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公共基础设施融资管理论文 篇1：
东西部基础设施融资模式的实证比较研究
摘要：文章针对目前基础设施融资研究中对市场环境和制度环境等因素的忽视的现状，通过对东西部基础设施融资的实证比较，运用制度分析的方法，论述了东西部在基础设施融资模式方面具有异质性，东部适用的融资方式不一定能直接套用到西部，进而提出了东西部基础设施融资不同的模式。
关键词：基础设施；融资模式；实证比较
一、东西部基础设施融资的实证比较
基础设施(Infrastructure)，指国民经济体系中为社会生产和再生产提供一般条件的部门和行业，包括交通、邮电、供水供电、绿化环保、文化卫生等技术性工程设施和硬件系统，基础设施融资则指基础设施建设方面资金的投入和资金的筹集。其构成包括：国家预算内资金、国内贷款、利用外资、自筹资金、其他资金等。
本文选取1995年～2005年的东西部基础设施融资情况进行比较研究，数据主要由各年《中国统计年鉴》计算得来。
1．总投资总额比较。从绝对数值看，首先，西部与东部在1995年～2005年间，基础设施投资额都在逐年上升，西部1995年为1187.03亿元，2005年为14 736.84亿元，11年增长了12.41倍。东部地区从1995年的3 185.68亿元增长到2005年的34 264.26亿元，9年增长了10.76倍。其次，东西部地区基础设施投资额差距大，1995年，东部基础设施投资是西部的2.68倍，1999年西部大开发实施以来，由于国家的倾斜政策，西部与东部的差距有所缩小，2002年西部与东部基础设施投资额之比为1:1.89，之后差距又呈扩大的趋势。同时，考虑到西部地广人稀，西部基础设施的使用效率远远低于东部的现实，西部基础设施仍是落后的。最后，从基础设施投资环比增长率来看，西部快于东部。西部1996年基础设施投资增长率为20.8％，此后增长率基本上是逐渐递增，2005年的环比增长率为27.8％；与之相比，东部1996的基础设施投资增长率为18.4％，2002年才达到20.8％。
2．基础设施融资构成单项比较。从国内预算资金来看，西部1995年～1999年间，国内预算资金投资额与东部差距不大，从2000年始国家加大了对西部的投资倾斜力度，西部的国内预算资金投资额超过东部：从国内贷款来看，东西部的国内贷款投资额基本都在逐年增长，然而西部与东部的差距在逐年拉大：从利用外资角度看，西部与东部的差距表现在两个方面，第一是利用外资额西部远低于东部，第二是利用外资趋势，东部1995年～2005年，除去中间几年因需求不足导致的投资波动外，大体上呈上升趋势，而此期间西部的利用外资额大体上呈下降趋势：从自筹资金来看，西部和东部都在逐年加大投资力度，虽然西部在努力增加自筹资金投入，但受制于经济实力和财力，西部与东部的绝对差距在拉大。其他资金东西部差别不大。
3．基础设施融资构成分析。从基础设施投资构成来看，首先无论是东部还是西部自筹资金和国内贷款占比重较大，两项投资额之和占总投资额的比重都保持在70％上下，而其他资金来源占总投资额的比重相对要小。其次各单项占总投资额比重的历年趋势东西部存在较大的差异。国内预算方面：西部国内预算所占比重普遍高于东部。且呈现先升后降的趋势2002年达到最高，东部的变化趋势不明显相对平稳：国内贷款：西部国内贷款所占比重基本处在相对较高的水平。有平缓下降的趋势，东部国内贷款所占比重逐年上升，2003年达到最高而后下降；利用外资：西部利用外资占总投资额的比重与其他单项所占比重比较最小，且利用外资比重不断下降，东部利用外资的比重始终高于西部，并高于其国内预算和其他投资的比重，1999年之后趋势无太大变化比较平稳：自筹资金：自筹资金在东西部的总投资额里占据的比重都是最大的，西部地区自筹资金比重呈先降后升的趋势，东部地区比重呈逐年上升的态势。
二、东西部基础设施融资的理论解释
基于以上的实证分析，我们发现东西部在基础设施融资方面，无论是在总量上还是在结构上都存在着显著的差异。导致此差异主要是由于两个方面的原因：
1．东西部经济发展水平的差异。经济发展水平和基础设施建设之间存在一定的正相关关系，东西部不同的经济发展水平一定程度上决定了东西部基础设施建设方面的差异。首先，东西部市场化程度不同，东部市场化程度高能够吸引更多的外资投入到基础设施的建设中。完善的市场机制能够也能引导基础设施资金的有效配置。而西部的市场化程度低，资金配置效率低。其次，东西部财政收入水平不同，经济发展的先行优势使东部财政收入远高于西部，东部在基础设施投入方面资金比较充裕，基础设施建设中自筹资金的能力要强于西部。东部基础设施不断的完善促进了本地的经济的发展和财政收入的提高，财力的增强又推动基础设施的建设从而形成良性循环。而西部地区并未形成这种良性的循环机制。最后，东西部金融业发展水平不同，东部金融业比较发达，资本市场完善。融资渠道更广泛。在东部除了贷款等融资方式以外，在金融市场中存在更多的融资方式可供选择，而西部不具备这些优势。
2．东西部制度环境的差异。基础设施投融资作为一项经济活动必然根植于相应的社会制度环境中。由于东西部基础设施融资主体存在差异，东部地区基础设施融资主体呈现多元化的特点，而西部地区基础设施融资主体比较单一依然由政府垄断，在基础设施融资中发生的交易费用就存在差异。在事前交易费用方面，包括信息搜寻费用、考察费用、谈判费用等。西部地区由于融资主体相对单一，政府在基础设施的融资中即是组织者又是实施者，政府用于基础设施融资方面的资源有限，工作效率普遍低下，也没有相应的成本一收益核算机制及良好的信息传递和分享机制，致使基础设施融资中的事前交易费用通常要比东部高。在事中交易费用方面，包括签约费用、协调费用、确认费用等。西部地区由于政府主导着基础设施融资，在基础设施建设融资中具有完全的信息优势和融资决策权及组织实施权，且未形成有效的信息公开和成本约束机制，更易出现黑箱操作，官商勾结，贪污受贿政府寻租等机会主义行为。所以，此项费用西部地区也比较高。而事后的交易费用包括实施费用、评估费用、监督费用等。西部地区财力有限，难以拿出更多的资源来进行评估和监督基础设施融资的结果。东部地区可以将评估监督这些职能交于评估机构等主体来实施，能够大大降低基础设施融资的事后交易费用。且由于西部政府办事效率拖沓，许多在东部行之有效的审计监督等机制易被政府寻租行为所侵蚀难以取得应有的成效，进而导致基础设施融资中事后交易费用的增加。
