行规定》并据此制定了高校就业协议。一方面需要解决时间差的问题，另一方面高校需要有相关的依据对毕业生进行派遣(主要还是涉及到毕业生档案、户籍转移的相关问题)，在现行制度下，各高校主要是依据高校就业协议书制定报到证、为学生进行毕业派遣。
(二)高校就业协议书制度实施现状
现行就业协议一般由教育主管部门或各省、市、自治区就业主管部门统一制定。近年来，上海、广东、安徽等地先后对高校就业协议书进行了修改，当前并不存在全国统一格式的高校就业协议书 ，但各个版本中的基本内容均包括：高校毕业生的基本信息、用人单位的基本信息(涵盖档案及户口的迁移地址)、毕业生本人的就业意见、用人单位接收意见及高校意见。各省、市、自治区就业主管部门除了统一制定就业协议书外，对于具体适用规定都将由各高校自行处理。
2009年教育部文件指出，就业协议书是普通高等学校毕业生和用人单位在正式确立劳动人事关系前，经双向选择，在规定期限内就确立就业关系、明确双方权利和义务而达成的书面协议;是用人单位确认毕业生相关信息真实可靠以及接收毕业生的重要凭据;是高校进行毕业生就业管理、编制就业方案以及毕业生办理就业落户手续等有关事项的重要依据。[2]
研究高校就业协议书不能脱离高校毕业生就业情况的整体现状。近年来，我国高校毕业生人数整体激增，大学生就业难问题日益凸显。由于在北京上海等地仍然实行严格的户籍制度，在现象户籍档案制度下，灵活就业形式日益增多，因而导致毕业生签约率(即高校就业协议的签订率)出现比较明显的下降。这使得高校就业协议的实际效力大幅度下降。根据各个高校就业工作实际情况，现行高校就业协议书的主要约束力体现在对高校毕业生相关资质审核及毕业生违约的限制上。
二、高校就业协议书的法律定性
对于高校就业协议书的法律定性，理论上存在诸多争议，主要有以下观点：
(一)民事合同说
"民事合同说"认为高校就业协议书属于私法上的合同，是主体各方在平等互利基础上达成一致所形成的契约。持此种观点的学者往往都强调高校就业协议书与劳动合同的区别。
(二)预约合同说
在民法理论中，契约可以分为本约与预约，本约是相对于预约而言的，在预约中约定将来要订立的契约即是本约;预约，则是约定将来订立一定契约的契约。[3]《就业协议书》是毕业生、用人单位和学校在毕业生择业过程中签订的一种书面约定，其内容仅限于对于各方意向的一种确定，并没有对毕业生及用人单位建立劳动关系中的具体权利义务作出明确的规定，主要表明毕业生的工作意向、用人单位的接受意向、学习负责派遣的意向等，是一种意向性的协议，其作用仅限于对学生就业过程中的约定，签订于毕业生就业之前，效力始于签订之日终于学生到工作岗位报到证之时，一旦毕业生到用人单位报到，就业协议的使命也就完成了。因此，《就业协议书》是一种典型的预约合同。[4]
(三)劳动合同说
有学者认为，就业协议是劳动合同的一种特殊形式，因为合同性质一致，毕业生与用人单位签订了就业协议，毕业生就要签约单位工作，用人单位就要为其安排相应，从实际上说，这是确立了劳动关系;二者主体意思表示一致;法律依据一致，就业协议应当遵循《劳动法》中劳动合同等有关规定，发生争议纠紛，应当按照《劳动法》的规定，依法处理。[5]
(四)先合同义务说
该观点认为就业协议是我国就业体制向市场经济体制过渡中对高校毕业生的管理方式，其性质更接近劳动合同的"先合同义务"，是毕业生和用人单位缔结劳动合同的强制步骤，就业协议与后面正式的劳动合同是密不可分的，若单独的把其作为独立存在的合同加以分析，则会割裂和劳动合同的关系。[6]
(五)行政合同说
有学者认为高校就业协议书是一个转型期中国的特殊历史阶段产物，是计划经济向市场经济过渡的产物。它本身既不是一个单纯的民事合同也非劳动合同，它的出现是为了满足当时制度的需要。从法律定性而言，高校就业协议书更符合一个带有计划经济时代色彩的特殊的行政合同的特征。
从前述高校就业协议书的产生及现状不难发现，高校就业协议书属于我国劳动力市场全面转型过程中的产物，与其他很多制度创新一样，高校就业协议书也是为了满足特定的政策需求而产生的。因而要对其进行法律定性确实存在疑惑。但高校就业协议书理应具有法律效力，需立足于我国就业体制全面改革及高等院校管理机制转变，对其法律定性进行规范化分析。
笔者认为，高校就业协议书应属于民事合同，而高校并不是协议的一方当事人，仅承担对毕业生在校基本信息的审查义务，仅对毕业生虚假填写个人基本信息承担责任。
首先，高校就业协议书不属于劳动合同。近年来的相关理论一般都认同高校就业协议书与劳动合同的区别，有不少学者还专门撰文对两者进行了辨析。笔者亦赞同上述观点，究其理由最根本的在于毕业生与用人单位签订就业协议时仍属于在校生的身份，不具有劳动法主体资格，且高校就业协议书中的内容几乎不涉及毕业生与用人单位建立用工关系后的权利与义务。
其次，在高校毕业生就业市场化发展趋势下，高校就业管理职能需要进行根本性的转变。在高校毕业生与用人单位自主选择的过程中，高等教育主管部门及高校所应该承担及能够承担的应该是职业规划与指导、就业信息平台搭建等服务指导性的工作，而不应该用过多的行政权力干预毕业生就业工作。将高校就业协议书认定为行政合同，无疑是一种"开倒车"的行为。
再者，民法上所谓契约即是指平等主体之间设立、变更、终止某些民事权利义务关系的协议。民事合同生效的实质要件包括：行为人具有相应的民事行为能力;意思表示真实;不违反法律法规或社会公共利益。在用人单位和毕业生双向选择并最终达成就业协议的过程中，高校并无相关权力，更无任何权利，不应作为其中的一方主体。高校毕业生基本上都属于完全民事行为能力人，高校毕业生与用人单位在意思表示真实的基础上，就毕业生在正式毕业后前往用人单位工作，与用人单位建立确定的人事劳动关系这一事实行为达成一致。因而，高校就业协议书属于民事合同。
三、高校就业协议书修改建议
当前对于高校就业协议书"命运"的相关探讨主要观点有"废除论"、"合一论"及"修改论"。"废除论"强调高校就业协议书是特定历史时期的产物，随着就业市场化的发展，高校就业协议书已经失去了相应的管理功能，作为行政色彩比较浓厚的高校就业协议书应该退出历史的舞台。所谓"合一论"即是强调实现高校就业协议书与劳动合同的对接，将二者合二为一。变高校就业协议书的三方当事人为双方当事人(毕业生与用人单位)，并将双方劳动权利义务关系的具体内容纳入其中。"修改论"介于"废除论"与"合一论"之间，认为高校就业协议书仍然具有存在的合理性，应通过修改完善使其发挥应有的作用。
笔者持"修改论"。"废除论"与"合一论"共同的根本性问题都在于忽略了我国现行并且可能长期存在的人事劳动双轨就业体制。在这种双轨制下，部分用人单位并不需要与毕业生签订劳动合同(如各级国家行政机关)。对于进入此类用人单位的毕业生而言，人事管理的基本依据即是高校就协议书以及依据就业协议书而开具的就业报到证。因而，"废除论"与"合一论"所主张的观点都不具有现实可行性。
如前所述，笔者认为在现行的就业体制下，高校就业协议书应认定为民事合同，而高校应退出协议主体一方，仅对毕业生个人信息的真实性承担担保责任。按照此种法律定性，应对高校就业协议书作出如下修改。首先，高校就业协议书的内容不需要涉及毕业生与用人单位正式确立人事劳动关系后的具体权利义务关系，只需要表明毕业生与用人单位关于双方在毕业生正式毕业后确定建立人事劳动关系这一事项的意思表示一致即可。其次，应在高校就业协议书主体格式上进行修改，将高校审核意见放在毕业生基本信息的下一栏，无需校就业指导中心(或就业工作部门)盖章审核，只需要各院系学生工作部门盖章审核即可。
注释：
①以下简称高校就业协议书。
②高校就业协议书的依据是1989年3月2日教育部颁布的《高等学校毕业生分配制度改革方案》和1997年国家教委制定的《普通高等学校毕业生就业工作暂行规定》，两者均属于部门规章。
参考文献：
[1]参见王秋红.高校毕业生就业协议发展趋势探讨-从高校就业协议的法律性质角度再思考[J].河北青年管理干部学院学报，2011(1)：69.
