第一篇：土地纠纷调查与思考
农村土地承包纠纷案件的分析与思考
农村土地承包纠纷案件是近年来的多发案件，此类案件往往涉及多方利益，处理不当，易引发群体事件，影响农村经济发展、改革和社会稳定的大局。因此，及时、正确地审理此类案件，对贯彻党的农村政策,维护农村正常的生产秩序和社会稳定，具有十分重要的意义。
一、土地承包纠纷案件的情况与特点
2001年至今，****法院共受理农村土地承包纠纷案件3299件，其中2001年、2002年、2003年分别受理土地承包纠纷案件1211件、854件、798件，今年1-10月份受理了411件。通过对这些案件进行分析，笔者认为当前农村土地承包纠纷案件主要有以下五个特点：
(一)涉及面广。近年来****法院受理的土地承包纠纷案件涉及16个乡镇112个村，占该市23个乡镇的69.6%。审判中发现，实际纠纷远不止这些，没有诉至法院的土地承包纠纷大量存在。
(二)案情复杂。大部分农村土地纠纷案件的背后隐藏着这样或那样的矛盾，而且这些矛盾涉及面广，时间跨度大，容易激化，有的涉及到家族历史矛盾，关系到村委会、镇党委的 1
威信等等，处理不当极易引起群众集体上访，影响社会稳定。上述案件中有23件几近激化，****法院及时下达了民事裁定书，并多次耐心细致地做双方当事人的思想工作，才使得矛盾暂时平息。
(三)原告集中。村委会作原告的较多，占案件总数的93%。村委会是是执行农村土地政策，制定具体措施的实际操作者，他们的行为直接关系到农民的切身利益。
(四)案由单一。土地承包纠纷，主要是合同纠纷和侵权纠纷。
(五)季节性强。该类案件多发生在农时季节，据统计，在上述案件中，发生在农时季节的案件占了41%。
二、引发土地承包纠纷的主要原因
(一)合同本身有缺陷引发纠纷。主要表现在：一是合同形式不够规范。承包合同作为农村承包的法律基础，应当形式规范、内容合法。但实践中，农村承包关系通常在村民大会上以口头方式确定，有的即使采用书面形式，但条款含义模糊甚至有悖法律规定的现象大量存在。有的发包方对政策法规了解不多，将无权发包的标的物作为承包物，或者搞违法承包，损害国家和集体的利益，如将耕地承包给村民个人乱建土场、沙场或砖场等，造成土地资源的浪费。有的承包人利用合同中的漏洞牟取利益，严重破坏了农业资源，或借合同规定不明确，拒不交纳承包费或退回承包标的，由此引发纠纷。二是承包指标
不够合理。在签订农村承包合同时，由于承包双方缺乏经验或对客观情况估计不足，对市场和自身的生产能力认识不够，导致承包指标不合理的情况时有发生，造成合同很难履行。三是承包主体身份不明确。农村承包合同主要发生在集体经济组织与其成员之间。《农村土地承包法》颁布实施以前，按照当时的有关规定，集体经济组织以外的第三者一般不列为承包主体。对此，《农村土地承包法》明确规定：发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之一以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府批准;且应当对承包方的资信情况和经营能力进行审查后，再签订承包合同。但一方面，受土地质量、生产条件、优惠措施等因素影响，有些人借助隐名代包、转包的方式参与到承包中，而由于欠缺法律知识，许多代包人、承包人在完成隐名代包、转包后，便以为万事大吉，不再过问合同的履行情况。另一方面，发包方常常忽视承包主体的生产经营能力而盲目发包，承包者因缺乏有关生产种植技术或不懂经营管理造成亏损，不但完不成承包指标，而且给集体财产带来损失。
(二)发包不公开引发纠纷。土地承包中，有的村干部违背民主议定、公开竞标原则，搞“一言堂”、“家长制”，利用职权谋私利或收受贿赂为他人提供便利，搞垄断承包、特权承包，出现了“关系承包”、“人情承包”，有的随意压低或抬高承包
费，导致群众不满，引发纠纷。
(三)行政干预引发纠纷。主要表现为：有的以发展地方特色经济为名，在发包时附加规定农民种植作物的品种;有的则提前一次性收取承包费;有的任意终止或变更合同，随意延长或缩短承包期限;有的以开发农业、搞规模经营为名，单方收回承包地，或不依法定程序乱征土地，侵害承包方的合法权益，从而引发纠纷。
三、处理土地承包纠纷案件注意的问题
土地承包纠纷案件有其特殊性，审理此类案件在严格执行《农村土地承包法》的同时，还应遵循该类案件的规律，以提高综合效果。
(一)树立大局观念，讲求综合效益。土地承包纠纷案件涉及群众的切身利益，处理不妥，易引起群众不满，破坏社会稳定的根基，影响党的形象。所以，在承办此类案件时，必须树立大局观念，增强稳定意识，追求法律效果与社会效果的有机统一，不能就案办案，顾此失彼。
(二)争取党委支持，解决群众所需。此类案件往往涉及党委政府前期土地政策和各项工作，有些群众的要求是合理的，所以，既要支持党委政府的工作，解决纠纷，促进稳定，又要积极协调，使党委政府满足群众的合理要求。
(三)注重宣传教育，多做调解工作。对案件集中的村，要集中警力驻村办案，便于群众诉讼，便于分解纠纷矛盾的焦点，
借助各种力量做调解工作，并大力宣传法律法规，教育群众知法、懂法、守法、用法。
(四)严格执法，当机立断。在依法保护群众合法权益的同时，更要严格执法，在法律规定面前铁面无私，原则问题上不能退让。在调解、教育、解决相关问题等项工做到一定程度时，必须当断则断，特别是在农时调处该类案件时，能调解则调解，不能调解的及时依法判决。
四、预防和减少农村土地承包纠纷的建议
(一)大力开展法制宣传教育，提高广大农民的法律意识。要充分利用报刊、电视、广播等媒介广泛宣传民法通则、合同法、农村土地承包法、土地管理法等法律及有关国家政策，特别是人民法院要充分利用公开审判、以案讲法等特有的方式进行宣传。
(二)加强对农村土地承包合同的管理。有关职能部门要充分发挥作用，对农村承包合同的签订予以指导、监督和管理，严格审查，防止因合同本身不完善、不规范、不科学而引发纠纷。对已经签订的承包合同，进行集中理顺，不规范的可通过签订补充协议予以完善;对今后的承包，乡镇政府及有关职能部门应当派员指导协助，严格按照农村土地承包法的规定，遵循公开、公平原则，签订规范的承包合同，明确双方当事人的权利义务和违约责任，这样既可以避免纠纷的发生，又可为案件的处理提供有效的法律依据。
(三)充分发挥基层调解组织的作用，及时化解纠纷。建立健全农村基层调解组织。有关部门要加强对农村基层调解组织的指导，完善制度，明确职责，不断提高农村基层调解组织处理农村土地承包纠纷的能力和水平，把村民之间、干群之间发生的易激化的土地承包纠纷及时解决在基层，防止引发群体性纠纷和集体上访案件，影响农村社会稳定。
第二篇：~$矛盾纠纷排查化解机制的调查与思考
调研信息
完善矛盾纠纷排查化解机制的调查与思考
人民路司法所 李海霞
近年来，随着体制改革的不断深入，利益格局的重新调整，一些深层次的社会矛盾和社会问题日渐显露，各种矛盾纠纷不断呈现出增多、加剧的趋势。党的十七届四中全会明确指出，要加强和改进信访工作，认真解决群众反映强烈的突出问题，切实维护群众权益。各级纪检监察机关要以十七届四中全会精神为指针，坚持以人为本，不断完善各项改革措施，妥善协调社会利益关系，畅通利益诉求渠道，及时化解矛盾纠纷，正确处理人民内部矛盾，化消极因素为积极因素，这既是我们必须全力破解的新的历史课题，也是科学发展、共建和谐的重要任务。为进一步完善矛盾纠纷排查化解机制，我们结合工作实际，对此进行了专题调研。
一、矛盾纠纷排查化解工作的基本经验
我司法所始终把排查化解突出问题，作为工作的重中之重来抓，通过强化组织领导，严格落实责任，健全工作机制，切实提高了解决突出问题的能力。
1、强化组织领导，落实排查稳控责任。按照 “解决问