三、东西部基础设施融资不同模式的提出
首先，看东部基础设施融资模式，东部模式中基础设施需求是多样的，且需求的层次也较高，由对交通、邮电、
卫生等方面需求逐渐转向了对教育、文化、环保等方面的需求。这些需求通过人代会等利益表达机制诉诸于具体的基础设施投融资主体，在东部由于政府逐步从生产性的活动中退出，在基础设施建设方面政府更关注于公众基础设施需求偏好的汇总和表达，更注重公共基础设施的供给，对基础设施的建设生产则较多的交于私人部门实施。且由于政策的放宽，私人企业、外资企业等主体能更多的参与都基础设施建设当中，进而形成基础设施建设中多个融资主体的态势，如图所示。基础设施融资主体范围的扩大，加之良好的市场环境和金融环境的支撑，基础设施融资渠道就更趋广泛，靠完善资本市场来支撑的一些创新性融资方式，如ABS，发行债券等可以在东部实施。总之，市场环境、制度建设等方面的优势使东部在基础设施融资上有更多的方式可选择，更易引进创新性的融资方式。
其次，看西部基础设施融资模式，西部模式中基础设施需求也是多元化的，但是需求的层次较低多集中于交通、水利、能源等方面，教育、文化等方面投入相对较少。与东部不同的是西部地区基础设施融资的主体多是基于中央和地方的垂直关系的。中央和地方政府在基础设施建设中居主导地位，政府外的组织很难参与进来。地方基础设施建设用资金主要依靠中央财政，非财政资金在整个基础设施建设中所占的份额较小。政府对基础设施实行垄断式的计划调控和行政管理。基础设施融资主体单一。由于融资主体单一，政府财政拮据，资本市场和银行业又处于欠发达的状态下导致了西部地区基础设施融资方式较东部要少，资金缺口较大，基础设施建设明显缺乏效率。
四、政策含义
东西部基础设施融资异质性的模式，决定了东西部基础设施融资方式的选择上不仅应考虑本地区的市场环境等因素影响还要社会和制度环境等因素影响，直接套用某种融资方式并不适宜，为此，我们提出了以下对东西部都具有普适性的政策建议。首先。面对市场经济，基础设施融资和建设决不能单凭国家投资、银行贷款等方式，要进一步发挥市场机制作用，寻求多元化的投融资渠道。然而，在各种具体的融资方式中某些方式在西部目前的环境的还是不适用的，如资产证券化等，应区别对待。其次，国家应建立基础设施投资基金，发行基金受益凭证，汇集投资者资金成一定规模的信托资产，并交由专门投资管理机构管理，以基础设施为投资对象，为基础设施建设提供资金支持。最后，政府应通过改善投资环境。提高税收优惠等措施引导外资的流向，促使外资更多投向的基础设施建设领域。
作者：王焕祥 段学民
公共基础设施融资管理论文 篇2：
民间资本进入城市公共基础设施产业问题与对策
摘 要:城市公共基础设施作为国民经济基础性部门,其市场需求稳定且具有长期性。随着改革开放的深入,部分公共产品尤其是一些非排他性的公共物品的供给主体发生了很大的变化,民间资本开始渗透到原来属于财政投资的领域,介入到公共产品供给中。当前,民间资本进入城市公共基础设施领域,进行城市公共基础设施的投资和运营,无论从理论上还是实践上都有其必然性,而且介入城市公共基础设施产业的范围、规模应该有较大的发展。
关键词:民间资本;城市公共基础设施;产业;对策
一、民间资本进入城市公共基础设施产业的必要性
(一)民间资本进入城市公共基础设施领域是提高政府效率的必要
照“社会契约论”的观点,社会的存在是因为社会成员达成了社会契约,这种社会契约的存在应该有利于所有的成员。布坎南在《同意的计算》一书中提出“全体一致原则”,表明了只有全体成员一致同意,集体的存在和其决策才不会对任何成员产生外部性。政府垄断了提供公共产品、保护产权、自由和公共秩序的权力,但没有做好,这是非常不幸的。如果排除民间力量的参与,则公民只能享受低劣的政府服务,这是更大的不幸。如果没有民间力量的参与,政府所提供的服务永远保持在低效率的状态。因此在传统的供给模式下,政府直接投资模式出现诸如投资成本高、效率低等问题。为了改善这种状况,民间力量应该加入到提供公共产品、保护产权、自由和公共秩序的活动中,使得政府从繁杂的具体实施活动中解脱出来,提高效益和效率。
(二)民间资本的进入可以改变城市公共基础设施投资不足的现状
民间资本的进入可以解决城市公共基础设施产品需求日益增加与供给相对不足的矛盾。兴办城市公共基础设施历来被认为是政府的责任,而且长期以来政府限制民间资本进入城市公共基础设施领域,这就造成城市公共基础设施投资的严重不足。社会主义市场经济条件下,各种形式的民间资本进入城市公共基础设施领域,甚至包括财政紧张的农村采取集资的方式兴办城市公共基础设施。民间资本进入城市公共基础设施的兴起大大缓解了城市公共基础设施资源紧张的局面,带来了相当大的社会辐射效应。
(三)城市公共基礎设施投资总额中国家所占比重过高、负担过重,要求民间资本的投入