[2]教育部.关于修订《普通高等学校毕业生就业协议书》若干意见的通知(教学司[2009]28号)[Z].2009-10-23.
[3]胡建淼.高校毕业生《就业协议书》法律效力探究[J].浙江交通职业技术学院学报，2009(6)：72.
[4]胡建淼.高校毕业生《就业协议书》法律效力探究[J].浙江交通职业技术学院学报，2009(6)：73.
[5]趙兴宏.就业协议适用劳动合同的思考[J].东北大学学报，1999(1)：34.
[6]张冬梅.高等学校毕业生就业协议书的法律性质及其完善[J].中国劳动关系学院学报，2006(4)：94-98.
作者简介：严天何(1988-)，女，江西九江人，中国青年政治学院学生处就业指导中心，研究方向：大学职业生涯规划及就业法律制度。
作者：严天何
第二篇：对《档案法》修改草案时代背景的认识及修改建议
摘 要：《<中华人民共和国档案法>修订草案(送审稿)》是档案立法环境、档案法律适用环境和档案执法环境发生巨大变化的产物。其中的立法宗旨建议修改为“为了规范档案的形成、管理和保护行为，保障公民利用档案的权利，促进国家和社会发展，根据宪法，制定本法”。法定档案范围中“应当归档保存的各种形式和载体的文件、记录和数据”建议修改为“已经归档和应当归档保存的各种形式和载体的文件、记录和数据”。“档案工作实现统一领导、分级管理的体制”建议修改为“档案工作实行统一领导，分级、分专业管理的体制”。档案工作原则中的“便于社会各方面利用为原则”，建议修改为“便于社会各方面和公民利用为原则”。
关键词：档案法;立法宗旨;法定档案范围;档案工作体制;档案工作原则
《中国档案》2016年第7期正式公布了《<中华人民共和国档案法>修订草案(送审稿)》[1]。“修订草案在现行《档案法》6章27条的基础上，新增加3章62条，删除1条，修订幅度很大。立法者试图将近几年档案工作中出现的新问题，全部在修订草案中予以体现。”“作为一部部门基本法，《档案法》修改事关档案事业的全局，可谓牵一发而动全身，必须慎重行事。”“否则，将直接影响《档案法》的权威性、严肃性与稳定性。”[2]《档案法》的修改是时代发展、社会进步和档案事业变革的产物，但其修订草案中的立法宗旨、规范的范围、档案工作体制和档案工作原则等涉及全局，应当坚持慎重修改的原则。
1 对《档案法》修改时代背景的认识
现行《档案法》1988年生效，1996年第一次修订，距今已经20余年。在这20余年间，《档案法》的立法环境、法律适用环境和档案执法环境都发生了巨大的变化，《档案法》的修改显得十分迫切。
1.1 档案立法环境发生了变化。《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)是国家的根本大法。在档案立法的过程中，立法者必须认识到“《宪法》是《档案法》立法的基础和依据”[3]，“《宪法》的规定，是制定档案法律、法规和规章的根本依据”[4]。《档案法》的立法与修改必须服从于《宪法》。并“严格依据《宪法》的规定，对《档案法》调整范围进行全面认真的梳理”[5]。
现行《宪法》为1982年宪法，并历经1988年、1993年、1999年、2004年四次修订。1988年修订了两条，即《宪法》第十一条增加规定：“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理。”《宪法》第十条第四款：“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”修改为：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”1993年《宪法》修订了九条，其中四条都与《档案法》有关，最主要的一条是确立社会主义市场经济体制。《宪法》第十五条：“国家在社会主义公有制基础上实行计划经济。国家通过经济计划的综合平衡和市场调节的辅助作用，保证国民经济按比例地协调发展。”“禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序，破坏国家经济计划。”修改为：“国家实行社会主义市场经济。”“国家加强经济立法，完善宏观调控。”“国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序。”1999年《宪法》修订了六条，其中四条与《档案法》有关，最主要的两条是依法治国与非公有制经济。《宪法》第五条增加一款，作为第一款，规定：“中華人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”《宪法》第十一条：“在法律规定范围内的城乡劳动者个体经济，是社会主义公有制经济的补充。国家保护个体经济的合法的权利和利益。”“国家通过行政管理，指导、帮助和监督个体经济。”“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理。”修改为：“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。”“国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理。”2004年《宪法》修订了十四条，其中四条与《档案法》有关，最主要的一条是《宪法》第十一条第二款“国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理。”修改为：“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理。”
现行《宪法》已经修订了四次，其中每次修订的内容中都有与《档案法》相关的条款。但是，《档案法》除了1996年做了小幅修改后就再也没有修改过。“1982年《宪法》自施行32年来，在确定我国由计划经济体制向市场经济体制转变，国家实行公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，国家保护公民合法私有财产不受侵犯等四次重大修改后，已与《档案法》制定时的背景有较大的改变。因此，《档案法》修改首先就应依据《宪法》的规定进行调整，特别是在涉及档案所有权及处置上，必须要依据《宪法》精神，既不能与《宪法》相违背，又必须依据1982年《宪法》2004年修订后的精神做出相应的规定。”“《档案法》从大方面必须依据《宪法》，对调整档案事务的方面不能有遗漏，要覆盖各个方面(方面不能少、内容不能漏);也不能违背《宪法》，即不能规定与《宪法》不同的要求。特别是2004年《宪法》关于‘国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度’和‘公民的合法的私有财产不受侵犯’的规定，《档案法》违背之处必须加以修改。”[6]“在《宪法》对非公有制经济先后进行4次重大修改的情况下，《档案法》至今没有修改，其档案法律定义仍然‘禁锢’在‘国有档案’范畴，从这一点来看，《档案法》明显滞后于《宪法》。”[7]很显然，《档案法》的修改势在必行。
1.2 法律适用环境发生了变化。现行《档案法》1987年颁布，同年，中国共产党第十三次全国代表大会提出了“社会主义有计划商品经济的体制应该是计划与市场内在统一的体制”的观点，这也是我国社会主义市场经济体制的探索时期提出的社会主义市场经济体制的雏形。虽然在1987年提出了“社会主义有计划商品经济的体制应该是计划与市场内在统一的体制”的观点，但对1987年颁布的《档案法》并没有太大的影响，1987年颁布的《档案法》基本上还是计划经济的产物。“现行《档案法》还带有明显的计划经济特征。”[8]
1993年—2002年为我国社会主义市场经济体制建立时期。1992年中国共产党第十四次全国代表大会正式确立“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”。1993年11月，中国共产党十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，勾画出社会主义市场经济体制的基本框架。在这种情况下，1996年《档案法》进行了第一次修改，此时离1987年颁布《档案法》仅仅过了不到10年。对于1996年的《档案法》修改，全国人大法工委副主任乔晓阳讲道：“这次修改主要针对三个方面的问题：一是为适应社会主义市场经济条件下档案管理出现的新情况，增加了必要的规定，如国有企业在转制过程中档案的转让问题，集体或者个人所有的档案出卖问题等。这类问题的实施主要由国家档案局制定具体的规定及办法。二是强调了档案的利用，虽然利用这一方面修改的文字并不多，但是表明国家对档案的利用问题是非常重视的，突出了档案馆在开放档案中的职责。三是强化了档案行政部门的管理手段，赋予了档案行政管理部门行政处罚权。”乔晓阳还强调：“应当说明的一点是，这次《档案法》的修改，只是对当前非改不可的问题作了修正，并不是说通过这次修改现在档案管理中的一切问题都解决了，有些问题希望同志们在工作中继续加强研究。”[9]