1 题、化解矛盾、稳控局面”的总体要求，我们始终把矛盾纠纷排查化解工作作为维护社会稳定、促进社会和谐的核心任务来抓，明确了“工作重心由查办向稳控转变，工作方式由封闭向公开转变，由无序向有序转变”的工作思路。成立了以区委常委、区纪委书记为组长的解决突出问题工作领导小组，通过召开举报问题排查化解稳控工作专题会议和相关责任单位参加的工作协调会，明确排查化解责任。为了严密突出问题化解稳控工作规程，建立了“排查、梳理、分解、交办、督办、反馈、问效、追究”衔接紧密、规范有序的工作流程，加强对矛盾纠纷问题的收集和筛选工作，特别是对存在越级访、重复访苗头的信访举报问题进行细致全面深入地排查，建立了《信访突出问题台帐》，由专人负责管理。对属受理范围内的问题，及时落实包案领导和承办单位，明确办理责任和时限;对不属受理范围内的重点问题，及时进行分流办理;对其他一些非重点问题进行备案管理，并由信访信息站点负责动态监控。
2、强化督办力度，提高解决问题实效。一是强化重点督办。对重大信访举报问题坚持一把手亲自抓督办。二是强化坐堂督办。经常深入基层承办单位，对交办下转的信访事项进行现场督办，督促问题解决在基层。三是强化会议督办。通过召开专题督办会，由区纪委、信访举报问题承办责任单位、相关专业部门、信访办、法律专家、信访举报人等共同
2 研究解决问题的方案，明确督办意见，使问题得到有效解决。四是强化电函督办。通过督办电话、下发督办函，收集督办问题落实反馈书、分流办理情况反馈书等形式，对基层承办情况进行跟踪问效。五是强化专题督办。对群众反映强烈的热点问题和屡次督办仍落实不利的信访问题，由区纪委领导带队，组织联合工作组进行个案专题剖析，督促问题解决。
3、强化制度创新，建立稳控长效机制。为了建立矛盾纠纷排查化解工作的长效机制，提高信访举报工作规范化、效能化、法制化水平，我们从制度创新入手，积极探索有效破解信访举报难题的新途径和新办法。一是着眼于提高举报问题预控能力创新制度。建立了《信访问题排查管理制度》，对重大节日、旅游旺季、高考升学、重大活动等敏感时期易发问题和群众反映强烈的热点问题进行集中排查，解决苗头性和倾向性问题，真正做到信访问题发现在早，化解在小，防控在先。同时，建立了《信访信息站点管理制度》，加强信访信息的收集、筛选、梳理、分析，提高对信访形势的掌控能力，便于从全局上有针对性地落实措施，解决问题。二是着眼于提高解决突出问题能力创新制度。建立了《信访举报办事公开制度》，公开信访举报工作流程、政策法规、领导接待日、举报电话和网络邮箱，公开核查案件，公开信访听证，增强办访工作的透明度和公信力，保障举报人的知情权、参与权和监督权。同时，还建立了解决信访突出问题的
3 《快速反应制度》、《联动保稳制度》、《组织保障制度》、《责任追究制度》等，使处理信访突出问题的工作机制更加完善，工作合力进一步增强。三是着眼于提高依纪依法办访能力创新制度。从规范信访举报秩序，营造良好的信访举报环境入手，建立了《三级终结制度》和《非纪检监察受理范围信访举报问题分流办理制度》。对纪检监察机关受理范围内的问题由纪检监察机关受理承办;非受理范围的问题，转交有关单位按“三级终结”程序处理解决，有效遏制缠访问题。对已走法律程序尚未办结的事项、应由有关行业部门解决的事项和应由大信访部门办理的事项，纪委不予受理，给予转办分流，有效遏制无序上访问题，提高信访举报部门工作效率。
二、当前矛盾纠纷排查化解工作面临的主要问题 近年来，各地区、各部门充分发挥积极作用，妥善处理了一大批信访突出问题及群体性事件，为维护社会稳定、促进社会和谐、保障人民群众合法权益做了大量富有成效的工作，使信访形势得到一定好转。但是，面对当前社会矛盾纠纷呈现出的主体多元化、规模群体化、纠纷复杂化、调处疑难化的一些新特点，我们在信访工作和社会矛盾纠纷排查调处方面仍存在许多亟待解决的问题。
1、快速反应机制还没有真正形成。部门之间职能交叉重叠，互相交流沟通不够，齐抓共管、上下一心的排查调处工作格局还没有真正形成，组织协调不顺，跨部门、跨地区
4 的矛盾纠纷协调不得力，一些基层单位解决信访突出问题的主动性还不够，推诿扯皮、拖而不办、调处不当的现象仍然存在，工作合力还不强。
2、基层部门办信办访能力还有待提高。少数基层干部责任心不强，工作不细，作风不实，群众意识不够，对信访信息掌握不灵，不能提前介入，没能把苗头性问题及时化解在萌芽状态。有的基层干部工作业务不熟，对问题研究不透，不能按照政策法规办事，方式方法过于简单粗暴，工作处于被动应付状态，政策措施落实不到位，排查调处活动不够经常化，对群众来信来访敷衍塞责，导致矛盾激化。一些基层部门的稳控化解能力、做思想工作能力、查办突破能力还有待提高，工作作风也有待进一步转变。
3、矛盾纠纷排查调处措施创新不足。目前，大部分乡镇、部门沿用的矛盾纠纷排查调处措施还依赖于传统模式，缺乏创新意识，方法大多陈旧单一，不注重分析矛盾纠纷产生的成因，没有针对性地制定可行性化解方案。矛盾纠纷排查调处的制度机制还不够完善，预防和化解纠纷的机制不健全，处置力度薄弱，处置问题付出的代价和成本比较高，致使一些矛盾纠纷问题长期积累，给党政机关和经济社会发展带来压力和隐患。对矛盾纠纷排查调处工作的督办考评追究力度还不够，纪委对下督办不够及时，对基层办信办访工作考评体系还不健全，对违规办访责任人的责任追究还失之于
5 软，工作责任制落的还不靠。
矛盾纠纷问题频繁产生的原因固然很多，有历史积累的问题，有政策调整产生的问题，有一些人借机生事的问题，但不可否认的是我们在某些问题决策时，考虑得还不全面，在处理涉及群众利益问题时，宣传得还不够，政策掌握得还不全面细致，执行得还不公平，出现矛盾和纠纷时，主动化解的意识还不强，办法还不多，对一些老问题不愿意触及，更不想主动解决。总之，目前我们对矛盾纠纷排查化解工作认识还不够高，工作还有差距，方法还需创新。
三、完善矛盾纠纷排查化解机制的思路对策
妥善处理各种利益关系，切实解决好人民群众最现实、最关心、最直接的利益问题，是化解社会矛盾、构建和谐社会的关键。为增强社会矛盾纠纷排查调处化解能力，尽快建立起行之有效的工作体系，维护社会稳定，针对当前存在的问题，应重点推进矛盾纠纷排查化解工作机制创新。
1、完善科学决策机制，做好矛盾排查调研，为化解矛盾纠纷打造基础。改革、发展、稳定是构建和谐社会的重要任务，各级党委、政府能否正确处理改革、发展、稳定之间的关系，实施科学决策，是最大限度地减少社会不和谐因素的重要方面。事实证明，许多矛盾纠纷的发生是由于决策不准甚至失误造成的。减少矛盾纠纷的产生，要着重于抓基础，认真做好矛盾纠纷的排查调研工作，做到防患于未然，这是
6 科学决策的前提和基础，要始终坚持“早排查、早发现、早介入、早控制、早解决”的原则，加强调查研究，建立调研制度，制定调研计划，广泛深入基层开展排查调研论证，变被动接访为主动下访，为科学决策提供依据。要把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益作为制定政策的出发点和落脚点，坚持科学决策、民主决策、依法决策，综合考虑改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度，保持政策的严肃性、连续性、稳定性，从政策和决策的源头预防各类矛盾纠纷，把工作做在前头，把矛盾化解在初始阶段和萌芽状态，减少矛盾纠纷问题的发生，防止问题扩大化。在排查调研过程中，要按照“属地管理，分级负责”、“谁主管，谁负责”的原则，将责任落实到具体部门和负责人，形成区、镇、村三级信访排查调处网络，重点调研和排查群众反映的热点、难点、重点问题和基层信访工作中存在的突出问题，体现针对性和实效性。在制定公共政策时，要坚持以人为本的原则，慎重决策涉及群众根本利益的问题，凡是群众关心的问题，都充分听取和征求各方面意见，并重视信访部门的意见和建议，最大限度扩大民主参与程度，提高决策的科学化和民主化，最大限度地减少因政策不完善、决策失误产生的矛盾纠纷，推动经济社会的快速健康发展。