目前,城市公共基础设施的资金来源可分为中央财政拨款、地方财政拨款、国内贷款、债券、利用外资、自筹资金和其他资金共7类。改革开放以来资金来源由单一的中央财政拨款发展到今天资金来源日趋多元化。新的融资渠道不断出现,1985年城市公共基础设施建设引进了外资,1996年出现债券融资渠道,2001年出现地方财政投资。中央财政拨款所占比例逐步下降,基本保持在两位数以下,虽然在1999年和2000年受亚洲金融风暴影响,政府加大了城市公共基础设施的投入,中央财政拨款比例分别达到11.96%和12.75%,但中央财政拨款已不再是城市公共基础设施资金的主要来源。近年来政府方面所占比重还在不断下降。由于我国财政性城市公共基础设施经费占城市公共基础设施经费总额比重过高给国家财政增添了较大压力,使国家财政性城市公共基础设施经费的持续适应增长步履维艰;而要实现继续降低我国财政性城市公共基础设施经费占城市公共基础设施经费总额比重的目标,就要求多渠道的城市公共基础设施资金投入。目前,自筹资金持续保持较高的比例,贷款项目比例持续增长,形成我国城市公共基础设施的资金来源以自筹资金和贷款资金为主,中央财政投入、外资、债券项目为辅的多元化的资金来源格局,而地方财政资金、债券资金正成为未来城市公共基础设施的发展趋势。
二、城市公共基础设施利用民间资本市场融资的可能性及融资方式分析
(一)通过资产证券化方式参与资本市场融资
资产证券化,按照美国证券委员会的定义为“将卖方不流通的存量资产或可预见的未来收入构造和转变成为资本市场可销售和流通的金融产品的过程”。即用能产生稳定回报但流动较差的资产抵押或担保,发行可流通的证券,以此进行融资或提前获取投资收益的一种金融运作方式。城市公共基础设施的存量资产证券化。首先,它们属于较为优质的资产,一方面营利能力较强,在未来有可预测的稳定现金流(每年固定的收费),可用于证券的收益支付;另一方面,这些资产作为抵押物的变现能力强,一旦无法正常支付证券收益而必须将该抵押物变现时,它们能有较高的变现价值。其次,城市公共基础设施具有较高的信用程度,投资风险较小,对于投资者具有较大的吸引力。最后,这些资产的规模较大,进而融资额度较大,可有效降低资产证券化成本。因此城市公共基础设施的存量资产较为适宜证券化,可以实现融资的目标资产。
(二)发行长期债券是城市公共基础设施参与资本市场的合理选择
发行债券融资能够降低城市公共基础设施的融资成本,对于推动城市公共基础设施产业化经营,促进我国债券市场的繁荣发展也具有重要意义。城市公共基础设施可以考虑发行企业债券性质的城市公共基础设施债券,即由投入城市公共基础设施的公司作为发债主体,面向全社会发行的类似企业债券性质的专项债券。随着城市公共基础设施体制改革的深化,城市公共基础设施作为具有明晰产权的主体,与一般企业相比,具有十分明显的优势,城市公共基础设施收费是债券主要的稳定的还款来源,未来收益的稳定性和成长性对资本的拥有者有足够的吸引力。当然,在目前情况下,发行城市公共基础设施债券还存在着一些法律和政策上的障碍,如何合理确定利率、面向不同投资者安排债券期限结构、争取优惠的所得税缴纳政策等问题,都会成为影响城市公共基础设施债券发行的因素。
(三)发行可流通城市公共基础设施股融资
股票融资也能够降低城市公共基础设施的融资成本,发行股票还能优化资本结构,降低资产负债率。因此,城市公共基础设施到股票市场发行可流通城市公共基础设施股融资,对于城市公共基础设施这样的需要长期性资本的行业,可以满足其对资本的需求。近几年,一些经改制的城市公共基础设施产业集团异军突起,城市公共基础设施上市公司在股票市场表现良好。此外,城市公共基础设施还应充分利用这个市场进行资本运作,可以使用兼并、重组、合并、联盟和资产剥离等手段实现城市公共基础设施之间的资源整合,也可借用资本运作手段整合社会资源进人城市公共基础设施,做大做强城市公共基础设施产业。
(四)组建民办城市公共基础设施基金参与资本市场运作
所谓组建城市公共基础设施基金是指汇集成专门的基金参与资本市场运作,实现资本增值,解决城市公共基础设施经费短缺问题。城市公共基础设施基金主体部分应通过购买证券投资基金等方式间接进入股市,以寻求资本增值。随着我国相继批准保险资金、养老保险资金进入股市,可以认为在不远的将来,城市公共基础设施基金入市应该不会遇到政策障碍:一方面,可以为股市带来规模庞大的资金,一方面又有利于形成以机构投资者为主的投资者结构。
(五)城市公共基础设施建设项目信托融资
项目融资是指项目承办人为该项目筹资和经营成立的一家公司,项目公司承担贷款。以项目公司的现金流量和收益作为还款来源,项目公司的资产作为贷款安全的保障。该融资方式一般应用于现金流量稳定的发电、道路、铁路、机场、桥梁等大规模的基本建设项目,且应用领域逐渐扩大。城市公共基础设施的大型建设项目可以通过信托方式进行项目融资。
(六)融资租赁
融资租赁又称为财务租赁,是由租赁公司按照承租企业的要求融资建设好城市公共基础设施,并在合同规定的较长期限内提供给承租企业使用的信用性业务,可细分为售后租回、直接租赁和杠杆租赁三种形式。它是现代租赁的主要类型。融资租赁的主要目的是融通资金,集融资与融物于一身,具有借贷性质,与其他筹资方式相比较,颇具特点:(1)筹资速度快,有利于加速设备更新,(2)限制条件少。(3)设备过时淘汰风险少。(4)到期还本负担较轻,可适当减低不能偿付的风险。(5)税收负担轻,租金费用可在所得税前扣除,具有抵免所得税的效用。(6)提供一种新的资金来源。基于以上优点,融资租赁可以成为民办城市公共基础设施资金来源的一个重要方式。城市公共基础设施采用融资租赁有以下好处:(1)解决资金短缺问题。通过融资租赁,只需要支付少量的首期款就可以得到所需要的装备的使用权。(2)融资租赁的租期较长,且租赁期一般都是承租方根据自己的需要选择,租期为租赁资产寿命的一半以上,符合城市公共基础设施所需资金的特点:城市公共基础设施所需资金的显著特点是量大、期长。租期满后还可根据情况选择退租或续租,既转移了风险,又节约了一笔重新租赁的手续费用。(3)加速折旧,充分享受税收等方面的优惠。国家财政部、税务总局规定,采取融资租赁方式租入设备,折旧年限可以按租期和法定折旧年限孰短的原则确定,但最短不少于3年。故采用融资租赁方式可以缩短折旧年限。这样,可以加速城市公共基础设施的资金回收。(4)手续简便。将融资与融物结合起来,减少资产更新中的许多程序,缩短更新周期,使城市公共基础设施早受益。
三、民间资本进入城市公共基础设施产业市场的模式选择