2003年至今为我国社会主义市场经济体制完善时期。2002年10月中国共产党第十六次全国代表大会宣告，我国社会主义市场经济体制初步建立。2003年召开的中国共产党十六届三中全会，通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，标志着中国经济体制改革进入完善社会主义市场经济体制的新时期。中国共产党十八届三中全会指出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，非常清晰地阐明了在新的历史起点上完善我国社会主义市场经济体制的总体思路。这时离现行《档案法》颁布已经30年了，离《档案法》的第一次修改也已经20年了。从《档案法》的修改历程与我国社会发展的历程中，可以看出，《档案法》颁布这30年正是我国由社会主义计划经济体制向社會主义市场经济体制转变的时期，尤其是在后20年我国社会主义市场经济体制完善时期，我国各个方面和领域都发生了翻天覆地的变化，《档案法》适用的环境也发生了翻天覆地的变化，“社会主义市场经济的充分发展，极大地改变了社会生活的面貌，档案工作的对象、领域和环境发生了深刻变化，一些新的经济形式和社会组织进入档案领域，现行《档案法》缺少相应的管理措施。”[10]《档案法》已经不能适应社会主义市场经济体制环境，《档案法》的修改是顺势而为。
1.3 档案执法环境发生了变化。社会主义市场经济是法制经济，不仅需要健全的法制体系，需要适应社会主义市场经济体制的法律，更需要维护社会主义市场经济体制并能有效执行的法律。社会主义市场经济体制要求行政管理部门要依法行政，也就是通过依法行政来维护社会主义市场经济体制稳定和健康发展。当然，要做到依法行政，更需要与依法行政相适应的法律，使依法行政有法可依。
1999年修订的《宪法》第五条增加了一款，规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”2004年国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，提出：“行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行;没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。”依法行政是约束政府工作人员避免出现违法行政，以免对社会和人民群众造成严重后果，同时也是在公平、公正、公开的情况下保护广大人民群众的根本利益。一方面，各级政府机构以法律为依据管理各种事务，要求公民、法人或其他组织依法享受权利、履行义务，对那些不能够正当行使权力和不能够很好履行义务的人追究法律责任。另一方面，政府机构工作人员也必须依法管理各项事务，在行使行政权力时，必须以法律为准绳，以事实为依据，必须用法律这把尺子衡量是非对错，而不是由行政管理者的主观意识所决定。行政权力必须在法律允许的范围内使用，绝对不能够越权或者违法施政。法律约束被管理的公民，同时也约束行使行政管理的国家公务人员。依法行政是行政管理为人民服务的切实保障。
1978年，中国共产党第十一届三中全会确立“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的十六字方针，是“依法治国”的1.0版。中国共产党第十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”新十六字方针则是“依法治国”升级版的2.0版。“有法可依”就是要建立统一、完备、科学的法律体系和制度，即立法能够适应不断发展的经济、政治、文化和社会生活的需要，及时对各种社会关系进行规范。法律规范应当明确、肯定、具体，具有可操作性。“所谓科学立法，是指立法过程中必须以符合法律所调整事态的客观规律作为价值判断，并使法律规范严格地与其规制的事项保持最大限度的和谐，法律的制定过程尽可能满足法律赖以存在的内外在条件。”[11]
中国共产党第十八届三中全会提出：推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。中国共产党第十八届四中全会又提出了“权责法定”的要求，即各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。依法全面履行政府职能，完善行政组织和行政程序的法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。中国共产党第十八届四中全会还提出行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。推行权力清单制度，体现了法治政府对行政主体行使权力的要求。
不论是社会主义市场经济体制的完善需要健全的法制体系，还是《宪法》规定要求依法治国，抑或是中国共产党强调要依法行政、推行权力清单制度，都说明档案行政管理部门行使行政管理的环境变化了，也就是档案行政执法的环境变化了，这就要求档案行政管理部门要依法行政、依法行使档案行政管理权。这在客观上也就需要一部适应社会主义市场经济体制、规范档案行政权力、保证档案行政权责相当的《档案法》。显然，现行《档案法》是不能适应这一要求，不能承担这一任务的一部法律。《档案法》的修改恰逢其时。
2 关于《档案法》修订草案中几个主要问题的修改建议
2.1 立法宗旨。“行政法泛指有关国家行政管理的法律、法规。行政法有一般行政法和特别行政法之分。”“一般行政法：指具有以下内容的法律法规：规定国家行政管理的基本原则、方针、政策;国家机关及其负责人的地位、职权和职责;国家机关工作人员的任免、考核、奖惩;有关行政体制改革和提高行政机关的工作效率等等。特别行政法：指规范各专门行政职能部门如教育、民政、卫生、统计、邮政、财政、海关、人事、土地、交通等方面的管理活动的法律、法规。”“行政法与刑法、民法一样，是现代法律体系中的三大基本法律部门之一，在我国社会主义法律体系中具有极其重要的地位。行政法的作用概括起来主要表现在以下三个方面：1.维护社会秩序和公共利益;2.监督行政主体，防止行政权力的违法和滥用; 3.保护公民、法人或其他组织的合法权益。”[12]
《档案法》属于行政法中的特别行政法，也称部门行政法，应当彰显或突出行政法的基本作用。《档案法》修订草案(送审稿)第一章总则第一条“为了加强档案的形成、管理、保护和利用，服务和促进国家治理体系和治理能力现代化，根据宪法，制定本法”，其中“加强”一词是规范性文件的目的表述，不是规范的法律语言。建议修改为：“为了规范档案的形成、管理和保护行为，保障公民利用档案的权利，促进国家和社会发展，根据宪法，制定本法。”在这里，用“规范档案的形成、管理和保护行为”的表述，体现了法律的基本功能;用“保障公民利用档案的权利”的表述，则彰显了时代精神和特征，同时有利于促进利用服务工作的开展;用“促进国家和社会发展”的表述，涵盖国家和社会，显然要比“服务和促进国家治理体系和治理能力现代化”的表述全面，内涵也更加丰富。这些都充分显示了《档案法》应有的立法宗旨，体现行政法处理政府与社会关系的基本职能，更能使《档案法》成为制定其他相关法律法规依据的母法。当然，《档案法》需要规范档案的形成、管理和保护行为，更应当是规范档案行政管理行为，约束档案行政权力的基本准则。但是，由于历史的原因，现行《档案法》更像一部档案馆法，而不是一部完全意义上的行政法。现行《档案法》中的27条条款，直接涉及档案馆行为的就有12条之多，而直接涉及档案行政管理部门行政管理行为的只有7条。显然，现行《档案法》难以达到行政法的要求，也难以起到规范档案行政权力的作用。时代的发展，需要我们对现行《档案法》进行科学的修改，以适应变化了的档案行政执法环境，进而保障档案行政管理部门真正能够做到有法可依、依法行政。
