下面是小编精心推荐的《公务员探析论文(精选3篇)》，希望对大家有所帮助。摘要:教师法律身份的确定是保障其合法权益和专业发展的前提。国外公立学校教师的法律身份有公务员、公务雇员和雇员之分,而我国教师的法律身份长期以来处于模糊状态。从义务教育特点、教师的职业职能、教师的权益保障、义务教育的均衡发展等因素来看,义务教育阶段的公立中小学教师应当成为国家教育公务员。
公务员探析论文 篇1：
基于政府部门人力资本投资理论的公务员收入探析
政府部门人力资本是体现在公务员身上，通过保健投资、教育投资、职业培训投资等方式开发形成并能为其带来永久收入的能力。政府部门人力资本投资必然要求得到回报，因而对公务员收入政策提出了相应的要求：公务员基本工资应体现政府部门人力资本的差异性；建立政府部门人力资本性质的津贴；取消年终一次性奖金，变奖金为可变工资；建立促进政府部门人力资本增长的利益导向机制；健全公务员业绩考评制度。
[关键词]政府部门；人力资本投资；公务员收入
李丙红(1976—)，女，湘潭大学哲学与历史文化学院讲师，武汉大学行政管理专业博士研究生，主要从事组织与人事管理研究。(湖南湘潭 411105)
政府部门人力资本是体现在公务员身上的，通过人力资本投资所开发形成的各种能力的总和，可具体划分为三种形态：其一是体能或身体素质，表现为体力、耐力以及寿命期等；其二是智能或科技文化素质，表现为公务员拥有的知识水平、操作技能以及认知与创新能力等；其三是“德行”或道德素质，表现为道德水准、意志品格与生活态度等。一名公务员在这三方面的素质越高，其人力资本的含量就越大，从而其所具有的生产能力也就越大；反之，则越小。可见，政府部门人力资本是公务员健康状况、知识、技术、能力和道德状况的积累，而它需要一定的资金投入和时间耗费、投入和成本支出，根据经济活动中的补偿原理，即经济活动中收益与成本之间的一种对应关系，或对应原则，那么，公务员就其在人力资本上的投入也就需要取得相应的收益，这就对公务员收入政策提出了相应的要求。
一、政府部门人力资本的形成
政府部门人力资本的形成来源于政府部门人力资本投资，政府部门人力资本投资主要包括以下几种形式：
第一，保健投资。人的健康状况决定了人的体力，即人的寿命、肌体活力、力量强度、耐久力等，而它们又是人的智力或精神活动的基础或载体，因此，保健投资便成为其他各种人力资本投资的重要前提和基础。所谓保健投资指的是通过对医疗、卫生、营养、保健等项服务进行投资来恢复维持或改善提高人的健康水平，进而提高人的生产能力。健康生活既是人类努力实现的目标，同时也是人类追求自身最大效用与福利的一种前提条件或手段。这对于政府部门人力资本的形成也不例外，作为政府部门人力资本的载体，公务员的健康状况是人力资本得以发挥作用的基础。就公务员个体来说，增加其卫生、保健方面的支出将会增加其健康资本存量，延长其寿命以及寿命期的“无病工作时间”，并提高单位时间的工作效率。粗略地说，公务员个体的健康投资的成本是由耗费在保健与疾病预防、医疗以及环境改良等方面的物品和服务上的一切费用所构成的。
第二，教育投资。教育历来被认为是人力资本形成的主要途径，当然对于政府部门人力资本的形成也不例外。教育投资既包括家庭教育投资，也包括正规学校教育投资。其中，正规学校教育投资是整个人力资本投资中最核心的组成部分。
就公务员个体来说，其教育投资的成本支出一般包括两个部分：其一是公务员在家庭教育中耗费的费用，家庭教育通常并不需要花费过多的实物成本，它花费更多的是时间成本和机会成本。其二是公务员在正规学校教育中耗费的费用，一般又可分为两部分，一部分是直接成本支出，主要是指公务员为接受学校教育而花费的一切有形成本，诸如学杂费、教学设备使用折旧费、教师的工资等等；另一部分是间接成本支出，又叫做教育投资的机会成本，或无形成本，它包括的是公务员因在上学期间接受教育而放弃了直接从事其他经济活动的机会所损失的收入。以往人们在谈论教育的成本时，往往只看到直接成本，而忽视了机会成本。实际上，对于公务员个体来说，因其基本上都接受过中等或高等教育，他们为完成学业而承受的机会成本或因学习而放弃的收入是一个相当大的数额。根据舒尔茨以及贝克尔等人对美国20世纪以来的正规教育投资的估算，对于中等或高等教育的投资者来说，由放弃的收入所构成的间接教育成本，已经超过了直接教育成本，大约占到教育总成本的60%～70%左右。
