第一篇：财政法律制度论文
试论我国财政转移支付法律制度
摘 要 在我国,财政转移支付制度是一项规范财政资金在各级政府间的转移、流动和分配,以此解决中央政府与地方政府财政之间的纵向不平衡和各地区的横向不平衡的财政体制。改革开放以来,我国的经济发展取得了举世瞩目的成就,随之一些深层次的矛盾也逐渐凸现出来,主要表现为地区间经济发展的极不平衡等等。而政府间财政转移支付是实现这一目标的不可缺少的手段。但是,由于我国关于财政转移支付法律规定的缺乏也给我国转移支付带来了很多不便,财政转移支付立法及监督成为当务之急。
关键词 财政转移支付 立法 监督
一、概述
财政转移支付是指政府间财力的纵向移动。政府按照一定的形式将一部分财政资金无偿的转移给居民企业或其他受益者所形成的财政支出,主要包括政府用于养老金,失业救济金,贫困补助金,财政补贴,债务利息等方面支出。财政转移支付实质上是财政资金在各级政府之间的一种再分配形式,它是财政体制中的一个重要组成部分。财政转移支付也有广义和狭义之分。广义理解是指一国内各级政府间按照财权与事权相统一的原则,合理划分财政收入级次和规模的一种分配形式,既包括上级政府对下级政府财政收入的补助,也包括下级政府对上级政府财政收入的上解。狭义理解是指相邻两级政府,上级对下级的财力补助,我们所说的一般是狭义的理解。
在我国,财政转移支付制度是一项规范财政资金在各级政府间的转移、流动和分配,以此解决中央政府与地方政府财政之间的纵向不平衡和各地区的横向不平衡的财政体制。改革开放以来,我国的经济发展取得了举世瞩目的成就,但一些深层次的矛盾也逐渐凸现出来,主要表现为地区间经济发展的极不平衡,为此我国目前及未来的经济发展战略应从过去注重效率转变为更加强调公平,以便实现统筹发展、构建和谐的社会生活。而政府间财政转移支付是实现这一目标的不可缺少的手段。但是关于规范财政转移支付制度的相关法律少之又少,而且很多需要法律明确规定,赋予财政转移支付制度的合法化。
二、我国财政转移支付法律制度的研究现状
在研究财政转移支付法律制度的现状中,有以下几种观点。
中央政府与地方政府之间的转移支付是当前公共财政体制政府间财政关系的一个重要课题。正确度量地方的财政收入能力和标准支出需求,以确定科学合理的中央与地方之间的转移支付办法是各级财政充分发挥其公共服务职能的重要基础,这将对各级财政收支平衡、地区间经济协调发展、宏观经济的稳定、公共服务体系的有效运作及整个财政机制的公平高效运行都具有决定性的影响。有学者认为,转移支付制度是财政体制的重要组成部分,是政府实施宏观调控的重要工具。在平衡地区间财力,促进区域经济协调发展方面有着重要的作用。我国现行财政转移支付制度不规范、不完善,妨碍了政府宏观调控职能的发挥。有学者认为,政府实行转移支付有多重目标:实现纵向平衡和横向平衡,矫正外溢性问题及其它经济政治目标。规范的转移支付制度的终极目标追求的是区域间财政能力或公共服务水平的均等化。我国现行政府间转移支付制度虽然在实现纵向平衡方面有明显成就,过渡期转移支付办法在一定程度上也有利于区域间财政能力的均衡。在我国,财政转移支付法律制度主要有以下几个问题:
(一)法律规范少,法律位阶低
在我国,规范财政转移支付的法律比较少,较常用的如税法,预算法等,而这些法律也只是框架式的规定,细节方面比较少,适用起来比较简单。有些法律实际操作起来比较困难,监督方式规定也模糊。其次,法律位阶低。在国外,如德国,加拿大都是在宪法中规定的。而在我国,有些只是行政规章或是部门法律。这些法律百姓可能不会接触到。
(二)支付主体及支付比例规定不明确
在法律条文中,缺乏对支付主体的规定,没有明确是哪个主体如哪级政府或哪个部门应对那些方面进行转移支付,具体支付内容是什么,支付方向是什么,支付比例是多少都没有明确规定。
(三)财政转移支付法定程序及监督程序缺乏
现行财政转移支付法定程序缺乏表现在各个环节中,包括财政转移支付的决策程序、审批程序、支付程序、监督程序、法律救济程序和责任追究程序等。法定程序的缺乏造成财政转移支付整个过程缺乏公开性和透明度,并容易滋生腐败。在财政转移支付法律制度中,规定了一些具体操作,但对监督程序规定模糊。例如由哪个部门哪个单位对哪些财务进行监督,监督的形式有哪些。还有人大通过哪些方式进行监督,新闻媒体,公民个人的监督及对监督者的保护没做具体保护。
三、我国财政转移支付法律制度完善
