预算编制预算管理论文

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预算编制预算管理论文 篇1：

运用全面预算管理提高事业单位预算编制质量

摘要：全面预算管理既是一种管理方法，又是一种管理思想。将全面预算管理运用到事业单位预算编制中，可以解决当前事业单位预算编制中存在的问题，提高事业单位预算编制的质量。

关键词：全面预算管理 事业单位预算编制 质量

文献标识码：A

一、全面预算管理简介

全面预算管理是以战略为导向、以公司整体目标为基础、以控制和评估为核心，集战略、预算、实施、控制、信息反馈及调整、考评等多种功能于一体的全方位管理模式，它能够将组织内部的所有核心要素融入一个统一的系统进行管理。

目前，国内外大中型企业普遍采用全面预算管理这种模式，它不仅是一种管理方法，也是一种管理思想。全面预算管理有着4大主要特征：

（一）系统性、有机性

全面预算管理围绕企业的内外部环境.通过分析外部环境的机遇、威胁，充分利用内部资源优势，妥善解决所面临的劣势，制定公司战略，再从战略出发确定公司的经营目标、制定预算、实施、信息反馈及调整、预算控制、绩效考评等一系列活动。全面预算管理包含战略规划、经营目标、预算制定与实施、预算控制、信息反馈和调整、绩效评估等具体内容，这一系列活动环环相扣，是一个动态的有机统一体，任何一个环节的变动，都可能引发其他环节的联锁反应。

（二）全面性

全面预算管理属于管理与控制的方法，不只是涉及企业的生产、经营、投资以及财务等方面，还涵盖了公司战略。目前，管理学一致认为现代管理思想将体现由原来的注重过程管理、内向管理、产品管理、行为管理向更加注重战略管理、外向管理、价值管理和文化管理的变化。全面预算管理作为一种管理控制方法，包括销售预算、生产预算、人工预算、采购预算、成本费用预算、资本预算等等，以公司战略管理为出发点，将战略、预算、控制、反馈统一为一个有机体，全方位地管理公司，更能适应目前管理方向的变革性转换。

（三）全员参与

全员参与强调的是整体性、全体观念。每一位企业成员都是企业的一分子，担负着企业的忍辱与兴衰。在全面预算管理过程中，也强调全员参与，预算管理不再是某个部门或者某个人的私事，而是企业全体上下共同担当的公事，企业的每一位成员在全面预算管理中都是有责任和义务的。同时，企业也要将全面预算管理的责任追究机制落到实处，要对预算管理过程进行精细化管理，细化部门以及员工的职责。

（四）全过程管理

全面预算管理涉及到单位经营管理的每一个环节，涵盖从战略分析、战略制定、战略实施、战略调整的整个过程，渗透了从预测、决策、执行、监督和反馈等各个环节中，是一个全过程的管理发放。

由上可以看出，全面预算管理在层次上涵盖企业的董事会、管理层和全体员工；在对象上涵盖企业的各项业务和管理活动；在流程上渗透了预测、决策、执行、监督和反馈等各个环节，是一个系统、动态的管理控制方法。全面预算管理吸收了精细化管理思想和全面预算观，能够全方位考虑企业发展中遇到的问题。可以说全面预算管理即是一种管理方法也是一种管理思想。

二、将全面预算管理运用到事业单位预算编制中。提高预算编制质量

随着国家公共财政体系的深化改革和市场化进程的不断加快，传统预算管理中片面强调核算机制而忽视管理科学的模式已然不适应时代的发展，目前，企业已经普遍采用更为科学的手段进行预算管理，也称全面预算管理。在事业单位预算编制中，也引入了全面预算管理的理念和方法，促进事业单位在保证公共服务的同时，提高了资金的使用效率，优化配置单位资源。

全面预算管理将从以下几方面提高事业单位预算编制质量：

（一）多部门参与预算编制，细化对基础资料收集、分析、处理，使预算编制精细化

目前事业单位预算大多是由财务部门编制，而财务人员对基层业务了解少，造成预算编制的盲目性，进而导致预算丧失控制力。全面预算管理是全员管理、精细化管理，提倡执行主体参与预算的编制，认为执行主体才具有权威知识，也只有执行主体参与流程才能保证预算的合理性。所以，预算管理应由财务部门、人事部门和业务部门等多部门共同制定，不能由财务部门一手包办，不能把预算当做一种单纯的操作层面的东西来看待。执行主体参与预算编制，能够细化基础资料，充分利用相关资料提供的信息，编制精细化预算。以人员经费为例，人员经费应由人事部门编制，人事部门可以利用掌握的相关信息，如人员经费的构成，社保基数的构成等基础信息，编制相关预算，这样编制出来的预算即使有出入，也在合理的范围之内。相比财务部门以增量预算的方式编制的预算，人事部门编制的人员经费预算更加精细化，编制依据更加充分合理。