第三，职业培训投资。职业培训又叫非正规教育投资，它是相对于一般的正规学校教育而言的。对于公务员而言，职业培训是指国家行政机关根据公务员工作职责的要求和提高公务员素质的需要，对公务员所进行的分级分类培训。与教育投资的普通培训相比，它是一种特殊培训。它直接为公务员队伍建设服务，满足岗位任职需要，是一种非学历教育，不体现为学历程度的提高。对于公务员个体而言，为了从事职业培训，公务员需要付出时间、精力以及物质资源，这些构成了职业培训这种非正规教育的成本。
二、政府部门人力资本投资的成本——收益分析
政府部门人力资本的成本——收益分析主要取决于对政府部门人力资本的预期投资额和预期收益额的比较，而在两者的比较中，会涉及资金的时间价值，即资金贴现率。
要取得政府部门人力资本的收益，必须对政府部门人力资本进行投资，假设公务员个人对其人力资本投资的总额为C，整个投资在n年内完成，成本的贴现率为r，每年的投资成本为Cj，那么对于个体的公务员而言，他的人力资本投资成本的现值为PVC，则有：
PVC=++…+=∑(j=1，2，3，…，n)
假设政府部门人力资本在t年内能够为公务员带来收益，各年的收益额分别为Bi，收益贴现率为r，则t年内的政府部门人力资本收益现值PVY为：
PVY=++…+=∑(i=1，2，3，…，t)
要使公务员个人的人力资本投资是合算的，就必须使PVY≥PVC，其最低回报率必须达到PVY=PVC。即：
∑=∑
因为Bi，Cj，t，n是投资者预先确定的，是已知项，这样可以从上式中求出贴现率r，该贴现率即为作为个体的公务员的人力资本投资最低回报率。只有实际回报率高于这个贴现率r，对于个体的公务人员来说，其人力资本投资才是有利可图的，也才使其投资决策成为可能。
三、公务员收入中的人力资本因素现实分析
政府部门人力资本投资后，必然要求得到回报，并且其回报率要超过资金贴现率，才能使政府部门人力资本投资有利可图。但就目前我国公务员现行收入标准执行的实际情况来看，未能充分体现政府部门人力资本的内在要求，公务员收入与公务员教育程度(即政府部门人力资本投资)没有显著相关关系。在此以湖北省公务员现行收入执行的实际情况为例加以说明。
假设A、B、C三人大学毕业后均进入湖北省的公务员队伍工作，且三人均未到实施艰苦边远地区津贴的县(市、区)和国家扶贫开发工作重点县工作，其中A大学本科毕业、B硕士研究生毕业、C博士研究生毕业。B、C均连续就读，中间没有参加工作，且A、B、C均已获得相应的学位。其中本科、硕士研究生、博士研究生学习年限分别为4年、3年、3年，到C毕业参加工作时，A已在国家机关工作6年，B在国家机关工作3年。
根据《中华人民共和国公务员法》中有关新录用公务员试用期的规定，A、B、C三人的试用期均为一年，且试用期满合格后，将按所任职务和级别执行相应的工资标准。在《湖北省公务员工资制度改革实施意见》中规定，直接从各类学校毕业生中录用的公务员，试用期满合格后其职务工资分别执行下列职务对应的标准：获得学士学位的本科生按科员；获得硕士学位的研究生按副主任科员；获得博士学位的研究生按主任科员。级别和级别工资分别定为：大学本科毕业生二十五级2档；获得硕士学位的研究生二十四级3档；获得博士学位的研究生二十二级1档。同时，按照《湖北省公务员工资制度改革实施意见》中正常晋升工资的有关规定，到C毕业1年时，A的职务工资和级别工资将分别按副主任科员标准、二十三级2档执行；B的职务工资和级别工资将分别按主任科员标准、二十二级2档执行；C的职务工资和级别工资将分别按主任科员标准、二十二级1档执行。根据湖北省从2006年7月1日起开始实施的新的公务员职务工资和级别工资标准表，到C毕业1年时，A、B、C三人的基本工资情况见表1。
