下面是小编为大家整理的《政府作用社区管理论文(精选3篇)》，供大家阅读，更多内容可以运用本站顶部的搜索功能。摘要：地方政府购买社区医疗卫生服务是转变财政对公共卫生投入的一种有效方式。在现代社会地方政府购买社区基本医疗服务已逐渐成为各国地方政府提升财政医疗卫生服务支出效率的重要工具。
政府作用社区管理论文 篇1：
政府购买社区公共服务问题及其对策
在社会发展过程中，逐渐呈现出多元化趋势，为满足新时代背景下人们对公共服务的需要，我国开始探索解决途径。借鉴西方做法，通过政府购买社区公共服务，能够有效实现公共服务提供模式多样化，同时能够简化政府职能部门，提高政府办事效率。政府购买社区公共服务，能够实现公共服务提供的高效性、便捷性、有效性，因此，要加强政府人员对社区公共服务购买的认识，加快政府社区公共服务购买脚步。本文基于新时期背景下，对政府购买社区公共服务中存在的问题和解决措施进行探究。
随着社会结构的转变，社区作为社会最基本单位，为满足社区居民的公共服务需要，提供便捷高效的社区公共服务，我国政府开始购买社区公共服务。政府购买社区公共服务对我国社会发展具有重要意义，能够加快服务型政府建设步伐，通过有效推动政府购买社区公共服务工作，充分调动政府购买积极性，为政府购买社区公共服务提供动力，营造浓厚氛围，对公共服务提供方式进行创新完善，真正意义上实现服务型政府建设。
一、政府购买社区公共服务相关概念
社区是指人们居住在一个地方，通过自治方式，自己教育、服务、管理自己，由大家公认的人组成的团体组织，其本身具有社会化综合作用。社区公共服务是为满足社区居民提供的多种公共服务。其中包括社会提供的公共服务和社区自身提供的服务。我国社会发展中，为满足社区居民需求多样性，社区公共服务具有内容多、范围广的特点，社区公共服务有治安、环境绿化、医疗保健、物业管理、社会救助、热线服务、娱乐活动、信息咨询、服务热线等多种服务类型。我国政府在传统社区公共服务提供中，除了承担经费，同时负责社区公共服务的生产分配工作，而政府购买社区公共服务，使政府在社区公共服务中成为间接的提供者，通过购买社会组织，使其对社区进行公共产品提供和服务，真服对其进行监督，突出服务的公益性和公共性，从而满足社区居民的个性化、多样化需要。
二、政府购买社区公共服务的必要性
政府购买社区公共服务，是政府和社区公共服务组织建立一种契约关系，根据建立的契约关系，政府通过向社区建立组织出资，使社区公共服务建立组织向社区提供公共服务。创新了公共服务的供给方式，是推进社区公共服务健康持续发展重要形式，能够充分有效发挥社会组织作用，改变政府职能，减少行政成本。政府通过购买社区公共服务，能够有效将政府多部门的职能转变为公共资源协调，提高政府办事效率和能力。能够有效促进社会组织的健康发展，提高其社会服务能力。在社区公共服务提供中，关键的一个问题是资金投入。社区公共服务在运行中，由于其本身不具有营利性，因此常常受到资金短缺问题的困扰。通过政府购买社区公共服务，能够有效解决资金短缺问题，成为社区公共服务资金来源的主要途径，使其正常运行。政府购买社区公共服务，能够满足社区居民多样化、个性化需求，通过让社区建立组织参与其中，加强建立组织社区治理能力，能够使其积极参与到国家社会治理中，促进其自身发展，促进社会和谐稳定发展。政府购买社区公共服务能够有效优化政府资源配置，提高服务质量，实现社区公共服务多样化。
三、政府购买社区公共服务中存在的一系列问题
（一）社区建立组织作用不能得到发挥
政府通过直接为社区提供公共服务，使得社区组织作用不能得到有效发挥，社区公共服务质量低下。根据相关学者调查发现，某地市级社会组织350左右，相对于整个市55万常住人口，社会组织数量寥寥无几。随着社会发展，社区居民的公共服务需求日益增加，在这种情况下，政府要不断创新增加服务模式，为社区居民提供多元化公共服务。其中，社区居委会作为基层行政机构，在社区治理中常常会忽略其社会性。同时，社会组织很少参与到社区治理中，导致很多社区公共服务缺失严重，如养老设施、图书阅览等服务设施很多社区都没有。由于社区专业性不强，自身不能提供一些法律服务、残疾人服务、社会救助服务等，使得社区针对性缺少，公共服务不到位，服务质量难以提升。
（二）社区公共服务缺乏市场竞争
社区公共服务过程中，社区公共服务资金是由政府直接拨款给社区居委会，居委会为社区居民提供其所需的公共服务，居民没有其他选择。因此，政府购买公共服务，由于其具有垄断性，导致社区公共服务质量不高，缺乏竞争性，不能满足居民需求，公共事务的增加，使得政府负担加重，不能满足市场化改革下社区公共服务需求。
（三）社区公共服务相关制度制度不完善
政府购买社区公共服务中存在一系列问题，如社区公共服务中经费不足、人员不足、社区居民参与度不高。均是由于购买制度不够健全不够完善，使其购买行为缺乏相应保障。政府对社区公共服务资金投入中，资金除了公共服务购买，还包括了社区居委会运转资金、工作人员薪酬等，导致最后落实到社区公共服务购买时资金不足。同时由于社区居委会工作人员人数少，导致在社区服务工作中力不从心。
四、政府购买社区公共服务有效应对措施
（一）建立契约服务理念，创新政府购买模式