我国财政转移支付法律制度欠缺。在我国,只有宪法,预算法对这些做了一些规定。但实际运用中并没有有效的被利用。文中通过健全立法,执法,加强法律监督三个方面进行论述,不断完善财政转移支付法律制度。
(一)健全法律程序,尽快建立财政转移支付法律制度
我国应加快推进转移支付制度的法制化,为转移支付提供强有力的法律保障。
第一,要尽快制定《财政转移支付法》。以法律的形式确立财政转移支付的目标、基本原则、资金来源、法定形式、核算标准、分配方法及转移支付的监督及法律责任等,将财政转移支付过程纳入法制化轨道。以法律的形式出现可以进一步增强财政转移支付制度的法律效力,有利于加强对省以下地方各级政府财政转移支付行为的规范。
第二,要进一步规范转移支付的审批监督程序,应当编制转移支付预算,并在预算法中予以明确,按预算审批监督程序,报人大审查批准。一经批准,不得擅自变动。
第三,以法律形式明确财政转移支付的监督制约制度,同时辅之以必要的司法和审计举措,建立相对完善的监督和约束机制,并规定对违法者的制裁,保证转移支付制度在立法、司法和审计上的相互配合和协调统一,这样既能体现转移支付的权威性,又能体现其监督约束的完整性,确保转移支付制度的实施效果。
最后,对在支付中出现违法后果的处罚。用法律条例明确列出各种情况的违法违规行为,对违规违法的一级政府或部门,依据转移支付的种类、性质和违规金额所占该笔资金的比例等因素规定罚款处罚,明确罚款额度确定方法及罚款执行机构;对直接负责的主管人员和直接责任人明确规定行政处分方式,对应予处分而不按规定处分的情况建立防范机制。必要时走司法程序运用刑法惩罚犯罪行为。
(二)完善财政转移支付监督法律制度
财政转移支付监督制度的建设是一项系统的工程。本文认为,财政转移支付监督应着重探讨和解决以下几个方面的问题,包括人大监督,审计独立,社会监督等几个方面。
第一,加强人大监督。我国权力机关的监督主要是通过人民代表大会审查并批准政府的财政转移支付的预算,决算,属于事前监督范畴,但不应当过多的参与对具体财政活动的监督。目前我国要完善预算法,实现部门预算和复式预算,解决“外行看不懂,内行看不清”的问题,使人大的审批真正发挥监督的职能。全国人大对财政转移支付进行预算决算审查,地方人大对接受财政转移支付的地方政府进行转移支付资金使用情况的监督,这样有利于全国人大监督工作的针对性,具体化。
第二,提升审计机关的独立性审计。审计监督已是我国经济监督的一种重要方式。虽然近几年审计监督取得了一定的成效,但仍然存在监督难的问题。主要原因是各级审计机关隶属于同级政府,很难依法独立行使审计监督权。因此,建议审计监督退出政府执法序列,归位于各级人大。
第三,鼓励和保障社会监督。社会监督应是除国家机关以外的监督,主要包括社会中介组织监督,新闻媒体监督和公民个人监督。中介组织是政府宏观调控和企业微观经营的中介。新闻媒体监督对制约行政权力的滥用和腐败现象的惩治发挥举足轻重的作用。公民个人监督是宪法赋予公民的一项权利和义务。公民的检举,揭发,控告等是公民监督的重要方式,在经济监督中发挥着不可替代的作用。以上监督方式共同构成了我国的监督网络,也催促了我国民主制度的不断完善。
完善财政转移支付法律制度对促进我国西部大开发有深远意义。财政转移支付法律制度的完善不仅有利于促进我国财政转移支付法律制度的完善,也有利于我国法制建设的进一步发展。
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作者：尹存娟
第二篇：我国现阶段财政法律制度体系构建研究
作者简介：王云琪(1990- )，女，山东淄博人，硕士研究生，研究方向：财政学。
摘要：财政法律制度体系是指调整财政活动中所发生权利义务关系的法律制度总称，积极完善财政法律制度，是开展财政管理工作的重要保障。本文通过分析我国现阶段财政法律制度体系的现状和缺陷，提出为完善财政法律制度，应做到力求立法全面，提升法律效力和明确财税立法、执法原则，限制任意的自由裁量。
关键词：财政法律;制度体系;制度缺陷
通常认为，财政法律制度体系涵盖了财政预算、财政收入、财政支出、财政管理和监督等方面的法律制度[1]，是調整国家财政活动中权利义务关系的各种法律制度构成的统一整体。建立完整的财政法律体系，有利于规范财政管理，有利于保障财政工作的开展，有利于建立稳固的财政税收，也是保障公民合法权益，深化依法治国的必经途径。20世纪80年代以来，我国的财政法制建设工作有了长足进步。党的十四大曾提出以“建立社会主义市场经济体制”为目标，为响应这一号召，全国、各地方人大及其常委会及地方政府分别制定了一系列相应的法律、法规、地方性法规和规章。这些法律、法规、部门规章和地方性的法规和规章共同构建起财政法律制度的体系。
