第一篇：城市管理执法体制
综合执法是改革城市管理执法体制的必由之路
沈 禄 秋
2003-06-11 08:42:37
当前，广州城市管理，正处在新旧两种体制的转换阶段。深化城管执法体制改革，妥善解决城市发展与行政执法之间客观存在的矛盾，革除行政执法中的种种弊端，理顺行政执法的关系，尽快建立和完善城市管理综合执法的科学体系，是广州建设现代化大都市的重要组成部分。综合执法，顾名思义就是将现在政府行政部门分散地对违反城市规划、土地管理、房屋拆迁、建筑施工、市政设施、园林绿化、公共交通、环境保护、市容卫生、公安交通和工商行政管理等法律、法规行为，部分或者全部集中到一个执法队伍实施行政处罚。这样优化城市管理，使公共秩序有条不紊，促进全市的社会和经济的发展。
一、 城管执法体制，急待深化改革
现代城市管理在当今世界上仍具两重性，一方面正如马克思指出的“城市本身表明了人口、生产、工具、资本、享乐和需求的集中”，这是生产力要素综合的自然属性;另一方面，城市管理又表现为处理人与人之间的关系。城管执法，正是解决人与人之间矛盾的具体体现。行政机关对尚未构成犯罪的行为，通常采取行政处罚的制裁手段，来解决人与人之间的矛盾。《行政处罚法》，既考虑从权限上、程序上限制行政机关行使行政处罚的权力，以保护公民、法人或者其他组织的合法权益;同时又确认必要的、合理的行政处罚，以保障行政机关有效地进行行政管理。秉公执法，十分重要，城管执法体制当前急需深化改革，表现在：
1. 执法主体分散，执法队伍庞杂。过去高度集中的计划经济，一切听命于计划调节，执法的矛盾相对讲表现不那么突出。建立市场经济以来，城市变成为一个极其复杂的社会综合体和多功能的有机体，要维持常的市场秩序，社会呼唤法制建设。从一定意义上讲市场经济就是法制经济，已成共识。实践证明，近些年地方立法，对促进地方经济和社会的发展起到了重要作用。但带来的负面影响也不可忽视，多制定一个法规，往往就增加一个执法机构。据介绍，北京46个行政部门，有79个行政执法队伍;上海50个行政部门，有202个行政执法队伍;广州虽然早已搞综合执法，但仍有31个行政执法队伍。1998年9月17日广州日报的《小月饼究竟要挨多少刀?》披露了某月饼厂一个上午居然接待了四批检查队伍，令企业疲惫不堪，严重干扰了正常生产和经营秩序。
2. 行政职能交叉，执法责任不清。国务院精简机构给各地震动很大，深受欢迎。但本市的机构改革按国家部署尚未开始，而现有部门的职能配置不尽合理，委局并存的管理模式依然在运转，加上组织规则不甚健全，职权划分不明确，工作中相互皮甚至掣肘的现象也有发生。如发生在城市道路上的违法行为，有时公安、工商行政、爱国卫生、市政、市容环卫等部门都可以去管理，正如群众反映的“8顶大盖帽，对准1顶小草帽”。由于执法职责不清，容易造成“有利时争着罚，无利时不管它”，导致行政处罚一方面存在着重复处罚——“滥”，侵犯了公民、法人或其他组织的合法权益;另一方面存在着该管的不管---“软“，影响了国家对社会的有效管理，损害了社会秩序和公共利益。
3. 以罚代管严重，违背立法宗旨。制定地方性法规，总是为了调整某一社会关系，规
范双方的权利与义务。就是说，双方都有一定的权利，也都必须承担一定的义务。执法中以罚代管，不仅违背立法的初衷，而且容易出现负面效应。前些年，广州违法用地、违法建设案件屡禁不止，原因虽是多方面的，但以罚代管带来的负面影响，就是其中重要原因之一。过去查处违法建设的罚款额度，不能使违法者倾家荡产，反而让违法者认为搞违章即使被“罚”款，仍有利可图。像“罚款后保留使用”的做法，客观上造成了“罚款”使违法行为合法化。这样，在经济利益驱动下，“两违”案件曾在一个较长时期内有增无减。
4. “罚款“、“创收”兼容，队伍形象很差。据反映，有个局一个罚款收入高达数千万元。由于“罚款”可“提成”，罚款越多，提成越多，从某种意义上讲，刺激了执法人员的罚款积极性。执法队伍、执法人员鱼龙混杂，甚至连合同工、临时工一齐上阵，大盖帽一戴就上街执法。罚款做不到收支两条线，一是不利于城监队伍的廉政建设，罚款与他收兼容，形成罚款越多，收入越多，与执法目的相悖。二是靠罚款养队伍，难于适应形势的要求。目前执法任务繁重，队伍配备不足，按编委下达的编制，至今尚有660多名空缺。三是不利于彻底查处“两违”行为，有些区大队同志说，倘若把违法建设全部消灭在萌芽状态，罚款收入将大大减少，“放水养鱼”在所难免。四是这种以罚代管，有损城监队伍形象，群众反映也差。
二、 大胆改革城管体制，广州试点综合执法
广州市综合执法已经走过三个阶段。
第一， 起步阶段。1985年，市委、市政府在全国率先成立广州市城市管理大队，承担城市建设和管理7个方面的执法任务。1987年，任务扩大到城市规划、建设施工、园林绿化、市政设施、摊贩摆卖、市容卫生、防治烟尘、环境噪声、重大活动或突发事件时协助公安部门维护社会治安和交通秩序等10项内容。1992年，又增加土房产与人防工作。1994年，在创建国家卫生城市中，又将部分公安交通、工商行政、爱国卫生的监督权委托给城管队伍。1996年，市编委决定在城管大队基础上组建“广州市城市建设管理监察支队”，同时挂城市建设管理监察局的牌子，定编2000人。
第二， 立法阶段。综合执法初期，按政府文件办事。1996年3月《行政处罚法》公布后，确定同年10月1日起实施，同时规定“本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的”，要“在1997年12月31日前修改完毕”。这样广州的综合执法队伍，何去何从，议论纷纭，要么地主立法，明确法律地位，要么队伍撤消。《行政处罚法》第16条规定，“国务院吉者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，”这为制定综合执法的地方性法规，提供立法依据。但对省辖市来说，最大的难度是需经国务院批准。广州为了制定相关的地方性法规，花了很大的力气，经过省、市人大，省、市政府的共同努力，《广州市城市管理监察条例》(以下简称《条例》)于1997年12月1日被批准;国务院法制局于1997年12月24日也正式下文：“经国务院领导批准”，同意“在广州市开展城市管理综合执法试点工作”。