（二）零基预算编制为起点，多种预算编制方式并存

当下，事业单位的预算编制多采用增量预算的编制方式。由于缺乏对增量基数数据的分析，造成编制的预算像滚雪球一样，越来越大。全面预算管理提倡预算编制方法的多元统一，在理顺成本动因的基础上，采用合适的编制方式编制预算。如在人员经费预算编制中采用零基预算，对于日常公用经费像水、电、邮电费等，则要么采用固定预算要么采用增量预算。在项目预算过程中，多采用滚动预算办法，而在其他业务的收支预算的编制中，则采用概率预算，多种预算办法结合使用，以此来提高预算编制的质量。

（三）强化预算归口管理及预算绩效考评，使预算和考评形成良性互动

预算归口管理是落实预算全员性的重要途径。预算的编制需要执行主体的积极参与，预算的执行需要将指标层层分解到每一位员工，通过绩效考评促进预算编制质量的提高，推动预算编制精细化。目前事业单位预算编制普遍缺乏归口管理的概念，更缺少预算绩效考评的机制。加强归口管理，强调“谁使用、谁编报、谁负责”，促进预算执行主体的编制责任感；建立预算绩效考评机制，将预算考核结果同薪酬挂钩，提高员工的成本和控制意识。做好协调预算编制和预算执行工作的统筹工作，一方面要加强预算编制管理，提高预算编制的精确性和科学性；另一方面也要加强预算执行管理，增强预算执行效率，形成预算编制和预算执行的良性互动。

（四）以制度为抓手，规范预算编制流程

目前事业单位普遍缺乏预算编制相关的制度、流程。事业单位可通过制定全面预算编制说明及策略、全面预算编制流程及责任分工、全面预算考核指标及说明等相关制度，使编制流程规范化、固定化。也有利于预算编制人员明确各自在预算编制中的职责。

（五）预算的编制与单位发展规划相结合，考虑重点项目的开展，推进项目资金的统筹使用

目前事业单位项目资金的预算编制随意性较大，执行率偏低，一方面是由于在预算编报环节，对项目的了解程度不够，造成预算编报不够实；另一方面，项目资金预算忽视了资金跨年度支付。项目资金支出往往占事业单位支出的比重较大，项目资金预算编制质量的提升，也是提升事业单位预算编制质量的关键。

这就要求我们在编制项目预算时做好以下几点要求：（1）做好项目预算的前期准备，包括项目的可行性研究与评定、招（投）标以及政府采购等，确保项目能够正常的运行；（2）强化年度预算理念，项目跨年度实施的，要根据项目进展情况合理估计预算年度资金需求量，使得项目进度和项目资金预算配合有序；（3）建立、健全项目的动态调整机制，对项目的执行情况能有实时的了解；（4）重视项目库管理，正确安排项目库的预算；（5）项目设置要规范化，要保证项目的执行情况、预算筹拨、绩效结果等情况如实反映；（6）实行项目的全周期滚动管理，进一步完善项目的退出机制。

综上，全面预算管理作为一种有效的管理控制方法，吸收了全面预算观和精细化管理的思想，将全面预算管理运用到事业单位预算编制中，可以解决当前事业单位预算编制中存在的问题，提高事业单位预算编制的质量。

作者：崔良凤

预算编制预算管理论文 篇2：

基于全面预算管理的预算编制与审批的动态博弈

摘 要 在全面预算管理体系下,重点探究预算申请与审批过程中的博弈关系,通过建立一个含不确定性因素的完全但不完美信息的动态博弈模型,找到博弈参与方决策的主要决定因素,研究怎样才能降低申请人虚报预算和审批人渎职宽审的概率,从而为这一问题的解决思路提供理论依据.