2.2 法定档案范围。《档案法》修订草案第一章总则第三条：“本法所称的档案，是指机关、团体、企业、事业单位，其他组织和个人在各项工作和活动中形成的，对国家、社会和单位、个人具有利用价值，应当归档保存的各种形式和载体的文件、记录和数据。” “应当归档保存的各种形式和载体的文件、记录和数据”中的“应当归档保存”更多是指即刻或将要发生的一种应然状态和实际，对已经发生的状态和实际缺乏概括，建议将其修改为“已经归档和应当归档保存的各种形式和载体的文件、记录和数据”。
2.3 档案工作体制和原则。《档案法》修訂草案(送审稿)第一章总则第六条“档案工作实行统一领导，分级管理的体制”，建议修改为“档案工作实行统一领导，分级、分专业管理的体制”。分级、分专业管理是不少行业，包括档案行业长期行之有效的管理体制，我们谓之“条块结合”的管理体制。这种客观存在需要我们予以明确，以便使档案工作体制的表述和《档案法》修订草案(送审稿)第二章档案机构及其职责第十一条“国家行业或者专业主管部门，根据档案法律法规的要求，在其职权范围内负责本系统或者本专业的档案工作的管理”相衔接。
《档案法》修订草案(送审稿)第一章总则第六条“档案管理以维护档案的真实、完整、准确、安全，便于社会各方面利用为原则”中的“便于社会各方面利用为原则”，建议修改为“便于社会各方面和公民利用为原则”。增加“公民”一词，一是与《档案法》修订草案(送审稿)第一章总则第一条中的“保障公民利用档案的权利”相一致，同时彰显“以人为本”“为民服务”的立法思想和立法理念。
如果对上述三条作出修改，《档案法》修订草案中的相关内容也会得到相应的修改。这对完善《档案法》修订草案来说，应当是一种进步的做法。
参考文献：
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作者：陈忠海
第三篇：宪法修改三题
摘 要：党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央的正确领导下，中国特色社会主义理论和实践都有了全新发展，中国特色社会主义进入新时代。为更好地发挥宪法在新时代的重要作用，需要对其进行适当修改，使其体现中国特色社会主义理论创新和制度创新的新成果，为中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信构筑总体性依据和支撑。此次修宪可能涉及宪法的指导思想、权力结构等诸多内容，但为了遵循宪法法律发展规律，保持宪法的连续性、稳定性、权威性，宜采取部分修改的方式。修改的具体内容主要集中在两个方面：一是将习近平新时代中国特色社会主义思想写入宪法，并将其核心观点吸收到宪法的序言和总纲中；二是将实践中各项改革尤其是司法体制改革的成果载入宪法，对国家监察体制改革做好顶层设计，为改革的后续展开提供宪法依据。
关键词：中国特色社会主义新时代；国家监察体制改革；合宪性审查；司法改革；宪法修改
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视宪法，宪法作为根本法在全面深化改革和依法治国中的基础性保障作用被提到了前所未有的高度。我国现行宪法诞生于1982年，时至今日，无论是官方还是学界，都认为该部宪法是中华人民共和国建立以来的四部宪法中最好的一部——它总体上契合了当时社会变革与转型的实际情况，并融入了许多先进的制度理念。然而，现行宪法毕竟颁布于我国改革开放和恢复法制建设的初期，面对日新月异的社会现实，仍存在需要改進之处。①特别是党的十八大以来，中国特色社会主义理论和实践都有了全新发展，各方面的新纲领新要求都对现行宪法提出了新挑战。在新的时代背景下，中共中央政治局2017年12月27日召开会议，将现行宪法的修改问题提上了议事日程。本文就这一问题，从三个方面进行探讨。
一、为什么要动议修宪
相对于一般法律，宪法具有更强的稳定性。这是成文宪法自诞生以来最鲜明的形式特征。但宪法在本质上也是法律，同普通法律一样，也应当随着社会情势的变化而适时地调整自身。宪法应当为社会发展服务，因而宪法必须主动适应不断发展的现实，绝不能让发展了的现实去迎合已经滞后的宪法。这是实践主义宪法哲学的基本立场和应有态度。党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央的正确领导下，中国特色社会主义理论和实践都有了全新发展。面对新的社会现实，为了化解宪法文本与现实之间的冲突，确保宪法的适应性，宪法的修改已不可避免。
1.习近平新时代中国特色社会主义思想的形成
“时代是思想之母，实践是理论之源。新的时代和新的实践需要新的思想理论，也必将孕育出新的思想理论。”②党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央基于马克思主义基本原理、世界观和方法论，结合我国具体国情和实际需要，提出了一系列新理念新思想新战略，形成了体系完整、逻辑严谨、内容丰富且具有纯熟哲学思维和鲜明实践面相的重大理论创新成果。这不但开辟了中国特色社会主义新境界，推动中国特色社会主义进入新时代，而且开辟了马克思主义中国化的新境界，实现了马克思主义中国化的新飞跃。2017年10月召开的党的十九大科学总结和系统论述了马克思主义中国化的最新理论成果，将其命名为“习近平新时代中国特色社会主义思想”，并将这一思想同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观一起写入党章，作为全党全国人民为实现中华民族伟大复兴而奋斗的行动指南。习近平新时代中国特色社会主义思想在马克思主义发展史上具有里程碑意义，它以坚持和发展中国特色社会主义为主题，从理论和实践两个方面详细回答了新时代坚持和发展什么样的中国特色社会主义、怎样坚持和发展中国特色社会主义等重大论题，其内容涵盖经济、政治、文化、社会、生态、军事、外交、党建等领域。③
作为众法之法，宪法通常发挥两种基本功能：一是规范国家公权力，二是保障公民私权利。在我国，除上述两种基本功能外，宪法还承载着一种非常重要的功能，即阐释中华民族的革命实践、价值共识和制度选择，以此确认国家政权体制的正当性。④事实上，从世界主要发达国家的宪法文本来看，也都或明或暗地体现了这一功能。⑤比如，美国1788年颁布的联邦宪法的序言是：我们合众国人民，为建立更完善的联邦，树立正义，保障国内安宁，提供共同防务，促进公共福利，并使我们自己和后代得享自由等幸福，特为美利坚合众国制定本宪法。这几十个字篇幅虽短，意义却非常明显。“这种阐明达成价值共识过程的功能，在当代各国宪法序言，尤其是在20世纪90年代后所形成的宪法序言中体现得十分明显。”⑥习近平新时代中国特色社会主义思想作为中国共产党指导思想的又一次与时俱进，应当在我国宪法中加以确认。我国宪法应将这一思想的核心观点吸收到序言和总纲中，向全国各族人民明确建设中国特色社会主义的新方位、新目标。
2.全面深化改革和推进依法治国取得重大进展
改革是社会主义制度的应有之义，更是中国特色社会主义不断发展和完善的客观要求。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央迎难而上、高屋建瓴、谋篇布局，高举改革旗帜，用全局观念和系统思维谋划改革，以政治勇气和实践智慧推进改革，推动新一轮改革大潮涌起。可以说，改革已经构成了当代中国最鲜明的特色。2013年11月召开的党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确了改革的总目标和总战略，并提出了涵盖6大方面、15个领域的330多项具体改革举措，改革的决心和力度前所未有。2014年10月召开的党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出了190多项法治建设方面的改革举措。这两次全会确定的两大主题、通过的两份决定、提出的500多项改革举措，共同助力实现国家治理体系和治理能力现代化。⑦近年来，习近平总书记主持召开了20多次中央全面深化改革领导小组会议，议方案、抓统筹、促落实，把握各项改革举措的内在联系，协调改革布局。党的十九大报告明确指出：五年来，我国全面深化改革取得重大突破，民主法治建设迈出重大步伐。
