一、基层金融检察专业化的动因考量
(一) 基层金融检察专业化是遏制金融犯罪、降低金融风险的需要
以县级市平湖为样本, 目前的金融犯罪呈现两大趋势:
1. 案件数量总体增长
据统计, 平湖市检察院批捕受理的金融犯罪案件在2004-2008五年共计8件, 到2009-2013五年已上升到共计23件;公诉受理的金融犯罪案件在2004-2008五年共计8件, 到2009-2013五年已上升到共计60件。2009-2013年与2004-2008年相比, 批捕受理金融犯罪案件环比增长187.5%, 公诉受理金融犯罪案件环比增长650%;金融犯罪在批捕受理案件中占比环比增长109.09%, 在公诉受理案件中占比环比增长356.67%。
数据显示, 平湖金融犯罪案件绝对数较少;但近五年, 金融犯罪案件总体增幅较大, 折射出基层检察机关打击金融犯罪的作用正在凸显并且日趋重要, 也表明基层检察机关正在逐步转变观念, 积极发挥职能, 介入金融监管。
2. 案件性质趋向复杂
据统计, 平湖市检察院在2004-2008五年批捕、公诉受理的金融案件, 罪名比较单一, 集中在持有、使用假币罪、贷款诈骗罪、票据诈骗罪、信用卡诈骗罪四种类型, 且数量不多;在2009-2013五年批捕、公诉受理的金融案件中, 出现了非法吸收公众存款罪、集资诈骗罪、骗取票据承兑罪等涉众、新型金融案件, 且信用卡诈骗案件呈爆棚式增长。在2004-2008五年公诉受理的金融案件中, 没有因事实不清、证据不足、法律适用争议等原因需要退回公安机关补充侦查或提交检委会讨论的情况, 2009-2013五年公诉受理的金融案件中, 退回补充侦查或提交检委会讨论的有8件, 占13.33%。
数据显示, 平湖金融犯罪案件复杂性总体不高;但近五年, 开始出现定性争议大、区分罪名难, 起诉要求高的个案, 折射出基层检察机关检察人员金融知识和法律技术更新和完善的日趋必要性和紧迫性, 也预示了未来金融刑事案件的发展方向和法制需求。
因此, 基层检察机关亟需以专业化来应对日益增长的金融犯罪和日趋复杂的实务难题, 从而推动案件高效处理, 及时修复金融秩序, 有效降低金融风险。
(二) 基层金融检察专业化是促进金融监管、完善金融制度的需要
检察机关虽然具有法定的侦查权、批捕权和公诉权, 但是, 对于密切关注金融犯罪的新情况、新特点和新动向给金融市场和金融监管带来的影响、及时研判金融监管真空地带可能引发的金融不法行为、定期开展对一类案件一类问题的专项调查研究、结合办案帮助监管部门和金融机构堵漏建制、为完善金融监管法律体系建言献策等系统化工作, 非现有的检察职能和组织体系所能解决。
尤其是东南沿海地区基层检察院, 案多人少矛盾异常突出, 以平湖市检察院为例, 2004-2008五年, 批捕部门人均办案量平均为86件/人/年, 公诉部门人均办案量平均为60件/人/年;2009-2013五年, 批捕部门人均办案量平均为132件/人/年, 公诉部门人均办案量平均为89件/人/年, 以一年264个工作日计算, 批捕和公诉部门分别以2天/件和3天/件的人均办案速度运转。
数据显示, 传统业务归口模式下, 很难在金融检察这块新型业务上做精、做强、做透。从现代刑法在金融市场上的规制功能考虑, 美国在惩治金融犯罪领域推行对单位犯罪的暂缓起诉协议 (DPAs) , 无疑是对起诉裁量权和司法救济机制的一种有益探索。《联邦起诉商业组织的原则》要求检察官在裁量是否起诉公司时, 合理考量刑事定罪的连带影响, 用刑事追诉以外的其他手段避免受害者和公众承担公司犯罪的严重后果。如果我们从刑法规制功能出发做这方面的探索, 必然要从基层检察机关开始实践, 而这种实践无论是从国际通行做法还是国内检察现实考虑, 依托于专业化的金融检察平台是必由之路。