关键词 全面预算管理;预算编制与审批;动态博弈;不完美信息

1 引 言

在企业决策方案中,其全面预算管理存在着三方博弈——预算决策方、预算编制方与预算执行方的两两博弈关系^[1].尽管博弈方及博弈方式不同,这三种博弈都可以归结为基于委托-代理关系的博弈^[2].本文重点研究上述核心环节,即预算编制方与预算执行方之间的博弈关系,建立一个含不确定性的完全但不完美信息的动态博弈模型,并进行简化分析.

2 全面预算管理下预算编制与审批的动态博弈分析

从博弈论的观点看,全面预算管理下预算编制过程中,申请人在提交预算草案申请时有实报、虚报两种可选策略.实报无风险,收益相对固定,虚报可能带来额外收益(包括预算松弛产生弹性空间带来的精神上的效益),但亦有被审出不通过甚至被处罚的风险.与此同时,由前面的分析可知,审批人同样存在两个策略可以选择,即严审与宽审.这里为了适当地简化模型,不妨假设严审一定能审出虚报,宽审则可能审出也可能审不出,结果由自然方决定,即存在不确定性.因此,由于预算申请人与审批人之间的信息不对称,在一定条件下,可以建立一个引入不确定性的完全但不完美信息动态博弈模型^[3-4].

模型的假设为:

(1)申请人可以实报预算额I,设实报的成本为C1;也有动机虚报预算额ΔI如果是成本,那么取少报的成本数的绝对值.,但虚报需要耗费额外的包装成本和人际关系建立或加深的物质成本等,设虚报相对实报的成本追加为ΔC1;

(2)审批人可以严审,也可以宽审,严审则一定可以审查出虚报的情况,宽审的情况下可以以一定概率r审查出虚报的情况,但严审要耗费更多的人力物力进行信息甄别并克服额外的阻力等,因此要比宽审投入额外的成本,设宽审成本为C2,严审的成本追加为ΔC2,即严审成本为C2+ΔC2;

(3)若审查结果为实报,则通过预算申请,按其申请预算额分配预算,即若确为实报则批准I,若实为虚报,虚报了ΔI,则按其申请预算额批准I+ΔI,设两种情况下分别给申请人带来效用δI和δ(I+ΔI),其中δ为激励系数;若审查结果为虚报,审批人可以查出实际预算额I,不仅不批准虚报预算额部分ΔI而只通过实际预算额I,而且还会额外进行惩罚,惩罚力度与虚报程度正相关,给申请人带来得益损失μΔI,其中μ为惩罚系数;

(4)对申请人的惩罚全部收归审批人,即审批人得益增加μΔI;

(5)引入虚拟的“自然”博弈方,在申请人选择虚报,审批人选择宽审后随机决定审批人能否审查出虚报的情况,而自然选择的概率r是双方已知的实际上,自然选择的真实概率是不相关的,这里的概率是双方均认为自然选择(虚报,宽审)的条件下能审出虚报的主观概率.;

(6)在本模型中,仅考虑预算只针对目标收入或预计支出,不涉及资源分配,预算松弛不会造成资源浪费,即申请人的虚报行为不会影响实际产出,除了被查出时的惩罚收入外,不会对审批人的得益造成影响;

(7)δ,μ,C1,C2,ΔC1,ΔC2等都是双方已知的公共信息,即可以认为得益结构是双方均已知的.

在上述假设下,可以构造动态博弈模型如下:首先由申请人选择实报或虚报,提交预算申请,这一信息在审批之前对审批人而言是未知的,且此时申请人并不知道审批人将宽审还是严审;接着由审批人选择审查方式,进行预算审批;在申请人选择虚报,审批人选择宽审的条件下,自然将以概率r与1-r决定能否审出实情.审出则进行惩罚,否则批准预算.即该模型可以化为三阶段含不确定性不确定性博弈,是指在某一博弈方行动之后,仍存在自然的行动.的完全但不完美信息动态博弈.各阶段决策方依次分别为申请人、审批人和“自然”方实际上,当且仅当申请人虚报且审批人宽审的前提下存在第三阶段自然的选择.,每一阶段各决策方策略空间分别为(实报,虚报)、(宽审,严审)和(查出虚报,未查出虚报)^[5-6].