2、完善基层调处机制，堵住矛盾产生源头，为化解矛盾纠纷筑牢防线。做好基层工作，特别是村、镇和部门的工
7 作，是有效防止矛盾纠纷和群体性事件的主要途径。从实践看，大量矛盾纠纷的积累，主要是由于长期以来基层调解机制不健全，职责不明确，任务不落实造成的。因此，我们要加强基层调解委员会建设，配齐配强调解人员，配备必要的办公设备和交通设备，确保矛盾纠纷调处工作有人可做，有人愿做，有人能做。要着力构建以民间调解为基础，行政调解、民间调解和司法调解三者相互衔接、相互补充的基层调解体系，力争形成职责明确、责任到位、互相配合、调处有力、共建和谐的长效调解机制。要通过加强基层组织建设，建立由党组织牵头、各级班子齐抓，其他组织配合、信访渠道为主的行政调解网络，充分发挥行政调解在矛盾纠纷调处机制中的主阵地作用。要在乡村和企事业单位全面建立调解委员会和行业性、专门性调解小组，构建乡村调解委员会与行业性、专门性调解组织为主，其他社会组织、中介机构以及基层法律服务工作者共同参与的多元化矛盾纠纷排查调处平台，充分发挥人民群众调解的基础作用。要加强基层法庭、司法所、派出所标准化建设，强化司法所的调解职能，力争把各种不稳定因素化解在基层范围内，化解在萌芽状态，以防范和减少群体性事件及越级访问题的发生。要充分发挥基层信访信息站点和信访监督员的作用，充分调动他们做好矛盾纠纷排查调处工作的积极性，做好政策宣传和群众的思想疏导工作，防止矛盾纠纷的产生、蔓延和激化，提高
8 基层化解矛盾纠纷的能力。
3、完善信访预警机制，畅通矛盾诉求渠道，为化解矛盾纠纷营造环境。信访工作是党和政府联系广大群众的主渠道，也是掌握社情民意、解决矛盾纠纷的“窗口”。因此，我们要坚持以强化“信访工作经常化、信访机制规范化、信访渠道畅通化、信访调解和谐化”建设为目标，加快推进信访预警机制建设。要健全统一领导、齐抓共管的信访工作综合协调机制;建立实行责任倒查、严肃处理的初信初访首办责任制度;建立以党委政府统一领导、信访部门组织实施、各职能部门共同参与的信访督查机制;建立信访事项复核和信访听证制度，完善征求意见程序，促进信访工作办事公开;落实矛盾纠纷排查调处工作例会和联席会议制度，及时汇集分析信访情况，对信访事项进行经常性的组织、协调和督办;建立信访工作目标管理和责任追究制度，使群众的困难和问题能够便捷畅通地反映，群体性事件和群访信息能够及时得到反馈和处置。要整合社会管理资源，加强信访网络队伍建设，致力于信访网络全覆盖，形成查办信访案件的整体合力，建立综合运用政策、法律、经济、行政手段和教育、协商、调解、疏导、听证等办法相结合的信访矛盾纠纷排查化解机制，集中处理解决复杂、疑难、交叉信访案件。
4、完善督办落实机制，保证矛盾处理到位，为化解矛盾纠纷提供保障。案件的督查督办工作，一直以来都是我们
9 工作的薄弱环节。因此，要把矛盾调处工作做好，必须有相应的机制对此进行监督，这就要求我们要逐步建立和不断完善矛盾调处工作的督办检查制度，建立健全对复杂矛盾纠纷化解的联合督导和挂牌督办制度，开展经常性的执法督查指导活动，务求矛盾纠纷处理落实到位。一是突出督查重点。要重点督查群众普遍关心和反映的重点问题;督查集体访、越级访、重复访、异常访等难点问题;督查信访量大、矛盾多的重点地区、重点部门的热点问题;督查重大节日、重要会议、重大活动等敏感时期的焦点问题。二是加强督促检查。要对重大矛盾、群体性矛盾强化督办措施，定人、限时督促化解，并加强对矛盾调处工作过程的跟踪、督查，及时反馈情况，减少矛盾的反复，促进矛盾的妥善解决。要定期对督查情况进行通报，指出存在的问题，提出指导意见，要求限期解决。三是实行挂牌督办。各级部门要建立重大矛盾纠纷挂牌督办制度，把目标任务逐级分解，并加强对矛盾调处工作的督促、检查，定期通报工作进展情况。相关部门要切实做好督查和督查通报工作，彻底改变督而不办、办而无果的情况，防止矛盾反弹。
5、完善考核评价机制，强化矛盾追究力度，为化解矛盾纠纷规范导向。要有效化解矛盾纠纷，必须进一步强化责任，加强考核，真正使化解矛盾的各项部署和措施落到实处。一是从明确责任入手，突破矛盾纠纷解决瓶颈。各级党委政
10 府要把矛盾纠纷排查化解工作纳入重要议事日程，党政主要领导切实担负起第一责任人的责任，对信访工作亲自抓、负总责。要不断健全完善多元化的矛盾纠纷解决机制和预防处置群体性事件机制，对于各类重点矛盾纠纷，要着眼于切实解决问题、切实化解矛盾，实行领导包案、挂牌督办制度，逐一明确牵头和配合部门责任，明确解决时限，做到各司其职、各负其责，并由领导亲自组织协调，亲自督促检查，逐案排查，逐案分析，找准症结，因案施策，真正把案包实。二是从责任追究入手，促进矛盾纠纷及时化解。当前许多集体访问题早有苗头，由于没有及时妥善处理，结果形成长期积案，究其原因就在于一些地方和部门工作责任不落实。责任不落实，关键就是责任追究不到位。因此，必须从责任追究入手，使各个部门、各个单位、各级领导和工作人员人人有责任、人人有压力，自觉履行职责。对于各地区、各部门产生的重复信访、越级信访、非正常访、群体访等情况，要认真统计分析，每月定期进行通报。对突出信访问题多发的地区和单位，要专门派工作组督察督办。对由于工作失查、失控，工作责任、工作措施不落实，玩忽职守，排查化解矛盾纠纷工作不力，导致矛盾纠纷多发或激化升级，引发重大群体性事件或重大恶劣影响事件的责任人，纪检监察部门要追究其责任，视情节给予相应的党政纪处分。对于群众信访问题中涉及的干部作风及贪污腐败等问题，纪检监察部门要
11 及时介入，根据群众的举报和提供的线索，进行认真的查处，做到不弄清问题不放过，不纠正错误不放过，不查究责任不放过。三是从考核评价入手，形成矛盾纠纷调处氛围。要把矛盾纠纷排查化解工作纳入对领导班子和领导干部的考核内容，建立健全监督高效的矛盾调处工作考核、激励与约束机制，并把考核结果同晋升、评优、晋级、表彰、奖励挂钩，实行一票否决。对那些主动化解矛盾纠纷、调处措施有力、维护社会和谐取得突出成效的，要进行通报表彰，并予以提拔重用;对调处工作力度不大、进展缓慢、搞形式走过场的，要进行严肃批评;对因领导责任心不强、不重视、工作不力、措施不到位、疏于调处而使矛盾激化为集体访事件或群体性突发事件，造成严重后果的，要追究单位领导和直接责任人的责任，并视情节给予党政纪处分，直至依法追究刑事责任，坚持做到先进典型有表扬，工作不力有批评，渎职失职有处罚，努力形成良好的氛围和导向，确保把矛盾调处工作落到实处。
6、完善部门协作机制，形成矛盾调处合力，为化解矛盾纠纷凝聚力量。要把实现好、维护好、发展好最广大人民群众利益作为落脚点，从源头上预防和减少矛盾纠纷，着眼于从苗头上发现问题、从源头上解决问题，有效整合各种资源和工作力量，切实加强县、乡(镇)、村三级矛盾纠纷排查调处工作组织和队伍建设，健全信息网络，努力形成各方
12 共同参与、分工协作、配套联动的工作体系，落实相关工作措施，综合运用各种手段，着力解决群众反映强烈的各类矛盾纠纷问题，务求工作扎实有效地开展。要加强矛盾纠纷排查调处工作的领导和协调，做到乡镇与乡镇之间、部门与部门之间，村与村之间、县与乡镇、乡镇与村之间，形成上下贯通、纵横交织的矛盾纠纷排查调解联动网络。对化解矛盾纠纷所需要的救助资金，各级政府要纳入财政预算管理，为工作扎实有效开展提供保障。
2010年8月24日
第三篇：农村土地流转状况调查与思考