第三， 试点阶段。从1998年1 月1日起，广州城市管理按国务院的要求，正式开展综合执法试点工作。
综合执法的具体操作如下：
队伍设置：市、区、街(镇)都设城监执法队伍，实行“统一领导，分级负责”。市设城监支队既是行政处罚的主体，又负责组织管理、协调、监督各大队的工作。区设城监大队，具有独立行政处罚主体资格，人、物、财关系在区，业务上接受市支队领导。大队下设若干中队，不具有独立行政处罚主体资格，为大队的派出机构，受大队委托进驻各街(镇)执法。
执法范围：一是按照《条例》的授权，城管监察队伍对城管中简单直观、现场可以判断、不需要作技术鉴定的8个方面的违法待业(基本包含城监队伍原来查处的内容)，依照法律、法规、规章规定的处罚种类和处罚幅度实行处罚。二是《条例》授权以外的违法案件，相关行政主管部门可以依法委托给城监队伍查处。三是只有一支队伍执法，不准重复处罚。
监督机制：一是备案制度。罚款超过一定额度，需将“处罚决定”同时报市、区两级相关的行政主管部门备案。二是纪检制度。严肃查处执法活动中的徇私舞弊、玩忽职守、滥用职权等违纪问题。三是赔偿制度。对侵犯公民、法人或者其他组织、合法权益造成损害的，依法赔偿。
广州市的综合执法试点，已有良好的开端。最近，有关部门对综合执法试点8个多月来的情况，作过调查了解，一致认为广州综合执法试点工作，已有一个良好的开端。
1、《条例》制定，很受欢迎。《条例》是在国家《行政处罚法》试行综合执法的特殊情况下制定的，国内尚无先例。《条例》的出台，普遍反映受欢迎，充分肯定了《条例》的作用。海珠区城管办同志说，《条例》解决了城管队伍过去长期没有解决的执法主体、执法地位问题，现在执法具备权威性，也促进了城管队伍建设。
2、宣传《条例》，形式活跃。市政府对《条例》认真开展了宣传，特别是城监支队通过新闻媒介、法规测验、知识竞赛、文艺表演、资料宣传等多种多样形式，广泛宣传了《条例》。
3、整顿队伍，提高素质。按照《条例》的要求，加强了执法队伍的建设。对城监人员实行了先培训，后上岗制度。全市城监队伍定编2000人，目前实际上只1300人，人事部门对进入城监队伍的人员，按照《条例》要求实行了严格把关。海珠城监大队在收编原区环卫监察中队时，对人员作了较大调整。提高了执法队伍素质。
1、 实施《条例》，开步较好。8个月来，严肃查处了一批违法用地、违法建设的案件。据城监支队上半年统计：查处违法用地案358宗，面积达4.5万m2;;查处违法建筑案398宗，面积4.6万m2,其中制止违法行为288宗,面积4.5292万m2,动员自行拆除的133宗,面积2.169万m2,带强制性拆除的115宗，面积1.3745万m2。《条例》执行以来，未发现被处罚人对上述案件有上诉情况。
2、 综合执法，探索形式。城监支队在实施综合执法中，按照《条例》的授权，在处理同各专业局的关系时，没搞一 刀切，而是本着贯彻执行好《条例》的精神，采用多种形式相互支持，相互配合。如：由城监支队在机动大队中抽17人，市规划局抽5人，共同组建城市规划巡查队，加大了对违反城市规划的查处力度。巡查队的主要任务是监督检查，原则上不直接处理案件，处罚工作仍由区城监大队执行。这样，不仅避免了重复执法，也理顺了市、区城监队伍执法责任的关系。
三、 完善综合执法，有待继续提高
实施综合执法难度很大，理论界、法学界认识上也不尽一致，国家对综合执法试点态度十分慎重。在试点实践中，如不及时调整和解决矛盾，不仅不能遏制执法机构膨胀，防止滥施处罚，甚至有可能变成增多一个执法机构。当前，广州试点综合执法需要解决的矛盾是：
1、《条例》授权与执法到位的矛盾。综合执法必须一步到位，目前未到位的现象，表现在：一是按《条例》第四条条
(三)项规定，违反市容和环境卫生管理规定的行为，应由城监队伍实行处罚，但目前8个区中，除海珠区做到这一条以外，其余7个区原有的环卫监察队伍，名义上已归并到城监大队，人、财、物关系仍在区环卫局，执法人员着装虽一样，管理体制却不同。据反映，全市各街道还有600名执法“杂牌军”，着城监队伍服装也在执法。二是《条例》明确了给城监队伍的授权范围，但个别区政府又组织办理了8价目局同时对区城监大队的执法委托。三是《条例》授权执法的一些项目，如燃气经营管理的执法至今仍未作出具体安排，四是备案制度尚未开始执行等。
2、统一指挥与分级管理的矛盾。《条例》规定市、区城监队伍实行“统一指挥、分级管理”，具体如何操作，措施不到位。市、区城监队伍职能还有交叉，其职责分工似乎在等待市政府文件，甚至连深化城市管理体制改革试点区，对区环卫监察中队的去向，也在等待市里的决策。
3、罚款提成与廉政建设的矛盾。目前，除市财政能全额拨给市城监支队经费外，区城监队伍的经费，绝大多数未按行政单位标准全额拨足，罚款虽交区财政，但返还给区城监大队的经费则视罚款数额而定，据各区城监大队反映，城监队伍经费每人约需3.5万-4.5万元(包括人员工资福利、办案设备、经费等)，现在许多区财局只按人均1万元/年标准拨款，其余靠区城监大队自行解决。
4、任务繁重与素质提高的矛盾。按照现代系统论观点，城市一个内部事务繁多、结构复杂、相互之间联系紧密、互相牵连的大系统，无疑它给综合执法人员提出了更高的要求。目前，执法人员的政治素质、业务素质与繁重的执法任务还有一定差距，提高素质迫在眉睫。
四、 加大综合执法力度的几点建议
1、 尽快制定综合执法的实施细则。制定实施细则，一是要解决执法程序，作出当场行政处罚决定程序的具体规定。二是要明确市、区、街(镇)的执法责任分工。三是要进一步健全执法监督机制，明确政府各专业局对综合执法队伍以及各综合执法队伍之间相关职能的监督职责。