经 济 数 学第 27 卷

第2期刘沩玮:基于全面预算管理的预算编制与审批的动态博弈

对于申请人,如果选择实报,无论审批人采取什么行动,得益为δI-C1;如果选择虚报,其得益取决于审批人与自然的行动,如果审批人采用宽审且自然选择未查出虚报,那么得益为δI+δΔI-C1-ΔC1,否则得益必为δI-μΔI-C1-ΔC1;对于审批人,在实际预算额I一定的前提下,预算执行者的执行能带来基础效用R,R不受申请人是否虚报以及虚报程度的影响,因此,如果选择严审则投入成本C2+ΔC2,在申请人实报和虚报时分别有得益R-C2-ΔC2、R+μΔI-C2-ΔC2;如果选择宽审,在申请人实报时有得益R-C2,在申请人选择虚报且自然选择查出虚报时获得益R+μΔI-C2,在申请人选择虚报且自然选择未查出虚报时获得益R-C2.模型的扩展式表述如图1所示.

为消除模型中的不确定性,不妨作简化的假设,假设博弈双方都是风险中性的,则尽管自然的选择带来不确定性,双方在自然决策之前的选择却可以根据自然选择后双方得益的期望值来作出,满足序列理性.则博弈双方在(虚报,宽审)的行动组合下的条件期望得益可计算得分别为δI-C1-ΔC1+ΔI[δ(1-r)-μr],R-C2+μrΔI,化为两阶段完全但不完美信息动态博弈,如图2所示.图1 预算编制中含不确定性的完全

但不完美信息动态博弈

图2 预算编制中的两阶段完全但不完美信息动态博弈

由于信息不对称,审批人作决策时不知申请人究竟是实报还是虚报,即不确定自己究竟是位于双节点信息集的哪一个节点上,且在一定条件下,双方均无上策,因此均采用混合策略,0

Eu11=q{δI-C1-ΔC1+ΔI[δ(1-r)-μr]}+(1-q)(δI-C1-μΔI-ΔC1)

= δI-C1+ΔI[δq(1-r)+μq(1-r)-μ].

申请人选择实报的期望得益为

Eu12= δI-C1.

为使申请人无机可乘,审批人q的选择应使Eu11= Eu12,可得到

q*= ΔC1/ΔI+μ(1-r)(μ+δ).

同样地,

Eu21=p( R-C2)+(1-p) (R-C2+μrΔI)= R-C2+μrΔI(1-p).

Eu22=p( R-C2-ΔC2)+(1-p)( R+μΔI-C2-ΔC2).

申请人对p的选择使Eu21= Eu22,得到

p*= 1-ΔC2μΔI(1-r).

对p*和q*进行分析可得以下基本结论:

1)如果0

2)如果虚报所需追加的成本很大,使得ΔC1>(1-r)(μ+δ)ΔI-μΔI,那么q*>1,审批人将选择q=1,即采用宽审的纯策略.其现实依据为如果虚报追加成本较大,而这一信息又是双方均已知的公告信息,则审批人将判断申请人会老实实报,因此也将松懈,选择宽审.

3)如果进行严格审查所需额外投入的信息甄别和克服阻力的成本很大,使得ΔC2>μΔI(1-r),p*<0,审批人将选择p=0,即采用虚报的纯策略.其现实依据为如果严审追加成本较大,申请人将判断审批人会宽审而相应采取虚报策略.

4)如果实际上宽审的期望效用大于严审,审批人将选择宽审,同时计算可得申请人的实际选择p>p*,即在宽审的预期下,申请人有动机加大其混合策略中虚报的概率;如果实际上宽审的期望效用小于严审,审批人将选择严审,同时申请人p

5)如果实际上实报的期望效用大于虚报,风险中性的申请人将选择实报,同时计算可得审批人的实际选择q>q*,即在实报的预期下,审批人有动机加大其混合策略中宽审的概率;如果实际上虚报的期望效用大于实报,风险中性的申请人将选择虚报,同时计算可得审批人的实际选择q

6)双方的策略选择与虚报、严审分别所需的额外成本ΔC1、ΔC2,虚报程度ΔI,激励系数δ,惩罚系数μ以及自然在(虚报,宽审)的条件下选择查出虚报的条件概率r有关,p*= 1-ΔC2μΔI(1-r),q*= (ΔC1/ΔI)+μ(1-r)(μ+δ),双方策略选择由上述各因素共同决定,而与C1、C2、R等基础量无关.