政府在社区公共服务购买中，通过建立契约化服务理念，使政府主觀上有购买意愿，清楚认识到社区公共服务购买的重要性，深刻认识到政府购买社区公共服务是社区服务有效供给的主要实现途径，通过建立契约关系，使政府由具体公共服务供给转变为公共服务的监督管理，促使社区公共服务流程不断完善，政府购买社区公共服务，能够有效促进政府职能转变，加强服务型政府的建设。通过创新政府购买模式，实现多样化购买，能够使政府购买社区公共服务流程规范化、透明化。政府在社区公共服务购买中，可以通过多种形式，如公开招标、定向委托、邀标等，有效提高社区公共服务供给质量和经费使用效率。针对社会组织规模小、成长缓慢的情况，政府可通过委托具备资质且专业性强的社会组织完成。同时，政府要加强其资格审查评估，做到每年一次检查。在多种服务购买形式中3A级社会组织具有优先权。政府在购买社区公共服务中，要及时公开相关信息，确保购买流程的规范性、透明性。
（二）不断完善相关法律法规，健全监督考核机制
和西方发达国家相比，我国政府社区公共服务购买起步晚，相关法律法规相对来说不够完善，在政府社区公共服务购买中，由于法制基础弱，相关法律、规章制度不明确，导致我国在发展中仍没有针对项目审批、合同审查、监督管理建立完整体系。在法律法规完善中，通过完善采购法，使社区公共服务成为政府重点采购对象。同时不断建立完善其他相关法律法规，对购买中项目审批、招投标资质审查、合同签订实行、监督管理等一系列问题，进行针对性法律法规的制定和完善。为政府购买社区公共服務奠定坚实的法律基础，促进完整购买体系的建立。同时，要不断健全社会组织考核机制，通过综合性全方位考核评估，能够清楚掌握社会组织提供社区公共服务的能力。通过对其治理方面、财力方面、服务方面进行考核评估，能够促进其有效落实公共服务。针对社会组织，在健全考核机制时，要健全完善问责制度，将其绩效和奖惩有机结合，服务工作落实到位的组织进行适当激励，服务差的组织公布社会，之后的采购中，重新进行资质审核评估，对严重者可追究法律责任。
（三）政府能够对自身准确定位，明确自身职责
传统社区公共服务提供中政府作为提供主体，其工作在开展中具有复杂性和政治性，由于政府机构多，任务重，造成公共资源严重浪费，同时，社区居民需求不能得到满足。新时代发展中，通过政府购买社区公共服务，能够有效实现公共服务目标，能够最大程度满足居民多样化需求。政府在社区公共服务购买中，首先，要加大扶持力度，出台相关政策，鼓励社会组织积极参与，推动政府转型，促进社会发展。其次，政府要充分发挥监督指导作用，对社会组织在公共服务中的行为进行宏观调控，建立健全完善相关法律法规约束其行为，做到有法可依，违法必究。在购买方式上，政府需做到公开公正，规避不良因素影响，将社区公共服务和社会发展有机结合，科学合理进行公共服务采购。最后，政府要掌控全局，了解居民意愿，积极完善服务结构，协调部门组织工作，使其能够互相配合完成工作。政府要加强对社会组织的监督，降低购买风险，确保其工作落实到位，有效提高公共服务质量和效率，提高居民对政府的满意度。
五、结语
政府通过购买社会公共服务，能够有效实现政府职能的转变，提高行政效率，从而促进社区公共服务质量的提高，满足居民多样化需求，政府通过创新服务理念，加强多元化模式购买，不断健全完善对社会组织的相关法律法规，促进社会组织健康持续发展，提高居民社区治理参与度，提高其社区建设能力和水平。政府要明确自身职责，促进社会和谐稳定发展。
（作者单位：1.张家界航空工业职业技术学院;2.湖南有色金属职业技术学院）
基金资助：湖南省教育科学研究项目“基于政府购买服务的社区职业技能培训精准服务模式研究”（编号XJK19BZY059）。
作者：黄金波 杨萍
政府作用社区管理论文 篇2：
全面推广地方政府购买社区医疗卫生服务的思考
摘要：地方政府购买社区医疗卫生服务是转变财政对公共卫生投入的一种有效方式。在现代社会地方政府购买社区基本医疗服务已逐渐成为各国地方政府提升财政医疗卫生服务支出效率的重要工具。我国地方政府在购买社区医疗卫生服务中存在诸多矛盾与问题，要全面推广地方政府购买社区医疗卫生服务应从以下几方面着手：一是要厘清地方政府购买职责，理顺地方政府购买体制；二是要科学、客观确定地方政府购买医疗卫生服务项目内容与结构；三是要健全监督与考核机制，强化考核与监管。
关键词：地方政府；政府购买；社区医疗；卫生服务
地方政府购买社区医疗卫生服务是一种财政公共卫生服务提供模式，改变了传统地方财政直接提供公共卫生支出的投入方式，通过市场合同契约厘清政府购买者与私人部门医疗卫生服务提供者权利、责任，地方政府作为社区医疗卫生服务购买者主要负责筹措公共卫生服务资金与整个地区公共卫生资源的合理布局与配置，私人部门及相关的医疗卫生机构则作为社区医疗卫生服务的提供方主要负责社区卫生服务的直接提供与微观个体卫生资源的搭配，一定程度上能够改善公共医疗服务绩效、提高公共医疗卫生服务质量、减少医疗费用。在现代社会，地方政府购买社区基本医疗服务已逐渐成为各国地方政府提升公共医疗服务支出水平和效率的重要工具。
一、地方政府购买社区医疗卫生服务的现实意义
“人人享有卫生保健”是世界卫生组织于20世纪70年代提出来的。为实践“人人享有卫生保健”的理念，我国政府先后制定并颁布了《关于卫生改革与发展的决定》《关于发展城市社区卫生服务的指导意见》《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（以下简称《医改意见》）和《医药卫生体制改革近期重点实施方案》等一系列政策。这些政策深入社区、深入群众，逐步完善了社区公共卫生服务政策，为进一步推动政府转型和改善全体国民基本医疗卫生服务提供了坚实的基础。地方政府购买社区公共医疗卫生服务就是地方政府根据本地区医疗卫生服务机构、服务人口和提供的公共卫生服务项目、数量、质量，以及人工、耗材等相关成本核定给予私人部门及相关医疗机构公共财政资金补助。从根本上说，就是通过向符合一定条件和标准的私人部门及相关卫生服务机构购买公共卫生服务，打破那种政府既是社区公共卫生服务筹资者又是生产者、既是裁判员又是运动员的矛盾局面，在社区公共卫生服务提供过程中较好地利用市场化工具，引入竞争机制，合理配置资源，保证公共卫生服务质量，提高公共财政卫生服务资金的使用效率。地方政府购买社区公共卫生服务包括公共卫生服务经费补助、政策性亏损补助和专项经费补助等形式。地方政府购买社区卫生服务作为满足社区居民需要，弥补城市医疗卫生不足，通过政府支持、政策引导，私人部门及相关医疗机构组织多方公平参与，逐步形成并完善城市社区医疗卫生服务体制机制，推动城市社区医疗卫生服务的持续稳定发展。