[内容摘要]农村土地流转总体上表现出流转速度加快、流转类型多样、流转主体多元化、以短期流转为主、由市场决定价格、租金支付方式多样等特点，流转土地表现为种植大户、龙头企业、专业合作社、集体统一经营、股份合作经营等形式，并表现出流转组织化水平提高、仍以种粮为主、农民权益得到有效保护、政府鼓励等新趋势，土地流转优化了农村资源配置、促进了现代农业建设、提升了农业产业素质、促进了农民增收和农民生活方式转变;在推进土地规范流转方面应切实落实土地承包关系长久不变政策，引导流转行为长期化、规范化，正确引导工商资本参与流转，强化对规模经营以及粮食生产的政策扶持，完善粮食主产区利益补偿机制，健全农民社会保障体系，加强政府部门对土地流转的服务与管理。
一、农村土地流转总体情况
据农业部统计，截至2009年底，全国农村家庭承包耕地转出面积为1.52亿亩，同比增加39.45%;流转比例为12%，同比提高3.1%。流转形式中，转包占52.89%，出租占25.69%，转让占4.54%，互换占4.39%，股份合作占5.42%，其他占7.07%。笔者调研的浙江、黑龙江等省份土地流转情况如下：
一是流转速度有所加快。尽管各地土地流转比例差异较大，但普遍呈现出流转速度加快态势。2009年浙江省土地流转面积677万亩，比上年增加24%;流转面积占承包耕地面积的34.6%，同比提高5个百分点。黑龙江省目前土地流转面积达到3263万亩，比2009年增加11. 36%，流转面积占承包耕地面积的25.1%。2004-2010年，绥化市土地流转面积由76.7万亩增加到416.7万亩，年均增加33%。克山县2004年以来土地流转面积年均增长34.14%，2010年已经达到233万亩，占承包耕地面积的比例达到77%。
二是流转类型丰富多样。转包和出租仍是土地流转的主要形式，股份合作等新形式在部分地区逐渐兴起。2009年底，浙江省土地流转中转包占45.22%.出租占44.12%，转让占2.02%，互换占0.99%，股份合作占1.79%，代耕等其他形式占5.86%。黑龙江省以转包为主要形式，占78.82%，另有出租占9.74%，人股占8.18%，互换占0.61%，转让占1.93%，其他占0.72%。
三是流转主体日趋多元化。与早期土地流转主要在农户间进行不同，目前参与主体日趋多元化，专业大户、农业企业、农民专业合作社等积极加入并逐渐成为转入主体。截至2010年6月，浙江省德清县规模经营业主已达6905家，其中农业企业500多家。嘉善县流转给大户的面积占73%，企业的占4%，合作社的占10%，其他占13%。黑龙江省克山县流转土地的52%由大户经营，6.7%由土地股份合作公司经营，3.9%由企业经营，其他主要由各类专业合作社等经营。
四是流转期限以短期为主。各地土地流转期限普遍较短，多为5年以下。黑龙江省土地流转期限多数为1年，在签订流转合同的2254万亩耕地中，期限为1年的占71%，2～3年占16%，3～5年占7%，5～10年占2%，10年以上占4%。截至2010年6月底，浙江省德清县流转期在5年以下占81.2%.5～10年占11. 2%，10年以上占7.6%。嘉善县流转期限1年以内占5. 85%，1～5年占55. 54%，5～10年占19. 86%，10～20年占9.63%，20年以上占9.12%。一般用于发展休闲观光农业、种植多年生高效经济作物的土地流转期限较长，最长的签到2028年，其他用途的流转期限则较短。
五是市场形成流转价格。各地土地流转价格通过平等协商来决定，建立了完全市场化的价格形成机制。在已经建立土地流转服务中心的地方，流转土地的面积、位置、价格等信息在电子显示屏上公开发布，流转双方自行协商确定流转。由于经济发展水平和流转土地用途不同，各地土地流转价格差别较大。浙江省德清县和嘉善县土地流转租金一般每亩每年600多元，最高可达1000元，只能种粮的低洼地一般为400元。黑龙江省流转价格比浙江省低很多。克山县流转价格大体在150～280元之间，多数为200元左右，绥化市流转价格平均为268元。
六是费用支付方式多样。浙江、黑龙江两省流转费用多以现金计价，结算方式为一次交齐和分次交齐两种，德清县和嘉善县转入方要在年底时将下年租金一次付清;绥化市的流转费用多数是先交80%以上，其余可分期付款。其他省份还存在实物计价货币结算、实物计价实物结算等方式。四川省成都市都江堰现代农业科技示范园区流转的土地每亩年租金是500公斤大米，每年6月30日付40%，12月30日付60%，以当时市场价折算成货币。安徽省繁昌县流转价格一般用稻谷计算，大约每年每亩200-225斤稻谷，转出户按折算比例从转入方领取大米。
二、流转土地的经营形式
目前，农地流转后的经营形式发生了很大变化，除传统的农户之间自发流转后小规模经营之外，还出现了多种经营形式，呈现出土地流转、规模经营与农业产业化经营等相互交织的局面。比较典型的经营形式创新有六种：
一是种植大户经营。大户通过与农民或村集体签订土地流转合同，从事规模种植。黑龙江省齐齐哈尔市22616个种植大户共经营705.8万亩耕地，占全市规模经营面积的69. 7%。克山县共扶持发展4000多个大户，经营土地121.4万亩，占耕地流转面积的52. 1%。泰来县大兴镇青岗村农民赵福和2010年经营耕地共计1.8万亩，预计粮食总产720万公斤。德清县钟管镇种粮大户房春华与村集体签订流转合同，目前经营耕地1300亩，2009年销售稻谷38万公斤。
二是龙头企业直接经营。龙头企业通过租赁农民土地建设生产原料基地，并以资金、机械、科技等优势带动农户发展规模生产。齐齐哈尔市12家农业企业共经营耕地4.7万亩。博天糖业依安分公司租赁农户土地2.6万亩，采取集约化手段种植甜菜。克东县飞鹤乳业租赁农户土地1万亩，为企业两个万头奶牛牧场建设青贮饲料基地。
三是专业合作社经营。农民专业合作社整合农民土地实施规模经营。河南省罗山县东铺乡农民许玉强、杨安清等发起成立了双马农业专业合作社和双龙农机专业合作社，目前农业合作社流转土地1265亩，从事粮食、瓜果、蔬菜种植，农机合作社服务能力达到机耕9000亩、机收8000亩。黑龙江省绥化市种植业专业合作社经营土地达70.7万亩。青冈县兴农海农机合作社流转土地进行玉米高产创建，经营规模达4000亩。
四是“龙头企业+合作社”经营。龙头企业推动成立合作社，合作社流转土地从事生产，企业与合作社建立稳定的购销关系。2009年黑龙江省克山县昆丰农业生产资料有限公司推动建立了昆丰大豆专业合作社，与农民共同进行大豆种植。合作社向社员无息赊销良种、化肥，提供农业科技培训，无偿为社员缴纳农业保险，免费代储代销大豆，农户实行统一整地、统一品种、统一肥料、统一播种、统一管理、统一收获等“六统一”生产。目前，合作社共吸纳包括种田大户在内的农户7.3万户，占全县农户总数的76.8%，带动农民规模经营土地180万亩。
五是集体统一经营。村集体依托农机合作社等组织，将本村农户土地反包后统一经营。黑龙江省克山县北联镇新兴村利用国家支持的价值100万元的农机具建立农机专业合作社，2004年依托农机合作社的大机械优势，在依法、平等、自愿、有偿前提下，以每亩160元的价格把全村2.13万亩耕地流转到村集体统一经营，年均增加农民收入2000万元。2008年该村又被立项为全省12个现代农业示范区之一，并投入价值1000万元的大型农机具37套，规模化经营、标准化作业的现代农业建设又上新台阶。目前，北联镇已有4个村实现整村规模经营，耕地面积达到6.5万亩。
六是股份合作经营。农户将土地承包经营权入股到合作社，由合作社进行土地经营权的出租、转包等，年终根据收益情况进行分红。浙江省德清县武康镇五四村等先后成立了9家土地股份合作社，入股土地10802亩，人股农户3237户，亩均收益430元左右。五大连池市新发乡德安村德安惠民农民专业合作社由社员以土地经营权人股成立，每亩1股;农户和合作社分红以大豆130公斤单产为标准，亩产低于130公斤时合作社不参与分红，超出130公斤的部分由合作社和社员按二八分红。目前合作社经营耕地由2000亩扩大到10500亩，占全村耕地的面积97%。