一、现阶段财政法律制度体系
我国现阶段已构建起财政法律制度体系的框架，并在此基础上进行了细节上的发展。但是随着经济发展，该体系的缺陷和弊端也逐渐显露。通体来说，我国现阶段财政法律制度体系由财政基本法律制度、财政收入法律制度、财政支出法律制度和财政管理法律制度[2]。
(一) 财政基本法律制度
《财政基本法》《税法通则》《财政监督法》是财政法的主体法，对单项财政法律有统筹指导的作用，但是至今我国尚未制定这些基本法。我国有关财政活动的基本原则、管理权限和职能只在《宪法》《会计法》《预算法》《税收征收管理法》《政府采购法》等法律中有相应的规定。1993年由国务院制定颁发的《关于实行分税制财政管理体制的决定》重新划分了各级财政收支范围，建立了“中央—地方”税制。1994年税收返还和财政转移支付制度的相继出台，使得分税制更加规范化、体系化。
(二) 财政收入法律制度
我国的财政收入法律制度可分为税收收入、非税收入和政府债务收入三类，是为调整财政收入筹集过程中发生的权利义务关系所做的法律上的制度性安排。
1、税收收入法律制度。税制改革后，国家对工商税收制度进行了大幅调整，各税种中，相继对消费税、营业税、企业所得税、增值税制定了暂行条例以及相应的实施细则。随后又制定了烟叶税暂行条例(2006年)、企业所得税法及其实施条例(2007年)、车船税法(2011年)等，先后修订了和增值税(2008年)、消费税(2008年)、个人所得税法及其实施条例(2011年)等暂行条例。19个税种形成了完整的财政法律体系。
2、非税收入法律制度。根据《关于加强政府非税收入管理的通知》(2004年)，政府非税收入，是由各级政府及代理政府职能的单位或集体依法利用政府权力、政府信誉等以满足公共需求的税收之外的财政收入，是政府财政收入的组成之一。根据《关于“收支两条线”管理的通知》(2001年)，部门预算要全面反映部门和单位预算的资金收支情况，以“收支两条线”的模式进行管理[3]。目前，某些省区已出台并实施了《非税收入管理条例》，如湖南、广东省等。而在全国范围内，仍然没有专门的统一立法。
3、政府债务收入法律制度。政府债务收入也是财政收入的重要组成部分之一。迄今只有《国库券条例》对政府债务收入有相关规定。
(三) 财政支出法律制度
财政支出法律制度调整各种分配关系在财政资金的使用过程之中的相互作用。我国在财政支出方面尚未制定统一的立法，在《预算法》其他经济法部门法中，规定了相应的财政支出要求。
(四) 财政管理法律制度
财政管理与各个行业都有密切的关系，财政管理法律制度对各领域的税收都有相应的管理手段，涉及财政预算、国库管理、会计管理和财政监督等领域。
首先，预算管理法律制度调整的是国家及国家机关、社会组织、公民在财政资金的筹集、分配、管理和使用过程中所发生的权利义务关系。1993年税制改革后，《预算法》及其实施条例相继实施，为预算管理法律制度的建立奠定了基础。同时，为加强对于征税的管理，全国人大及国务院相继颁布了《税收征收管理法》《发票管理办法》及其实施细则，完善了征税的法律依据。
其次，《国家金库条例》及其细则的实施为政府财政支出的统一规划、国库制度的健全提供保障。财务管理法律制度调整的主要是国家及行政事业单位与企业及基本建设单位之间的财务关系。以《企业财务通则》为核心，相关法律、法规和规章对国有资产、金融业等行业进行法律上的监督和管理，如《企业国有资产法》《国有资产评估管理若干问题的规定》《国有重点金融机构监事会暂行条例》《行政单位国有资产管理暂行办法》《金融企业财务规则》《金融企业国有资产转让管理办法》《金融企业国有资产评估监督管理暂行办法》。
最后，财政监督法律制度的目的主要是纠正财政主体和相对人的违法行为以保障财政管理工作的进行，从而维护财经秩序。中央并没有颁布统一的财政监督法，只有《财政违法行为处罚处分条例》(2005年)为开展财政监督和财政违法行为之处分提供法律依据。山东、福建、辽宁等地颁布并实行了《财政监督条例》，为财政管理提供规章上的依据。
二、财政法律制度体系存在的主要问题
虽然我国已经建立了财政法律体系框架，但就目前财政单行法律而言，仍存在许多问题。