7)申请人选择实报的概率与审批人严审成本追加ΔC2、自然的概率选择r负相关,与惩罚系数μ、ΔI正相关.即:由于严审一方面需要更多成本投入,另一方面能审出更多的虚报带来惩罚收入,因此所需追加成本越小,或惩罚力度越大,或虚报程度ΔI越大,则严审的净收益越大,审批人将更有可能履行职责严审,相应申请人更可能实报;自然选择查出虚报的条件概率越小,审批人宽审的期望得益相对越小,申请人判断审批人将以更大概率严审,因此也会以更大概率据实上报.

8)审批人选择宽审(渎职)的概率与虚报所需的包装等额外成本ΔC1、自然概率选择r正相关,与虚报程度ΔI、激励系数δ负相关.即虚报的增量成本越大,或激励越小,或虚报程度越小,则审批人判断申请人虚报的概率越小,越有动机渎职宽审;即使渎职宽审也能审出虚报的概率越大,或虚报程度越小,严审的机会收益(惩罚收入)越小,越有动机渎职宽审.

实际上,如果放宽博弈双方风险中性的理论假设,假设双方是风险厌恶的理性经济人,那么对申请人而言,由于承担被查出受惩罚的风险,虚报的得益应该在原风险中性假设下的期望得益上加一个负的风险溢价,因此将更倾向于实报;对于审批人而言,由于宽审结果的不确定性,宽审的期望得益亦应该加上一个负的风险溢价,将更倾向于严审,但根据激励的悖论,除非双方风险程度足够大,负的风险溢价带来的得益损失足够大,才能使均衡下的虚报、宽审概率为0或负数(此时选0),否则只是在更低的概率水平上达成均衡,并不能彻底杜绝造假虚报和渎职宽审的行为.

3 基于模型均衡分析的对策探究

该模型为企业预算管理体系的建立与完善这一问题提供了解决的思路:为减小申请人造假虚报的概率,提高审批人履行职责严格审查的概率,可以通过如下途径:

其一,减小审批人履行职责进行严审相对宽审要额外投入的成本ΔC2.具体而言,一方面需要建立充分的信息交流与披露机制,减少信息不对称程度,削弱申请人对其自身实际情况的信息优势,使得审批人信息甄别的成本减小;另一方面必须完善预算审查制度,建立审批人的权威,减少审批人进行严格审查遇到的阻力和摩擦,使得严审成本降低,更容易进行.因此,要有效降低申请人虚报的概率,必须为审批人履行职责严格审查创造良好的制度环境、文化环境,降低进行信息甄别耗费的人力成本、时间成本及机会成本,减小其依法依规行使审查权利的压力和阻力.

其二,加大惩罚系数μ,这里的惩罚系数不仅包括直接的物质惩罚,还包括通报批评等带来的申请人的声誉损失与诚信危机,因此,除了可以加大物质惩罚的惩罚力度之外,还可以雇用更在乎声誉、注重诚信的人作为预算申请人(执行层),以提高虚报的机会成本,降低虚报的概率.

其三,培养审批人的职业道德,在对其培养中强调环境中的不确定因素,使得其认为宽审能审出虚报的主观概率r减小(与实际概率无关),宽审的机会成本加大,则审批人将更倾向于履行职责,严格审查.

其四,建立持久稳定的人员关系,避免频繁调换审批人和申请人.这样一方面对彼此越来越熟悉的双方在重复博弈中能不断对先验概率进行修正得到更接近实际水平的后验概率,有效减少信息不对称;另一方面,在博弈会不断持续下去的预期下,双方会更多的从未来而非眼前的短期利益出发,追求所有阶段的整体利益最大化,减少短期博弈环境中更容易出现的虚报、渎职等违规短视行为.因此企业应致力于建立与雇员,包括预算申请人与审批人的相对长久稳定的关系,使雇员把企业当成长期的工作单位而非短期的跳板,引导雇员更多地作出与企业利益一致的行为.

其五,考虑到风险厌恶和风险溢价,加强对相关人员的挑选和培训,可以挑选更为保守谨慎的人做申请人与审批人,其违规的风险溢价带来的得益损失越大,违规操作的可能性越小.