三、农村土地流转的新特点
在流转速度不断加快和经营形式不断创新的同时，农村土地流转还表现出一些新的特点：
一是流转的组织化水平有所提高。各地高度重视农地流转，普遍加强了相关的管理和服务，引导土地流转由农民的自发行为向有组织的方向转变。目前，黑龙江省县市级已经成立了土地流转办公室55个，乡镇级成立土地流转服务组织736个，村级设立服务站7039个，土地流转管理和服务工作大为加强。克山县逐级建立了服务组织机构，专门负责收集发布土地流转信息、审查受让方资质、指导土地流转合同签订、登记土地流转台帐、开展土地流转合同鉴证、监督土地流转合同履行、调解土地流转纠纷和适时仲裁等。2010年全县共签订流转合同7.5万份，签订率和鉴证率均达100%，土地流转纠纷化解率达到98.6%。
二是主产区流转后仍以种粮为主。流转土地总体上能够保持农业用途，粮食主产区流转土地绝大部分用于种粮，而粮食主销区流转土地基本没用于种粮。黑龙江省3263万亩流转耕地中93.04%用于种粮，6.31%用于种植其他作物，0.02%用于非农建设。绥化市流转土地中90%以上用于种粮，其他不足10%用于发展经济作物。浙江全省仅41.18%的转出耕地用于种粮。嘉善县目前流转土地用于种粮的占38. 62%，德清县土地流转则基本没有用于种粮。成都市大规模土地流转后主要用于花卉苗木、中药材、水果等非粮高效农业生产，只有不到1/5的流转土地种植粮食和油料。
三是农民土地权益得到有效保护。各地土地流转都充分尊重农民意愿，是否流转、如何流转由农民自主决策，政府主要采取政策引导、典型示范、完善服务的办法，不搞行政命令，不搞“一刀切”，不下指标，不限面积。土地流转后确保农民“三个不失”，即“失地不失权，失地不失利，失地不失业”，保障农民土地权益不受损害。黑龙江省还普遍采用了“上打租”的办法，在生产前转入方就要将流转费用支付给转出方，转出土地的农户不承担生产风险。从调研情况看，各地极少有因土地流转侵害农民利益而引发的纠纷。
四是政府出台鼓励政策措施。浙江省对经营面积在20亩及以上的粮油种植大户每亩补贴20元;省财政对按订单交售省级储备早稻的种粮大户、粮食专业合作社社员按订单每交售50公斤早稻谷奖励20元，最高每亩140元。重庆市拿出部分农资综合直补资金来补贴种粮大户，对种植20～100亩的每亩补贴140元;种植规模超过100亩的每亩补贴200元。黑龙江省克山县对实现整乡流转的乡镇奖励5万元，实现整村流转的村奖励2万元，经营规模达到1000亩以上的生产大户奖励2000元，规模经营面积达到2000亩以上的农业专业合作社奖励5000元。在政府的支持引导下，目前克山县已经有5个乡实现整乡流转，流转面积达87.97万亩。
四、农村土地流转的主要成效
土地流转不仅优化了农村资源配置，促进了农民就业增收，而且对在小规模家庭承包经营条件下建设现代农业进行了有益探索。
(一)优化了农村资源配置
土地流转使劳动力、土地、技术、机械等生产要素得到优化配置，有效提高了劳动生产率、土地产出率。黑龙江省齐齐哈尔市土地流转规模经营后通过减少堑沟增加土地3%左右，亩均增产10%以上;五大连池市德安惠民合作社2009年规模经营大豆亩产达到180公斤，是分散种植的1.8倍;黑河市规模经营的农机作业效率比分散经营提高30010，劳均经营耕地面积比全市平均水平高40%，规模经营地块单产比分散经营高15%～30%。更重要的是土地流转使更多农民从土地中解放出来，在土地收益得到充分保证的同时，部分农民选择外出打工，留乡农民则选择发展畜牧业和从事第
二、三产业等。齐齐哈尔市2009年累计转移农村劳动力97万人，其中55万农民实现了常年转移;全市畜牧业实现产值116.7亿元，同比增长12. 12%。
(二)促进了现代农业建设
土地流转后农业经营规模扩大，为引进现代农业生产要素创造了有利条件。黑龙江省通过土地流转，使大型农机和现代农业综合配套技术得以广泛应用，农业机械化快速发展。黑河市土地流转规模经营后，小麦、大豆模式化栽培技术全面应用，深松整地、测土配方施肥、种子精选加工、精量播种、化学除草作业都能严格按照技术规程进行，技术到位率比分散经营高10～15个百分点。土地流转还促进解决了小规模生产条件下难以实施的产业规模化、标准化、品牌化建设问题。德清县土地流转后建立了40. 34万亩无公害农产品基地，已经拥有17种绿色食品，176种无公害农产品。
(三)提升了农业产业整体素质
龙头企业、专业合作社、种养大户等新型主体通过流转土地的形式进入农业，使农业的生产经营方式和组织形式都发生了巨大变化。企业利用技术、资金、管理、人才优势研发产品、开拓市场;合作社按照企业加工要求组织开展规模化、标准化生产;转出土地的农户不仅通过土地流转机制分享了规模经营的好处，而且还为转移就业增收创造了条件。通过土地流转使农业产业体系得到整合，组织化水平得以提升，竞争力有所增强。
(四)促进了农民增加收入
土地流转使转出经营权的农民同时获得流转收益和其他产业收入，而规模经营主体则从降低成本、增加产量、提高土地利用率等方面增加收益。黑龙江省克山县农村劳动力人均耕地8.2亩，流转土地年收益1800元左右，农民外出打工或从事其他产业年均收入可达8000元左右;转入经营权农户规模经营平均亩产比分散经营至少提高20%，亩成本降低5%，每亩增产收益达130元左右。
(五)转变了农民的生活方式
随着土地流转深入发展，农民生活方式正在发生显著变化。安徽省繁昌县，在土地流转以稻谷计价并结算的情况下，农民往往并不直接从种植大户(同时从事粮食加工)领稻谷，而是按照50公斤稻谷折算32.5公斤大米的比例，拿记账卡从种植大户那里直接领取大米，家里不再大量存放稻谷。黑龙江省有的农民在转出土地初期还有恋土情结，几年后就没有了重返土地的愿望。土地流转还解决了农民进城后经营土地的后顾之忧，为农村人口向城镇转移创造了条件，目前黑河市在县城和乡镇购房的农民已达5299户。
五、当前农村土地流转中存在的问题
尽管当前农村土地流转总体呈平稳有序发展态势，与流转直接相关问题并不十分突出，但一些潜在矛盾不容忽视。
(一)土地权属不清、承包政策落实不到位影响流转
目前由土地流转直接引发的纠纷不多，相关矛盾大多数是由于农村土地承包基础工作不扎实造成的。黑龙江省农民自发垦荒地多，加之存在一些历史遗留问题，农民与国有林场、农民与国有农场、农民与集体、农民与农民之间因土地权属不清矛盾比较突出，对土地流转造成较大影响。一些地方还存在经常调整农民承包地的情况，土地承包关系长久不变政策未能有效落实，农民地权稳定性预期不强，心存疑虑不愿意流转。一些地方土地承包经营权证书发放不到位，或是二轮承包时简单按照一轮承包情况延包，延续了早已存在的土地承包矛盾。
(二)部分地区土地流转存在非粮化现象
黑龙江省土地流转后非农化情况并不多见，但在南方特别是大城市郊区非粮化现象则不同程度存在，而且越是发达地区非粮化现象越突出。土地流转用途的选择是地理区位、自然条件、市场机制和农民意愿共同决定的结果，具有一定的合理性和必然性，而且起到了优化农业生产结构和区域布局的效果。这种现象使得确保粮食安全的任务更加向粮食主产区转移，主产区对确保国家粮食安全的责任更加突出。
(三)流转期限短期化不利于经营者加强农业基础设施建设
目前各地土地流转期限多在五年以下，黑龙江省很多地方土地流转合同一年一签，根源在于转出土地农户对土地流转价格上升的预期。由于期限较短，土地经营者对修建灌溉设施、培肥地力等事关长期发展的项目不愿投入、不敢投入，加剧了当前农田基础设施建设的困境。很少有种粮大户等规模经营主体自发投入开展农田基础设施建设，农田基础设施建设局部改善、总体恶化的局面难以改变。
(四)政府职能定位不准影响土地流转的顺利进行