（一）满足不同社会群体的不同客观需求
“看病难”、“看病贵”是人民群众普遍关心的问题。究其原因多种多样，既有药价虚高、药品生产流通秩序不够规范方面原因，也有政府财政投入不足引起的医疗卫生服务供给能力不足、结构失衡方面的原因，还与社会医疗保险制度不健全、部分低收入群体收入水平较低等因素有关。据有关调查显示，我国80%左右的卫生资源配置在城市且集中配置在大城市的大医院，大城市大医院的医生和床位实际拥有量远远高于其需要量，部分大型医疗设备的实际拥有量远远高于其需要量，而农村、城市社区卫生资源则严重匮乏。研究表明在保证医疗质量的前提下，对城市医院合理定位布局，对大、中、小病病人合理分流，城市三级医院的病人分流到区、街医院，不仅可以节省医药费用支出，还可以一定程度上使医疗卫生供给与需求达成均衡。因此，“小病”进社区、大病进医院，针对不同群体不同需求，改变地方政府对公共卫生投入方式，实行地方政府购买社区医疗卫生服务既可以及时方便群众就医、就疹，又可以节省大笔医药费开支，如果再辅之一定社区预防保健，使群众少生病，少生“大病”，节省的医药费用还会更多，达到满足不同社会群体不同需求的目的。
（二）深化城市医疗卫生服务体制改革的需要
健康是群众的基本需求。按照市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用的总要求，借鉴国际社会通用的做法，积极发展地方政府购买社区医疗卫生服务，以社区卫生服务为起点与支点，建立社区卫生服务与大中型医院医疗卫生服务分工合理的卫生服务体系，是提高整个医疗卫生服务水平，打造健康中国的重要手段。一般地说，深化城市医疗卫生服务体制改革就是要在卫生资源总量有限的条件下彻底改变医疗卫生资源结构失衡的状态，重新配置现有的医疗卫生服务资源，调整与优化医疗卫生服务体系结构、功能、布局，积极支持发展社区医疗卫生服务，始终坚持把社区卫生服务作为城市医疗卫生服务体系建设的重点优先发展，逐步形成以社区医疗卫生服务网络系统为基石，大中型医院为医疗卫生服务中心，预防、保健等专业机构为辅助性的健康卫生服务中心单位的城市医疗卫生服务体系新格局。通过地方政府购买社区医疗卫生服务手段建立纵横交错的城市社区医疗卫生服务网络，实现预防保健进社区，小病医疗进社区，使广大群众不出社区就能享受便捷有效的服务，必然会改善人民群众特别是贫困居民、流动人口等低收入群体基本医疗卫生服务的可及性，从而加强预防控制疾病，提高广大人民群众的健康水平。
（三）健全社会公共卫生体系的内在要求
公共卫生体系是一项惠及全民的社会工程，它由疾病预防控制、突发公共卫生应急事件、卫生监督、健康教育等公共卫生工作组成。公共卫生体系的建设，促进基本公共卫生服务均等化，一方面要加强疾病预防控制机构与承担传染病救治任务的大医院的建设，另一方面要加强公共卫生服务体系的基础建设。国家基本公共卫生服务项目和重大公共卫生服务项目、公共卫生应急突发性事件的直接载体都是基层，疫情的监测与报告、常见病的防治、慢性病管理、妇女儿童老人保健、卫生监督、健康教育等工作最终实施与落实都需要借助基层卫生组织。城市社区卫生服务机构作为城市公共卫生体系的基石，在发生突发性公共卫生危机时，第一时间出现在第一线，向社区居民宣传卫生知识，进行消毒隔离，随时随地监测社区人员健康情况，做了大量艰苦细致的基础性工作，是解决突发性公共卫生危机不可缺少的最基本的环节。因此，健全完善公共卫生体系必须坚持保基本、强基层原则，要牢固树立“底线”思维，强化社区基本意识，各地政府要把社区卫生服务中心（站）建设纳入社会公共卫生体系建设总体规划之中，支持加强社区卫生服务网络的基础设施、人才队伍和业务能力建设，使公共卫生体系建立在坚实的社区卫生服务基础上。
（四）地方政府财政职能的变革与创新
现代市场经济是政府与市场两手并举的经济，既不能由市场支配一切，也不能由政府包揽一切，市场经济中政府职能履行方式应该由市场来决定。地方政府购买社区医疗卫生服务可以让地方政府从直接提供经营公共卫生服务中解放出来，由私人机构从事具体公共卫生服务生产经营活动，将政府履行职能过程中不该管、管不了、管不好的项目交出去，解决政府在公共财政支出中的“越位”与“缺位”的问题，同时通过市场契约激励、约束私人部门提供公共卫生服务行为并对此行为进行监督考核，客观上不仅规范了私人部门及其相关医疗卫生机构提供社区医疗卫生服务行为，而且也规范了政府财政行为，通过地方政府购买社区医疗卫生服务支出的程序、方式、监督、管理的法治化、透明化有效减少政府部门的寻租行为，提高财政资金的使用效率，促进政府管理模式由“全能政府”向“责任政府”转变，由“无限政府”向“有限政府”转变，从而实现地方政府财政职能的变革与创新。
二、我国地方政府购买社区医疗卫生服务现状