其六,还可以引入第三方监督机制对审批人的职责履行情况进行监管,使宽审不仅可能导致不能查出虚报从而不能获得惩罚收入的机会成本,而且还面临被第三方监管机构发现进行物质惩罚、降职和声誉损失的风险,宽审的期望净得益减少,审批人将更倾向于严格审查.亦即建立健全权力的分配和制衡制度,使得审批人亦被人监督,有助于促使其严格履行职责.

4 结 论

现代企业要建立科学的管理经营体系,必须在引入全面预算管理的过程中对相关博弈方的策略选择引起足够重视,通过上述渠道,完善制度安排,引导预算编制等环节的各相关主体基于长远的战略的眼光作出策略选择,在无限次重复博弈的预期中有效减少申请人的虚报和审批人的渎职宽审等违规短视行为,实现以科学的手段和制度安排促进各级员工自发遵守规则,推动企业规范化发展.

参考文献

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[6] 张维迎.博弈论与信息经济学[M].上海:上海三联出版社,2002.

Dynamic Game Analysis of Budget Making and Examination Based on the System of Comprehensive Budget Management

LIU Weiwei

(Xin Hua School of Finance and Insurance,Zhongnan University of Economics and Law,Wuhan Hubei 430074)

作者：刘沩玮

预算编制预算管理论文 篇3：

我国政府预算编制现状及改革探讨

摘 要:政府预算编制是预算管理的首要环节,预算的编制过程也是政府进行财政决策的过程。但这一重要环节却一直是我国预算管理中最为薄弱的环节,长期以来,存在着预算编制草率、管理粗放、约束软化、效益不高的状况。因此要改革预算管理,提高政府预算质量,研究预算编制现存问题,改革预算编制方法和程序势在必行。

关键词:预算管理;预算编制;改革

文献标识码:A

1 中国政府预算编制现状

政府预算编制要适应政府职能的转变,实行部门预算、重构复式预算和预算科目体系化,改进预算编制方法,增加预算透明度,提高政府预算编制的法律性和权威性。

1.1 我国政府预算的特征

(1)年度性。政府预算的有效起止期限通常为一年,是政府编制和执行预算的法定期限。在预算年度内,预算工作程序按时序依次递进,不允许奖不属于本年度财政收支的内容列入被年度的政府预算之中。

(2)预测性。无论在发达国家还是在发展中国家,政府在本年度结束前,都要对未来年度的预算收支作出预测,就未来年度预算收支规模、收入来源、支出用途等编制出预算收支计划。预算管理手段的现代化,使预算信息的收集、传递和分析利用的速度加快,对提高政府预算收支预测的准确度十分有利。

(3)集中性。政府预算的规模、收入来源、支出去向、收支结构和财政平衡等情况,都由政府按照社会生产力水平和政治经济形势发展的需要,从国家整体利益出发,集中进行统筹安排。

(4)综合性。政府预算的内容包括多个单项财政收支计划,综合反映整个财政收支的全貌,前面反映政府活动的范围和方向。各个单项财政收支计划只是政府预算的一个组成部分,受政府预算的制约和调节。

(5)法律性。政府预算按照一定的法律程序成立,依据法律法规贯彻执行,有按照一定的法律程序形成决算和审查批准,这是预算区別于其他财政范畴的一个重要特征。

(6)民主性。政府预算收支计划的制定、执行以及决算的形成等过程都要向社会公众全面公开,其收支内容必须明确,便于社会公众及其代表理解和审查。预算、决算报告经国家权力机关审议批准后,要通过新闻媒体向全体公众公布,接受公众监督。

1.2 我国政府预算编制存在的问题

我国自2000年开始在中央和地方陆续推行的政府预算改革,是实行分税制体制以来我国财政预算管理制度的又一重大改革。从近三年的运行情况来看,我国政府预算改革总体来看是成功的方向是正确的,并取得了阶段性成果:如树立了预算的观念,建立了政府预算的基本框架;调整了预算编制的内容与范围,尝试了新的预算管理方式和方法;预算编制进一步细化到单位和项目改变了预算编制过粗的问题;强化预算的约束力,规范财政资金的管理等。然而,由于经济发展水平、现行管理体制、预算法治化程度以及现行利益分配格局等因素的影响,我国现行的部门预算改革尚存在许多问题和不足。