2、 完善城管综合治理执法的管理体制。(1)按照《条例》要求，由一支队伍进行综合执法，在《条例》授权范围之内的其他执法队伍，应依法一律撤销。(2)按照《条例》授权和业务委托关系，理顺城监支队与专业局的关系。(3)按照《条例》规定，理顺市城支队与区城监大队的关系。(4)实施国务院“关于在广州市开展城市管理综合执法试点方案”，结合《条例》第四条的规定，理顺城监队伍与公安交通、工商行政管理相关执法责任的分工。
(5)市建委要明确本委的领导和业务处室分管执法工作。
3、 认真解决各区城监大队的经费，真正做到收支两条线，各区政府应按行政人员经费标准，由区财政全额拨款。
4、 加强城监队伍建设。(1)结合市的机构改革，建议将城临队伍(即城管局，一套机构两个牌子)列入政府行政编制序列。(2)加强法律、法规的培训和学习，不断提高执法人员素质。(3)学习深圳市人大立法经验，确权城监队伍对两层以下的违法建筑实行强行拆除，强化执法手段。
(作者单位：广州市人大常委会城建环资委)
第二篇：深化城市管理执法体制改革实施方案
为深入贯彻《中共中央、国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》(中发[2015]37号)精神，深化我省城市管理执法体制改革，现结合我省实际，制定本实施方案。
一、改革目标和内容
(一)改革目标。到2017年，实现市、县政府城市管理领域机构综合设置和住房城乡建设领域行政处罚权集中行使。到2020年，城市管理地方法规和标准体系基本形成，执法体制全面理顺，队伍建设明显加强，保障机制健全完善，管理服务便民高效，现代城市治理体系初步形成。
(二)改革内容。
1.优化机构设置。各市、县全面推行城市管理领域大部门制改革，实现管理执法机构综合设置，具备条件的纳入政府机构序列。目前实行规划、建设、管理一体化体制且运转良好的，保持现有体制不变。将有关城市地下空间管理职责归并到城市管理部门，建立健全地上地下设施建设运行统筹协调的城市管理体制机制。
2.调整部门职责。各市、县将市政公用设施运行、市容环境卫生和园林绿化管理等方面的全部职能，以及需纳入统一管理的公共空间秩序管理、违法建设治理、环境保护管理、交通管理、应急管理等方面的部分职责，整合到城市管理部门，并由该部门行使上述领域的行政执法权。全面推进部门内综合执法，将住房城乡建设领域行政处罚权统一交由城市管理部门行使。2016年年底前，各市、县调整、公布相关部门权责清单。实行跨部门、跨领域综合执法工作的市、县，可将城市管理领域行政执法工作纳入综合执法范围。
3.理顺层级权责。科学界定市与市辖区城市管理部门职责分工，设区市城市管理部门以指导、监督、考核为主，同时承担重要设施的养护管理和跨区域及重大复杂违法违规案件查处;市辖区城市管理部门负责其他设施养护管理和行政执法;赋予街道(乡镇)相关城市管理职能，可由市辖区派驻执法机构开展执法，其业务工作接受派出部门领导，日常管理以所在街道(乡镇)为主，负责人调整应征求派驻地党(工)委意见。
4.规范队伍管理。整合归并省级执法队伍，加强人员配备和能力建设。组织开展城市管理执法人员清理，严格实行执法人员培训考核、持证上岗制度，组织开展执法干部轮训，打造高素质执法队伍。从2017年起，严禁无行政执法资格的人员从事执法活动。设区市在充分考虑城市人口、执法任务等因素的基础上，2016年年底前制定出台城市管理执法人员配备标准，2020年年底前按标准配齐执法人员。建立符合职业特点的职务晋升和交流制度，完善工资福利政策，促进队伍稳定。2018年年底前，设区市建立统一的协管人员招聘、管理、奖惩、退出等制度。
5.改进执法方式。2017年年底前，各市、县健全城市管理行政执法制度，进一步规范执法程序、办案流程。强化文明执法，推广全程说理式执法，杜绝粗暴执法和选择性执法。严格依法实施行政强制措施，严禁用不文明方式触碰当事人物品，严禁与管理相对人发生肢体冲突。提倡采取行政指导、行政调解等非强制手段，引导当事人自觉守法。强化执法监督，2017年起全面执行执法办案评议考核和执法公示制度，严格实行行政执法责任制，健全责任追究、纠错问责机制，确保执法公平、公正。
6.创新管理模式。强化源头治理，综合运用规划引导、市场运作、商户自治等方式，合理设置、有序管理方便生活的自由市场、摊点群、流动商贩疏导点等经营和服务场所。推行网格化管理，2017年上半年各市、县完成管理网格划定，明确网格管理对象、管理标准，落实管理责任，实现无缝隙、全覆盖管理。大力推广以道路为载体的市政道路、绿化、环卫一体化综合养护作业模式，深入推进以机械化联合作业为特征的城市深度保洁，到2020年，各市、县40%以上的主次干路达到深度保洁作业标准。积极推进城市管理数字化、精细化、智慧化，2016年年底前所有市、县整合形成统一的数字城市管理平台，2017年年底前建成全省统一的12319城市管理服务热线，并实现与110报警电话等的对接;2018年年底前各市、县建成综合性城市管理数据库，强化城市各类运行数据的综合采集和管理分析。每个设区市选择1个县(市)开展行政许可、行政处罚、社会诚信等城市管理全要素数据采集整合试点，2020年实现多部门公共数据资源互联互通和开放共享。
二、完善机制
(一)完善依法治理机制。全面清理城市管理执法地方性法规规章和规范性文件，2016年8月底前完成首轮清理工作。健全城市管理执法地方法规体系，力争2017年年底前出台山东省城市管理行政执法条例，实现城市管理执法机构、职能、权限、责任法定化。各设区市将城市管理作为“十三五”地方立法重点，加快研究制定适合本地实际、具有可操作性的地方性法规、规章。