(三) 基层金融检察专业化是打击金融腐败、构建行业预防的需要
进入检察视野的金融腐败, 不仅会造成国有资产流失, 更易引起公众不满, 激化社会矛盾。依法查处金融领域职务犯罪案件, 特别是金融资源配置过程中发生的贪污贿赂, 金融监管过程中出现的权钱交易、徇私舞弊等行为, 是检察机关的职责所在。但是, 金融犯罪日趋上升化、复杂化、专业化的辐射效应, 致使金融领域的职务犯罪案件存在潜伏性和争议性, 单兵作战查处金融腐败资源紧、难度高、风险大。
据统计, 平湖市检察院在2004-2008五年共查处职务犯罪38件, 均未从普通刑事案件中获取线索;2009-2013五年共查处职务犯罪40件, 从普通刑事案件中获取线索的有3件, 其中, 从金融犯罪案件中获取线索的2件, 占66.67%, 从金融犯罪案件中获取金融领域职务犯罪线索的1件, 占33.33%。
数据显示, 平湖市检察院查办的金融领域职务犯罪案件线索来自金融犯罪案件的总体不多;但近五年来, 相对于源自普通刑事案件的线索, 占比明显上升, 查办金融腐败案件对检察机关内部联动和资源整合的依赖性日趋增强。
同时, 近年来, 基层检察机关对行业预防的探索日益扩展, 发案行业监管漏洞梳理、类案行业系统警示教育、金融腐败风险评估预警等行业长效化预防机制的实践和完善, 亟需依托金融检察专业化的平台, 实现从单兵作战到多兵联战的华丽转身。
二、金融检察专业化的区域模式类比
(一) 域外模式
在金融检察的专业化发展上, 域外采取了不同于传统刑事司法的区域性制度安排, 主要有三方面值得借鉴:
1. 设立专业化的金融检察机构
(1) 英美法系。在美国, 州检察机关设有特别起诉处 (局) , 负责涉及政府官员腐败、工会官员腐败、侵犯民权、复杂的银行内部欺诈以及复杂的金融和白领犯罪等刑事案件的侦查和起诉[4]。
在英国, 设有重大欺诈犯罪调查署, 作为独立的政府部门, 在检察总长的监督下专门负责调查包括金融犯罪在内的严重、复杂欺诈犯罪案件。
(2) 大陆法系。在德国, 地方法院的检察署设有专门处理经济刑事案件的科组, 检察官需接受经济犯罪侦查的特别教育。同时, 对特别复杂重大、影响范围广的经济刑事诉讼, 需委派特别职务的检察官予以处理[5]。
在法国, 地方检察机关设有专门处理经济金融案件的公诉部门、商事案件的调查部门、与商事法院的联系部门等。
2. 搭建专业化的信息共享平台
在美国, 在财政部下设有金融犯罪执法网络组织。该组织是一个在金融机构和各执法机关之间互通金融情报的网络, 参与主体包括行业监管部门、调查机构和司法机构。其中, 在整合金融领域、执法机关和工商业三个不同源头的基础上形成情报来源, 通过通信平台和门户让执法机关分享金融犯罪执法网络的信息和技术资源, 进而为检察机关对金融犯罪的处理提供信息支撑。
在英国, 建有检察机关与金融机构互通金融犯罪信息的报告机制, 每个金融机构都配有专员负责同国家刑事情报局和警察局联系, 报告疑似不正当交易的官员信息。
在台湾, 由法务部与金管会合作成立“法务部驻金管会检察官办公室”, 共同建立打击金融犯罪的联系机制, 成为检察机关与金管会间的联系沟通平台。