基于上述的现状和局面,结合我国城市公共基础设施产业化的趋势,结合我国目前对民间资本进入城市公共基础设施的鼓励政策,民间资本进入城市公共基础设施产业都是必然的。民间资本进入城市公共基础设施产业的模式包括资本选择适应自身特点的路径和方式以及相应的运营和管理,在进入城市公共基础设施之前要进行可行性和效益分析,同时在城市公共基础设施的投资和运营中应该有相应的政府管理和职能作用的体现,是一个“民间资本自主、政府适当调节”的模式。具体的模式如图1所示。
第一,要基于区域经济发展视角的民间资本进入城市公共基础设施的可行性和效益分析,这是民间资本进入城市公共基础设施的先决条件。民间资本进入城市公共基础设施标准只有一个,就是从长远来看,看其是否符合当地的實际需要,是否有利于产业结构调整、扩大城市公共基础设施供给,是否有利于优化城市公共基础设施资源配置、提高城市公共基础设施系统的整体活力,是否能产生相关的联动效应和辐射效应,是否有促进经济增长的功能。在满足这一标准的基础上,民间资金进入城市公共基础设施不必限定具体组织形式。比如“国有民办”、“民有国办”、“城市公共基础设施股份制”、“城市公共基础设施集团”、“城市公共基础设施园区”、“项目融资”(BOT)、“中外合资”、“中外合作”等等都可以作为资本投资和参与的方式。
第二,民间资本进入城市公共基础设施的路径选择和创新。目前具体来讲,民间资本进入城市公共基础设施产业投资有以下几个途径:1.直接投资办城市公共基础设施。私人或社会团体、企业集团直接从事城市公共基础设施经营,可兴建、承包、租赁公立城市公共基础设施,对所办城市公共基础设施进行股份制管理,建立董事制。通过股份化,让民间资本广泛参与。2.参与城市公共基础设施后勤改革。城市公共基础设施后勤的社会化是城市公共基础设施产业发展的必由之路。利用城市公共基础设施后勤社会化的契机,向城市公共基础设施后勤服务体系投资,包括兴建食堂、宿舍、医院、绿化等。对城市公共基础设施的建设,可采用项目融资的方式,以吸收民间资本投资城市公共基础设施的建设。3.建立城市公共基础设施投资基金。通过投资基金募集民间资本,这是进入城市公共基础设施产业的一种最为有效的手段,能起到扶植城市公共基础设施发展的作用。4.充分利用金融信贷和资本市场。发行城市公共基础设施彩票和债券,筹集民间资本。政府可以利用财政作担保向社会公开发行城市公共基础设施公债补充城市公共基础设施投资的不足,发行城市公共基础设施公债应以中长期为主,这与城市公共基础设施投资效果和作用发挥的滞后性相适应。在当前人民生活水平不断提高和经济持续稳步发展的背景下,只要进一步加强彩票的法规建设(如规范化、经常化和透明度),规定城市公共基础设施彩票的年发行量和资金使用,具有潜在市场的城市公共基础设施彩票一定能发挥不可估量的作用。国外的经验如巴西设立的联邦彩票特别基金,其筹资额的20%用于城市公共基础设施。与西方国家相比,我国彩票市场发展前景广阔,通过发行彩票为城市公共基础设施事业筹措资金符合彩票资金的使用性质,即来源于社会大众、服务于社会大众的原则。5.可以允许符合一定条件的民办城市公共基础设施在证券市场上筹资,真正实现大众城市公共基础设施大众办。民间资本可以选择上述的方式进行城市公共基础设施的投资,结合自身的资本特点,规模实力及风险承担能力等特点,灵活的选择相应的方式进行投资和运营,同时还可以积极创新,引入和创造新的资本投入方式。
第三,民间资本在城市公共基础设施投资和运营中要有管理创新和特色定位。民间资本投入,作为市场配置资源的一种方式,具有更大自主性和灵活性,如何进行管理创新和特色定位是持续生存和发展的重要条件,因此民间资本进入城市公共基础设施建设万万不能忽视这一点。
第四,民间资本在城市公共基础设施投资运营模式中要有政府职能的作用。城市公共基础设施市场化是一个发展方向,当前政府正积极鼓励民间资本进入城市公共基础设施特别是非义务城市公共基础设施领域。追求盈利是民间资本投入的一个重要目的。城市公共基础设施虽然不是纯粹的公共物品,还是有其相应的公益性,因此,如何解决进入城市公共基础设施投资领域中的民间资本的盈利性和城市公共基础设施公益性的矛盾,这就需要政府职能部门的相关管理。一是政府应严密监控盈利性民间资本的运行过程,杜绝任何投资者将城市公共基础设施投资作为“摇钱树”的行为。要明确规定其投入回报的比例,一般应以社会平均回报作为标准,对于超出者,国家应按一定比例对其征税,征税所得作为城市公共基础设施福利基金的一个来源;对于低于平均回报标准者,国家应根据具体情况给予一定的产业优惠政策。二是政府应建立民办城市公共基础设施质量评估体系。定期和不定期对所有的民办城市公共基础设施进行质量评估,对不合格者进行相应的惩罚。三是要明确民间资本办城市公共基础设施的市场准入问题。由于城市公共基础设施产业的特殊性,为防止一哄而上,民间资本办城市公共基础设施必须有相应的准入管理制度,对其办城市公共基础设施进行资格审查,考察其是否具备投资办城市公共基础设施的条件和能力,以保证办城市公共基础设施的质量,避免办城市公共基础设施行为的短期化。
四、进一步推动民间资本进入城市公共基础设施产业的相关建议
尽管我国理论界对城市公共基础设施是否应该产业化的争论已有多年,至今尚未达成共识。但是,在世界许多国家,城市公共基础设施的产业属性早已定论。越来越多的国家已经品尝到城市公共基础设施市场化的甜头,尤其是城市公共基础设施产业化的甜头。城市公共基础设施成了名符其实的支柱产业,一个全球范围的城市公共基础设施市场正在形成。我国作为WTO的成员,城市公共基础设施建设必须与国际接轨,因此增加城市公共基础设施的投入,开放城市公共基础设施建设领域,吸引更多的民间资本投入到城市公共基础设施中,让民间资本发挥更大的作用是大势所趋。
(一)政府要积极鼓励盈利性民间资本进入民办城市公共基础设施,要明确城市公共基础设施投资开放的领域,允许民间资本通过各种方式参与公办城市公共基础设施的后勤化改革,参与其他更多的城市公共基础设施服务。