(二)完善司法保障机制。各市、县要加快建立城市管理部门与公安、检察、审判机关信息共享、案情通报、案件移送等制度，2017年年底实现行政处罚与刑事处罚的无缝对接。健全城市管理部门与公安机关执法协调机制，依法严厉打击以暴力威胁方法阻碍执法的行为。审判机关要及时受理、审理城市管理类案件。研究建立城市管理执法信息与社会信用信息基础数据库联动机制，将严重违反城市管理法律法规的行为计入个人诚信档案，健全信用监管和失信联合惩戒制度，构筑诚实守信的城市治理环境。
(三)完善市场推进机制。发挥市场作用，吸引社会力量和社会资本参与城市管理。大力推广政府社会资本合作、政府购买服务等方式，推进市政基础设施和公用事业、公共交通、便民服务设施等的市场化运营;环卫保洁、园林绿化管养、公共交通等公共服务事项，优先采用政府购买服务方式提供。吸引物业服务等社会力量参与城市管理，鼓励品牌企业创办公益性社会组织。
(四)完善部门协调机制。2016年10月底前，建立全省城市管理工作协调机制，统筹协调解决制约城市管理工作的重要问题。2016年年底前，建立完善由市、县政府主要负责同志牵头、相关部门参加的城市管理协调机制，加强组织协调、监督检查和考核奖惩。健全城市管理部门与相关部门之间的行政许可、行政处罚、行政强制等信息共享机制，加强部门工作会商，形成管理执法工作合力。
(五)完善经费保障机制。健全责任明确、分类负担、收支脱钩、财政保障的城市管理经费保障机制。各市、县政府将城市管理经费列入同级财政预算，并与城市发展速度和规模相适应。严格执行罚缴分离、收支两条线制度，不得将城市管理经费与罚没收入挂钩。加大财政支持力度，统筹使用有关资金，增加对城市管理执法人员、装备、技术等方面的资金投入，保障执法工作需要。
(六)完善社会共治机制。加强城市街道、社区区域化党建工作，充分发挥党组织在社会治理中的领导核心作用，发挥好政府主导作用，引导辖区内各类组织和个人共同做好城市管理工作。各市、县依法建立社区公共服务准入制度，完善社区协商机制，增强社区自治功能。推动城市管理进社区，增强城市管理社区服务功能。畅通公众有序参与城市治理的渠道，倡导城市管理志愿服务，推广“百姓城管”等志愿服务模式。挖掘、提炼、弘扬符合本地特点的城市精神，引导市民群众热爱城市、关心城市。组织开展新市民培训。深入开展文明城市、文明社区、文明行业、文明单位、文明校园、文明家庭创建活动，以文明创建促进城市文明提升。
三、实施步骤
按照试点先行、分步实施、统筹推进的原则，将城市管理执法体制改革分三个阶段有序实施。
(一)试点先行阶段(2016年8月-12月)。选择临沂市、泗水县作为全省城市管理执法体制改革试点，8月底前制定试点工作方案，12月底前完成试点任务，实现城市管理机构设置到位、职责划转到位、队伍整合到位、重心下移到位，形成较为完善的改革推进机制，为全省城市管理执法体制改革提供示范和经验。
(二)全面推开阶段(2017年1月-12月)。2017年1月底前，各设区市制定改革具体方案，报省住房城乡建设厅、省编办、省法制办备案。完成城市管理执法职责划转和机构调整，科学界定市、区、街道(乡镇)城市管理执法职责。完成执法人员清理、干部轮训和持证上岗工作。强化城市管理人员配置工作，基本满足管理执法需要。城市管理执法进一步规范，市、县数字城市管理平台建设和城市管理热线整合工作全部完成。
(三)巩固提升阶段(2018年1月-2020年12月)。建立健全城市管理执法地方法规体系和标准规范，城市管理执法队伍素质明显提高，城市管理市场化机制进一步完善，网格化管理体系基本建成，城市管理和服务水平全面提升，群众满意度明显提高。
四、组织领导
(一)落实责任。各市、县党委要切实加强对城市管理工作的领导，将推进城市管理执法体制改革、改进城市管理列入重要议事日程，把握改革方向，研究重大问题，分类分层推进。各市、县政府要制定时间表、路线图，确保各项改革措施落地。省住房城乡建设厅负责指导全省城市管理执法工作，研究制定有关政策规范，做好组织协调、监督检查和考核评价工作。省住房城乡建设厅、省编办、省法制办要及时总结各地经验，切实强化对城市管理执法体制改革、提高城市管理水平相关工作的协调指导和监督检查。省委、省政府有关部门要加强协调配合，支持和指导各地推进改革工作。
(二)严格考核。从2017年开始，将城市管理纳入全省新型城镇化考核和领导干部政绩考核体系。积极推广城市管理绩效管理和服务承诺制度，健全社会公众满意度评价及第三方考评机制。加强城市管理效能考核，考核结果作为党政领导班子和领导干部综合考核评价的重要参考。
(三)加强宣传。高度重视宣传和舆论引导工作，正确引导社会预期，加强对城市管理先进典型的正面宣传，及时回应社会关切。推进城市管理信息公开，保障市民的知情权、参与权、表达权、监督权。加强城市管理舆情监测、研判、预警和应急处置，提高舆情应对能力。
第三篇：调整行政执法体制 理顺城市管理职能--综合处
调整行政执法体制
理顺城市管理职能
---太原市整合行政执法队伍的几点做法
为实行相对集中行政处罚权制度，建立审批、执行、监督相互分离的体制，解决城市管理中长期存在的多头执法、权责交叉、重复执法、执法扰民和行政机构膨胀等问题，太原市对17支行政执法队伍进行了撤并整合，组建了城市管理行政执法局，对6城区行政执法大队也重新进行了编成。体制调整以来，城市管理提升了一个新水平。主要有以下几做法：
一、科学构筑体制框架
太原市按照“行政管理与执法处罚分开”的原则，采取了条块结合，以块为主的模式，对全市行政执法体制进行了科学设置。城市管理行政执法局为市政府的直属行政机构，正县级建制，下设6个直属执法大队，为市执法局直属机构，由市执法局直接管理。市辖各区按行政区划各设1个执法大队，为区政府直属事业机构，实行、市区双重领导管理体制，执法业务受市执法局指导，行政人、财、物由所在区政府管理。各执法大队(分局)领导班子由市执法局与各区政府共同考察考核，正职由市执法局任免，副职由各区任免。各大队按照执法工作区域设置3-5个中队，为副科级建制。这种体制框架，精简了机构，实现了管理职能与监督处罚职能的分离，促进了依法行政。