3. 建立专业化的检察辅助机制
在英国, 早在18世纪, 刑事检控体制中就启用了专门化的职业律师代为刑事检控的模式, 对伪造货币、伪造支票等犯罪, 由造币局、英格兰国家银行聘请专门的职业律师代表本部门提出刑事指控、参与刑事诉讼。
在德国, 通常将警察分为检察机关辅助人员和一般警察人员, 前者专门协助检察机关进行相关案件的侦查活动, 特别是经济、金融等疑难、复杂案件。
(二) 域内模式
1. 模式类型
(1) 捕诉分立。金融检察专门机构以公诉职能为主, 兼具金融法制宣传、检察监管、专项调研职能。此类模式的典型代表是北京市二分院公诉金融科、上海市浦东新区检察院金融、知识产权犯罪公诉处、上海市黄浦区检察院金融犯罪案件检察科、义乌市检察院金融知识产权科。
(2) 捕诉合一。金融检察专门机构以批捕、公诉职能为主, 兼具金融法制宣传、检察监管、专项调研职能。此类模式的典型代表是上海市浦东新区陆家嘴地区检察院金融检察科。
实践中, 还有对“捕诉合一”模式的拓展和深化。在履行批捕、公诉职能的基础上, 向民行检察职能延伸, 并在兼顾金融法制宣传、检察监管、专项调研的基础上, 向金融犯罪预防职能升华。此类“捕诉合一”分支模式又被称为“三检合一”, 其典型代表是上海市杨浦区检察院金融检察科、上海市静安区检察院金融和知识产权检察科。
(3) 综合事务。金融检察专门机构作为派出综合业务部门, 主要承担辖区内金融案件受理、信访接待、法制宣传、专项调研、法律服务等职能。此类模式的典型代表是上海市黄浦区检察院外滩金融检察工作室。
2. 捕诉分合之争博弈
批捕和公诉是金融检察最重要的职能要素, 金融检察专业化的有序推进需要捕诉权能的自身完善和相互协调[6]。
捕诉分立的优势在于符合检察机关传统职能模式设定和刑事诉讼运行规律, 有利于检察机关内部权力制约和犯罪嫌疑人权利保障;其弊端在于侦查监督不到位、介入引导侦查能力不足、诉讼效率不高。
捕诉合一的优势体现在便于对金融案件提前介入引导侦查、平衡批捕、起诉标准、提高诉讼效率;其弊端在于有损逮捕权能的独立价值、批捕和公诉制约关系失衡。
因此, “捕诉分立”和“捕诉合一”之争, 实质上是批捕权和公诉权相互配合和制约关系之间的博弈。从检察权内部制约的视角来看, 检察权的内部制约包括三方面:一是捕诉检察环节之间的制约;二是承办检察官之间的制约;三是上下级检察业务条线之间的制约。“捕诉合一”的跨环节办案模式, 在承办检察官之间和上下级检察业务条线之间制约能力不变的情况下, 会导致检察内部制约功能弱化的问题;但在这两个变量发生变化的情况下, 则不能一概而论。
三、基层金融检察专业化的定位选择
笔者认为, 基层检察机关对金融检察专业化的职能定位和模式选择, 可以五年为段点, 尝试捕诉为主→侦捕诉为主→侦捕诉监合一的递进模式。
(一) 第一个五年:起步阶段———以捕诉职能为主
该模式下, 由金融检察专门机构承担金融案件的批捕和起诉职能, 兼具宣传、调研职能。有条件的基层院, 可直接开启“捕诉合一”模式, 在专门机构中分设侦查监督组和公诉组, 或指定不同承办人分别负责批捕和公诉, 轮流交叉分案, 宣传、调研职能共同承担;没有条件的基层院, 可先实行“捕诉分立”, 待条件成熟后再进入“捕诉合一”模式。
对于低阶的“捕诉分立”模式, 有两种做法供选:一是成立独立的专门机构, 主要承担金融案件的公诉职能, 批捕职能仍由侦查监督部门承担;另一是在公诉部门下设专门机构, 专门承担金融案件的公诉职能, 同时在侦查监督部门也下设专门机构, 专门承担金融案件的批捕职能。