2002年我国开启了地方政府购买社区医疗卫生服务的实践与探索，各个地方在中央政策的引导下，纷纷制定政策采取措施，鼓励单位与个人设立社区卫生服务中心（站）。社区卫生服务机构迅速增加，社区卫生服务机构设施不断改善，社区卫生服务网络已基本健全，社区卫生服务能力不断提高。目前，全国31个省（区、市）基本覆盖了社区公共卫生服务体系，全国265个地级城市中的244个，覆盖率为92%；393个县级市中的110个，覆盖率28%。城市居民社区卫生服务覆盖率达90%以上，大多数居民可以在社区及时方便地享受基本医疗与公共卫生服务。但在地方政府购买社区医疗卫生服务的制度安排条件下，地方政府与私人部门及相关卫生机构之间属于委托代理关系，委托代理关系中不可避免存在的利益矛盾与信息不对称问题。
（一）地方政府购买总量与社区居民需求总量之间的矛盾
目前各个地方因为政府财力有限的制约导致政府购买社区公共医疗卫生服务总量严重不足，不能充分满足社区居民对公共医疗卫生服务的需要。据调查显示，不同地区因为地方政府财力的不同，政府购买社区医疗卫生服务项目也不尽相同。受各个地区的经济发展水平的限制，区域政府的财政能力水平决定了投入量的多少。经济较为发达的地方，地方政府财力雄厚，政府购买社区医疗卫生服务总量相对大，购买项目相对多，对社区公共卫生服务的财政投入往往相对要高。以疾病预防、社区保健、健康教育和医护人员培训等为主要内容的公共卫生服务项目，投资额要求大、影响时间长，经济回报低甚至没有经济回报，社会效益大，地方公共财政对其购买实质就是地方公共财政的投入，公共部门权力的下放，这样地方财政就可以选择性确定支持或者没有支持。比如某地某个社区卫生服务中心有几十位的病人，而地方政府能够提供的用于社区病人的经费平均每人每年只有20～50元不等，还有一位专职医生，社区卫生服务中心运行压力很大。笔者调查发现，在各地城市社区医疗卫生服务工作的具体实践中，所有社区卫生服务机构都反映地方政府购买价格太低，不能弥补成本。
地方政府之所以会普遍出现低价购买社区医疗卫生服务，根本原因是政府与社区医疗卫生机构利益矛盾。地方政府作为委托人的购买者为了实现政府利益最大化，欲求投入尽可能少的财政资金实现社区卫生服务机构的广泛覆盖，完成上级规定的公共卫生服务任务。按照理论逻辑解释地方政府购买社区医疗卫生服务是一种市场契约关系，购买双方是平等互利的，如果购买价格过低，不能弥补成本，私人部门及相关卫生机构完全可以自由退出。比如笔者在长沙市政府购买社区卫生服务项目调研中分析发现，私人部门及其相关社区卫生服务机构所产生的总成本及其每个小的组成部分的构成情况，确定一个相对比较合理的估算标准成本，利用成本—效益分析法将社区卫生服务机构的实际成本分析与估算的标准成本比较，然后再以此对照政府部门给予私人部门及相关社区卫生服务机构财政补助核对查验发现政府购买的比率仅仅相当于私人部门及其相关卫生机构自身成本的62.3%，得出政府对社区公共卫生服务项目的购买总量不足的结论。然而这些私人部门及相关卫生机构仍然在从事这些公共卫生事务，这一现象引起了我们的关注。某社区卫生服务中心负责人坦言：“纳入社区卫生服务机构以后，公众对我们的信任度高，医疗和药品这一块能补上。”由此可见，私人部门及其相关卫生服务机构最终目的不是提供公共卫生服务，而是通过公共卫生服务增加公众信任度吸引病人促进基本医疗手段来获得经济利益，实现自身经济利益最大化。表面上看好像地方政府与私人部门及相关医疗卫生机构实现了双赢的局面，实际上这种双赢的背后是社区卫生服务的公益性不断弱化，最终还是损害了公众利益。
（二）项目认识有误区，购买结构不均衡
现实中涉及公共卫生的项目多种多样，不同项目其公共性不同，外部性不同，市场主体获利程度不同。在所有公共卫生项目中，健康教育是纯公共产品，正外部效益非常大，市场主体很难获利；其次是艾滋病预防、结核病预防、残疾人康复、老年人保健、突发公共卫生卫生服务等项目公共性强，正外部效益大；慢性非传染疾病预防、儿童计划免疫在内的儿童保健虽然也具有公共性，但也带有一定的私人性质，比如慢性非传染性疾病的发病率、致残率、死亡率高和医疗费用昂贵，属于准公共产品，市场主体可以通过提供方便优质医疗服务获得一定经济效益。因为对公共卫生项目认识有偏差，反映在不同地方政府在对社区医疗卫生服务购买上出现不同程度的错位，导致地方政府在社区医疗卫生服务支出的社会效益不尽人意。大多数的情况是健康教育项目关系到人民群众长远利益，但地方财政补偿很少甚至没有补偿；传染病预防、免疫规划、妇女保健等项目地方财政补偿居中；地方政府财政补偿相对多的是慢性非传染疾病预防、儿童计划免除疫在内的儿童保健突发公共卫生服务项目等。
正是地方政府对公共卫生医疗服务项目认识误区，导致地方政府购买社区医疗卫生服务实践中的两个不合理：一是购买项目结构很不合理，地方政府购买社区公共医疗卫生服务项目应该主要包括预防比如一些常规性的计划免疫和健康教育如健康咨询服务、发放健康宣传资料、举办健康知识讲座等两大方面。但实际情况是大多数地区城市社区卫生服务机构不具备国家或民众要求的能够承担公共卫生服务任务的多种综合功能，更多的只能提供一些传统的门诊看病治疗及相关的药品零售服务，这样地方政府购买的社区医疗卫生服务项目就得不到合理配置，不能很好的满足广大群众日益增长的健康教育、预防保健、康复等公共需求。从对社区医疗卫生服务机构的实地调查也可以证实，私人部门及其相关医疗卫生机构设立的主要目标就是盈利，其运营主要从事的是盈利性的医疗卫生服务，至于老年人的保健、慢性疾病的病人和残疾人以及精神病人的管理与看护、计划生育方面的技术指导等经济效益很低甚至没有的项目大多数私人部门及相关医疗机构尚未涉猎或者说是很少展开。二是财政补偿结构不合理。关系地方政府购买社区医疗卫生服务成功与否的关键是定价与财政资金补偿，定价与补偿直接关系到买卖双方的利益，现实中因为地方政府资金有限性，对购买项目选择的主观性，定价机制的不科学、不合理，致使纯公共性社区居民公共医疗卫生项目财政补偿低甚至没有，而准公共性的社区居民医疗卫生项目相对而言要高，加上财政补偿支付机制的不完善，损害了私人部门及相关社区医疗卫生机构提供服务的积极性，制约了政府购买效果的发挥。