首先，从立法角度来看，重要立法存在缺位现象。虽然财政法律制度体系已构建，但该体系并不健全，一些基本、细节性的财政法律法规并无相关规定，仍存在法律缺位的现象。尤其是在非税收入、财政补贴制度和财政监督这些重要领域没有专门的立法，财政管理的过程中无法可依，各地区的实行办法不一为执法工作人员的执法工作造成很大困难。 同时，一些财政法律制度存在过时滞后现象，严重滞后于实际情况，成为隐性的法律空缺。
其次，从法律效力角度来看，法律层次较低。我国财政法律体系较为完整，但从法律效力上看，国务院的制定的行政法规和部门性规章的数量要远多于经全国人大及其常委会制定的法律文件。低层级的规章和行政法规使得其权威性和约束力不受国家最高公权力之保护，从而影响到法律实施的效果和效力。同时，《立法法》第7条、第8条、第9条规定，财政、税收的基本制度，只能制定法律;尚未制定法律的，全国人大及其常委会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要对其中的部分事项先制定行政法规。在经济法的税法范围内，目前有企业所得税法、个人所得税法、车船税法和税收征收管理法四部法律，行政法规和部门规章是最常见的税种制度规定。
再次，从法律的可操作性来看，可执行性不强。从法律的本质特征来讲，法律的出现永远滞后于现实问题的发生，因此法律允许执法、司法过程中的自由裁量。但是这种自由裁量的权力是应当受限制的，否则会产生执法的随意性。从法理上讲，法律规则的使用优先于法律原则，然而在很多财政法律的规定中，对于法律原则过分依赖，自由裁量权膨胀，也就不能公平有针对性的解决实际问题。除此之外，有些财政立法过多的借鉴了国外的立法模式，过于超前，并不完全符合我国社会主义初期阶段社会主义经济的特征，从而影响到了实际的贯彻执行。总体来看，对于整个财政法律体系的设计和研究还需要加强。
最后，从立法内容上来看，法律之间冲突明显。由于没有基本的财政税收法，在各个财政法之间出现矛盾时对于法律适用问题的确定就无法可依。这种现象在部门法之间以及法律实行过程中都曾出现。如，《预算法》明文规定，如没有法律和国务院的其他规定，地方政府是不能发行地方政府债券的。但实践中，很多地方政府都发行了各种政府债券。如2009年，中央政府代地方政府发行2000亿地方政府债券。这种地方政府作债务人，中央政府作“信誉担保”的 “代发不代还”的举债方式亟待寻求法律依据和支持[4]。
三、完善财政法律制度体系的建议
基于以上分析，结合现阶段中国财税政策等基本国情，对于完善财政法律制度体系提出以下建议：
(一) 填补立法空缺，完善财税法律体系
首先，财政基本法律是财政法律体系的核心，政府从事资源配置和收入分配决定都应从其规定，是其他财政法律的前提和基础。因此，《财政基本法》在长期看来是必不可少的。以基本法的地位，规范财政职能，规定财政活动的原则、方式和程序，受宪法领导，最终形成多层次的财政法律制度体系。同时，弥补非税收入、财政补贴制度和财政监督等领域的法律空缺，完善财政基本法律制度。
其次，完善税收、国债、行政事业性收费和政府基金的财政收入法律制度。税收方面，应逐步将土地使用税、燃油税、契税、耕地占用税等单行税收法律制度;国债方面，规范国债发行、交易、托管、兑付等各个环节的国家与个人的行为;统一各地行政事业性收费制度，制定全国统一的《行政事业性收费条例》及单项行政事业性收费管理的相关配套法律制度，并制定《政府性基金条例》等相关的法律文件。
最后，完善财政管理和监督法律制度。财政管理方面，加快修订《预算法》《税收征收管理法》及二者的实施条例。由于这两个部门法设计问题范围广，难以一步到位，因此可以多频的修订逐步完善;同时，《国家金库条例》的施行早已落后于我国的经济发展，应尽快制定新的修正案。财政监督方面，尽快统一全国各地的财政监督条例，或以《财政监督办法》，作为过渡，逐步完善财政监督法律制度，为全国统一的执法工作提供可靠依据。
(二) 提升法律层级，提高财税法律效力
财税法律体系框架已基本建立，但是根据财税改革和发展的需要，财税法的许多单行法律并没有成型。因此积极把较成熟的财税法规、条例、办法逐步上升为法律能够进一步提升财税法的级次和效力，提高财税法律制度的综合效力。目前《增值税暂行条例》《耕地占用税暂行条例》经过多年的实施，已经较为成熟，可以进一步制定《增值税法》和《耕地占用税法》。