二、有效整合监察队伍
太原市对承担城市管理行政职能的17支执法队伍进行了撤并整合。
1 撤销了由建管委主管的原城市建设管理监察总队、城建监察总队直属监察大队、城建监察总队建筑监察大队，由规划局主管的城建监察总队规划监察大队，由市政局主管的城建监察总队市政公用监察大队，由市容环卫局主管的城建监察总队市容环卫监察大队，由园林局主管的城建监察总队园林绿化监察大队，由人防办主管的人防工程管理监察大队，由各城区分别主管的城建监察总队城区6个监察大队。重新组建了由行政执法局统一管理的直属执法督察大队、应急执法大队、第
一、
二、
三、四执法大队和6城区执法大队。城市建设管理监察总队汾河蓄水工程管理监察大队更名为汾河蓄水工程管理监察大队，划归建市建管委管理;城市建设管理监察总队房地产大队更名为房地产监察大队，划归市房地局管理，业务受市执法局指导。通过整合，理顺了管理体制，优化了人员结构，各执法大队由原来的多个主管部门管理变为行政执法局一个部门管理，提高了行政执法效率。
三、合理界定各级职能
太原市按照进一步转变政府职能的要求，明确界定了职能。市城市管理行政执法局统一行使市容环境卫生管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权;统一行使城市规划、城市建筑以及人防工程管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权;统一行使城市园林绿化方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权;统一行使市政管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权;统一行使环境保护方面的法律、法规、规章规定的对生活噪音污染，建筑施工噪音污染，饮食业油烟污染，大气污染，城市河道、水面污染的行政处罚权;
2 统一行使工商行政管理方面的法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权;统一行使公安交通管理方面的法律、法规、规章规定的对侵占道路行为的行政处罚权。通过职能的重新界定，解决了行政管理与执法处罚分开的问题，规范了执法行为，严格了执法程序，理顺了监督管理职能。
四、强化内部人员培训
体制调整之后，新组建行政执法队伍的执法人员从撤销的原监察大队人员中按照“公开、公平、公正”的原则，通过考察考核择优录用，缺额部分面向社会招录补充。未被录用的原监察队人员，由原主管部门另行分流安置。录用人员由市人事局和市法制办负责统一组织进行公务员初任培训和执法岗前培训，培训合格颁发行政执法上岗证书持证上岗。同时，注重加强对执法人员的思想政治教育、职业道德教育和遵纪守法教育。各大队建立了定期的政治理论学习和职业道德学习制度，每周六聘请专家对全局中队以上骨干进行法律法规知识学习。通过强化培训，不断提高了执法人员的政治素质和业务素质，执法水平有了新的提高。
五、树立良好外部形象
按照依法行政的原则，本着规范执法的思路，执法局统一制定了执法人员守则、行政执法投诉制度、行政复议和行政诉讼制度、听证制度。为体现行政执法“公开、公平、公证”，全局范围内实行了政务公开，推行阳光作业，从立案、取证到审理、听证、复议等每一个环节都明确标准和完成时限，做到按规范化的程序执法办案。设置了审理大厅，公
3 开了审理流程，设置了听证厅，对要求听证的相对人无条件组织听证，杜绝了查处案件一个人说了算、一个部门说了算的问题。统一了执法文书，规范了执法流程。组建了督察大队，负责执法队伍的队风队纪的督导检查，不断强化执法人员“为民、清廉、务实”的意识，规范执法人员的文明执法行为。同时对执法中违纪的人员严明纪律，分别进行组织纪律处分。通过严肃执法纪律，做到了令行禁止，维护了行政执法队伍的良好形象。
六、解决重点难点问题
行政执法千头万绪，必须体现“群众利益无小事”的原则，抓住主要矛盾，解决城市管理中的突出问题和群众关注的热点、难点问题。行政执法体制调整以来，一是全力围剿了非法小广告。执法队伍加大了对非法小广告的打击力度，积极采取“电脑阻塞”与人工涂覆相结合、执法队员查处与卫生监督员清理相结合、专项整治与长效管理相结合方式进行治理，有效遏制了非法小广告的蔓延，净化了城市环境。二是加大了对摆摊设点占道经营的打击力度。摆摊设点和占道经营现象严重影响市容市貌，执法局把取缔马路市场作为一项长期任务来抓，采取包街包片、责任到人、严防死守的策略，与市工商局联合下发了《关于取缔占道经营摊点的通告》，对违反规定占道经营的，工商部门依法吊销营业执照，执法局依法予以查处。方式上由过去“哄麻雀”式变为坚决查扣经营工具和物品，同时注重引导占道经营者进入正规市场合法经营。经过清理，摆摊设点基本得到了控制。三是集中整治便道停车。机动车便道乱停乱放的问题群众反映强烈。执法局对容易违章占道的饭店、宾馆、
4 洗车行等地段进行了清理，有效地遏制了便道乱停乱放车辆的问题。四是加强建筑垃圾清运监管。为解决建筑垃圾乱倾乱倒的问题，执法局与市建管委、市环卫局密切配合，全方位、全天候监控，整顿渣土清运队伍，对违反规定的车辆严肃查处，减少了乱倾乱倒、沿途抛洒的行为。
太原市城市管理行政执法体制调整以来，职能作用发挥明显，运行良好，但还有以下几个方面问题需要加以研究和解决：
一是暴力抗法的问题。在行政执法过程中，由于执法队伍不具备强制执行的权力，在执法中时有侵害执法人员人身安全的事件发生。二是执法经费不足的问题。正常的办公经费和装备经费不足，容易出现以罚代管或只罚不管的倾向。三是编制偏紧。执法大队除了行使规划、建筑、市政、园林、环卫、人防等监察的职能，还行使工商、环保和公安交通的部分行政处罚职能，总体工作量大，人员超负荷运转。
第四篇：城市社区管理体制创新路径选择