基层政府对土地流转认识不一致，放任自流和过度干预两种倾向都不同程度存在，在推进土地流转过程中，有的存在畏难情绪而不能积极主动地想办法;有的对一般的号召抱有幻想而发文多、行动少;有的一味依靠行政推动甚至忽略农民意愿直接进行反租倒包。这些都不利于土地流转的正常开展。
六、引导土地流转规范推进的政策建议
目前，我国农村土地承包经营权流转迎来了难得的历史契机。一方面，快速城镇化带来了人口和劳动力结构的深刻变化，客观上要求土地等农业生产要素实现优化组合，因此土地流转具有必然性;另一方面，近几年在国家政策大力扶持下，农业机械化水平迅速提高，为土地流转发展规模经营创造了可能性。要因势利导，按照与工业化、城镇化和农村劳动力转移进程相适应，有利于保障农民土地合法权益、确保国家粮食安全和推进现代农业建设的原则，健全完善体制机制和政策体系，规范有序地引导农村土地流转。
(一)切实落实农村土地承包关系长久不变
赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，强化农民地权稳定性预期。在土地权属不清的地方，要加强研究、尊重历史、承认现实、协调各方利益，清晰界定农地权属关系。在此基础上抓紧完成农村二轮土地承包后续完善工作，做好农村土地确权颁证工作，将土地承包关系长久不变真正落到实处，为土地流转奠定坚实的制度基础。
(二)引导农村土地流转行为长期化和规范化
制定土地长期流转的鼓励和支持政策，引导转出土地农民与经营者签订长期流转合同，为经营者增加长期投入、开展基础设施建设创造条件。引导流转双方采取以实物计量货币结算或租金稳定递增等方式结算流转费用，合理分配土地收益。引导农民在平等互利、协商一致的基础上，签订统一规范格式的书面合同并报发包方备案，增强流转合同的约束力，提高流转行为的规范化水平。
(三)正确引导工商资本参与土地流转的行为
既要发挥工商资本带动农业转型升级、促进农民就业增收的积极作用，也要防止其与农民争利甚至侵害农民土地利益的行为。强化土地用途管制，坚决制止工商企业流转土地后直接或变相改变土地农业用途的行为。提倡和引导工商资本通过“龙头企业+合作社+农户”、“龙头企业+基地+农户”等形式参与土地流转，提升农民在土地流转中的话语权和分配地位，不提倡工商企业直接流转经营农民的承包土地。
(四)强化对规模经营从事粮食生产的政策扶持
以粮食主产区为重点，建立促进农村土地流转的政策措施。农村土地整理、标准农田建设、农业综合开发、农业产业化、特色农业产业示范基地建设等涉农项目，尽可能与土地流转规模经营相结合，优先安排项目资金。新增农资综合补贴、深松整地补贴、水稻育插秧补贴等政策重点向流转土地规模种粮倾斜，重点扶持种粮大户、农民专业合作社、中小型农业企业等规模经营主体。对主产区连片流转土地发展规模种粮的，由中央财政按照每亩30～50元标准对经营者给予直接补贴。
(五)完善粮食主产区利益补偿机制
现有产粮大县奖励政策不足以改变产粮大县财政拮据的状况，不足以调动地方政府保护耕地建设耕地、发展粮食生产的积极性。建议由中央财政和粮食主销区按一定比例共同筹集资金，建立国家粮食安全保障基金，对产粮大县依据商品粮调出数量、按照一定标准进行转移支付补偿，鼓励主产区地方政府管好地、多种粮、种好粮。
(六)健全社会保障体系
尽快实现新型农村社会养老保险制度全覆盖，逐步提高保障水平，并尽快统一城乡养老制度，努力消除流出土地农户的后顾之忧。有条件的地方可依据流转期限对转出土地农户进行不同标准的补贴，用于其养老保险自缴补助。在城乡社保体系实现一体化之前，对转出土地的农户实行优先保障，将城市规划区内转出土地的农民纳入城镇社会保障体系。
(七)加强政府部门对土地流转的服务与管理
坚持以市场为主导、农民为主体的基本方向，强化政府在土地流转中的服务和管理职能。加强农村土地流转服务和管理体系建设，健全土地承包经营权流转市场，搭建土地流转平台，建立土地流转信息网络，完善土地流转备案、登记和档案管理制度，防范和化解土地流转纠纷。纠正和查处土地流转中严重侵害农民土地承包权益、非法改变流转土地农业用途、乡村组织违法违规流转等问题。
第四篇：农村土地流转情况的调查与思考
土地是兴农之本。在大力发展现代农业的新形势下，正确处理土地分散经营与规模经营之间的矛盾，积极推进土地承包经营权依法、自愿、有偿流转，不仅是保护农民利益，增加农民收入，维护农村稳定的需要;也是促进农民向
二、三产业转移，推进农业规模化、机械化、集约化和产业化经营，实现农业现代化的需要;更是实现粮食安全生产、实现农村经济社会发展新跨越的需要。
一、郴州市农村劳动力分布情况和土地流转的主要特点
郴州市地处湘南，多为丘陵山区，总耕地面积336万亩，人均耕地面积仅为0.84亩。乡村劳动力资源数262.39万人，乡镇以外外出务工人员约占31%，本乡镇内打短工的人员(半工半农)约占33%，务农人员91.8万人，约占35%，其中自耕自种人员约占务农人员80%左右，年龄大都为60岁以上，占用耕地约占耕地总面积70%左右。也就是说，全市有大约30%的耕地通过各种土地流转方式进行耕种。据统计，2010年全市种粮大户有5592户，其中30-50亩的种粮大户3166户、50-100亩的种粮大户1874户，100-500亩的种粮大户542户，500-1000亩的种粮大户6户，1000亩以上的种粮大户4户，涉及耕地面积19.24万亩，
5月上旬，我们对种粮规模户较多的安仁和永兴的四个乡镇土地流转进行了重点调查，从调查的情况来看，全市农村土地流转显现出一些新的特点：
1、土地流转形式多样。郴州市土地流转涉及面较广，从流转土地受让对象看，有农户之间的流转，有流向科技人员的，有流向城镇居民的，有流向专业大户的，有流向企业的。从流转方式来看，有转包、转让、互换、租赁、股份合作等形式。从流转土地的类型看，主要以耕地为主，其他如林地、荒山荒坡等也有不同程度存在。
2、土地流转的目的发生变化。前些年，一些村级组织和农户为了避免土地抛荒受罚，把土地无偿甚至“倒贴”转包给别人，土地使用权不仅没有收益，反而成为一种负担。去年以来，随着粮价的不断攀升，实行种粮补贴后土地产出效益明显提高，不论是村集体组织规模流转，还是农户自主进行流转，其动机都是为了增加收入，可以说，二者的行为由被动变为主动，农户进行土地流转的积极性都有了较大提高。
3、土地流转的市场取向开始显现。随着国家近几年惠农政策的实施，农民更加珍惜土地承包经营权，当初邻里、亲友之间通过转包、代耕的形式流转土地，或者农户委托村委会代为流转、无偿或只象征性收取一定收益的转包和转让等形式逐渐减少，新增流转面积主要以租赁为主，租金形式以收取现金或粮食折价为主。我市流向专业大户和企事业单位的土地面积呈逐年增长的趋势，他们主要从事种养业、观光农业、花卉、造林、种药、种茶、种特色经济林等。由于专业大户和龙头企业的引进，新技术的推广使用，产品的市场化和商品化程度的不断提高，为周围农户起到了很好的示范作用，使农民从中学到了新知识，增强了市场意识，农业生产条件得到一定的改善。它还为农民创造了新的就业机会，农民在享受出租土地收入的同时，又可在不出乡的情况下在所出租的土地上打工，获取劳务收入。
4、土地流转的效果明显。调查中多数农户认为，土地流转对于转出土地的承包户来说，不仅可以拥有长期稳定的土地流转收益，还能安心外出打工，增加劳务收入;对于转入土地的经营户来说，人均占有土地资源量增加，也可以通过规模经营增加收入。去年以来，耕地的土地流转收益根据地力不同都有不同程度的提高，城市周边乡镇土地流转收益较高，每亩年租金达400元左右。其它地方根据耕地的等级不同租金在100元至300元不等。
二、农村土地流转存在的主要问题