(三) 明确财税原则，限制任意性自由裁量
我国仍处于经济转型的重要时期，构建财税法律的基本原则，应重视财政的民主性、法定性、平等性、全面性四个基本原则[5]。财政民主是宪法人民主权理论在财税法律制定方面的具体体现，也是我党为人民服务的宗旨的制度上规定的体现。权为民所用的财税制度要求重大财政事项应经过全国人大的同意才能付诸实施。财政法定要求在财税法制建设中，首先应符合财税宪定，其次要以财政基本法和税法通则为财税法律的统领，解决财产权利与财政权力的法律冲突。财政平等性既要包含形式公平，也要实质公平;既要程序公平，又要实体公平，这也是其他国家一致认可的财税原则。(作者单位：广西师范大学经济管理学院)
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作者：王云琪
第三篇：论地方财政均衡的法律形成
[摘要]我国各地之间社会、经济发展不平衡。从国家整体发展和公民基本权利的实现来看，实现地区之间财政均衡非常必要。为此，有必要从财政转移支付目标、决策主体、财政转移支付基准、财政转移支付决策程序等方面，实现财政转移支付机制和监督机制法定化，保证我国财政均衡状态的形成。
[关键词]财政均衡;法律规范;财政转移支付法
一、地方财政均衡的基本诉求
政府提供公共物品的自主性直接决定于地方和中央的财力规模。在有足够的财力支持的行政区域范围内，其公共管理主体能够为本地居民的需要提供相应的公共物品，保证相应的数量和质量，提高本地居民所能够享受的公共服务的范围。与地方事务安排自主权相配合，也应当授予地方一定的财政收支的自主权，地方应有足够的自主权来选择其获得财政收入的方式和范围，使其能够根据本地的经济、社会发展的需要，合理安排其财政收支。但国家赋予地方政府财政自主权的范围仅仅是一种法律形式上的自主权，地方政府实际享有的财政自主权的规模决定于各地地方政府在本区域内所能够获得的财政收入。在任何一种政治结构模式下，财政收入都是政权职能履行的根本性保障。缺乏财政的支持，任何国家事务都缺乏实现的经济基础。不同的地方区域中，所占有的自然资源不同、经济发展水平不同、文化发展程度不同，不同层级的政府对社会事务的了解程度不同，如对市场交易的真实状况、对纳税人税赋承受能力的信息掌握程度有所差异，能够通过征收税费取得财政收入的能力也必然有所不同。在全国性统一市场形成的背景下，市场竞争的平等性要求公民平等分摊税收负担，而各地的地理级差优势不同，经济竞争力不同，经济收益水平不同，地区税源不同，这在很大程度上便形成了各地之间财力的不均衡状态，进而影响各地方政府提供公共物品的数量和质量，造成一国范围内公共物品分配的不均衡态势。因此，要真正实现地方财政的自主性，保证各地拥有大体相当的财力规模是相当必要的。
各地财政收入的现实差异在很大程度上便直接决定了各地政府所提供的公共服务水平。政府所提供的公共服务水平又直接决定了本地公民基本权利的实现水平。在公共服务水平存在较大差异的情况下，一国内不同区域的公民所实际享有基本权利的内容便可能形成不合理的落差，这对于民主宪政体制下公民基本权利的普遍性保障和实现便造成了实际的背离。尽管根据财政联邦主义的要求，每个地域的居民应当为本地域内的特殊公共物品服务支付生产成本，但从基本权平等实现的角度来说，一国内的公民均有权要求获得大致符合国家标准的社会与公共服务，应保证全国范围内公共服务水平大致相当。同样，一国国内公民的最低生存条件应当获得基本相同的保障。国家有义务保证由于本地区财政收入低微而无法实现最低生存条件和最低生活尊严公民的基本生存权利的实现。因此，即需要在财政收入水平不同的地方区域之间进行财力上的平衡，适当调整各地之间的财政收入差距，促进平等权的实现。
具体到我国，当前我国在经济高速增长的同时，各地区经济和社会发展严重失衡。我国东中西地区经济发展渐次落后，西部与东部地区相比，存在较大差距;2002年底，西部地区的生产总值不足中部地区的1/2和东部地区的1/4。西部地区基本的基础设施建设，如医疗、卫生、教育、生态环境、劳动就业、社会保障、职工权益等投入都存在巨大的财政资金缺口，其公共物品的提供水平远远低于东、中部地区。东、中、西部公民仅仅由于其居住地的不同而在公共服务的享受上形成巨大的差距，其基本公民权利和生存权利无法获得合理的保障和实现。因此，适当调节各地的财政收入，实现各地间财力的适当均衡，是相当必要的。