从表1可以看出，如果一名大学生毕业后不参加工作而继续硕士研究生学习的话，其基本工资与毕业后直接进入国家公务员队伍的本科生相比，高出13.1%。博士比硕士的基本工资不仅没有增加，反而少37元。无论如何，这种情况不正常。
从湖北省的公务员工资制度改革实施意见可以看出，此次公务员工资制度改革的主要目的在于解决当前公务员收入分配领域存在的突出矛盾，尤其是努力实现公务员队伍收入分配的内部公平性，同时严格规范各种津贴、补贴制度，但改革后的公务员工资制度与政府部门人力资本结合并不紧密，并没有充分考虑到政府部门人力资本投资的回报，具体表现为以下几个方面：
第一，基本工资中政府部门人力资本的差异性过小。从上述分析可以看出，如果一名大学生毕业后不参加工作而继续硕士研究生学习的话，其基本工资与毕业后直接进入国家公务员队伍的本科生相比，仅高出113元，而且根据国际一般情况，公务员的基本工资收入一般占工资总收入的70%～80%左右，那么这位获硕士学位的公务员的工资总收入与该获本科学位的公务员相比，将只高出151元。与此同时，博士比硕士的基本工资不仅没有增加，反而少了37元。这一现实与人力资本投资是决定个人收入分配格局的基本经济变量这一基本原理不符。因为仅就教育投资而言，对于高等教育，不仅受教育者的直接成本较高，而且其放弃的机会的经济价值或间接成本更高。可见，即使是在经过改革后的最新的公务员工资制度中，公务员的基本工资标准基本也没有反映政府部门人力资本的要求，或者虽有所反映但差异不明显，远远低于合理的政府部门人力资本回报率，不利于吸引公务员对政府部门人力资本进行投资。
第二，政府部门人力资本性质的津贴制度供给不足。虽然改革后的公务员工资新制度按照《公务员法》的要求，规定公务员的工资由基本工资、津贴、补贴和奖金四部分构成，使各种津贴、补贴制度法制化、规范化。但知识性津贴制度却明显供给不足，拥有较多政府部门人力资本的人才并不能通过基本工资以外的补贴获得回报。也就是说，他们不能通过正常渠道收回他们的政府部门人力资本投资，这显然不利于增强国家机关的吸引力和凝聚力，不利于国家公务员队伍的稳定，也不利于提高公务员队伍的工作能力和效率。
第三，年终一次性奖金制度不能充分体现政府部门人力资本的差异。《公务员法》规定，公务员在定期考核中被确定为优秀、称职的，按照国家规定享受年终奖金，此规定使公务员奖金制度法制化、规范化，以便使作为公务员工资组成部分的奖金更好地发挥其激励作用。但在实际的执行过程中，考核并未充分体现政府部门人力资本的差异。以该考核为基础的年终一次性奖金发放在一定程度上难以发挥其应有的激励作用，存在平均主义倾向。以湖北省为例，在《湖北省公务员工资制度改革实施意见》的文件中规定，对年度考核为称职(合格)及以上的工作人员发放年终一次性奖金，并在考核结果确定后兑现，奖金标准为本人当年12月份的基本工资。但就具体的单位来讲，以湖北省武汉市某政府部门2006年年终考核的实际情况来看，该部门无一人被评定为不称职(不合格)。换句话说，该部门公务员年终奖金人人有份。这样政府部门人力资本的差异性就无法体现，那么以基本工资为标准的年终一次性奖金发放的数额也必将不能充分体现政府部门人力资本之间的差异，不能使奖金和公务员的职责、业绩以及当年的工作表现很好地结合(一般而言，一个人拥有的人力资本量越大，其生产能力越强，生产率越高，工作表现越好，业绩越丰)，这样便难以发挥其应有的激励功能。
第四，缺乏政府部门人力资本优先增长的利益导向机制。在公务员福利待遇中，包括休假、福利费、抚恤和优待、住房、医疗、冬季取暖补贴等福利项目的供给，基本是按照统一的标准执行，没有促进政府部门人力资本优先增长的政策，没有考虑政府部门人力资本的差异，这从利益导向上难以影响公务员行为，使政府部门人力资本投资不足，不利于国家机关可持续发展。
四、公务员收入中人力资本因素的实现
为了实现我国公共管理的跨越式发展，完成民主化和信息化建设的双重任务，国家机关需要大量拥有政府部门人力资本的人才。为了吸引这些人才，必须按照人力资本要素支付报酬，给予他们较高的收入。但就目前我国公务员收入分配的实际情况来看，要想在公务员收入中充分体现人力资本因素，可从以下几个方面着手：