(一)流转行为不规范，土地承包纠纷隐患较多。从调查情况看，土地流转的随意性和不稳定性较明显，许多流转都没有建立稳定的流转关系，流转期限短，除农户之间的互换和少数业主租赁开发为长期外，其他流转形式一般不超过1年。双方基本为口头约定，没有协议的占大多数。在签订的书面合同中，也存在很多不规范的地方，有的业主流转合同绕开农户与村集体签定;有的流转合同没有流转期限和违约补偿办法;有的对承包户、经营户、村集体三方的权利、义务界定不明，一旦发生纠纷，调解缺乏依据;有的擅自改变土地的农业用途，还有个别地方存在违背农民意愿强迫流转，侵害农民利益的现象。
(二)土地流转范围小，规模化经营程度不高。调查显示，土地流转主要发生在本村村民之间，大多以村内流转为主，向科研单位、企业和村外人员流转较少。100亩以上的规模经营户也不多。总的来说，全市土地流转还处在一个分散的小规模状态，大多数农户还没有因为土地流转而获得更多的收益，也没有因土地流转实现土地、资金、技术和劳动力资源的优化配置，不能很好地适应加快建设现代农业的新要求。
(三)土地条块分割，不便于土地实现流转。目前村民承包的土地比较分散，一般都分成好、中、差三块，整片大块的耕地一般都被分成若干小块，一丘田一般不足一亩。在实行土地流转时，要跟同村的所有村民进行协商，难度较大。同时，条块分割的耕地对于农业机械的使用产生了很大的制约，不能发挥机械的最大效能。
(四)投资农业比较效益不高，受自然灾害影响大。由于农业生产投资需要大量资金，而农作物生长周期长，受自然灾害和市场风险的影响较大，投资收益率明显偏低。同样的土地，投资
二、三产业要比农业项目的比较收益高。尤其是偏远山区，土壤肥力差的，即便是农民自愿流转土地，也不会有专业化组织和种植大户来流转土地从事农业生产。
三、影响农村土地流转的主要因素
(一)传统思想观念的束缚。农民恋土情结较为严重，认为只要有了土地，生活就有了保障，宁可粗放经营，甚至不惜抛荒弃耕，也不愿将土地流转出去。特别是国家实行种粮补贴后，一些私下转出土地的农民，又开始收回原有承包地自己耕种;部分农民对土地流转政策心存误解，有的认为土地流转就是对承包地的重新调整，也有的怕转出后，政策一变失去承包权，就会没有依靠、不安全;另外，少数农民小农经济思想意识仍然比较严重，小富即安，满足于守土经营的现状。
(二)土地经营比较效益低。由于农用物资及生产资料价格上涨，农民隐性负担增加，农产品收购价格的不稳定，使农民通过土地增收的空间十分狭窄，同时，由于农业结构调整滞后，使土地经营的比较效益低，增产不增收的情况相当突出，加之，农业生产条件恶化、基础设施落后，造成农民不愿多承包土地甚至抛荒。
(三)土地流转机制不健全。土地流转缺乏有效的市场机制，没有形成市场化运作的土地流转机制，流转信息不畅，土地评价缺乏依据，农民咨询没有门路，土地流转对象与范围选择余地小，流转形式比较单一，往往出现农户有转出土地意向，却找不到合适的受让方，而需要土地的人又找不到有承包地的出让者。乡镇农经机构撤并后，人员较少，职责不明，且兼职较多，无力对土地流转合同进行指导和管理。土地流转政策宣传不到位，有的农户想转出土地，但又怕失去土地承包权，有的地方在引进业主，签订合同和为业主提供必要支持等服务跟不上，影响了土地流转的规模和效益。
四、促进农村土地依法有序流转的几点建议
(一)加强对土地流转必要性的宣传。要让基层干部群众认识到，土地不仅仅是农民就业和生存的手段，更是一笔庞大的资产，加快土地流转正是合理利用这一资产、增加收入的有效手段。要充分利用各种媒体，大力宣传有关土地流转的法律法规和通过流转土地增收致富的典型，让农民了解政策，消除误解，放心流转。同时，要提高基层干部“以地生财”的意识，引导农民提高组织化程度，增强集中土地、运作土地的能力。
(二)创新土地流转方式。在规范完善转包、出租等传统流转方式的同时，积极探索和发展农民土地股份合作社的流转方式。土地股份合作制产权清晰、利益直接、风险共担、效益明显，既不违反土地承包法规定，又能满足流转户合理的利益诉求，还有利于承包土地的长期流转经营和现代农业的持续稳定发展。为发展高效农业、设施农业、农业龙头企业奠定基础。
(三)坚持因地制宜分类指导。充分发挥城郊乡镇的地缘优势，引导农民集中土地资源，积极发展生态农业、观光农业和高效农业;依据各地产业特色，引导农户向龙头企业、种养大户有偿转让土地经营权，壮大特色产业规模;积极鼓励外出务工又不愿放弃土地的农民，采取各种形式依法把承包地流转到种养大户手中。同时，积极引导同村同组农户以互换形式加快土地集中，改变目前土地布局过小、过散、过乱的问题，切实提高耕种效率。
(四)建立健全土地流转管理机制。要按照“流转形式多样化、运作方式市场化、实施程序合法化、流转合同规范化”的要求，建立健全土地流转机制。一是规范土地流转程序。土地流转必须签订规范的流转合同，实行登记制度，由村委会备案，乡镇土地承包管理部门登记。二是强化管理服务。要建立乡镇土地承包管理机构，强化县土地承包仲裁机构职能，妥善解决人员编制、工作经费等具体问题，及时向农民提供规范的土地流转合同文本，建立完善土地档案，妥善处理土地流转纠纷。三是建立土地流转服务体系。要积极探索通过市场调节土地流转的长效机制，县级建立土地流转信息库，乡镇成立土地流转服务中心，开展土地流转供求登记、信息发布、土地评估、政策咨询等服务工作。村级成立土地流转合作社，接收农户申请托管的土地，合理利用抛荒地，由合作社进行规模种植或通过县乡调剂和网上招租等形式，把土地承包出去，解决“我想转包，谁要”和“我想承包，谁有”的土地使用供求矛盾和土地抛荒问题，使土地流转进入有序的市场化轨道。
(五)制定鼓励土地流转的奖励措施。进一步明确土地权属，允许农户把土地作为要素在市场上依法自由流转，促进农业生产要素优化组合，保障农民权益。要大力发展农民合作组织，支持专业户、专业村的发展，推动农业产业化经营。建立土地流转扶持资金，对于全部转出土地的农户给予一定的补助，扶持其进城务工创业;对于引导农户流转土地较多、增收效果显著的乡镇和行政村给予适当奖励;对于通过采取土地流转合作方式集中农户土地进行规模经营，并能切实带动农户增加收入的龙头企业和种养大户进行重奖，并从扶持资金、税收政策、技术指导等方面给予倾斜。
(六)逐步完善农村社会保障机制。尽快把已经放弃经营土地、进入城市就业的农民纳入城镇社会保障体系，实现与城镇社保的对接，避免再次返乡与民争地。加大对农村社会保障的财政投入力度，积极落实扩大新型农村合作医疗制度，进一步扩大农村养老保险的覆盖范围，促进最低生活保障体系向农村延伸，特别要加快解决60岁以上和已经丧失劳动能力人员的社会保障问题，让他们放心的流转土地。对于已经流转土地的农民，要引导他们从土地流转收益中拿出部分资金，建立个人基本医疗和养老保险，提高自我保障能力。
第五篇：吉安县农村土地流转调查与思考
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吉安县农村土地流转调查与思考
以农村家庭承包为基础，统分结合的双层经营制度是党在农村政策的基石。近几年来，不断深化，农民离土创业的意识不断增强，以土地资源为根本上的生产资料分配方式在我县发生了明地流转已成为顺应农村经济社会发展的必然选择，也是新时期促进农民增收的有效途径。
一、?? ? 土地流转基本情况
1、??? ? 吉安县农村人口35.6万人，现有耕地55.3万亩，人均拥有量1.55亩。各乡镇分布不均，极大制约了土地规模化经营。
2、??? ? 土地流转面积。椐2007年各乡镇上报数据来看，全县土地流转面积为15172.6亩，占耕地总面积的2.74%，其中：土地转包面积2743.49亩，占流转面积的18%，出租面积4242亩，占流转面积的28%，互换面积1861.67亩，占流转面积的12.3%，转让面积5002.75亩，占流转面积的32.9%，代耕面积1322.69亩，占流转面积的8.7%。