二、财政转移支付对地方财政均衡形成的价值
在各地财政收入失衡的情况下，各地财力的适当调整十分重要。各地财力调节的规模和程度必然形成新的财政利益和财政资源在各地之间的重新配置。然而，区域之间的财政均衡不可能自觉形成，而必须依赖于强力主体的强制性矫正。
如果说公民缴纳的税收以及其它的行政规费是为享受政府公共服务所支付的对价，那么，公民当然有权要求当地政府且当地政府亦有义务将由此所形成的地方政府财政收入全部用于本区域和全国性公共物品的提供。在既得财政收入规模下，必然形成当地政府的财力规模和范围，曲此也决定当地政府财政自主性的实际程度。由于政府是市场上最大的消费者，政府能够以参与国民财富的分配和国家的各种消费行为来调节市场上的消费量和投资量，以此干预经济的发展。因此，财政收入越多的地方政府，其对市场的影响力更为明显。为此，既有的财政收入状况便形成了当地政府的既得利益和竞争优势以及在市场上的具体位阶。因此，地方财政均衡是无法通过市场来自发的形成的，它必须通过法定化的强制性矫正才能够真正形成。以法定的形式在各级政府、各区域政府之间进行财政资金的相互转移或财政资金在各级政府之间进行再分配则是相当必要的，这即是财政转移支付。财政转移支付对地方财政均衡的形成具有以下的价值：
(一)财政资金的重新配置
中央通过参与各地国民财富的分配，再以财政转移支付方式将从不同地区取得的部分财政资金在全国范围内进行再分配，以实现各地财政资金分配的相对公平，使每个社会成员得以维持起码的生活水平和福利水平。在财政转移支付中，财政资金是无偿的转移。中央并不对转移支付所占用的地方财政资金支付任何对价，取得财政转移支付的地方也不因取得财政资金而支付价格。可以说，财政转移支付是以对财政收入充裕地方的强制性无偿剥夺和对财政资金不足地方的无偿援助而形成的财政资金的重新配置，以解决财政经济落后地区的公共开支不足的问题。财政资金在地区间重新配置是财政转移支付的基本价值和存在依据。
(二)财政支出的适当补偿
财政转移支付不仅仅解决财政收入在不同地区之间的适当调节，在某些情况下，财政转移支付亦对地区间的财政支出加以平衡。公共物品的供应呈现出分层次的特点，即依据公共物品效应覆盖的范围大小，可以将其区分为全国性公共物品和地方性公共物品。地方性公共物品内部，还可以依据效应覆盖区域的大小，进一步细分为不同层次的地方公共物品。一般说来，受益范围遍及全国的公共物品应由中央政府提供，而受益范围主要是地方的公共物品，则应由相应层次地方政府提供。而地方政府对于具有外溢性地方性公共物品的提供则不具有动力，而此种地方性公共物品由中央政府来提供必然挤占全国性的财政资金，违背受益者负担的原则。为此，应当由中央通过财政转移支付对提供具有外溢性地方性公共物品的地方政府给予相应的财政补充，平衡各个受益地方政府对此公共物品的财政支
出，以解决具有外溢性的地方性公共物品的提供效率，实现地方财政支出的均衡。
(三)经济调控的政策工具效应的实现
如果说中央或地方的财政收支直接解决的是整个社会资源在私人经济和公共经济之间的有效配置，则财政转移支付在于解决公共经济内部资源的有效配置。国家作为全国最大的资金持有者，其财政支出直接构成社会总需求的重要组成部分，财政支出的总量和支出的结构同国民经济之间存在着不可分割的联系。对财政支出总量和结构的调整和改变，必然影响市场经济的整体运行。财政转移支付作为一种数额巨大的财政资金地区性转移，对经济发展、宏观调控、社会进步和政治稳定都具有重要意义。政府能够运用转移支付手段介入社会和经济生活，确定各地区的财政收入和支出规模，合理安排各地政府投资的规模和结构，通过此种财政资金的转移，引导社会投资的方向，提高财政资金配置的效率。
(四)财政资金利用效率的提高
在特定历史条件下，任何国家的财政资源都必然具有稀缺性，因此，在公共物品的提供上，应当尽可能节省财政资源，提高财政资源的使用效率，现代国家的财政困境更突出了财政资源高效、合理的必要性。消费的边际效用递减规律在公共物品的提供中同样适用，即对某种公共物品的消费量增加时，该物品的边际效用趋于递减。在提供公共物品时，应当考量消费的边际效用递减，以保证公民对公共物品的消费能够得到最大的满足或效用。因此，中央政府应当对各地的财政资金安排进行宏观的考量，以财政资金的适当转移来提高财政资金的利用效率，保证各地所提供的公共物品能够形成最大的消费效用。
三、地方财政均衡的规范构建
(一)地方财政均衡规范构建的必要性