<摘要> 随着社会的加速转型，我国社会结构发生了巨大变化，城市社区管理体制面临严峻挑战，政府失灵、管理效能低下等问题日益突出，社区居民自治没有有效落实，迫切需要政府之外的志愿团体、社会组织、社会团体、民间协会、自治组织等社会支持介入。由此以推进行政体制改革和建设服务型政府为契机，以加强和培育社会支持为切入点，通过大力培养发展社会组织、建立企事业法人支持体系、确保社区成员的广泛参与，就成为城市社区管理体制创新的路径选择。
在我国社会转型加速期，社会结构发生了巨大的变化。随着新旧体制的交替、价值取向多元化、文化观念碰撞加剧、制度体系和运作方式都不能得到有效的衔接，使得社会变动因素拉大、矛盾和问题增多，整个社会的制度体系、群体结构、组织机构、人口要素、意识形态等都面临着新的分化和重组，在这个过程中，城市社区传统垂直型的管理体制面临严峻挑战，政府失灵、管理效能低下等问题日益突出，社区居民自治没有有效落实，城市社区管理体制面临着新的变化发展，迫切需要政府之外的一切志愿团体、社会组织、社会团体、民间协会、自治组织等社会支持介入。
党的十七大报告指出：“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。“要加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。所谓服务型政府就是指以民本位、社会本位为理念，以市场化、社会化改革为导向，为社会和公众提供公共产品和公共服务的新型政府管理模式。服务型政府强调亲市场化、亲民化，强调政府与社会其他主体共同合作，旨在实现政府的良治与善治。公共服务型政府模式，就是由政府来创建一种公共服务的供给体系，由政府或社会来有效地满足人民群众日益扩大的公共服务需求。在这种模式下的公共物品供给主体并非仅限于政府组织，它需要最大限度地吸纳各类社会团体或私人企业参与到公共物品的供给中来。公共服务职能的社会化是以顾客为中心的管理模式( 顾客导向)，即公共服务的提供不再由政府独自承担，政府不再是管理公共事务的惟一机构，许多NGO(非政府组织)可加入到公共服务的产品提供队伍中来，从而使政府可以部分甚至完全地从日常事务中解脱出来，专心于政策的制定和执行，通过对社会力量的组织、利用和管理，实现公共管理和服务的社会化。
一、城市社区管理体制中社会支持介入的必要性和可能性
(一)城市社区管理存在的问题
受整个社会体制的约束，我国城市社区管理体制实行的是一种行政直线型的机制，而基层则实行居民自治制度。政府通过街道办事处对社区实行综合管理，居民委员会在街道办事处的指导下实行自治。在这种垂直型的管理体制下，政府单位具有绝对控制力，扮演着一个集合指挥、监督、控制、协调、服务等职能的角色。由于制度体制、管理模式以及行为实施的不当，使得政府在管理过程中出现了相应的角色失误和目标偏差，对我国城市社区管理造成不良影响，特别是在
社会转型加速期，管理缺位、管理越位、管理失效等政府失效现象日益严重，具体表现在：
1、管理缺位。即政府在城市社区管理操作过程中，没有充分发挥自身的管理功能，对属于自己职能范围的事情弃之不管。这必然造成社区资源的空置和浪费，特别是对人力资源所造成的损失最为严重。
2、管理越位。也就是不该管的却介入，即政府在社区目标的管理、执行过程中，超出了职能范围，这就导致了资源的消耗性浪费。以理论上讲，政府对社区的行为，除了体现在监督、指挥上，还应控制各项投入、进行资源分配和信息的供给等，这其中由这种管理越位、监管失灵、信息误导、指挥偏差以及体制混乱所造成的管理偏向和资源浪费是无法估量的，这必然要引以更多的关注和改善。
3、管理失效。也就是管了的没管到位，在某种程度上讲，政府在操作的过程中虽然已经实现了城市社区管理的预期目标，但投入和产出的比例严重失调，以至造成社区系统资源浪费，不能实现有效的计划调控和管理的优化。
(二)社会支持介入的必要性和可能性
所谓社区管理中的社会支持，在概念上具有很强的包容性，它包括政府组织以外的一切志愿团体、社会组织、社会团体、民间协会、自治组织等。在城市社区管理体系中，这种社会支持因素作为一种社会中介实体，发挥着不同于政府的社会事物管理功能，它已经成为构建社区良性运作机制和维护社区发展的一股重要力量，它打破了社区原有的“政府-社区”的二元结构，形成了一种新的“政府-社区-社会”相互支配的三元结构，在这种三元结构体系中，社会便是这种非政府性质的社区支持因素，在某种程度上，它反映了城市社区群体追求维护公共利益的共同价值取向，是一种政府引导、社会共同行动进而对社区进行有效管理的结合体。这种非政府的社会支持因素，比拥有权力、过于依赖行政手段易导致腐败的政府更具有公正性，对社区居民的需求反映更敏锐、工作效率更高，除了在解决社区内部的具体问题和生活需求方面发挥着独到功能之外，还能增进社区资源的整合，特别是可以通过社区内群体自发互助式的参与使民主机制得以真正建立。
就我国而言，这种非政府的社会支持因素得到了一定的发展空间。
首先，社区管理体制改革释放了蕴涵在政府外部的社会各层面的巨大能量和多样化的需求，原有的政治化、行政化的社区结构日益走向市场化、多元化，这对社区的自我管理、自我监督的需求不断提高，为整个社区走向自我服务、自我管理的多元治理机制奠定了坚实的社会基础。
其次，随着政府职能的转变，大量公共管理职能从政府部门转移出来，回归社会，一些原来由政府直接承担的职能逐步社会化，走向政企分开、政事分开、政社分开的道路，而这些分化出来的职能必然要求社会来支撑，需要社区居民有组织的自我管理、自我服务的体系来承接，从而实现城市社区资源的优化配置。
再次，在社会的转型加速期，我国的层次化结构在一定程度上日益明显，这种社会结构断裂现象必然导致社会不公平因素的凸现，尤其是对于弱势群体而言，其利益的维护仅仅依靠政府的行政措施是不可能顾及和解决的，这必然需要