改革与立法之间的关系是一个历久弥新的话题。改革是一个动态的过程，它意味着变革与发展，而法律是静态的文本，它意味着安定与秩序。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》正式在党的重要文件中对改革与立法之间的关系进行了明确，指出“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据”。习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二次会议上对这一关系再次作了特别强调：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，加强对相关立法工作的协调。”我国正在进行的改革是一场深刻而全面的变革，它涉及政治、经济、文化、社会等多个方面，其中，有些方面的改革事实上已经触及政治体制设计、国家权力配置等宪法保留事项，只有通过修宪才能为其提供正当性与合法性。以司法改革为例，党的十八大以来，中央高层以前所未有的力度消除司法体制弊病，取得了重要的阶段性成效。但司法改革并不是司法体制的封闭性自我完善，而是国家宪法体制改革中的一个板块，必须置于宪法框架视野中加以审视。⑧即使由于某些特殊原因，有些改革需要先行先试，也必须通过法律严格授权的形式予以明确，并且，实践中行之有效的改革举措必须在一定期限内及时上升为法律。以正在推行的国家监察体制改革为例，全国人大常委会以作出决定的形式授权北京市、山西省、浙江省先行试点，此即“凡属重大改革都要于法有据”的体现。考虑到国家监察体制改革关乎国家宪制结构的重大变动，随着实践经验的成熟，必须抓紧修改宪法，为后续改革提供宪法依据。⑨
二、宪法修改的方式
面对改革的深化和社会现实的不断变化，面对中国特色社会主义新时代的到来，对现行宪法进行修改已成为学界基本共识。学界对宪法修改问题的争议焦点主要集中在修改的方式上，即到底是进行大修还是小修。“宪法修改权性质与宪法修改形式有着密切的关系，通过特定的修改方式体现修宪权作为独立国家权力的性质。”⑩实际上，中华人民共和国建立以来的历次宪法修改中，理论界和实务界在修改的方式上都存有争议。
1.关于宪法修改方式的两种基本观点
宪法修改是指宪法公布实施以后，由于部分条款与社会现实不相适应，而由法定的主体根据特定的程序和方式，对宪法条款进行的一种删除、调整、增补的活动。在现代法治国家，修宪主体和修宪程序一般由宪法明文规定，但就宪法修改方式而言，只有极少数国家的宪法作了专门规定。比如，1874年瑞士联邦宪法第118条规定“宪法可于任何时间作部分或全部之修正”，1920年奥地利联邦宪法和1940年巴拉圭共和国宪法中也有类似规定。B11目前，我国学界对修宪的必要性已基本形成共识，但在修宪的方式上存在部分修改与全面修改两种观点。
其一，部分修改。部分修改是指对宪法的个别条款进行修改，实践中又有两种具体方式。一是决议的方式，即先由全国人大作出修改宪法个别条款的决议，然后根据决议内容对宪法文本进行相应的修改，最后颁布一部新的宪法。中华人民共和国建立以来，全国人大分别于1979年、1980年采取这种方式修改了宪法。以决議的方式修改宪法，虽然仅对宪法中的个别规范进行修改，但之后仍需要根据决议内容对宪法文本进行调整并重新颁布宪法，这在程序上与全面修改无异。二是修正案的方式，即按照时间顺序重新设立一些宪法条文，并将其附于宪法之后，成为宪法的组成部分。根据“新法优于旧法”“后法优于前法”的原则，凡是与新条文内容相抵触的旧条文一律无效。1988年、1993年、1999年、2004年，全国人大先后四次采用这种方式修改了宪法，共修正了31个宪法条款。作为这种修改方式的结果，宪法修正案并没有对宪法文本中的条款进行直接修改，不是重新颁布宪法，因而有利于保持宪法的稳定性和权威性。不过，修正案方式的缺点也非常明显——只有对比新旧条文，才能明确实际有效的宪法规范，这显然会增加宪法教育和宪法实施的难度。B12目前，主张对我国现行宪法进行部分修改的学者中，就有人主张以修正案的方式修改宪法。如有学者认为此次需要修改的宪法条款并不会太多，没有必要采取全面修改的方式，而以决议的方式修改宪法又需要重新颁布宪法文本，对宪法的稳定性十分不利；相较而言，以修正案的方式修改宪法可能是最合适的。B13
其二，全面修改。全面修改是指对宪法文本中的很多条款进行修改，实际上是由全国人大起草并公布一部全新的宪法。全面修改一般是国家的政治、经济、文化、社会等领域发生了重大变化，需要对宪法的主要内容进行调整和更新，以部分修改的方式已难以做到的时候才采用。B14中华人民共和国建立以来，总共进行了三次全面修改宪法，分别颁布了1975年宪法、1978年宪法、1982年宪法。全面修宪的优点主要是可以按照既有意图对宪法进行修改，使宪法文本条理清晰、内容明确，宪法规范的有效性非常明显；缺点在于需要重新颁布宪法，在一定程度上有损宪法的稳定性，使人们觉得“宪法容易被修改”，进而影响宪法的尊严与权威。B15目前，面对新时代新形势，对于现行宪法的修改，一部分学者就持全面修改的观点。比如，有学者认为，现行宪法的历史使命已经基本完成，只有适时启动全面修宪，颁布一部与时俱进、继往开来的新宪法，才能给人面貌一新的感觉，才能为树立宪法权威提供良好的文本支撑，继而铸就新时代深化改革、持续发展的宪法根基与法治动力。B16
2.此次修宪宜采取部分修改的方式
我国现行宪法颁布实施以来已有多次修改，这对于填补宪法规范与社会发展之间的缝隙发挥了很大作用。B17面对日新月异的社会现实，特别是党的十八大以来中国特色社会主义理论和实践的全新发展，现行宪法需要再次进行修改。为了保持宪法的连续性、稳定性、权威性，此次修宪宜采取部分修改的方式，把党和人民在实践中取得的重大理论创新、制度创新成果在宪法中予以体现，使宪法符合新时代发展要求。
其一，此次修改需要删除、调整、增补部分宪法条款。我国现行宪法的最后一次修改是在2004年，至今已经过去了将近14年。在这十余年的时间里，我国社会发展所取得的成就是全方位的、开创性的，所进行的变革也是深层次的、根本性的。因此，此次宪法修改涉及的条款可能比较多，分布在序言、总纲、公民的基本权利和义务、国家机构等部分。比如，刘作翔教授针对司法体制改革对我国现行宪法文本进行了梳理和分析，认为需要调整的条款大约有6条；B18秦前红教授针对国家监察体制改革，认为现行宪法的修改可以有三种方式：一是大修，涉及的条款多达40余个并需要增加一节；二是小修，仅涉及一个条款，即授权条款。目前看来，大修并不适宜，小修亦有不足，如能中修，辅之以详尽的立法，或许较为适宜。如果中修，涉及的条款将近10个。B19还有一些学者提出，在宪法的序言、总纲以及公民的基本权利和义务等部分，也需要修改部分条款。B20
其二，此次修改涉及宪法的指导思想、权力结构等内容。從法理上讲，“即使修宪涉及多个领域，但如果不是基本规范的修改，一般也宜采用修正案的形式”B21。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央着眼于时代发展和实践需要，以强烈的历史担当和非凡的政治智慧，提出了一系列治国理政的新理念新思想新战略，对中国特色社会主义的总目标、现阶段社会主要矛盾及发展方式等有了全新的认知和提炼，最终形成了习近平新时代中国特色社会主义思想。这一思想涵盖国家发展目标和发展战略等重大事项，需要在宪法中予以体现。但是，此次修宪并不涉及宪法基本规范的修改，不需要采取全面修改的方式。总体来看，我国现行宪法确立的一系列制度、原则和规则，确定的一系列大政方针，具有坚实的基础和强大的生命力，必须长期坚持。
三、现行宪法中哪些内容需要修正或补充
此次修宪有必要将现行宪法颁布实施以来尤其是党的十八大以来我国各领域、各方面所发生的变化、所取得的成果进行认真总结和提炼，让修改后的宪法能够真实反映新时代的情况，真正满足新时代的需求。为此，宪法的序言以及总纲、公民的基本权利和义务、国家机构等章节都需要进行调整。至于修改的具体内容，应当主要集中在两个方面：一是将习近平新时代中国特色社会主义思想写入宪法，并将其中的一些核心观点吸收到宪法的序言和总纲中；二是将近些年来各项改革尤其是司法体制改革的成果载入宪法，对国家监察体制改革做好顶层设计，为改革的后续展开提供宪法依据。
1.序言部分的修改