财政转移支付是国家对各地方财政权力的重新配置，直接影响了各地方在国家运行体系中的利益，为此，国家的财政转移支付行为难免带有浓厚的政治色彩，大量的财政转移支付行为反而通过国家的政治活动来实现。整个固有的政治格局实际上已经决定了国家的财政转移支付规模、方式和方向，决定财政转移支付的主要因素，并非地方财政均衡和财政效率的考量，而是政治和历史的力量。在我国，尽管地方并非公共团体的独立公法人，但仍有其自身的利益选择和政策目标，这在1994年税制改革以前尤其明显。在税制改革之后，地方的财政收入有所削弱，因此，在1994年分税制改革时所确立的财政转移支付仍保留甚至强化了各地方在原体制下的既得利益。由中央政府对所有地方均无差别的给予税收返还，对原体制下的上解和补助均予以保留。在新的转移支付体系下，地方谈判和讨价还价的能力直接决定了财政转移支付款项的取得及其数额。在产生整个巨大的政治交易费用的同时，财政转移支付体系基本处于无序的状态，中央和地方之间的相互博弈成为主导行为。现有的财政转移支付制度不过是对中央和地方博弈结果的肯认，没有起到真正规范财政转移支付行为和调节各方利益的作用。
当前，财政转移支付的合宪性和民主统制的必要性被有意无意的忽视了，对转移支付的考量更多的是其规则的有效性以及操作的便利性。加上财政转移支付行为并不与人民发生直接的权利义务关系，缺乏从公法的视角对财政转移支付行为的衡量和价值评判，更使得财政转移支付游离于法律统制之外。我国现行财政转移支付立法的薄弱更进一步强化了财政转移支付中的政治化色彩。我国的财政转移支付制度缺乏法律权威性，现行的财政转移支付制度是根据1995年财政部的《过渡时期转移支付办法》加以确立的，2002年财政部又颁布了《一般性转移支付办法》，对一般性转移支付的目标、基本原则和一般性转移支付额的确定作出了专门的规定，2003年废止了《过渡时期转移支付办法》。可以说，当前的财政转移支付的法律依据是财政部的部门规章，立法层次低，法律规范和效力不足。财政部的部门规章能否约束作为其上级的中央政府转移支付行为、能否有足够的法律权威对财政资金在不同的地方政府之间进行强制性的矫正，都是值得怀疑的。法律约束的不足，更强化了财政转移支付中的随意性，财政转移支付本应遵循的宗旨、价值和原则，难以避免其被忽视的命运，而部门利益、本级政府的利益却被过多的考虑，因此，当前财政转移支付的不规范性，实际上导因于中央政府的“自主立法”的立法模式，部门规章“一法独大”必然造成法律权威性和统一性的丧失，难以对中央的财政转移支付行为和地方财力的均衡化形成合法性的制约。
既然财政转移支付以保证全国各地居民都享有大致相同的公共服务水平，确保国家最低的就学、就医、就业、公共交通等公共服务标准的实现为其基本的目标，关涉到各地居民，尤其是贫困地区居民的基本权利和生存权的实现，财政转移支付亦应当纳入到法律的轨道中，使其成为一种稳定的规范化制度供给。公民法定化的权利应当有法定的制度来加以保障，随意性政策给付应当转化成为法制化的权利实现机制。财政转移支付所涉及的是中央与地方以及地方之间财政利益的重新协调与配置，只有将其制度化，才能以法律的规范化明晰各自的权利义务，以确定权利行使和义务履行，划定各自的利益范围，才能最终实现财政转移支付的价值追求。另一方面，在财政资源稀缺的情况下，财政资金的给付权利享有具有很大的竞争性，对于此种强制性无偿给付的财政资金，如果任由中央和地方以谈判确定，则必然导致财政资源过多地流向更具有竞争优势的地区，难以实现财政收入差距的强制性矫正。因此，只有通过法律的规范化，才能尽可能弱化财政转移支付的中央与地方之间政治博弈的影响，使其真正成为维持地区财力均衡、保障财力不足地区的居民获得相当公共服务的有效工具。
(二)地方财政均衡的基本规范框架
1.财政转移支付目标的法定化
财政转移支付是无对价的财政资金转移，但应有其固有的价值目标。由公民宪法基本权利所决定，一国内公民平等享有政府所提供的公共服务。财政转移支付的基本目标应当是保证各地政府所提供的公共服务水平大体相当，确保全国各地都能提供最低标准的公共服务，亦即社会公共服务水平的均等化。该基本标准应当通过立法加以确定，成为评价财政转移支付行为合理性和合法性的根本标准。只要财政转移支付能够平衡各地财力，能够确保财力不足地区基本公共物品的提供，则该转移支付行为即是合法的。只有将财政转移支付的目标明晰化，才能使财政转移支付的制度价值真正实现。