形成一种新的社会力量来提供社会服务、促进社区的协调发展，这给非政府社会支持因素的发展提供了实质性的可能。同时，随着经济市场化、社会多元化的加强，社区居民的参与热情得到提高，自由、自主、自治和志愿服务的意识逐渐觉醒并得到一定的培养，这也为城市社区管理主体走向多元化奠定了文化基础。
二、城市社区管理体系中社会支持现状和存在问题
在我国城市社区的发展过程中，由于传统管理模式的影响，这种非政府性的社会支持因素大多数是通过一种自上而下的资源建立和发展起来的，这些组织，其资源主要来源于政府，在观念上、组织上、职能上、运作方式上、管理体制上等，在很大程度上对政府还存在一定的依赖性，甚至是作为政府的附属物在城市社区管理操作中发挥作用，即便是一些自发性的中介组织，在业务管理方面也受到政府各方面的牵制和干涉，这在一定程度上使这些社会组织部分行政化，发展受阻。“门槛高、限制多、管理差”成为了现阶段我国城市社区管理体系中社会组织的弊端，而现行的社区管理模式和相关的管理制度、管理法规在某种程度上也给社会支持系统带来了很大的压力。
从社会组织的自身特征和运行机制而言，由于资源不足、能力有限、缺乏自治，相当一部分非政府社会组织在资金、人才方面严重缺乏，这种资源的贫瘠导致了管理能力的低下、组织协调不力，进而导致管理机制的恶性循环。同时，由于政府职能转变的不到位，许多应当回归社会的职能都没有真正转让到社会组织体系中，导致社会组织与政府或事业单位等争夺资源和服务领域，从而造成了低水平的重复设置、职能的交叉、规模的不足。
加强和培育城市社区管理中社会支持的路径选择
(一)大力培养发展社会组织
改革开放以来，我国社会组织得到了较快的发展，但在城市社区的管理体系中，其功能结构和服务体系还不尽明确、不够合理，作用范围也非常有限。同时，相应的制度也不够健全，这些都在一定程度上限制了社会组织在城市社区管理中的地位和作用。现阶段，随着社会的转型加速，要建立一个由政府引导、社会协同、公众参与的新型社区管理格局，就必须大力发展社会组织(包括：社团、行业组织、社会中介组织、志愿团等)，建立起一个规范发展的社区管理制度体系，以顺应社区发展的要求、整合社区资源，表达不同群体多元化的需求，培育社区成员的民主生活方式，提高社区的自主、自律能力，以达到发挥他们在参与社区管理、监督方面的作用。
同时，在发展社会组织的过程中，可以拓宽社区管理的资金来源渠道，扩大社区居民对公共服务、公共需求的选择空间，为建立社区互助、自治、自主机制奠定坚实的社会基础，进而达到加强社区融洽度、自觉维护社区安定团结、优化社区组织功能、规范引导和监督体系的状态，确保社区的可持续发展。
(二)建立企事业法人支持体系
企事业法人，指街道社区范围内的企业、事业单位，例如公司、工厂、学校、店铺等，在城市社区的管理过程中，它们承担着不可推卸的责任。随着企事业改革的深化，企事业办社会的许多职能正在分离给社会，但这种分离并不意味着企业事业将脱离社区，只代表了企事业单位与社区关系的转变和重组，从原来的企
事业“办社会”转变到“依托、参与、支持社会”，在这种新型关系中，企事业单位解脱了原来社会义务的负担，必然要积极参加到必要的社区建设、社区管理工作中来，为建立一个高效运作、管理协调、发展持续的社区制度体系提供必要的条件。
(三)确保社区成员的广泛参与
社区的建设和管理，归根到底要依靠广大社区成员，他们的广泛参与是创建文明社区的直接动力，如果社区成员缺乏参与意识，不能自觉、有效、坚持对社区管理的参与意识和热情，整个社区建设和管理体系就会落空。社区成员对社区管理的参与，既是社区内每一个成员对社区政策的制定和社区事物的介入所具有的职能，也意味着社区成员对社区责任所需尽的义务，通过这种参与以寻求利益的认同，实现社区长远的自助互助。
这种参与模式是与社区满意度相挂钩的，即社区成员的需求取向与社区需求满足直接挂钩，人们并不被动地对参与结果做出反应，可以通过积极的认识过程，结合参与结果和获得的需求代价进行分析、评价，并可以根据自身不同的需求和各种主观因素，做出参与社区建设和管理的选择，也就是不同对象的群体可以做出不同侧面的参与选择，以形成一种“各有侧面、共同参与”的社区成员参与格局。在参与形式中，可以建立例如“社区成员代表大会”等，对社区实行民主议事、民主管理、民主监督、民主决策，定期召开会议对社区的重大问题进行研讨、决定，以实现社区管理的民主化和规范化。
第五篇：理顺城市管理体制 构建大城管格局
区人大常委会第一调查小组
根据区人大常委会工作安排，在区人大常委会副主任李仕民的带领下，第一调查组于10月25日至11月3日先后深入到开发区科技园、区公安分局、区城管局、回风街道办事处、区三小、南池市场、西客站等地点和单位，重点就“如何理顺城市管理体制,构建大城管格局”进行了调查。现将调查情况汇报如下：
一、城管体制的历程和现状
(一)城管体制的发展历程。我区的城市管理体制建设共经历了联合执法、委托代管、综合协调三个阶段。第一阶段：联合执法。1997年4月，按照“建管分离”的原则，原巴中市委、市政府研究并报地委、行署同意后，成立了巴中市城市管理办公室，为政府序列正科级事业单位，内设综合协调科、宣传教育科、监督检查科、集镇管理科、综合执法科五个科室;1997年6月，成立了城管创卫综合执法大队，隶属城管办领导和管理，在城管、公安、工商、建设、卫生、交通等职能部门选派人员联合执法。第二阶段：委托代管。2001年9月，区人民政府将区城管办人、财、物成建制委托区公安分局代管，由区政府参照公务员管理办法来管理，城管办主任由区公安分局副局长兼任，内设综合协调科、宣传教育科、规划管理科、协管员管理科、集镇管理科、城管综合执法大队。2003年9月，城管办更名为城市管理局，其人员编制、内设机构、职能职责不变。2005年7月，根据城市管理工作需要，区城管局机构进一步调整，内设办公室、督查科、规划科、协管员管理科、集镇管理科、综合执法大队。第三阶段:综合协调。2006年8月，区政府办一名副主任兼任区城管局局长，区城管局内设机构调整为办公室、财务科、法制督查科、占道经营管理科、广告入城管理科、宣教科、集镇管理科、综合执法大队。履行着综合执法、协调管理城市的职能。