序言是我国宪法文本中政策性最浓的部分，它承担着确认国家政权的正当性、在全社会形成价值共识的功能，以此实现宪法的政治性和法律性的良好融合。2004年修宪以来，尤其是党的十八大以来，中国特色社会主义理论和实践有了全新发展，我国各方面政策纲领也相继发生了很大变化。这要求宪法序言进行相应的调整和修改，将一些最新的表述和变化吸收进来。通过梳理和分析可以发现，我国宪法序言的内容可以划分为三大板块：对历史的回顾，对当下的阐释，以及对未来的展望。1988年之后的三次修宪中，宪法序言关于“当下”的表述（第7自然段）都是修改的重点。B22此次修宪中宪法序言部分的修改也应主要集中在这一块，具体可作如下修改。
其一，考虑在第6自然段后面增加一段，正式指明中国特色社会主义进入新时代。现行宪法序言第1—6自然段是对中华人民共和国历史沿革的记叙和描述，有着非常清晰的时间逻辑；第7自然段则是关于中华人民共和国历史沿革的经验总结。宪法序言第6自然段主要是从政治、经济、社会、国防等方面总结了中华人民共和国建立以来社会主义建设的成就。B23党的十九大报告明确指出中国特色社会主义进入新时代，这是一个重大判断和定位，具有划时代意义。因此，可以考虑在第6自然段后增加一段，对“中国特色社会主义进入新时代”这一新的历史方位进行突出强调。修改后的该段内容可作如下表述：经过长期努力，中国特色社会主义进入新时代，近代以来久经磨难的中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃，迎来了实现中华民族伟大复兴的光明前景；科学社会主义在二十一世纪的中国焕发出强大的生机和活力，在世界上高高举起了中国特色社会主义伟大旗帜；中国特色社会主义道路、理论、制度、文化不断发展，拓展了发展中国家走向现代化的途径，给世界上那些既希望加快发展又希望保持自身独立性的国家和民族提供了中国智慧和中国方案。
其二，考虑将中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度以及中国特色社会主义文化整体载入宪法。党的十八大报告指出：“中国特色社会主义道路，中国特色社会主义理论体系，中国特色社会主义制度，是党和人民九十多年奋斗、创造、积累的根本成就，必须倍加珍惜、始终坚持、不断发展。”党的十九大报告又提出了中国特色社会主义文化这一根本成就。中国特色社会主义道路是实现路径，中国特色社会主义理论体系是行动指南，中国特色社会主义制度是根本保障，中国特色社会主义文化是精神力量，它们共同构成了中国特色社会主义的基本框架。B24我国1999年修宪时已经将中国特色社会主义道路载入宪法。当前修宪可以考虑将中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度以及中国特色社会主义文化也载入宪法。具体而言，将宪法序言第7自然段中“国家的根本任务是，沿着中国特色社会主义道路，集中力量进行社会主义现代化建设”，改为“国家的根本任务是，在中国特色社会主义理论体系的指导下，沿着中国特色社会主义道路，坚持中国特色社会主义制度，弘扬中国特色社会主义文化，集中力量建设社会主义现代化强国”B25。
其三，考虑将马克思主义中国化的最新重大理论创新成果纳入宪法。现行宪法序言第7自然段描述国家的根本任务后，又对其进行了具体解释，即坚持什么样的理论体系、走什么样的道路、完善什么样的制度。对于中国特色社会主义理论体系，我国主要采用“提出一个、成熟一个、载入一个”的逻辑，先后将邓小平理论、“三个代表”重要思想纳入了宪法。基于中国特色社会主义理论体系的不断丰富和发展，将科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想纳入宪法也势在必行。具体而言，可以考虑将宪法序言第7自然段中“中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想指引下”，修改为“中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想指引下”。
其四，考虑将党的最新政策纲领和主张纳入宪法。现行宪法序言第7自然段的最后一部分主要阐释了我们国家未来的奋斗目标，这个目标具有鲜明的时代烙印，已经明显滞后于党的最新主张，难以反映新时代的特征和要求。鉴于此，可以考虑对照党的相关政策纲领，对这部分进行更新。具体而言，将宪法序言第7自然段中“逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”，修改为“逐步实现工业、农业、国防、科学技术、国家治理体系和治理能力现代化，推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，把我国建设成为富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国”。
2.总纲部分的修改
总纲通常被解释为“总则”“指导思想”“基本原则”等。有的国家如美国、德国的宪法没有总纲。我国宪法在序言之后专门设置了总纲一章，主要规定国家的根本制度和基本原则，为设置宪法其他章节的内容提供基本指引。我国宪法总纲的内容整体上比较杂乱，没有形成一个逻辑清晰、条理分明的规范体系，可以考虑予以重新排列和整合。具体而言，在保留现有总纲部分基本内容并吸收最新的一些政策纲领和党的主张的前提下，按照国家性质、国家政权组织形式、国家结构形式、主要制度的顺序，对宪法总纲作出新的安排。
其一，国家性质。国家性质是指社会各阶级在国家政权中的地位，反映国家制度的根本属性。一般而言，统治阶级的性质决定国家的性质。目前，世界上主要有社会主义国家和资本主义国家两种性质的国家。我国现行宪法第1条是对我国国家性质的规定，应予保留。
其二，国家政权组织形式。国家政权组织形式是指统治阶级实现国家权力运行的横向组织形式，主要有总统制、议会制、半总统半议会制、委员会制和人民代表大会制五种。我国现行宪法第2条、第3条规定了我国政权组织形式。不过，第3条第4款“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”是处理中央与地方之间关系的规定，并不是关于国家政权组织形式的规定，可以考虑从第3条中剥离出去。
其三，国家结构形式。国家结构形式是指统治阶级实现国家权力运行的纵向组织形式，主要有单一制、联邦制、邦联制三种。我国现行宪法对这方面的规定不是太明确，也比较分散。可以考虑在宪法总纲第2条后面增加一条，直接明确我国的国家结构形式，即“中华人民共和国实行单一制。中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。紧接着，再详细介绍我国单一制的具体表现，即行政区划、民族区域自治制度以及特别行政区制度，也就是现行宪法第30条、第4条以及第31条的规定。
其四，主要制度。现行宪法总纲部分用了很大篇幅对我国经济、教育、科学、文化、卫生、计划生育、环境保护以及社会治安和武装力量等方面的制度作了原则性规定，其意义在于为制定这些方面的法律提供宪法依据。这部分应当保留，但要适当精简，并将最新的一些政策纲领和党的主张吸收进去。具体而言，现行宪法第6—18条规定了我国经济制度，其内容过多、过杂。由于經济制度的范畴较大且随着改革的深入一直发生着较大的变化，所以现行宪法历经的四次修改中70%的内容变动都与经济制度有关。B26宪法中关于经济制度的规定宜粗不宜细。此次修宪可以考虑只保留现行宪法中比较重要的经济制度，即第6条、第9条、第10条、第15条的内容。其中，第15条是关于我国经济性质的规定，应置于此四条的最前面，以统筹经济制度的各项具体安排，并将该条内容修改为“国家实行社会主义市场经济。国家加强经济立法，完善宏观调控，发挥市场在资源配置中的决定性作用”B27。第6条是关于我国经济制度和分配制度的规定，其内容应改为：“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础。国家坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。”B28第9条和第10条是关于自然资源、城市土地所有权问题的规定，应直接保留，不加变动。现行宪法第6条、第9条、第10条、第15条以外关于经济制度的条款，有的（如第7条、第8条、第14条）政策性较强而稳定性和规范性较差，不应当在宪法中予以规定；有的位置不适宜，可以移到宪法的其他部分，如第13条中“公民的合法的私有财产不受侵犯”，完全可以放到公民的基本权利和义务一章，与“人身自由不受侵犯”“人格尊严不受侵犯”等规定相协调。B29现行宪法第19—32条是关于教育、科学、卫生、文化、计划生育、环境保护、社会治安、武装力量等方面制度的原则性规定，内容比较重要且稳定性较强，表述也很简洁，可以直接予以保留。