第一，基本工资应体现政府部门人力资本的差异性。现行基本工资标准中，大专与中专持平、博士低于硕士的状况应该改变。本科与大专、硕士与本科的差异也过小。正如湖北省数据分析的结论一样，现行高等院校毕业生、研究生工资标准虽是根据党中央、国务院批准的《公务员工资制度改革方案》，结合湖北省实际，经省政府研究同意，并得到国家人事部、财政部批准且于2006年7月1日才开始实施的。但由于此次公务员工资制度改革的主要目的在于实现公务员队伍收入分配的内部公平性并同时向基层、向艰苦边远地区适当进行倾斜，以至于在制定该标准时对政府部门人力资本之间的差异性体现不够。因此，应提高研究生等高人力资本人群的基本工资标准。其中，对于职务工资标准可仍按新近制定的标准执行，但对级别和级别工资应进行调整：对大学本科毕业生定为二十五级3档；对获得硕士学位的研究生定为二十二级2档；对获得博士学位的研究生定为十九级2档。通过基本工资的调整切实体现政府部门人力资本的差异性。除此之外，在基本工资的确定上还应向市场上的稀缺资源倾斜，在政府部门内部的重要岗位，可尝试实行“工资特区”，使市场稀缺资源进入特区，享受与市场接轨的高薪，要对战略人才以及其他骨干人才实行“特岗特薪”，用“谈判工资”取代制度工资的范围、标准和途径。
第二，建立政府部门人力资本性质的津贴。在对基本工资进行调整的同时，还可以制定政府部门人力资本性质的津贴，适当提高相应人群的收入水平。如公务员可按照其获得的学位或技术职务享受学位津贴或职务津贴，享受的津贴数额可依其学位或技术职务的高低而取其职务工资的不同百分比。通过津贴的方式鼓励高素质公务员的劳动和创新性的劳动。
第三，取消年终一次性奖金，变奖金为可变工资。从本质上讲，可变工资是对员工完成目前目标或任务的一次性奖励。这种奖励既可能给予个人，也可能是给予小团队的，其共同的特征就是可变工资的授予依赖于组织认可的工作绩效，并且与年终一次性奖金形成鲜明对比的是它不是对大范围(甚至是全部)公务员进行的小量的、象征性的绩效奖金奖励。可变工资将直接影响人力资本的工作积极性，以及影响机构引导人力资本达成组织目标和任务的能力。
第四，建立促进政府部门人力资本增长的利益导向机制。公共管理水平的提高需要促进政府部门人力资本的增长。在公务员福利的提供上，可将福利分成两类，即法定或强制性的福利和自由裁量的福利。其中，法定福利是由法律赋予政府部门人力资本的福利权利，是按人头算的，按照统一的标准执行。而裁量性福利则是法律尚未明确规定，但政府部门为了吸引或留住高人力资本人群而向其提供的某些福利项目，以体现政府部门人力资本之间的差异。裁量性福利具有很大的灵活性，它将取决于政府组织的预算情况。而且，对于福利项目的组合可采取自助式的形式，以实现福利计划的个性化和可选性以便更好地满足人才的需求，以形成尊重知识、尊重人才的氛围。
第五，健全公务员业绩考评制度。必须把政府部门人力资本报酬与公务员的劳动、贡献结合起来，不能把仅仅获得学位、职务作为长期享受津贴的依据，还必须对享受津贴的人员进行考核，通过对工作实绩的定期考核，将考核结果与津贴待遇的享受联系起来。对于工作成绩优秀、取得突出成就的人员应继续予以享受，对于混日子、工作成绩一般的人员应取消其享受资格，使待遇标准的享受成为其努力工作的动力。而且，可变工资的发放是否公正合理也有赖于健全的公务员业绩考评制度。
[参考文献]
[1](美)舒尔茨.论人力资本投资[M].北京：北京经济学院出版社，1990.[2]张凤林.人力资本理论及其应用研究[M].北京：商务印书馆，2006.[3]张建英.公务员法一本通[M].北京：中国法制出版社，2005.[4](美)罗纳德·克林格勒，约翰·纳尔班迪.公共部门人力资源管理：系统与战略[M].北京：中国人民大学出版社，2001.[5]李丙红，李和中.基于政府部门人力资本产权特性的激励机制[J].贵州社会科学，2007，(10).