（三）管理体制不完善、资源整合难度大
目前从各个地区政府购买社区医疗卫生服务的实践看，社区医疗卫生资源种类繁多，既有各类医院、社区卫生服务中心、社区卫生服务站、社区康复中心等机构，又有卫生医疗志愿者、医生及从业者等个体单元。这些供给主体提供的社区医疗卫生服务项目内容多种多样，其工作任务复杂、广泛又艰巨，既要保证本单位人员工资及福利待遇，又要完成承担的建立社区居民健康档案、健康教育、传染病、肿瘤病的防治和儿童计划免疫及保健、社区、社区范围内防保和流动人口建档和调查等公共卫生服务任务，由于地方政府管理体制不完善、不顺畅，对某些社区公共卫生服务项目，卫生、民政、残联、妇联、老龄委等多个政府部门都存在购买行为，使本来有限的地方财政资金使用出现碎片化情况，容易造成重复购买的问题，同时因为多个购买主体的存在，购买随意性较大，对社区居民的医疗卫生需求调查不够重视，往往导致购买项目确定不客观科学合理，实施过程缺乏可持续性与均衡性。可能出现政府购买行为的公益性特点消失，降低整体社区医疗卫生服务质量和财政资金使用效益。在具体的社区公共卫生项目的实施过程中，地方政府内部多个部门多个管理机构错综复杂，分享购买合同实施的计划、执行、监督等职能，具体职责规定得不明确，很容易造成多头管理而又各自为政的局面。一旦产生问题，部门之间相互推诿推卸责任，致使政策责任重叠或缺失，由于多个购买主体的存在，管理体制不完善，还可能出现财政补偿资金不能及时到达，也可能根本得不到补偿或得到的补偿很少，不能满足社区居民公共卫生服务的需要。这样会出现各种问题进而造成政府补偿的不及时或补偿效果不理想。
（四）监管不到位，考核机制不完善
地方政府购买社区医疗卫生服务不是单纯的市场商品买卖行为，是将地方政府直接举办的社区医疗卫生服务事项交给有资质的社会组织机构承担，意味着政府角色发生了变化，从社区公共卫生服务的提供者与出资者合一的角色变换成了社区公共卫生服务的政策制定者、购买者与监管者。但作为私人部门及相关卫生机构由于其本性并不会把公共利益当作自己的根本任务，如果没有完备的规则、健全的监管体系制约，就不能达到政府购买社区公共卫生服务的预想目的。而现行的各地方政府购买社区公共卫生服务的实践中的情况是监管很难到位，考核机制不完善。因为地方政府在这种购买社区公共卫生服务模式下本身既是购买合同的签订者又是执行购买合同的监管者，这种双重身份使其缺失了自身检查机制，对合同监管带来较强的主观随意性，这种情况在笔者的调研中也得到了验证。一是考核主体大多由地方政府随意指定为相关政府部门、公共卫生专家，社区居民作为社区卫生服务的最终享受者没有或很少能参与考核。二是考核结果安排不合理且不公开透明。实践中很多地方考核结果等次少、太粗略没有拉开不同私人部门社区医疗卫生机构差距，一定程度上妨碍了其积极性的发挥。考核结果不公开透明使公众与相关机构不了解情况而不能作出良好的选择。没有形成完整有效的监管体系，购买合同的执行过程很难控制，购买结果难以保证。
三、全面推广地方政府购买社区医疗卫生服务的对策
（一）厘清地方政府购买职责，理顺地方政府购买管理体制
总体来说，在公共医疗卫生服务的购买过程中，全国性公共卫生服务通过法律规范明确由中央政府购买，具有地方性性质的应该由地方政府购买。社区公共医疗卫生服务项目属于地方性公共产品，地方政府根据地方特点，确定地方政府购买社区公共卫生服务种类数量，组织实施社区公共卫生服务购买过程；充分依靠社会公众、媒体、中介组织、专家等多方力量对社区公共卫生服务的生产者进行监督管理。具体而言就是要改革地方政府管理体制，转变地方政府职能，加强地方政府在购买社区公共卫生服务中的整体设计规划，理顺地方政府购买主体内部机构与机构之间、部门与部门之间的相互关系，明确界定各相关部门的职责定位，加大地方政府各相关部门在购买社区医疗卫生服务方面的协作力度，避免互相推诿、扯皮、推卸责任、不作为的现象，形成权利与责任对等、分工合理、监管严格的地方政府购买管理体制。地方卫生行政管理部门主要负责本地各社区公共卫生服务项目的组织、协调、管理以及督导工作；地方财政部门统管本地区社区公共卫生服务项目支出保障工作，按照事权与财权相一致原则，整合地方对社区公共医疗卫生服务的投入，总体负责对购买的社区公共医疗卫生服务的绩效考核，参照考核结果确定私人部门及相关社区卫生服务机构的财政补偿支出，减少财政资金碎片化问题，提高财政资金使用效率并负责对政府购买的社区医疗卫生服务的绩效进行考核，绩效考核结果直接关系社区基层医疗卫生服务项目与经费；本社区公共卫生服务项目的生产与提供主要由私人部门及相关社区卫生服务机构承担，社区卫生服务中心是承担所在辖区公共卫生服务的主体，应严格将社区公共卫生服务项目分解落实到具体岗位、具体责任人，确立社区公共卫生服务项目资金的地方各级财政分担机制和问责、追责机制。
（二）科学、客观确定地方政府购买社区医疗卫生服务项目内容与结构