1.2.1 预算编制的形式不适应预算管理需要,内容不完整

(1)预算编制的形式与《预算法》不符。按照《预算法》规定,我国政府预算为复式预算,按资金不同性质,将复式预算分为政府公共财政预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算,以体现政府在不同经济活动中的职能。而现行的复式预算,源于计划经济时期的单式预算,自20世纪九十年代初期以来,其形式一直处于多变状态,目前分为一般预算、基金预算和债务收支预算。从预算编制上讲,一般预算收支和基金预算收支在性质上相互交叉,界限模糊,不利于规范政府职能。

(2)预算收支科目体系的设计不合理。我国现行政府预算收支科目的基本框架,源于计划经济时期财政预算管理需要,随着社会主义市场经济体制的不断完善和政府职能的转变,这种预算收支科目体系已越来越不适应财政管理与改革的需要。

(3)预算编制内容粗糙且不完整。由于现行政府预算收支科目的设计较为粗糙,造成我国财政部门编制的预算草案粗略,项目不细,大多数地区编制的预算草案只列到“类”级科目,有的虽然稍细,但也只列到“款”级科目,没有具体的“项”和“目”,在有的地方甚至存在一些资金不作预算、随用随批、“暗箱操作”等现象。

1.2.2 预算编制方法不科学

采用基数加增长的方法所编制的预算,不对基数部分进行分析,只是根据财力状况考虑增长水平,这种方法导致预算支出只能增不能减的剐性增长,各部门的预算苦乐不均。它不利于控制和优化财政资金的结构,基数中包含了过去太多的不合理因素,并且随着时间的推进这种不合理因素还会增大。它没有分析影响收支的一些主要变量,只是就数字论数字。

1.2.3 预算编制和审批时间过短,代编预算盛行

(1)我国预算编制时间过短,削弱了预算的严肃性。我国预算编制一般在上年11月份下达编制通知,3月份就开始由人代会审议预算草案,短短的三、四个月时间,很难将若大一个国家的预算编细编好。由于预算编制仓促,留有硬缺口,在执行中只得频繁追加、频繁调整,出现“一年预算,预算一年”的状况。

(2)从审批时间上看,《预算法》规定,各级财部门应当在本级人大召开会议一个月前,将本级预算草案的主要内容提交人大专门委员会进行初审。在人大开会期间,通常也只有较短时间审查预算草案,由于预算草案编制较粗,只反映“类级”科目收支总数,因而,人无法对预算草案进行实质性的审查,导致审查流于形式。

1.2.4 预算编制法规不完善

现行编制部门预算的基本法规,主要有《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国预算法实施条例》等。由于这些法规是在我国经济转轨时期制定的,带有计划经济的烙印。同时,随经济形势的变化,财政制度改革的推进,现行预算编制法规存在很大的不确定性,主要体现在:一是对预算编审的时间界限和阶段性目标、预算支出的先后序列、上下级财政预算的权限以及财政预算在国家财政的主体地位等内容,没有明确规定。二是预算审查和批准的各项规定过于笼统,缺乏可操作性,不便于人大实施实质性的审批权。三是法规与法规之间不协调,增加了预算编制的难度。而新的预算法正处于讨论阶段,加紧完善预算法规已成为当务之急。

2 中国政府预算编制的改革

2.1 我国政府预算编制改革理论依据

2.1.1 法理依据

政府预算是国家意志的具体体现,反映政府的活动范围、规模和方向,是国家对宏观经济进行调整的重要手段之一。因此,应着力解决现实生活中预算编制不规范、预算审批不严格、预算执行不认真、预算监督不到位等问题,严格按照《中华人民共和国预算法》的规定办事,实现预算管理的法律化、制度化、科学化和规范化。

2.1.2 经济理论依据

财政配置资源与市场配置资源相结合具体是通过预算来体现的,在预算分配和预算管理上做到规范、科学、公平、有效,保证有限的财政资源合理使用。为了提高财政资源配置的效率,预算管理工作的重点必须放在优化预算结构方面,通过优化财政分配结构实现国家宏观控制目标,从而实现财政资源分配的“公平效率”原则。

2.1.3 管理理论依据

预算管理过程就是财政预算的编制、审查、执行和结算过程,这个过程贯穿于整个财政分配活动的始终。在编制预算过程中就要采用先进的管理方式,通过科学的发展预测、实事求是的发展规划、详实的数据汇总、客观的因素分析、合理的指标体系来编制预算,使财政预算资源的使用具有更高的效率。