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作者：李丙红
公务员探析论文 篇2：
中小学教师教育公务员身份探析
摘 要:教师法律身份的确定是保障其合法权益和专业发展的前提 。国外公立学校教师的法律身份有公务员、公务雇员和雇员之分,而我国教师的法律身份长 期以来处于模糊状态。从义务教育特点、教师的职业职能、教师的权益保障、义务教育的均 衡发展等因素来看,义务教育阶段的公立中小学教师应当成为国家教育公务员。
关键词:义务教育;公立中小学;教师;公务员身份
近些年来,随着国家人事制度的改革,教师的法律地位发生了重大变革。但聘任制背景下的 义务教育阶段 公立中小学教师法律地位存在许多争议,导致教师队伍建设中诸多深层矛盾,如工资、养老 保险、医疗保障、福利、住房等长期难以解决。其根本原因在于我国教育立法对公立中小 学教师法律身份规定不明晰。教师是教育教学活动中的重要主体之一,教师法律身份归属的 明确化,对于教师权利的保障和教师职责的履行具有重要的现实意义。
一、我国公立中小学教师法律身份的现实不确定性
在社会转型时期,教师法律身份归属引起了许多专家学者争论,也出现过多种称谓。
1.计划时期的国家干部
计划经济时代,因为教师获得国家干部编制,享有国家干部身份,和其他事业单位以及政府 工作人员一样,被纳入到统一的干部系统中进行管理。随着社会主义市场经济的发展,国家 干部人事制度发生了变化,教师的国家干部身份也逐步淡化。
2.20世纪80年代事业单位人员
我国现行的法律法规将公立中小学校界定为“事业单位”。“事业单位”一词源于1986 年实施的《民法通则》的有关规定。《民法通则》在第3条将法人分为企业法人和机关法人 、事业单位法人、社会团体法人。中小学校属于不以营利为目的的事业单位,因此教师属于 事业 单位人员。1998年10月25日国务院 又颁布了《事业单位登记管理体制暂行条例》,对《民法通则》的规定作了进一步的阐释。 该法规第2条规定,本条例所称事业单位是指国家为了社会公益目的,由机关举办或者其 他组织利用国有资产举办的从事教育、科技文化、卫生等活动的社会服务组织。中小学校 在我国的社会组织中被归为事业单位,中小学教师也理所当然地被定为事 业单位人员。把教师身份归属于事业单位人员,并没有顾及到教师职业的公务性,不利于教 师权益的保障和救济。
3.20世纪90年代专业人员和国家工作人员
1966年10月,联合国教科文组织发表的《关于教师地位的建议》指出:“教育工作应被 视为专门职业。这种职业是一种需要教师具备经过严格并持续不断的研究才能获得并准持专 业知识及专门技能的公共业务。他要求所辖学生的教育和福利具有个人及共同的责任感” [1]。我国《教师法》第3条也规定,我国教师是专业人员。但“专业人员”不等于 法律身份, 医生、工程师等也是专业人员。专业人员主要是对职业性质进行规定,不具有特别的法律意 义,更不能解决实践中的各种聘任法律纠纷,因此也无法明确教师在各种权益法律关系中的 地位、权利、义务和责任。
1997年新修订实施的《刑法》第93条明确规定:“本法所称国家工作人员,是指国家机关 中从事公务的人员。国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员,以及其他依 照法律从事公务的人员,以国家工作人员论。”依据这条规定,中小学教师的身份可以归属 于 国家工作人员。但是国家工作人员与公务员这两个概念在意义和范围上存在较多交叉重叠之 处。《公务员法》出台之后,国家工作人员概念今后是否会被公务员概念取代还是一个不确 定的问题。此外,由于与国家工作人员相关的法律制度尚未建立,因此这一方案对于保障教 师权益的作用可能有限。
4.21世纪仍不能称谓公务员
1993年《国家公务员暂行条例》第3条规定,本条例适用于各级国家行政机关中除工勤 人员以外的工作人员。教师不属于该条例的适用对象,自然不在公务员之列,从此教师的身 份与公务员在法律上开始分化。2005年4月通过的《中华人民共和国公务员法》对公务员的 范围做出了重大调整,其中第2条规定:“本法所称公务员,是指依法履行公职,纳入国家 行 政编制,由国家财政负担工资福利的工作人员。”从中可以看出对公务员的界定更加明确, 公 务员的范围扩大了,原不属于公务员的法官、检察员都已步入了公务员的行列。但中小学 教师不属于行政编制,因而中小学教师不在公务员之列。