社区医疗卫生服务事务种类繁多，性质各异，并不是所有社区医疗卫生服务项目都适合通过地方政府购买方式来进行。怎样确定地方政府购买社区医疗卫生服务的项目内容、范围与结构就成了全面推广地方政府购买社会医疗卫生服务的关键因素。一般而论，各个地方政府应该根据本地社会经济发展水平、政府财政承受能力、本地社区居民基本公共卫生需求在组织专家严格论证条件下确定本地区范围内社区公共卫生服务项目作为地方政府购买的内容、范围，合理配置内部比例结构。社区公共卫生服务项目的内容范围及结构安排原则上以市级行政区为单位确定，报省级政府及财政备案。首先市级政府可根据社区公共卫生服务的公益性程度、社会需求量、居民购买力水平情况将那些公益性强、社会需求量大、直接面对广大困难群众的医疗卫生服务项目向私人部门及相关社区医疗机构购买。保证本市范围内居民的最低基本公共卫生需求。其次同一市区不同社区经济发展程度不同，在保证社区居民最低公共卫生需求满足的基础上允许其具有社区特色，更好地增加针对性。比如针对各种儿童、妇女、老年保健性的服务项目，可以适当增加购买儿童心理健康、生殖健康、女性青春期保健等方面的服务内容，也可以针对当地居民的特殊需要购买一些地方病服务、特殊职业病防治服务以及少数民族特色服务，如此等等防范与治疗相结合，更好地满足某一社区居民公共卫生服务方面的特殊需要。其三地方政府购买社区公共卫生服务要随着经济社会发展，政府财政能力提高分期分批逐步扩大社区居民公共卫生服务项目内容范围，也可以对纳入政府购买范围的社区公共卫生服务项目进行适时调整。在确定地方政府购买社区公共卫生类型与项目内容时，可以借鉴发达国家的经验，引入第三方专业机构评估论证，吸引广大社区民众参与听证，增强政府购买项目内容的客观公正性，减少主观随意性。
（三）健全监管与考核机制，强化监管与考核
地方政府购买社区公共医疗卫生服务不等于政府财政投入了资金就可以撒手不管，要充分发挥地方政府购买社区公共卫生服务的作用，调动私人部门及其机构提供社区公共卫生服务积极性，维护社区卫生服务的公益性与公共性，必须健全监管与考核机制，建立激励与约束相结合的监管体系。完善的考核与监督机制是地方政府购买社区公共卫生服务顺利推行的必要条件。一是要严格考核。政府购买要求按绩效付款，因此绩效考核至关重要，地方政府承担着最终的考核与监管责任。在社区公共卫生服务的购买中，考核主体应该多元化，涵盖地方政府各相关部门、公共卫生方面专家、居民代表。特别是要扩大居民在考核中的参与度，增加社区居民满意度在整个考核指标体系中的比重，使社区医疗卫生服务机构更多的考虑社区居民的公共利益。要细化考核内容，分解考核指标，增加可操作性，对私人部门及相关医疗卫生机构的考核结果应该要增加等次并向社区民众公开。将分开的考核结果与政府财政补偿资金拨付挂钩，一方面激励服务提供者改进服务工作；另一方面提高社区居民的对供给机构的选择性，更好地满足社区居民的公共卫生需求。二是加强监管。政府在购买社区公共卫生服务中往往有政策制定者和执行者两种身份，必然导致公权力滥用，会降低社区公共卫生服务供给效果。必须建立严格的监管机制、信息公布机制、公开退出机制。由于地方政府与私人部门及相关社区医疗服务机构都是直接市场交易主体，对其监管有可能受利益驱使缺乏客观公正性，可以借鉴国际经验，引入第三方——社区卫生服务协会进行监管，实施监管者与执行者一定程度的分离，逐步形成卫生部门、财政部门、社区卫生服务协会、居民组成的内外监管体制，更好的协调购买双方的权利与责任，保证购买合同的顺利执行。
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责任编辑：叶民英
作者：盛琳
政府作用社区管理论文 篇3：
政府购买社区居家养老服务的地方实践和经验
[摘要]政府购买社区居家养老是提供养老服务的一种新型方式。以政府为主体提供养老的模式被寄予了为老年人提供便捷高效服务的厚望，被视为实现老年人“老有所养”的一种有效途径。政府购买居家养老服务通常涉及两大主体，即政府和社会。政府作为购买主体，是安排养老服务的一方，社会组织作为被购买方，是具体提供养老服务的一方。政府是养民善民的根本支柱，在完善居家养老服务体系中的作用不言而喻。呼和浩特市福源社区以信息化手段为依托，旨在提供便民利民的养老服务，成效显著。但由于政府在购买过程中主体角色的缺失、支持力度不足等原因，致使其无法满足多元化的养老需求，成为阻碍其进一步发展的瓶颈。对此，应从居家养老服务的政府购买方面进行分析和探索。
[关键词]政府购买；居家养老；地方实践；地方经验；呼和浩特
空巢既是社会快速进步的结果，也是社会发展过程中亟待解决的问题。2.1亿之多的老年人口[1]成为我国当前急需服务和照顾的群体，因此必须探索适合我国“未富先老”情况的养老福利模式。“十二五规划”提出建设以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系，推动医疗卫生和养老机构相结合，探索长期护理保险制度。在“十三五规划”的指导意见中，多方人士认为养老体系建设重点在于“居家”和“社区”。[2]居家养老介于家庭养老和机构养老之间，既可以解决部分下岗工人的就业问题，同时也可以解决一大部分老年人口的养老难题，是一项惠民的民生工程。
呼和浩特市是内蒙古自治区的首府，总人口为238万人，[3]其中65周岁以上老年人口约为41万，[4]占比17%，属于“轻度老龄化”，人口红利期即将闭合。呼和浩特市政府正在努力实现“快乐地生活、健康地长寿、优雅地老去”的中国式养老追求的目标，响应下一个“十三五”乃至更长期的社会发展规划纲要，积极发展居家养老的新模式。但是由于呼和浩特市经济、社会、文化落后等原因，居家养老步履缓慢，问题重重。