3.公民的基本权利和义务部分的修改
公民的基本权利和义务是宪法的重要内容，对宪法的发展至关重要。“从近代宪法产生的历史过程看，无论是资本主义国家还是社会主义国家，制宪的过程就是争取和确认基本权利的过程。”B30我国现行宪法第2章专门规定了公民的基本权利和义务，该章无论是从具体内容（共18条，涵盖平等权、政治自由与权利、人身自由与人格尊严权以及批评、建议、申诉、控告、检举等权利）还是从在宪法文本中的位置（“总纲”之后、“国家机构”之前）来看，都被视为记取“文化大革命”的教训、积极保障公民权利的体现，具有很大的进步意义。学界对这部分的批评不多，相关建议主要集中在公民基本权利的增补和基本义务的设置上。
其一，公民基本权利的增补。我国现行宪法规定的公民的基本权利体系已相当全面，基本上涵盖了现阶段有实现条件的所有基本权利类型。公民的基本权利体系并不是一成不变的，应当随着时代的发展而不断增补。近年来，很多学者针对公民基本权利体系的完善提出建议，要求宪法中公民的基本权利更加多样化、具体化。然而，宪法作为国家的根本法，不可能也没有必要对公民的各种权利都加以规定。宪法所规定的权利必须是全体公民都享有的，是一种具有抽象性的母权利，可以派生出一群大小不等的子权利。B31此次修宪可以考虑仅增加公民环境权和隐私权的规定。随着生态环境的不断恶化，公民对享受良好环境的诉求日益增强。党的十九大报告明确指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”良好的环境也是人民美好生活需要的重要组成部分。另外，随着互联网的发展和信息时代的到来，隐私权保护日益受到人们重视。在世界范围内，隐私权受到宪法的确认和保护是大多数国家对该权利采取的保障方式。B32我国可以考虑对现行宪法第39条中关于住宅不受侵犯的规定及第40条中关于通信自由和通信秘密的规定进行整合和扩充，将其改造为公民隐私权条款。
其二，公民基本义务的设置。很多学者认为我国宪法对公民基本义务的规定缺乏规范性和抽象性，在实践中很难操作，因而建议大幅压缩公民的基本义务条款，甚至主张直接取消宪法中有关公民基本义务的规定。B33公民的基本义务对应的是国家的权利，其是国家为维护公共利益而要求公民作出一定行为或不作出一定行为的一种约束。在宪法中规定公民的基本义务主要是想发挥一种宣传的功能，提醒公民形成对国家和社会的责任感，因此，公民基本义务条款的规范性不可能太强。另外，从比较分析的角度看，当今世界上170多个宪法文本中，大多数都设置有义务规范。B34我国现行宪法第52—56条规定了公民维护国家统一和民族团结、遵守法律规范和公序良俗、维护国家安全和荣誉、保卫祖国和服兵役、依法纳税等基本义务，这些义务基本上符合社会主义国家对公民的基本要求，应当予以保留。需要改进的地方是，要加强各基本义务之间的整合，使公民基本义务的统摄意义更强。比如，现行宪法第52条中“维护国家统一”、第54条中“维护祖国的安全”以及第55条中“保卫祖国”的规定，可以考虑整合成一项义务。
4.国家机构部分的修改
国家机构部分应当成为此次修改宪法的重点。这主要是由于党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央的领导下，我国政治体制改革明显加速并取得显著成效，需要通过修宪为相关改革提供宪法依据，同时将实践中行之有效的改革成果吸收到宪法中。我国司法体制改革和国家监察体制改革已经触及顶层制度设计，尤其需要抓紧进行相应的宪法修改。
其一，全国人大相关条款的修改。我国现行宪法明确了全国人大作为最高国家权力机关的地位，并在第62条规定了全国人大的职权。由于全国人大会期和人员方面的限制，有必要为其设置若干常设机关，代表其行使某些职权。目前，全国人大常委会已经代行了全国人大的立法权、人事任免权、重大事项决定权等权力，是一个综合性的常设机关。为了适应国家监察体制改革和推进合宪性审查的需要，可以考虑在全国人大之下再设置两个专业性的常设机关——国家监察委员会和宪法实施监督委员会，专门行使国家监察权和合宪性审查权，形成以全国人大常委会为核心、国家监察委员会和宪法实施监督委员会为主干的全国人大常设机构体系。在权源上，可以考虑将现行宪法第67条第6项的内容作为国家监察委员会行使监察权的宪法依据（国家监察委员会入宪后，可以考虑将该项规定的全国人大常委会对“一府两院”工作的监督权转隶国家监察委员会），宪法实施监督委员会的合宪性审查权源于全国人大的宪法实施监督权。因此，可以考虑将现行宪法第57条改为“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会、国家监察委员会和宪法实施监督委员会”。
其二，国家监察委员会的设置。我国国家监察体制改革经由试点总结经验再向全国全面推广，基本符合渐进改革的路径安排。2017年11月，《中华人民共和国监察法（草案）》公布并向社会公开征求意见，引发了社会各界广泛讨论。学界对于国家监察委员会应当入宪基本上没有异议，但对其怎么入宪、以什么形式入宪存在很多不同看法。笔者认为，国家监察体制改革试点结束以后，如果要建立完善的国家监察组织体系，就要在人民代表大会制度层面进行顶层设计。可以考虑将中央层面的国家监察委员会设定为全国人大的常设机关，并将现行宪法第67条第6项规定的全国人大常委会“监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作”的职能转隶至国家监察委员会，由国家监察委员会专门行使国家监察职能。建议此次修改宪法时，在全国人大常委会的相关条款之后增设几条，专门对国家监察委员会的具体职能、人员组成及其与全国人大的关系作出规定。
其三，宪法实施监督委员会的设置。党的十九大报告明确指出：“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”合宪性审查就是依据宪法，对法律法规、规范性文件以及国家机关履行职责是否符合宪法进行审查。合宪性审查抓住了依宪治国的关键一环，真正解决了保障宪法实施的“最后一公里”问题。B35合宪性审查是一项专门性工作，只有通过宪法规定由专门国家机关实施，才能确保审查的权威性和有效性。可以考虑在全国人大之下设置专业的常设机构——宪法实施监督委员会，并将现行宪法第62条第11项中“改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”，以及第67条第1项中“解释宪法，监督宪法的实施”、第7项中“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”、第8项中“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”，这些职能都转隶至宪法实施监督委员会。为此，建议此次修宪在国家监察委员会相关条款之后再增设几条，专门对宪法实施监督委员会的具体职能、人员组成及其与全国人大的关系作出规定。