(二)政府要建立公平的政策环境,保护民间资本投资城市公共基础设施的基本产权。目前民间资本办城市公共基础设施在融资、税收、用地等方面受到的是不公平竞争的待遇。为此,政府应为民间资本进入城市公共基础设施产业创造公平政策环境,取消差别性待遇保护,明确民间资本办城市公共基础设施的地位。同时政府要研究制定适合我国国情的民间资本投资城市公共基础设施的法规、政策,积极提供产权明晰,可继承可流动的法律服务和法律保障,减少产权纠纷。
(三)民间资本进入城市公共基础设施产业后的管理问题。民间资本进入城市公共基础设施产业后带来了一系列问题。如在投资基金的运作和管理上,投资基金如何讲究资金的使用效率,选择合适的投资方向,并对投资者负责;在城市公共基础设施债券的发行与管理上,如何设计合适的债券类型,并按时还本付息。由于民间资本办城市公共基础设施主要走的是一条以城市公共基础设施养城市公共基础设施之路,存在资金紧张、产权模糊、管理力量薄弱等问题,对此,政府应该加强管理和规制。
(四)要制定相应的政策法规,解决民间资本在投资城市公共基础设施中出現的融资困境。有些企业在投入城市公共基础设施后,自身经营发生了困难,难以继续投资,无法完成城市公共基础设施建设,或者有些企业投入不够,影响城市公共基础设施的硬件条件与软件的改善。因此,应该尽快研究并制定有关民间资本投资城市公共基础设施与融集各种资本投入城市公共基础设施的规章制度,使民间资本投入城市公共基础设施更加规范,确保持续性,提升城市公共基础设施资金(金融)管理水平,提高城市公共基础设施竞争力。
五、结束语
城市公共基础设施资本市场融资是一项系统工程,还必须进行相关制度创新,优化城市公共基础设施融资环境。
(一)完善相关法规,保护私有产权。加强社会信用体系建设的立法工作;对城市公共基础设施的捐赠资金实行免税政策。
(二)完善借贷信息披露机制。对城市公共基础设施在市场上的融资行为进行及时、公开、公正的信息披露,解决好信息在借贷双方之间的不对称问题,可以借助民间自身设立的宣传部门和报刊、杂志、电视、网站等传媒渠道发布有关信息。
(三)完善借贷信用的监督机制。充分运用舆论、媒体、行政和经济等监督手段,加强民办意义上的城市公共基础设施借贷资金的使用及偿还的监督工作,还可考虑设立行业性协会对借贷资金进行自律监管。
(四)实施好其他配套措施:政府应部分承当不发达地区和经济拮据家庭使用城市公共基础设施的经济负担;政府应定期公布民办性质的城市公共基础设施的指导性收费标准;设立城市公共基础设施价格凭证制度;鼓励不同质量的城市公共基础设施实行差别收费;严格城市公共基础设施经营证书的颁发条例,不搞所有制歧视;规范民间资本办城市公共基础设施行为,实现民间资本之间的良性竞争,推动我国城市公共基础设施产业的健康发展。
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责任编辑:晓 立
作者：何 继 新吴限
公共基础设施融资管理论文 篇3：
ＰＰＰ模式的历史演变、实践困境和进路选择
摘 要：目前，在公共基础设施建设领域采用PPP模式已成为推动现代经济发展的重要手段之一。现代意义上的PPP模式不仅能够实现公共基础设施的高效供给，而且能够促进经济增长。本文在追溯PPP模式的理念来源和历史演变的基础上，从合作伙伴关系中的竞争机制、PPP模式理念落地、私营部门治理规则的适应性等方面探讨了PPP模式的实践困境。认为要充分发挥PPP模式的功能，必须切实转变理念，以制度创新和政策调整探索运用PPP模式的多种可能性，构建公共基础设施PPP模式的治理框架，提升其专业化治理水平，推动经济社会发展，以优质的公共服务供给满足人民对美好生活的需要。
关 键 词：公共基础设施;PPP模式;公共服务供给
收稿日期：2019-05-24
作者简介：赵崇爱（1990—），女，山东泰安人，中共中央党校（国家行政学院）2018级行政管理专业博士研究生，研究方向为公共管理。
在大型公共基础设施建设中，采用长期合同形式的PPP模式（政府与社会资本合作）已成为许多国家推动现代经济发展的重要手段之一。随着PPP模式在全球范围内采用率的稳步上升，其不仅被视为政府进行公共基础设施建设的首要选项，更担负着国家实现现代化的重任。在美国，特朗普政府意识到基础设施建设的不足，计划建设50个基础设施项目，总投资超过1375亿美元，其中大部分由私营部门资助。[1]在土耳其等国家，PPP项目已成为卫生部门现代化的重要组成部分，如正在建设的医院即采用PPP模式。
从学术研究的角度来看，PPP模式不属于任何学科，而是吸收了许多跨学科的研究成果。由于涉及到与公私合作相关的管理问题，公共行政学、金融学、经济学、法学、公共工程规划学、会计学、风险分析和国际关系学等学科都为其提供了理论资源，学术研究机构、行业参与者、银行、养老基金以及咨询公司等也丰富了有关PPP模式的研究成果，使其研究范围不断扩展，现已涉及到PPP模式信任机制、风险分担、绩效管理、过程管理以及民主责任的实现等，[2]这些研究成果促进了全球范围内PPP模式的理论和实践发展，推动了PPP模式的创新和完善。然而，对PPP模式政策领域的相关探讨还需进一步深入，以推动经济增长和社会发展进步。
一、PPP模式的历史演变
Public-private Partnership模式（简称PPP模式）是特许经营的一种方式。该模式是政府授予某一私人组织排他性的权利，让其直接向公众出售公共服务或公共产品。它通过在政府部门和私营部门之间建立合作伙伴关系，以充分发挥各自的优势，实现合作共赢。因此，PPP模式在公共基础设施建设领域备受青睐并得到了广泛应用。
（一）传统PPP模式的发展和演变