3、??? ? 土地流转形式。从省、市、县三级工作人员专门下乡深入农村和开展部分贫困村问卷调查来看，土地流转形式主要有出租、互换、转包、农户内部之间流转。
4、??? ? 农村土地流转特点：一是流出户将自己差的田流转的多，较好的田流转的少;二是边缘地区的田流转的多，门庄田流转的少;三是缺水易旱的田流转的多，旱涝保收的田流转的少;四是外地人流入户的多，本地人承包的人少。
二、?? ? 土地流转的好处
1、??? ? 有利于土地资源的优化配置，得到更大的经济效益，土地流转使农村土地承包关系更加完善，土地资源得到优化配置，得到了更高的经济效益，有效地解决了人多地少的矛盾。
2、??? ? 有效地实行规模生产，降低农业生产成本。据调查敦厚镇下岭村委会路下村全村118人，耕地面积112.6亩，年4月由袁金仁(吉州区人)全部租赁，期限10年，每年每亩租金60元，由于他懂技术，善钻研，会管理，预计今年比去年节约成本10—15%。
3、??? ? 加速了农村劳动力的转移，增加了农民收入。据调查敦厚镇下岭村委会路下村，土地流转使大部分农户摆脱了土地的束缚，能集中精力外出务工，做手艺，经商等，据统计，全村118人，除小孩、老人外全部到县工业园打工，做手艺等，预计全村纯收入80—100万元从一定程度上加块了农村经济的发展，增加了农民收入。
4、??? ? 有效地遏制了抛荒现象的发生。据调查，凤凰镇石塘村委会，钱塘村委会，永和镇瑶背村委会，敦厚镇下岭村委会路下村，未实行土地流转前，有的地方全年性撂荒，有的地方季节性撂荒，自土地流转后，不但撂荒现象没有发生，而且为国家多生产了粮食。
5、??? ? 土地流转向能力大户集中，能改善农业生产条件。土地流转逐步向租赁大户成片租赁发展。如凤凰镇石塘村袁炳仁，流转面积638亩，用于种植水稻，期限10年，一是投入资金22万元购置了三台收割机，二台插秧机，五台旋耕机;二是投入资金21万元，购置潜水泵15台，打抗旱井8口;三是投资3万元，新修机耕道5公里左右。又如敦厚镇下岭村委会路下村袁金仁，流转面积170亩，今年投资10万元，兴修机耕道、水渠、整理土地、购置大型拖拉机35马力1台。全部都是用于改善农业生产条件等等。
三、?? ? 土地流转存在问题
总体来看，我县农村土地流转相对平稳有序。在促进农村经济发展中起到了十分积极的作用，但也面临着困难和问题。归纳起来，主要有以下几点：
1、??? ? 政策宣传不够到位，群众思想有待提高。一些乡、村干部没有把推进农户土地承包经营权流转提高到推进农业产业结构调整和增加农民收入这个大局来认识，对土地承包经营权流转政策宣传不够深入，群众对土地承包经营权流转的认识还存在误区，主要表现为一些农户和部分承包大户对土地流转还存在“三怕”：一是部分农民怕土地流出后，自己丧失了土地承包经营权，没有了生活的最低保障线。二是部分土地承包大户怕政策不稳，政府收回土地承包租赁权不敢大胆投入;三是部分土地承包大户怕市场前景不佳，承包无效益，不敢大规模搞开发。
2、??? ? 土地承包经营权的管理体制、服务机制不健全，制约了土地承包经营权流转的进程，当前土地流转大都是群众的自发行为，缺乏约束力和规范性，政府在土地流转上缺乏应有的管理、引导和服务，制约了土地承包经营权流转的速度和规模。
3、??? ? 土地集中成片流转难，承包大户开发难成规模。在土地流转过程中，由于推行土地家庭联产承包责任制后，承包大户在实施土地规模流转时，往往因为一户或几户承包户不能谈妥，而使土地规模化流转难以成功，从而导致土地承包经营权流转比较松散，制约了规模经济的发展。
4、??? ? 融资困难，承包大户开发资金匮乏，制约了土地承包经营权流转规模。大面积承包土地离不开大资金的投入。如凤凰镇承包大户袁炳仁、肖足苟，敦厚镇承包大户袁金仁等，需要大量的资金，而银信部门贷不到款，承包大户用房产作抵押，也以户口不在属地为由拒之门外，加之一些地方交通等基础设施和自然条件较差，更难筹集资金或引进资金，致使部分承包大户在土地开发上存在严重资金的困难，规模难以扩大，效益难以提高。
5、??? ? 土地流转不够规范。当前，我县农村土地流转多是亲戚、同村组之间的自发的并只进行口头协议的流转，程序不够到位，产生的纠纷也较多，影响了农村社会稳定。
四、?? ? 土地流转的思考
1、??? ? 加大土地流转相关政策法律知识的舆论，宣传力度，营造良好的舆论氛围。通过各种宣传媒体，大力宣传有关农村土地流转的法律法规，特别是要学习中共十七届三中全会通过的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定，使之农民群众树立起农村土地承包关系长期不变的信心，增强和激发广大农民对加快土地流转和发展规模经营意义和作用的认识，消除他们的顾虑，树立正确观念，形成推进农村土地流转，发展规模经营的共识和内在动力。
2、??? ? 改革粮补政策，使土地流转双方都得到满意。在调查土地流转过程中，种粮大户普遍反映国家出台粮补政策是件好事，能够调动农民的种粮积极性，但通过土地流转后，流出户还享受粮补，承包户有很大意见;能否在国家实行粮补当中除粮食直补由流出户享受外，其余的综合补贴和良种补贴由承包大户享有，或者国家出台专门的政策倾斜扶持资金给予承包大户的优惠和享有。这样，既流出户和流入户双方都能接受，进一步调动双方的种粮积极性。
3、??? ? 保障国家粮食安全。土地流转过程要规范地方政府和村级组织的行为，避免一些地方基层组织在利益等因素的驱动下，通过行政手段将集中起来的耕地变相于非耕地用途，这不仅违背了农民的意愿，而且会对国家粮食安全生产直接或间接影响。目前，江西绿世界农林投资有限公司在永和镇锦源和习家村委会以土地流转租赁形式共租用土地60余亩，期限10年，亩租金300—500元不等，用来种植苗木、花卉等产业活动，以期获得更高的经济效益。这些情况的盲目扩大，势必会影响粮食生产安全，人民生存和国家稳定。因此，在土地流转过程中，耕地不论怎么流转，仍然用于种粮食。国家要更进一步加强农田整治工作，提高粮食收购价格，降低农业生产成本，保护农民种粮积极性。国家和地方政府应采取鼓励措施，支持农业投资，从事粮食生产，对占用基本农田发展都市型特色农业应加以必要限制。流转后，耕地只有向种田大户集中并过渡到大农场模式，才能提高农业生产力和保障国家粮
食安全。
4、??? ? 推进农村劳动力转移，建立农民土地流转的供给市场。通过建立以政府为主导，社会中介为补充的劳动力就业服务体系，形成多形式、多层次、有保障的劳务输出格局。通过大力发展农产品工业及流通业，积极推进城镇化建设，放手发展农村第
二、三产业和个体私营经济，进一步拓展农村劳动力转移空间。通过广泛施行农村劳动力转移培训“阳光工程”，提高劳动力素质，增强农村劳动力就业层次，从多方面加速农村劳动转移步伐。从而带动土地流转，实现“人走在先，流转在后”的目标。
5、??? ? 建立农村社会保障体系，解决农民土地流转的后顾之忧。在农村土地具有社会保障和就业功能，而当前农村社会保障机制尚未形成，决定了农民不能轻易离开土地，农民把土地作为命根子来看待。农民在从事非农产业经营后，仍然把承包地看成是“活命田”和就业“保险田”，宁可粗放经营，也不愿将土地转让出去。因此，没有健全的社会保障制度，就不可能从根本上增强农民离土的安全感和规避市场风险的能力，农村土地市场发育的进程也将严重受阻。因此随着农村最低生活保障、医疗养老保险、大病救助、子女教育、农民工保护等多层次农村社会保障体系的建立和完善，必将逐步弱化土地的社会保障功能，从而为土地流转提供强有力的安全支撑，最终促进农村土地市场的尽快发育。
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吉安县经管站
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