2.财政转移支付决策主体的法定化
财政转移支付关系到中央政府和地方政府、地方政府之间财政资源的重新分配。由中央政府自行决定财政转移支付的规模和方向，无疑形成了巨大的权力真空地带。中央向地方进行多大规模的财政转移支付、各个地方取得多大规模的转移支付款项无疑都取决于中央的自觉决定。为避免中央自行决定的随意性，财政转移支付应当由独立的机构来加
以决定。有学者主张，要完成各级政府间复杂的财力转移支付，特别是确定和调整中央与地方政府的转移支付关系，必须有一个专门的机构来具体负责。因此，应当由中央政府组建专门机构来行使职能。但由中央政府下设的专门机构决定财政转移支付，依然难以避免中央政府的自行决定。从某种意义上说，财政转移支付转移的是国民所缴纳的财政资金，国民有权决定是否进行转移支付，转移多大规模的财政资金。因此，财政转移支付应当由人民代表大会最终审议决定。
3.财政转移支付基准的法定化
财政转移支付标准是对财政转移支付行为加以约束和规范化的重要内容，能够有效提高转移支付的透明度、可预见性和客观公正性。但财政转移支付中的政治色彩是始终无法回避的，甚至直接决定了财政转移支付的可行性和实际效用的实现。但政治活动的内容仍然是所涉及各方主体之间的利益协调，所关注的是在不确定和不断变化的政治背景下各方利益主体在财政活动的地位和作用及其行为对财政收支的影响，是一种“动态的博弈过程”。因此，财政转移支付立法必然是一种“基准法”，确立财政转移支付的基本标准，而不确立财政转移支付的具体数额，如各种能够反映各地收入能力和支出需要的客观性因素，再根据每年各地的实际经济发展形势来确定每年向各地进行转移支付的数额。其基准要素包括转移支付的方式、形式、具体额度计算的基本要素，再由实际量化的基本要素确定转移支付的规模。如此才能真正实现各地的动态均衡，避免因法定化而造成的灵活性不足。一方面，使财政转移支付能够各地经济形势的变化来决定每年转移支付的额度，真正实现地方财力均衡，另一方面，也能够以基本标准的确立形成具有确定性和可预见财政转移支付，使各地对上级政府财政转移支付的程度和规模有所预期，并使转移支付更具有公平性和透明度。
4.财政转移支付决策程序的法定化
正因为财政转移支付法是典型的“基准法”，其实现仍依赖于有关主体的具体实施。因此，对财政转移支付决策过程的程序性控制同样具有重要意义，对财政转移支付具体数额的确定及最终支付的全过程都加以必要步骤和程序的限制。具体来说，组织、设计、修正、完善、调整和协调转移支付方案，收集、处理各地的数据材料，确定全国范围内的人均财政收入标准以及各地与此之间的差额，计算、确定各地的最终转移支付额，都应当纳入到法治化轨道中，由立法对财政转移支付决策及最终支付所应当遵守的步骤、时间、方式都加以严格规定，以增强财政转移支付的透明度和客观性，使财政转移支付真正成为民主化的财政分配制度，实现各地的财政均衡。
5.财政转移支付的效果评价机制和监督机制的确立
为保证财政转移支付真正实现其缩小地区公共服务差距能力的目标，还应当对财政转移支付的效果评价机制和量化指标，对转移支付的操作过程和执行效果加以有效衡量和评价，对财政转移支付的资金分配程序、使用过程、经济效益进行跟踪反馈，确保资金使用效益的最大化。上级政府应当定期对接受转移支付的政府使用转移支付资金的情况和转移支付的必要性进行评价，如有违法使用或违反规定用途使用转移支付资金的情形，应当加以调整或制止。接受转移支付资金的政府应当定期向转移支付政府报告已接受的财政转移支付款项的使用情况，同时，赋予公民、法人或者其他组织向上级政府就财政转移支付的必要性和实施情况加以监督，并提出意见和建议的权利。
对财政转移资金的使用过程进行监督，并不意味上级政府可以介入接受转移资金的使用过程。无论上级政府提供多大范围的财政转移支付款项，上级政府都不得任意干预下级政府的财政自主权。因此，对财政转移支付资金的监督应当有一定的限度，该限度应当由财政转移支付立法加以规定。
四、结语
地方财力的均衡化的形成并不仅仅依赖于财政转移支付立法的形成，应当说，地方财政均衡应当是综合的财政法治完善的过程。地方财政均衡应当以中央政府和地方政府之间的事权、财权的明晰化为前提。这又必须以分税制的完善为前提。而财政转移支付具体操作又关涉国库管理制度的完善。因此，财政法治的整体完善，才能有科学化、透明化、民主化的地方财力均衡的真正形成。
责任编辑 王向成
作者：汤洁茵