(二)城管体制的现实状况。区城管局现有财拨事业编制44人，自收自支
2人，借调2人,履行着总揽全区城市管理工作，督查考核相关职能部门及乡镇、集镇的城镇管理工作和履职情况，依法对违反城市管理相关法律法规违规行为的查处和城管综合行政执法，占道经营、户外广告设置(含店招、店牌等)的规划、审批、管理，货车、三轮车入城的审批和管理，负责市民的宣传、教育、引导，非机动车(含摩托车)定点停放的日常管理，领导和管理城市协管员等职责。在实际工作中，区城管局仅履行了占道经营管理、户外广告设置、车辆入城、宣传教育和协管员管理的部分职能。其执法依据是1997年6月10日原巴中市第13届人民代表大会常务委员会第35次会议批准的《巴中市城市市容和环境卫生管理实施细则》。但所行使的相对集中处罚权未经国务院、省人民政府批准，区城管局的行政执法地位仍然处于尴尬境地。公安、卫生、工商、文体、交通、建设、环保、房管、教育、环卫等部门各自履行法律法规赋予的城市管理职能。
二、现行城管体制存在的主要问题
(一)法律地位不适格。目前，全国、全省没有统一制定有关城市管理的法律、法规和规章，使城管局处于“国家无部委，省里无厅局”的境地。区城管局虽然履行着城市管理的行政职能，但其不是适格的行政执法主体，没有行政执法的法律法规依据，管理中不能使用法律手段，导致城管局只能采取“死守、硬看、软缠”的办法进行管理。
(二)执法责任不明确。建立市场经济以来，城市成为一个极其复杂的社会综合体和多功能的有机体，要维持正常的市场秩序，社会呼唤法制建设。从一定意义上讲市场经济就是法治经济，已成共识。但在我国现行的法律体系中，有关城市管理的行政执法主体分散，执法队伍庞杂，行政职能交叉，执法责任不清，在工作中相互扯皮甚至制约的现象也有发生。如发生在城市道路上的违法行为，有时公安、工商行政、卫生、建设、环卫等部门都可以去管理，正如群众反映的“8顶大盖帽，对准1顶小草帽”。由于执法职责不清，容易造成“有利时争着罚，无利时不管它”，导致行政处罚一方面存在着重复处罚——“滥”，侵犯了
公民、法人或其他组织的合法权益;另一方面存在着该管的不管---“软“，影响了国家对社会的有效管理，损害了社会秩序和公共利益。
(三)执法力量不充足。由于现有的城市管理执法力量主要集中在区级，而城市管理的主要任务和工作难点又在街道办事处、重点集镇，街道办事处和乡镇也没有执法主体资格，形成“有权管的看不见，看得见的无权管”，导致城市管理工作无法落实到位。
(四)执法行为不规范。由于城市管理执法队伍整体素质不高、城市管理经费拨付不充足等原因，城市管理中存在以收费代替管理，以罚款代替执法的现象。这不仅违背依法管理的初衷，而且不利于城管队伍的廉政建设，更严重的是影响了党和政府在人民群众心目中的地位和形象。
三、理顺城管体制的建议
根据我区城市管理的实际和依法行政的需要，建议由区人民政府常务会议制定一部城市管理的规范性文件，明确区城管局为城市管理的行政主管部门，授权区城管局相对集中行使城市管理中的市容环卫、市场、交通、文化、公安等方面的部分法律、法规、规章和规定的行政处罚权，界定城市管理相关职能部门、城区街道办事处和重点乡镇的责、权、利，建立自上而下的全方位覆盖、全过程监管的城市管理长效机制，形成相互协调、分工明确、齐抓共管的大城管格局。
(一)法律依据。我国《行政处罚法》第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”为更好贯彻实施这一原则性的规定，国务院于二○○二年八月二十二日制定了《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》国发〔2002〕17号文件，明确了相对集中行政处罚权的范围，即“实行相对集中行政处罚权的领域，是多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题比较突出，严重影响执法效率和政府形象的领域，目前主要是城市管理领域。”四川省人民政府于二○○三年一月二
十日制定了《贯彻实施国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定的通知》川府发[2003]3号文件，对如何进一步推进相对集中处罚权作出了具体规定。
(二)外地经验。长期以来，湖南省岳阳市的城市管理处于“借法执法”、“执法无据”的被动局面，没有专门的法律法规是困扰城市管理和城管执法的最大难题，2006年9月，岳阳市人民政府制定了《岳阳市城市管理办法》,作为该市城市管理最基本的规范性文件，对市容和环境卫生管理、园林绿化管理、市政设施和城市道路管理、燃气管理、道路照明设施管理、公共客运管理等城市管理工作进行了规范，明确了市城管局是城市管理的行政主体，界定了该局12项行政许可项目，对妨碍城市管理、破坏城市基础设施等行为作出了具体的处罚规定，是城市管理的主要执法依据。另外，江苏省扬州市、湖南省衡阳市等也在此方面进行了大胆地探索。
(三)管理模式。区人民政府界定区城管局的行政责任主体，明确区城管局与公安、工商、建设、卫生、交通、城区街道办事处等部门的职责和管理范围，规范市容和环境卫生管理、园林绿化管理、市政设施和城市道路管理、燃气管理、道路照明设施管理、公共客运管理等城市管理工作。区城管局成立城市管理综合执法大队，负责主要街道的管理，并指派城市管理综合执法中队常驻街道办事处和重点集镇，接受区城管局、街道办事处或乡镇的双重领导，负责小街小巷和集镇的管理，以此形成城市管理主体合法、分工明确、责任落实、齐抓共管的大城管格局。(区十六届人大常委会第八次会议参阅材料)