二、外国公立中小学教师的法律身份
从世界主要发达国家的教育立法看,对于公立中小学教师法律身份的定位大致有以下三 种类型:
1.德、法、日大陆法系国家定为公务员
德国、法国、日本等大陆法系国家,一般都把公立中小学教师定为公务员或者教育公务员。 日本2004年的国立大学法人化改革改变了国立大学教师的公务员身份,但中小学教师的法律 地位并没有因此发生变化。在这些国家,教师由政府任用,享有公务员法规规定的各项权利 ,非因法定事由不得免职或惩罚。同时教师应履行与公务员身份相应的义务,如教师的争议 权(罢课等)受到禁止,团结权、集体交涉权等劳动基本权受到特别限制。此外,基于教育教 学活动的特殊性,教师还享有诸如参与决策、教育自由等特殊权利。
2.英、美等法系国家定为公务雇员
英国、美国、加拿大、澳大利亚等英美法系国家一般都把公立中小学教师定位为公务雇 员。教师由地方教育当局任用,并与之签订聘任合同。教师一方面基于公务员身份,享有公 务员法律规定的各项权利,履行相应的各项义务;另一方面基于雇员身份,又具有雇佣合同 中所规定的权利和义务。
3.新西兰等国家定为雇员
新西兰等少数国家把公立中小学教师定位为雇员。教师由校长聘任,但由政府支付工资 。学校在其权限内可以决定教师的雇用和解雇,向教师布置任务,监督和评价教师的工作。 教师在任用期内享有教育自由权以及作为公民应享有的其他权利,并在某些方面享有公务员 所不具有的权利,如争议权、罢工权。但不能享有公务员所特有的听证权、行政救济等权 利。
尽管各国由于法律传统和政治体制的不同,对于教师法律身份的规定各有不同,大陆法 系国家的教师与政府构成的是比较典型的行政法律关系,英美法系国家的教师与政府构成的 法律关系则具有某种程度的雇佣法律关系性质。但这些国家都强调教师职业的公务性质,强 调政府与教师的法律关系,并把对教师的管理纳入到了政府的管理职能之中。
三、中小学教师成为国家公务员的必要性
公立学校教师,特别是公立义务教育学校教师,其职业性质应当是公务员,即国家 行政公务员、军事公务员和教育公务员三类中的教育公务员。它是构成现代国家社会公共事 务及其管理的三大支柱之一。应该明确公立学校教师职业的公务员性质,并在《教师法》等 法律中予以明确规定[2]。这是因为:
1.义务教育的特点要求教师成为国家公务员
义务教育是根据法律规定,适龄儿童和青少年都必须接受,国家、社会、家庭必须予以 保证的国民教育,其实质是国家依照法律的规定对适龄儿童和青少年实施的一定年限的强迫 教育。义务教育与其他类型的教育相比较,具有以下几个显著的特点:1)强制性。2) 免费性。因此,义务教育又称强迫教育或免费教育。免费性和公益性是联系在一起的,所谓 公益性就是《义务教育法》明确规定的“不收学费、杂费”,所需费用全部由政府买单。3 )全民性。用强制性和免费性来保障全民接受义务教育,有利于国民教育目标的实现,充 分体现了义务教育所提供的产品是一种社会公共服务或纯公共产品。这种产品是任何经过法 律许可的人都应得到的无差别的享受。义务教育是国家的一项公益性事业,而教师是实施这 项事业的专业人员,对他们的管理自然应该纳入国家公务员管理的范畴。
2.教师的职业职能要求教师成为公务员
教师的职业职能不同与一般的事业单位及企业人员,它具有较强公共性。《 教师法》第3条规定:“教师是履行教育教学职责的专业人员。承担教书育人,培养社会主 义 事业建设者和接班人,提高民族素质的使命。教师应当忠诚于人民的教育事业。”《教育法 》 第8条规定:“教育活动必须符合国家和社会公共利益。”《义务教育法》第29条规定:“ 教师在 教育教学中应当平等对待学生,关注学生的个体差异,不得歧视学生,不得对学生实施体罚 、变相体罚或者其它侮辱人格尊严的行为,不得侵犯学生合法权益等。”由此可见,教师教 育 教学是一种为公共服务的公共(益)性行为,是国家教育权利的具体化,具有为国家和社会 负责的公共职责,其职务的公共属性并不亚于普通公务员。因此,如把教师纳入国家公务员 ,有利于对教师提出更高的职业规范。