私营部门的参与对公共基础设施供给状况的改善作出了巨大贡献，在此过程中，社会经济环境的变迁、政府公共政策和监管规则的变化以及技术进步都会给私营部门带来影响，但社会的需求和對利益的追求又使得私营部门的参与具有迫切性。私营部门参与公共基础设施供给历史悠久，最早体现在公路和水利工程上。收费公路可以追溯到几千年前，它是由通行者在收费站全部或部分付费的公路，“是现代建设——运营——移交（BOT）体系的前身。”[3]在提供公共基础设施时，私营部门在融资方面优势明显，因此，公共基础设施的私人融资有着悠久的传统。整个17世纪和18世纪，在荷兰和英国的运河、土地复垦和运输项目中，私人融资和联合融资都得到了广泛运用。[4]长期以来，法国一直为公共基础设施建设提供私人融资，其供水的特许经营模式在19世纪即得到了完善。
尽管私营部门参与公共基础设施供给优势明显，但20世纪30年代的经济大萧条打破了这一格局。“市场失灵”为政府干预经济和社会生活提供了正当性，受凯恩斯主义的影响，政府成为提供公共产品和公共服务的主体。罗斯福新政和战后重建的路径依赖进一步加大了政府干预的力度和深度，这使得在20世纪70年代以前西方国家大多将公共基础设施视为具有自然垄断性质的社会福利产品而对其实行公有化管理，政府投资的公共企业成为公共基础设施供给的主体，[5]公共企业供给和融资占据上风。由于缺少竞争，政府直接投资建设并运营基础设施存在投资浪费、效率低下、服务质量差等问题，因而公共基础设施运营机制改革成为必然。
（二）新公共管理运动对现代意义PPP模式的推动和促进
新公共管理运动的兴起、自由市场经济理念的回归，推动了政府公共产品供给模式的创新。寻求与私营部门合作的市场化、社会化模式，成为政府缓解现实压力、提升公共服务供给效率和满足公众多样化需求的重要选择。英国是最早开始以市场取向进行公共企业私有化改革的国家，通过扩大市场准入，实行合同承包、政府出售、公私合作或联合生产，减少了政府投资，提升了公共服务质量。新公共管理运动重塑了政府与市场之间的关系，在20世纪90年代，现代意义上的公共基础设施PPP模式开始在英国出现。英国保守党政府启动“私人融资计划”（PFI），以吸引私人融资建造新的公共基础设施。这项措施的出台意味着政府供给公共产品的方式发生了变化，即由于受到公共政策价值偏好的影响，长期以来，公共基础设施的特许经营安排成为可靠选项。私人融资在当时被认为是理念创新，它使得政府部门和私营部门在建设公共基础设施时共担风险。1997年，英国工党政府上台，延续了私人融资政策。这种做法既示好了伦敦金融界，又兑现了其选举承诺。在选举中，工党承诺修建更多的学校、医院和交通等公共基础设施，以提升英国现代化的程度。[6]
英国的“私人融资计划”（PFI）模式迅速推广并被广泛复制。然而，就PPP项目的数量而言，英国遥遥领先于其他国家，截止到2017年，英国已经签署700多个PPP项目。[7]澳大利亚是PPP项目的另一个国际领先者，其交通基础设施项目如墨尔本城市连接项目和悉尼十字城际隧道等均闻名天下，这些项目已与其他公共基础设施项目一并成为国际学术文献中的知名案例。21世纪初，加拿大开始在公共基础设施建设中启动PPP模式，尤为突出的是不列颠哥伦比亚省还专门成立合作伙伴委员会，以协调PPP项目的设立和推进。随着世界各国对PPP模式的逐渐接受，公共基础设施的PPP模式在全球范围内遍地开花，在达累斯萨拉姆、圣保罗、迪拜和上海都能发现PPP项目。各国政府将兴建公共基础设施与经济增长联系在一起，推动了PPP项目数量在全球范围内稳步上升。
（三）金融危机对PPP模式的影响和重塑
2008-2009年的金融危机阻碍了PPP项目的进程，从理念、实践两个层面对PPP模式提出了挑战。众所周知，PPP项目在很大程度上依赖银行融资，但金融危机的爆发不仅降低了银行为新的PPP项目融资的意愿和能力，而且其本身也急需得到政府的救助。在这种情况下，政府需要暂时介入并承担金融资产责任和私营部门的责任，成为许多PPP项目的临时所有者并独自承担风险，这种状况极大地冲击了PPP模式中政府部门与私营部门风险分担的理念。金融危机对PPP模式的影响还涉及到“竞争市场”在现实世界的真实性，而竞争市场是PPP模式产生效率的基础。
然而，PPP项目所需资金并不短缺。2008-2009年的金融危机催生了近几十年来全球银行领域最大规模的改革，如2010年在瑞士巴塞尔通过的“巴塞尔协议III”，其目的是吸取金融危机的前车之鉴，减少银行债务风险的负荷率。各国央行和监管部门希望借此促使银行减少高风险业务，同时确保银行储备足够的资本金以独自应对今后可能发生的金融危机。尽管这些规则在一定程度上限制了银行在PPP项目上的积极性，但银行并没有出局，2017年再度回归，继续扮演重要角色，并且其他类型的金融机构也开始介入这一领域。养老基金将PPP项目视为重要的投资选项，在全球范围内都能发现养老基金投资PPP项目的影子。同时，公共基础设施PPP项目的融资方式也在创新，越来越多的PPP项目开始采用混合融资方案，即在应用先前最佳控制合同形式的同时，采用政府部门与私营部门共同融资的形式筹集资金。这意味着公共基础设施PPP模式既可以由政府部门融资，也可以由私营部门融资，还可以是公私混合融资。[8]尽管强烈主张完全私有化融资模式的理念不认同公私混合融资，但融资模式的多样化可以更有效地供给公共产品。因此，许多国家开始新一轮的改革并出台相关的制度举措，以适应公共基础设施PPP模式的政策转变。
二、PPP模式的实践困境
作为公共基础设施投资建设的重要选项，PPP模式风行世界。鉴于其在全球范围内的扩展，应扩大公共基础设施PPP模式研究范围。除了持续研究PPP模式的传统领域如公共基础设施长期合同的功效、PPP模式的问责机制和PPP模式透明度等问题外，还要关注PPP模式的金融化、PPP模式政策的国际化，以及新兴经济体基础设施PPP模式的治理状况。[9]同时，还要消解一些有关PPP模式的神话。[10]通过PPP模式的制度创新，使其更好地适应社会经济环境变化的需要。
（一）利益共享的合作伙伴关系可能会消除竞争