同时, 在“捕诉分立”模式中, 应注意“捕诉衔接”问题。笔者建议, 就金融案件在侦查监督和公诉部门间建立衔接和配合机制, 从而以捕促诉、以诉强捕。要点有三:一是立案监督信息共享, 二是常态案件信息通报, 三是重大疑难案件提前介入。
(二) 第二个五年:发力阶段———以侦捕诉职能为主
该模式下, 由金融检察专门机构承担金融职务犯罪的立案侦查和公诉、金融犯罪的批捕和公诉职能, 兼具宣传、调研、预防职能。有条件的基层院, 可分设立案侦查组、侦查监督组、公诉组, 分工明确、专司其职;没有条件的基层院, 可以指定不同承办人分别负责侦查、批捕、公诉, 轮流交叉办案。
在金融职务犯罪的立案侦查和公诉职能上, 要有“借助外脑”的理念。金融职务犯罪, 不同于一般的职务犯罪, 专业性强、取证要求高、庭审任务重, 侦查和公诉疑难、复杂案件时, 在金融检察专门机构下设的办案组或承办人基础上, 可以“盘活内部存量”, 借助反贪、反渎、公诉部门的精英力量组成专案组;同时, 可以借鉴国外“检察之友”制度, 引入“第三方力量”, 把能提供金融专业性意见的专家列为智囊团, 发挥专家对金融职务犯罪案件的辅助功能。
(三) 第三个五年:推进阶段———侦捕诉监一体化
该模式下, 由金融检察专门机构承担金融职务犯罪的立案侦查和公诉、金融犯罪的批捕和公诉、以及金融检察监管职能, 兼具宣传、调研、预防职能。
检察机关的宪法定位是法律监督机关, 强调法律监督效果是金融检察的应有之意。除依法监督刑事活动外, 依法保护金融犯罪、金融职务犯罪嫌疑人、被告人的合法权利和金融消费者的合法利益, 乃至整个金融市场秩序, 更能体现金融检察利用法律监督职能保护金融安全的社会价值 (1) 。
笔者认为, 在金融检察专业化的高阶模式中, 应凸显金融检察三大特色:一是针对金融监管漏洞, 通过检察建议、督促起诉、督促监管等方式, 加强对金融机构的检察监管和对金融监管部门的法律监督;二是针对金融职务犯罪, 通过行、受贿档案双向查询、风险评估预测预警等方式, 建立金融行业职务犯罪预防体系;三是针对单位金融犯罪, 探索起诉裁量权标准和检察救济机制, 通过风险评估、暂缓起诉、相对不诉、督促退赃等方式, 对单位弹性追诉。
摘要：清朝末年, 川汉路公司财务总管、上海办事处保款员施典章见橡胶股票疯涨, 违规调拨公司350万两白银用于股票投资, 后股市暴跌致使资金亏空。这起金融丑闻, 间接引发了历史上著名的四川保路运动, 最终导致辛亥革命并使清政权走向灭亡。历史昭示, 金融安全事关国家稳定。
关键词：基层,金融检察,专业化
参考文献
[1] 萧凯.美国金融检察的监管功能:以暂缓起诉协议为例[J].法学, 2012 (5) :150.
[2] 范卫国, 王婷婷.论我国金融检察专业化发展及制度设计[J].湖北行政学院学报, 2014 (1) :65.
[3] 吴卫军.金融检察介入金融监管的实践与探索[J].法学, 2012 (5) :154.
[4] 吴常青.论金融刑事司法制度完善——比较法视角[J].浙江金融, 2008 (8) :54.
[5] [德]克劳思·罗科信.刑事诉讼法[M].吴丽琪译.北京:法律出版社, 2003:126.
[6] 张勇.检察一体化与金融检察专门机构职能模式选择[J].法学, 2012 (5) :157.