3.教师的权益保障要求把教师纳入公务员体系
由于教师法律身份的现实不确定性,在实践过程中不能很好地保障教师的合法权益。如 有的地方政府拖欠教师工资十几年至今,严重侵害了教师的合法权益,却没有得到相应的法 律救济,以致有的学者甚至呼吁给教师以农民工待遇。《教育法》第31条规定:“各级人民 政 府保障教师工资福利和社会保险待遇,改善教师工作和生活条件;完善农村教师工资经费保 障机制。教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平。”但从目前来看,由 于 缺乏比较有效的保障机制来维护其合法权益,中小学教师无论是工资还是医疗、住房等福利 待遇远远不如国家公务员,已严重影响广大中小学教师工作安全感和积极性,同时也不利于 吸收优秀人才加盟教师队伍。因此,把公立中小学教师定位为国家教育公务员,有利于稳定 中小学尤其是农村中小学教师队伍,促进我国基础教育事业的发展。
4.义务教育的均衡发展要求教师成为公务员
新的《义务教育法》第32条规定:“县级以上人民政府应当加强教师培养工作,采取措施发 展教师教育,县级人民政府教育行政部门应当均衡配置本行政区域内学校师资力量,组织校 长、教师的培训和流动,加强对薄弱学校的建设。”在具体实践中也是这样操作的,部分县 级 教育行政部门在执行该法第32条第2款的过程中,就选择了通过行政手段对县级行政区域内 的师资进行配置,以达到本行政区域内地区之间、学校之间的师资平衡的目的[3] 。但教师 如属于普通劳动者,与其所在学校签订的是劳动合同,那么政府要强制实行均衡配置师资力 量就有一定的困难。如果教师与学校或教育行政部门签订的是行政合同,学校或教育行政部 门可以以行政主体的身份与行政相对人订立关于民事权利义务的协议,而非以民事法人的身 份,由此而以合同的方式来达到维护与增进公共利益的目的,从而享有行政优益权。因此, 教师属于公务员身份,对教师实行轮换制就可依法进行管理,师资配置这一难题便可迎刃而 解。
四、中小学教师成为国家教育公务员的可行性
教育公务员,可称为广义上的公务员,指兼具特殊的劳动者(专业技术人员)和特殊的公 务员(属于非强力公务员)双重身份,履行的是国家公职。
1.从法理上讲,教师法律身份可以由公法调整,造福于公共利益
公法实际代表权力,代表国家权力;公法为法无授权即禁止,私法为法无禁止即自由。 如教师不能进行有偿家教《教师法》并无明确规定,而许多地方教育行政部门及学校对此却 有明文规定:如有违背就会受到开除等处分。但在具体操作过程中 常常又苦于有理而无法的尴尬局面。如果消解教师身份泛化问题,把教师纳入教育公务员队 伍,他们和教育行政部门之间就构成了特别的权利关系,教育人事立法可依据公共利益或公 共福利优先的原则,对教师的某些权利进行适当的限制,从而相对缩小教师个人的权利空间 以避免上述类似情况发生。
2.从实践上看,教师的工资(以绩效工资为例)来自财政
2008年底,国家人力资源社会保障部、财政部、教育部联合出台了《关于义务教育学校 实施绩效工资的指导意见》(以下称《指导意见》)第2条第1款规定了义务教育教师规范后的 津贴、 补贴平均水平,由县级以上人民政府人事、财政部门按照教师平均工资水平不低于当地公务 员平均工资水平的原则确定。绩效工资总量随基本工资和学校所在县级行政区域公务员规范 后津贴补贴的调整作相应调整。同时《指导意见》规定义务教育学校实施绩效工资所需经费 , 纳入财政预算,按照管理以县为主、经费省级统筹、中央适当支持的原则,确保义务教育学 校实施绩效工资所需资金落实到位。《公务员法》第79条规定,公务员工资、福利、保险、 退休金以及录用、培训、奖励、辞退等所需经费,应当列入财政预算,予以保障。由此可见 ,教师的工资、津贴、补贴、公务员工资和福利等皆来自国家财政,属于第二次分配,这就 为 教师成为公务员奠定了经济基础。
3.从发展上说,《公务员法》为教师成为国家公务员留下空间