1福源社区居家养老服务的初步探索
2011年10月18日，呼和浩特市福源社区服务信息中心成立，其是经呼和浩特市民政局批准成立的大型智能化、专门致力于居家养老便民服务的民办非企业机构。该中心自成立以来，秉承国家养老服务意志，并且在呼和浩特市民政局的支持和领导下，以“政府搭台、市场运作、社会参与、惠及百姓”为运营思路，充分发挥行业优势，按照机构合法章程，履行义务和机构职责。福源中心开辟了方便老人的专线服务电话8989966，通过“一键通”电子保姆为老人带去便利。此外，该中心注册了呼和浩特在线便民服务网站www.0471.coco.cn，以及便民服务一线通微信平台和“一卡通”便民服务卡智能结算系统等途径，构建起完备的服务流程，为市民提供综合的便利服务。
目前，呼市福源社区服务信息中心覆盖了四个城区30个社区，共有550户，主要服务于30个社区内的65岁（含）以上的孤寡、失能、半失能的困难老人，其办公室从原先的10平方米扩展到如今的200平方米，员工也从3人增加到如今的20多人，并获得“呼和浩特市敬老文明口号”窗口单位称号、“内蒙古自治区家庭服务业百户企业”等荣誉。这些变化既有政府和有关部门提供免费办公场所等方面的支持，也有福源社区出于社会组织的公益性的大力投入。在运营初期，为1000多户有需求的老人免费安装了“电子保姆”，用户只需支付158元的呼叫设备成本费和每月10元的服务费即可。
2福源社区参与居家养老服务的困境
福源社区“居家养老”逐渐走进人们视线，新一代家庭缓慢实现传统养老方式向居家养老的转变，但是由于种种原因导致政府参与购买养老服务的步伐沉重，新兴提供养老服务的社会组织未能全面实现其价值，究其原因在于组织更加在于政府。
2.1政府购买的政策支持缺乏针对性
“十二五”规划首次提出“居家养老”服务，但目前我国的居家养老政策建设仍处于滞后的局面，缺乏系统的梳理养老服务政策条例和框架。政府对于居家养老的运行并没有给予详细的政策辅助，对社区养老的性质定位、资金来源、运营管理、发展模式和政府正确的职能发挥等缺乏统一规范。目前有关养老服务由政府承担的政策大纲存在综合立法性过强、宏观性过强、专项立法缺乏的问题，所有的地方政府需要根据自身条件进行政策转变和建立法规。尽管呼和浩特市政府设立不同的支持条例，对国家的大政方针进行细化、量化，但未能形成系统性更强、操作性更好的政策单元，无法实现与社区居家养老需要的政策系统对接，无法满足社区居家养的政策需要。
以往为单纯由政府支持养老服务，如今可以引进社会组织的协作参与，可以开发社区居家养老服务的巨大市场潜力。但是呼和浩特市政府并没有做好自身与社会组织的配合，由于服务的非盈利性以及政府主导购买服务的障碍使得不少社会组织默默退出。福源社区作为内蒙古自治区的先行者，仍然挺立在社区养老建设的“前线”，可是因为政策的笼统性使福源社区无法有效地运用政策优势为自己的发展奠基。国家政策的颁布，地方政策的追踪，都应有效、及时的做好服务，为社区养老服务的发展提供便利的绿色通道。此外，完善相关的政府购买法律体系建设，下达与居家养老服务更加紧密的政策指向，从而推动社区居家养老服务的发展和前进。
2.2政府购买的财政支持力度不足
当前，社区居家养老组织的主要资金来源是财政拨款和彩票公益金，然而维持社区居家养老服务站的正常运行和建设完备的服务系统，需要的资金与财政拨款的额度相去甚远。来自上级的资金支持远远无法满足目前需求的缺口，随着呼和浩特市人口老龄化问题的突出，养老费用日益陡增，支出的总额连年上升。然而，政府却无法提供足够的资金配额，造成了政府购买养老服务的短缺与困境。同时，由于服务的特殊性，使得社区组织无法通过社会其他单位进行投资或捐助，单单依靠组织自身以及由政府主导购买来完成，加剧了养老现状的窘况。养老服务项目属于准公共物品，福利性和非营利性高的特征致使小部分个性化的养老服务项目缺乏形成规模效应的能力，从而盈利能力极低，这也促使该项服务只能依赖政府为主，因此政府提供给购买养老服务项目的资金显得更为微薄和缺少。全区整体人口素质的提高，使得老年人对社区养老服务的提供要求也水涨船高，因此传统的社会组织依赖的筹资方式出现问题，此时就需要新的资金链条的加入，扩大国家机构为以满足社会养老组织的基本需求而增加的资金投入。
呼和浩特市福源社区作为新兴代表，取得了部分政策关注，可远远无法达到正常运行标准，由于政策财政扶持力度不足，社会整体消费水平的提高和物价水平的上升，福源社区往往不得不削减开支，减少支付工资的员工，精简工作范围和服务项目，以此来面对资金带来的缺口困境。资金和人才作为社区发展的基础，政府财政支出的支持力度应该满足其发展需要，社区也应采取不同的引资方式来填补资金缺口，所以，为弥补政府购买的短板，呼和浩特市政府应该对该项服务的建设加大投资力度。
2.3政府对政府购买养老服务的关注度低
近年来，社会组织陆续建立起来，为社会提供更加优质的便利服务。但是呼和浩特市政府并未对其加大关注力度，并且放松了对政府购买服务的支持力，意图使社会组织成为养老服务的提供者，交由市场主导服务项目的发展，呼市政府忽略了养老服务本身的特殊性质，社会组织缺乏政府购买的硬性支持，无法解决和摆脱资金问题的困扰。然而政府仅仅做到“面子工程”，没有切实的加大政府购买的配合力度来带动解决社会组织发展的困境与需要。