2.2 我国政府预算编制的改革思路

2.2.1 延长预算编制时问,提高预算准确性

延长预算编制时间。在预算年度开始之前就着手下年度的预算编制工作,使预算有充分地筹备、测算、讨论过程,保证经济资料搜集、指标测算、项目取舍等工作的必要时间提高预算编制的准确性。美国的预算编制时间为18个月,国会有充分的时间审查监督预算支出的去向。只有提前编制预算,才能细化预算,提高预算的准确性、科学性和透明度。首先,规范预算编制程序,对各级预算草案、政府提请本级人大审批的过程,从时间上、审查的环节上、法律责任上进行严格设计,保证预算编制高教运行。其次,编制年度滚动预算这种多年期预算纲要式文件。年度滚动预算是一个多年预算,其优点在于它把预算的编制和国民经济与社会发展计划相结合,有利于健全财政职能,更好地配合国家的宏观调控政策,也有利于各级人大对预算进行审查。延长预算编制时间,便于人大代表更深入地了解情况,更广泛地听取各方面的意见。

2.2.2 编制综合预算和部门预算,提高预算的完整性

完整性包括两个方面,一是整體的完整,即预算应包括反映政府预算内、预算外资金的全部收支项目;二是局部的完整,即一个单位的预算要在政府预算中明确反映。

编制综合预算,推行综台预算管理,并将财政专户和国库合为一体。扩大预算编制的范围,将政府性资金统一纳人到预算管理.将部门所有收支统一纳入到预算管理。通过加强对预算外资金的管理,把预算内资金和预算外资盒结合起来,可以充分反映政府的资金收支活动全貌,既可以为实现决策的科学化提供完整的资料,又可以反映财政资金的流量和流向,完善政府的分配调节和监督功能。完整的预算体现了政府活动的范围,便于纳税人对预算收支的公开审议。监督政府理财活动,使政府活动更好地反映纳税人的要求。

2.2.3 创新预算编制方法:实行零基预算和绩效预算,提高预算的调控力

为了控制财政支出,提高财政资金的效率,要取消基数加增长的基数法,按照预算年度所有因素和事项的轻重缓急测算每一科目和款项的支出需要,实行零基预算。零基预算在确定支出方面比较公平,但不能保证预算资金的使用效益,为克服这一缺陷.要使用绩效预算。加强预算测算中的成本——效益分析,强化以效率为中心的预算管理,充实预算支出测算的内容。在对具体项目的确定和细化支出预算的过程中,把两者的优点结合起来。通过加强预算编制中的“成本——效益”分析,一方面提高预算“确定支出项且”的科学性;另一方面转变财政的理财方式,使财政不再仅仅是政府的“出纳机构”,而是以追求效率为中心的政府理财者。

2.2.4 细化预算科目,提高预算的透明度

各部门将所有收入和支出全部细化到具体项目,严格按照预算组织收人、安排支出。收人科目要反映各行业、各阶层的收入状况。支出科目应能反映资金的最终用途,人员经费、公用经费、专项经费都要有相应的科目。改变仅接行政事业单位、机构划分科目的现状,增加分类标准,新的预算科目可按部门、功能和经济性质分类。部门分类主要明确资金管理的责任者,解决“谁”的问题,功能分类主要反映政府支出的功能,明确“干什么”的问题,经济性质分类主要反映收入和支出的经济性质,明确收入的具体来源和支出“如何使用”的问题。细化预算的科目,尽可能分设若干款、项、目级科目,使人们知道钱从哪里来、到哪里去、花钱干什么以及钱是怎么花的,以利于人大代表和纳税人的监督,增加预算的透明度和公开性。

3 结语

随着社会主义市场经济的不断发展以及构建公共财政基本框架的需要,我国预算管理体制正在逐步改革,几年来已取得不少成效。作为政府活动的一面镜子,为能够更加准确而详细地反映出政府活动的全貌,我们需要在进一深化、细化预算编制过程中广开思路,使整个国家预算编制科学化、规范化、法制化,以顺应不断发展变化的经济形势的需要。

参考文献

[1]陈艳丽.我国预算编制有关问题及改革建议[J].辽宁大学学报,2001,(6).

[2]朱荣.完善部门预算管理制度的建议[J].预算管理与会计,2002,(7).

作者：刘 诗