利益共享是PPP模式的特征之一，没有利益共享，公私部门的合作伙伴关系就无法持续，但这并不意味着私营部门可以随意抬高价格以获得超额利润与政府部门分享。其原因在于：任何PPP项目都带有公益性，不以获得最大化的利润为目标，否则就会引起公众的不满。因此，在形式上政府部门不能与私营部门分享利润。但是，PPP模式不仅可以使政府部门与私营部门共享PPP项目的社会成果，而且可以使作为参与者的私营部门获得相对平和、长期稳定的投资回报。[11]随着正式合作伙伴关系的不断发展，政府部门与私营部门会建立起更为信任的关系，双方可能会在其他领域开展新的业务。
充分竞争的好处广为人知：降低成本、拉低价格、激励创新、增加投资以及改善服务质量等。由于公共基礎设施建设具有自然垄断性并可获取巨额沉淀成本，这在很大程度上妨碍了竞争市场的形成。因此，从传统意义上说，政府垄断了公共基础设施的经营权，“它通过设立进入壁垒、外汇使用限制、不公平的税收、过高的进口税和其他程序阻碍等方式，剥夺了企业家与当前服务提供者公平竞争的机会。”[12]然而，公私部门合作伙伴关系的深入会出现另外一种消除竞争的方式。采用PPP模式提供公共基础设施，政府部门在寻找合作伙伴时可能是一种市场关系，即在众多私营部门之间进行比较。但是，一旦政府部门与私营部门达成协议，两者之间就不是简单的市场交易关系，而是一种双边合作关系，且只有很少数的私营部门能够参与这种交易。一旦放弃原有合作伙伴，转而寻找其他合作伙伴就意味着需要更高的交易成本。[13]在这种情况下，政府部门和私营部门相互依赖的关系会形成“路径依赖”，先期获胜的私营部门会进一步发展与政府部门的合作关系，并将其他竞争者排除在外。一方面，由于缺少市场找寻的交易成本，较低的竞争成本会给公私部门间的合作关系带来经济效益的提升和公共服务质量的改善;另一方面，在合作伙伴关系中，由于私营部门在知识、信息、专业技术等方面拥有明显的优势，使得政府部门对私营部门的依赖性不断增强。“在许多情况下，政府绩效很大程度上依赖与其合作私营部门的绩效质量，这种依赖性会引发治理和问责方面的严重问题。”[14]
（二）并非所有的PPP项目都能从理念变成现实
20世纪90年代和21世纪初，随着新公共管理运动的深入，当需要兴建新的公共基础设施时，公私部门合作的PPP模式即成为首选。为保持公共基础设施建设的可持续性，公私部门通常都会签订长期合同以规避相应的风险。由于签订的合同具有法律效力，因而能够确保PPP项目进入公共议程。决策者在获得相关法律对公共基础设施PPP项目的支持时，都努力提出可靠成功的商业案例，以表明PPP模式的实用性和有效性。由于公共基础设施PPP项目都是长期合同，大多都在25年以上，因此，不仅需要关注新的PPP模式的政策制定和项目决策，而且需要通过关注PPP项目全周期过程以检视PPP项目的可持续性。澳大利亚学者格雷姆·霍吉和卡斯腾·格雷夫从项目交付、组织形式、公共政策、治理工具、历史传统和文化背景五个层面对公共基础设施PPP模式的实践进行了探讨。在项目的不同周期，政府部门和私营部门的重视程度存在差异。在项目合同签订之前，准备工作繁琐复杂;在进行合同谈判时，政府部门和私营部门都会特别重视，派出自己的“A团队”进行接洽;而在PPP项目的实施阶段，由于双方都遵守合同约定行事，导致对项目的关注度持续下降，双方可能会派出“B团队”跟进。这样，由于PPP项目的全周期过程所受到的重视程度不同，可能会影响所提供的公共产品和服务的质量。[15]此外，2008年金融危机冲击了PPP项目的发展。伴随着对市场失灵的反思和批判，各国经济刺激计划相继出台，PPP模式不再是公共基础设施供给的唯一选择，政府控制的国有企业模式成为又一可靠选项。在这种背景下，澳大利亚维多利亚州新政府在取消建造墨尔本东西连线运输走廊的合同时，选择弃用大型项目的PPP模式。该项目是一个总投资238亿澳元的大型项目，将在墨尔本建造一条从东到西18公里的交通线路。尽管这个地区传统上是世界上最热衷PPP模式的倡导者之一，但新工党政府于2014年12月作出取消该项目的决定。[16]这样看来，环境的变化会影响到公共基础设施PPP项目的发展，并非所有的PPP项目都能从理念变成现实。
（三）公司治理规则未能对PPP模式产生最佳效果
在PPP模式下，政府部门和私营部门通过合作实现双赢，即私营部门实现自身利益最大化的追求，而政府部门实现对公共福利和公共利益的追求。这样，PPP模式不仅解决了公共基础设施建设资金筹措的难题，而且重塑了私营部门的性质，使私营部门“作为市场主体，只是面向市场和顾客，以供求关系为基准，追求经济效益最大化”[17]的特征得以弱化，一定程度的社会公共性得以体现。也就是说，在PPP模式下，政府部门和私营部门长期的可持续合作关系使得私营部门事实上成为拥有一定公共权力的准国家公司。这意味着，在公共基础设施PPP模式下，尽管政府部门和私营部门共担风险，但由于所提供服务的公共属性，政府要杜绝项目破产的潜在可能性，因此，作为公共利益的代言人，政府“需要有作為公共利益代言人的责任感，需要执行公众意志和表达公众意愿”，[18]最终要承担公共责任，对决策和资源的使用负责。
对此，PPP模式下私营部门的运行信息要公开，以接受公众的监督。然而，“在政府与社会资本合作项目中，却经常缺乏到底什么是‘输出’的共识，特别是项目的制度环境没有明确的衡量标准时，就会导致对信息的理解、处理不当。”[19]因此，尽管政府要求私营部门应及时公开其运作信息，但私营部门通常以“商业机密”为由拒绝或延迟公开信息，或者有选择性地公开一些分散的无价值的信息。并且，复杂的母公司和子公司结构、一定程度的监管豁免权也使得政府部门与私营部门之间存在信息不对称问题，难以做到对PPP项目中私营部门的绩效进行有效评估。这表明，在PPP项目的实际运行中，政府部门对私营部门的治理结构、财务报告、合同审查和绩效评估等方面都缺乏必要的控制，由此可能导致私营部门不承担公共责任。如果没有公共问责制和控制权，就会存在浪费、管理不善、欺诈和腐败的风险，从而增加成本并减少公共服务的提供。[20]因此，市场体制下的公司治理规则并不完全适用于PPP模式，私营部门需要构建合理的公司治理规则，包括董事会与经理层或总裁之间应该建立什么样的关系，应该采用何种规则来指导、保护和控制公司行为，以保证政治利益和社会利益最大化。