呼和浩特市政府对当前的社区提供居家养老服务的工程并未予以最大的支持，从政府对福源社区的资金投入力度来看，并未给福源社区提供足够的发展资金，对福源社区所需建设的基本服务项目，也没有建立相应的详细政策或绿色通道。总体来看，呼和浩特市政府对居家养老服务的工程缺乏政府层面的政策和资金、缺乏对新型组织的扶持力度和政府购买养老服务的关注度。
2.4社区基础设施及配套服务不完善、居民主体作用发挥不足
社区作为居家养老模式的微观执行主体，具有连接政府与公众，促进服务普惠大众的双重作用。在调研中，笔者发现，现阶段我国社区建设仍停留在行政化层面，对居家养老政策常常表现为声势大落实小，无法真正的发挥政策的功效。其问题主要表现在以下三个方面：第一，养老服务缺乏针对性。目前，福源社区提供的养老服务主要集中于日常生活照料，即物质层面。随着社会的逐步发展，根据马斯洛需求理论，老年人的需求将呈多样化发展趋势，不仅包括物质层面，还包括精神层面，即传统的生活照料之外需要更多的精神关注。福源社区由于自身的局限，仅能提供普遍的、一刀切式的服务，没有真正做到服务理念源于群众，服务内容适于群众。第二，宣传力度不足。作为新兴的养老模式，福源社区养老服务模式缺乏应有的社会关注度，其主要表现在两方面。一方面，社区将主要精力集中于人员管理、社区建设等方面，对养老服务缺乏应有的重视。即使开展一定的宣传，也集中于传单、社区公告栏的形式，效果不尽如人意。另一方面，政府缺乏对社区养老服务模式的宣传。福源社区的部分家庭不了解社区内的养老服务，即使有居民了解，也不能清楚的说出其可以提供的服务内容及服务流程。可以说，政府对该项政策宣传的匮乏，致使其正面效应减弱。第三，社区服务设施不齐全。福源社区的居家养老发展晚，各项服务设施较为简陋，无法满足老年人的现实需求。此外，社区养老经验不足，缺乏社会力量的多元参与，单一的筹资渠道致使社区缺乏足够的资金改善服务设施。
居民作为社区养老服务的主要受益者，是该模式极为重要的一环。据笔者了解，福源社区的老年人对“电子保姆”服务知之甚少，参与层次较低。究其原因，主要有以下内容。首先，老年人观念滞后，无法接受新型养老模式。“养儿防老”的观念在老年人心中根深蒂固，部分人认为接受社区养老在某种程度上即意味着家庭对自己的抛弃，从而产生悲观情绪，降低对社区养老模式的认同度。其次，由于社区缺乏对该项目的宣传，导致活动本身的吸引力下降，加之老年人对相关社会活动的积极性不高，各种因素的叠加使得居民参与度下降。最后，福源社区养老服务模式的选择并未充分集中民智民意，服务的需求与供给不匹配，在一定程度上降低了对老年人的关注度。
3解决政府购买问题和社区组织发展困境的对策
呼和浩特市政府对政府购买服务项目缺乏重视，使社区养老服务项目的社会组织发展前景堪忧，社会组织承接养老服务还需要政府购买的大力支持，居民养老也需要政府购买的补贴，所以，完善和加强政府购买力度及配套政策不松懈是必须的。
3.1发挥政府购买养老服务的主体作用
养老服务属于公共产品的范畴，根据公共产品理论，其具有非竞争性、非排他性的特点，应该由政府部门提供。但是，政府部门是养老服务的提供者，而非直接生产者。政府在购买养老服务这一模式中的角色应从忙于具体事务的“划桨者”向营造宏观环境的“掌舵者”转变。[5]例如美国，政府对社会力量主办的养老机构不仅在技术上提供支持，而且提供诸如免征地税、营业税等政策优惠，政府资助的比例约超过60%，其中很大一部分是通过政府购买服务的方式来实现的。[6]美国政府大力资助的老年公寓，65岁以上且生活能够自理的退休老人都可以以低成本甚至免费的方式入住公寓，既降低了老年人独居的孤独感，又切实为老年群体带来实惠。
3.2完善政府购买法律保障
目前，我国政府购买养老服务的举措缺乏国家层面的法律支持。2003年《政府采购法》实施，规定了政府的采购范围，但是在采购范围中对于服务的理解仅限于政府自身运作的后勤服务，而范围更广泛、更重要的公共服务没有被列入采购范围。[7]香港出台并修订了《安老服务统一评估机制》《安老院舍条例》《安老院事物守则》及《服务质素标准》等安老服务制度，保证了福利服务的高质量发展。[8]可以说，香港地区在制度设计之处即建立完善的法律规定，使制度有法可依，为养老服务的开展奠定良好的制度基础。大陆地区应学习和借鉴其他地区的有益成果，不断完善政府购买的相关条例。
3.3发挥政府购买主导，社会组织协调作用
政府购买作为养老服务项目提供的主体，应当积极做好宏观的调控，社会组织的协调作用起着承接政府连接百姓的角色，就如荷兰的AWBZ老年照料基金计划是政府购买公共服务的典范。该项计划设立各项评价指标，通过公开招标的方式，选择合适的社会组织作为养老服务的承接方。在AWBZ计划中，荷兰政府在宏观层面进行政策的制定与监督检查，AWBZ老年照料基金管理委员会负责具体运作。AWBZ老年照料基金管理委员会是一个为老年人社会福利服务进行补贴资助的，自主运作、自我管理的中介机构。[9]英国政府采用合同购买的方式，尽可能地把老年人留在家里照顾，聘用社会组织为有部分生活能力但又不能完全自理的老年人提供上门送饭、打扫卫生、理发、陪同购物等服务，[10]使得政府与社会组织更好地联系起来，完成居家养老服务的提供。
参考文献：
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[2]搜狐资讯.为什么“十三五”规划要重点突破居家养老？[EB/OL].（2015-08-28）.http：//roll.sohu.com/20150828/n419925407.shtml.
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作者：王雅馨 李蔓婷