其四，司法体制相关条款的修改。党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央领导下，我国对新一轮司法改革作了系统化、清晰化的顶层设计，并努力推动各项改革举措真正落地，司法改革已取得明显成效，进入实质性推进阶段。B36此次修宪有必要解决因司法改革而引起的一系列宪法制度问题，为司法“正本”。为此，可以考虑从三个方面对我国现行宪法进行修改。一是明确司法权的国家属性。尽管憲法文本中设置了最高级司法机关和地方各级司法机关，但它们所行使的司法权实质上都是国家司法权。司法权不存在中央与地方之分，因此，可以考虑将现行宪法第126条改为“人民法院依照法律规定独立行使国家审判权”，将第131条改为“人民检察院依照法律规定独立行使国家法律监督权”。二是明确司法机关与人民代表大会之间的关系。一直以来，我国地方法院、检察院的人事和经费都是根据行政区划实行分级管理、分级负担，由此导致地方法院、检察院深嵌于“条条”“块块”的复杂关系中，很难对抗地方政府的不当干预。B37近年来实践中涌现的一些涉及司法机关与地方人大之间关系尤其是推行省级以下法院、检察院的人财物统一管理的司法改革举措，需要在宪法中加以确认。可以考虑将现行宪法第101条第2款改为：“省、自治区、直辖市人民代表大会选举并且有权罢免高级人民法院院长、本级人民检察院检察长；省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会根据高级人民法院院长、本级人民检察院检察长的提议，任免中级人民法院和基层人民法院院长、省级以下各级人民检察院检察长。选出或者罢免省、自治区、直辖市人民检察院检察长，须报最高人民检察院检察长提请全国人民代表大会常务委员会批准。”三是规范公检法三机关的关系。长期以来，我国强调刑事案件处理中公检法三机关分工负责、互相配合、互相制约，这不当地拔高了公安机关和侦查权的地位。党的十八大以来推行的以审判为中心的诉讼制度改革彻底改变了这一陈旧观念，符合司法规律。B38基于此，可以考虑将现行宪法第135条改为：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，实行以审判为中心的诉讼制度，以保证准确有效地执行法律。”
四、结语
新思想引领新时代，新时代需要新宪法。我国现行宪法的最后一次修正是在2004年，经过十余年的改革发展实践，其很多方面已不能适应中国特色社会主义新时代的要求，有必要进行修改。此次修宪中，可以考虑将引领新时代发展的新思想写入宪法，在宪法中确认近十余年来各项改革尤其是司法改革的成果，并为国家监察体制改革做好顶层设计。这既是巩固改革发展的成果所需，又是为新时代的改革发展提供宪法依据。作为国家的根本大法，宪法是党和人民意志的集中体现，对其进行修改必须慎之又慎。此次修宪应当坚持四个原则：一是政治性原则。要坚持党的领导，坚持中国特色社会主义法治道路，坚持正确的政治方向。二是程序性原则。要严格依法按照程序进行。三是人民性原则。要充分发扬民主、广泛凝聚共识，确保宪法反映人民意志、得到人民拥护。四是专业性原则。要既顺应改革发展要求，又遵循宪法法律发展规律，保持宪法的连续性、稳定性、权威性。
注释
①B16参见苗连营、陈建：《宪法变迁的路径选择——以我国现行宪法文本为分析主线》，《河南社会科学》2017年第7期。
②邸乘光：《论习近平新时代中国特色社会主义思想》，《新疆师范大学学报》（哲学社会科学版）2018年第2期（优先出版）。
③参见王骏：《论习近平新时代中国特色社会主义思想的两大架构》，《探索》2017年第5期。
④B24参见田飞龙：《宪法序言：中国宪法的“高级法背景”》，《江汉学术》2015年第4期。
⑤虽然各国宪法都具有确认国家政治体制的正当性的功能，但发挥功能的路径是不同的：西方国家的宪法主要通过对天赋人权观念、制宪目标等进行宣示，我国宪法则主要通过对革命实践和历史功绩进行阐释。参见高全喜：《战争、革命与宪法》，《华东政法大学学报》2011年第1期。
⑥朱福惠、龚进之：《宪法序言的特殊功能及其法律效力》，《江苏行政学院学报》2017年第1期。
⑦参见华春雨：《为筑梦中国提供不竭动力——党的十八大以来全面深化改革述评》，《人民日报》2016年2月22日。
⑧参见江国华：《司法立宪主义与中国司法改革》，《法制与社会发展》2016年第1期。
⑨参见莫纪宏：《国家监察体制改革要注重对监察权性质的研究》，《中州学刊》2017年第10期。
⑩韓大元：《试论宪法修改权的性质与界限》，《法学家》2003年第5期。
B11参见叶海波：《宪法全面修改与部分修改的比较》，《长沙理工大学学报》（社会科学版）2008年第1期。
B12参见胡锦光：《中国现行宪法修改方式之评析》，《法商研究》2012年第3期。
B13参见胡锦光：《论国家监察体制改革语境下的宪法修改》，《北京行政学院学报》2017年第5期。
B14参见常安：《改革、修宪与宪法理论论争——现行宪法颁布30周年之际的一个学术史回溯》，《法律科学》2012年第6期。
B15参见伊士国：《我国现行宪法修改制度的评析及其完善》，《政法论丛》2013年第3期。
B17参见曾萍：《宪法修改问题研究综述》，《人大研究》2003年第9期。
B18参见刘作翔：《关于司法权和司法体制的宪法修改意见》，《法学》2013年第5期。
B19参见秦前红：《国家监察体制改革宪法设计中的若干问题思考》，《探索》2017年第6期。
B20比如，刘连泰教授认为，应当在现行宪法序言中增加科学发展观等中国特色社会主义理论体系的内容，以彰显宪法的意识形态属性；董和平教授认为，现行宪法总纲部分的结构和内容整体上过于杂乱，需要进行适当调整，并将党的最新价值理念和相关政策载入其中；周叶中教授认为，应当在宪法中公民的基本权利和义务一章增加公民保护环境的权利和义务的相关规定。参见刘连泰：《论宪法的意识形态属性》，《北京联合大学学报》（人文社会科学版）2017年第1期；董和平：《宪法修改的基本经验与中国宪法的发展》，《中国法学》2012年第4期；周叶中：《关于适时修改我国现行宪法的七点建议》，《法学》2014年第6期。
B21参见马岭：《政体变化与宪法修改：监察委员会入宪之讨论》，《中国法律评论》2017年第4期。
B221993年、2004年宪法修正案针对宪法序言部分都主要修改了第7自然段和第10自然段；1999年宪法修正案对宪法序言部分主要修改了第7自然段。
B23参见肖贵清：《中国特色社会主义道路、理论、制度的有机统一》，《新清华》2013年3月8日。
B25周叶中：《关于适时修改我国现行宪法的七点建议》，《法学》2014年第6期。
B261988年宪法修正案的内容共2条，都是宪法总纲部分的经济制度条款；1993年宪法修正案的内容共9条，其中有6条是宪法总纲部分的经济制度条款；1999年宪法修正案的内容共6条，其中有3条是宪法总纲部分的经济制度条款；2004年宪法修正案的内容共14条，其中有4条是宪法总纲部分的经济制度条款。
B27党的十八大以来，中央文件多次强调使市场在资源配置中起决定性作用。这一重要论断需要在宪法的相关条款中加以明确。
B28党的十八大以来，我们党对非公有制经济有了新的认识。尤其是党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：“公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础。”这一重要论断需要在宪法的相关条款中加以明确。
B29参见童之伟：《修改宪法总纲中经济条款的设想》，《政治与法律》2003年第3期。
B30王广辉：《论中国宪法基本权利的发展》，《政法论丛》2010年第4期。
B31比如，我国宪法第34条规定了公民的选举权和被选举权，它可以派生出参选权、竞选权、了解权、投票权、监督权、罢免权等权利；第46条规定了公民的受教育权，它可以派生出考试权、受义务教育权、受教育平等权、入学升学机会权、受教育选择权、学生身份权、学习条件权、获得学业证书与学位证书权等权利。参见马岭：《宪法权利与法律权利：区别何在？》，《环球法律评论》2008年第1期。
B32参见陈晓枫、许驰：《隐私权的宪法保护析论》，《武汉大学学报》（哲学社会科学版）2008年第6期。
B33比如，张千帆教授认为，宪法作为“高级法”不应该规定公民义务，因为这是普通法律的事情，相反，宪法的主要目的应该是规定个人权利；姜峰教授认为，应当将公民权利写入宪法，而将公民义务写入宪法不但对倡导公民责任于事无补，反而会诱发宪法的“精神分裂”。参见张千帆：《宪法不应该规定什么？》，《华东政法学院学报》2005年第3期；姜峰：《宪法公民义务条款的理论基础问题：一个反思的视角》，《中外法学》2013年第2期。
B34参见朱孔武：《基本义务的宪法学议题》，《广东社会科学》2008年第1期。
B35参见徐隽、倪弋：《为宪法实施提供制度保障》，《人民日报》2017年1月8日。
B36参见黄文艺：《中国司法改革基本理路解析》，《法制与社会发展》2017年第2期。
B37参见于晓虹：《“去地方化”与“去行政化”的博弈与平衡——2014年以来法检人财物省级统管改革再审视》，《中国法律评论》2017年第5期。
B38参见徐静村：《法检两院的宪法定位与司法改革》，《法学》2017年第2期。
责任编辑：邓 林
作者：江国华