三、PPP模式的进路选择
从公共政策的角度来看，PPP模式之所以备受青睐，其原因在于它能够更有效地提供公共基础设施。对政府来说，PPP模式能够兑现向公众提供全新公共基础设施的承诺;而对私营部门来说，PPP模式不仅意味着工作机会的增加，而且可以得到政府稳定可靠的资金支付。因此，PPP模式实现了政府部门和私营部门的双赢。然而，在各种因素综合作用下，有些PPP项目取得了重大的成功，而有些却遭遇了失败。因此，应不断总结PPP模式的经验教训，以提升PPP项目的绩效。
（一）提高公共基础设施PPP模式的专业化治理水平
采用PPP模式提供公共基础设施服务，通常会受到环境因素的约束。一个国家的传统、政治、经济、文化、社会等背景都会对PPP模式的实施产生重要影响，这就使得PPP模式在实践中呈现出多样性的特征。比如美国存在一种私人的信念，即“企业更好”。也就是说，私营部门在完成工作方面比大政府更有效率和效能。[21]这使得美国政府大量使用私营部门和准私营部门来执行公共政策，公共服务的市场化、社会化程度较高。而在典型的后发展国家，受制于经济发展水平、文化习俗以及社会利益集团博弈等因素，其市场机制不完善，市场经济不够发达，使得市场和社会对政府的依赖程度较高。这样，在以实现工业化和促进经济发展为己任的国家，官僚机构对专业知识接近于完全垄断，官僚们定位于专家角色，具有管理能力、开发性技能和专业技术特长的人才大都聚集到政府部门，成为训练有素的行政人员。[22]在公共基础设施供给领域，由于官僚机构所拥有的技术优势，再加上缺少可供选择的市场主体作为合作伙伴，这类国家的政府更倾向于利用国有企业来扮演公共基础设施供给的主要提供者角色。
无论采取何种方式提供公共基础设施服务，政府都需要构建PPP模式的治理框架，采用不同的制度安排，包括不同的风险分担方式、不同的融资组合模式等，以应对PPP项目实施过程中的风险和绩效不佳等问题，提升PPP项目的专业化治理水平。当政府作出采用PPP模式的前期决策时，应根据PPP项目性质的不同，预先进行项目评估以选择不同的组合方式。同时，设计开发PPP项目的绩效评估标准并使其制度化，以便由专业人员监控项目的整个周期，根据合同约定维护公共资产安全。
（二）提升PPP模式推动国家现代化建设的能力
提供公共基础设施服务以满足企业、居民和其他用户的需求，是促进经济社会发展的重要保障。“当公共基础设施提供的服务可以对有效需求作出回应并且效率较高时，可以为经济增长、减轻贫困和环境可持续性创造重大收益。”[23]公共基础设施的技术特性和经济特性使得政府在提供公共基础设施方面能够发挥特殊的作用，它可以通过不同的制度安排激励公共基础设施的建设和运营，既包括公办公营、私办私营，也包括公私合作，以提升公共基础设施供给的质量和水平。
新的公共基础设施建设通常与现代国家建设联系在一起。现代国家的创立，意味着国家在政治、经济、文化等各个层面都发生巨大的变化，生产方式从传统向现代转型。国家建设尤其与现代化紧密相连，完善的基础设施不仅能够降低交易成本，促进经济社会的快速发展，而且更是现代国家的象征。因此，现有公共基础设施的更新和建设新的公共基础设施，都被定义为未来现代国家的重要组成部分。在制度变迁的过程中，作为经济发展的引领者和社会转型的主导者，其需要承担更多的责任，根据国际国内环境出现的新变化提出应对之策，推动现代国家的建设。[24]当新的公共基础设施承载着国家实现现代化的期待时，它就被赋予了更强的政治意义。政治共识、技术导向、大型项目的经济效益都会成为公共基础设施建设的推动力量。
对于公共基础设施供给的PPP模式而言，其既能发挥政府部门的规划和规制优势，同时也能发挥私营部门在技术和资金上的优势，从而有助于提升公共基础设施服务供给质量和水平。换言之，PPP模式不仅能够增强公共基础设施的生产能力，而且可以通过价格机制满足社会需求，提高公共基础设施的供给效率，推动国家现代化建设进程。
（三）推进PPP模式的完善和发展
在PPP模式下，私营部门拥有公共基础设施建设的融资优势。然而，通过对PPP项目的审查可以发现许多长期存在的问题，包括“私人融资计划”（PFI）流程缓慢而昂贵，其合同在实施期间缺乏灵活性，私人投资者的回报和未来纳税人的负债透明度不足，政府部门不恰当地转移支付高风险溢价，以及“私人融资计划”（PFI）股权投资者获得额外收益和削弱货币价值的倾向等。[25]针对私人融资存在的不足，政府应通过制度改进增加PPP项目融资的多样性。可以探索建立中央财政资助的国家公共基础设施银行，向地方政府提供低成本融资，鼓励其建设新的公共基础设施。
与传统的私人资本不同，PPP项目所需的资金是通过不同的金融工具在金融市场上向社会公众筹集的，社会公众是最终的所有者或债权人，这不仅使得所筹措的资金具有社会性，而且公共基础设施的投资公司或运营公司也具有了一定的社会性，不再是纯粹意义上谋求自身利益最大化、拥有剩余索取权的私营部门，而需要在较大程度上体现“公共性”、追求公共利益的实现。“公共利益涉及政治组织社会的生活，并以政治组织社会的名义提出主张、要求和愿望。”[26]与私人利益相比，公共利益代表社会大多数人的共同利益需求，是更高层次的重大利益，它能够促进社会资源的合理利用和社会的可持续发展。[27]这样，PPP项目还肩负着实现公共利益最大化的使命，这就需要政府更新理念，纠正对PPP模式的认知偏差，祛除将PPP模式简单理解为融资渠道的工具性行为，重视其改善公共产品和公共服务供给的深层价值，树立平等意识，充分尊重社会资本，提升其公信力，由“主导方”转变为“合作方”，由“监管者”转变为“服务者”，利益共享，风险分担，从理念、制度和实践层面高效推进PPP模式的完善和发展。
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（责任编辑：高 静）
作者：赵崇爱