根据《公务员法》第14条规定的国家公务员职位分类制度,公务员职位类别按照公 务员职位的性质、特点和管理需要,划分为综合管理类、专业技术类和行政执法等类别。 国务院根据本法,对于具有职位特殊性,需要单独管理的,可以增设其他职位类别。同时, 依据《教师法》第3条规定,教师是履行教育教学职责的专业人员,教师执行的是国家公务 且具有专业性,符合公务员职位分类制度,与现有的国家法律法规的规定并不矛盾。因此 ,在立法上增设公立中小学教师为教育公务员应该是可行的。
五、教育公务员身份下教师聘任制必须把握的几个问题
实行聘任制,教师是普通的劳动者吗?答案显然不是。义务教育是国家一项公益事业, 教师承担的教育责任是一种国家责任,教师聘任制是一种具有公法性质的契约关系,中小学 教师的工作体现出明显的公务性,聘任制下教师仍隶属于国家公职人员系列。
1.教师的聘任是政府聘任而非学校聘任
中小学校是一种国家机构,是行政机关的附属物。国家包揽了从举办到管理的一系列权 力,学校的办学权力非常有限。从聘用教师的角度来说,《中共中央、国务院关于深化教育 体 制改革,全面推进素质教育的决定》中明确指出,中小学根据学校编制聘用教师,可面向社 会公 开招聘,经县以上教育行政部门审批。从实践上看,目前宁夏等部分省市自治区已由省级人 事部门统一招收公立中小学教师,用人单位(学校)只是分配具体工作任务而已。当前我国的 公立学校仍然是国家全额拨款的事业单位,学校行使的是国家教育权,虽然不同于普通的行 政权利,但仍属于国家公权的范围,它不享有完全权力能力和行为能力。因此学校与教师之 间的关系仍带有行政法律关系的特点,尽管按平等协商原则订立和履行聘任合同,但校方在 维护公共利益的前提下,仍具有对合同权力的单方处置权。
2.教师聘任合同属于行政合同而非劳动合同——以免费师范生为例
2007年5月教育部、财政部、人事部、中央编办共同颁布了《教育部直属师范大学师范 生免费教育实施办法(试行)》(以下简称《实施办法》),其中第4条规定,免费师范生入学 前与学校和生源所在地省级教育行政部门鉴订协议,承诺毕业后从事中小学教育十年以上。 到城镇学校工作的免费师范毕业生应先到农村义务教育学校任教服务二年,免费师范毕业生 未按协议从事中小学教育工作的,要按规定退还已享受的免费教育费用并缴纳违约金。第5 条又规定,免费师范生一般回生源所在省份中小学任教。从中可以得出免费师范生入学前与 所在地省级教育行政部门鉴订的合同属于行政合同,行政主体(省级教育行政部门)并非以民 事法人的身份与行政相对人(免费师范生)之间订立关于民事权利义务的协议,而是以行政合 同的方式来达到维护与增进公共利益的目的,实现行政管理目标。
3.教师实行聘任制不是教师不能成为公务员的论据
从国外来看,日本、德国教师均为公务员,在教师聘任标准上,日、德两国规定,教师 经过长期的教育和实践训练并经过国家考试和见习后,可正式聘用[4]。2005年我 国修订的 《公务员法》第95条规定,机关根据工作需要,经省级以上公务员主管部门批准,可以对专 业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。义务教育学校属于具有部分权力能力的公法主体 ,享有有限的办学自主权,如义务教育学校有权根据教师在学校内的教育教学活动对其进行 奖励或处分,但处分权不包括解聘教师的权力[5]。因此,聘任制只是根据教师职 业特点所 采取的一种任用方式,它本身不能说明被聘者的法律地位[6],因为形式上的“聘 任”本身并不是决定聘任关系的法律性质的唯一因素,更不能作为教师不能成为公务员的依 据。
参考文献:
[1]〔日〕筑波大学教育学研究会.现代教育学基础[M].钟启泉,译.上海: 上海教育出版社,1986.
[2]成有信.教师职业的公务员性质与当前我国师范院校的公费干部特征[J]. 教育研究,1987(12).
[3]王岩.沈阳平衡中小学师资配置,1977名教师大换岗[N].华商晨报,2006- 08-19(1).
[4]黄威,孟卫青.英、美、德、日中小学教师法律地位的比较[J].比教教育研 究,2002(6).
[5]高家伟.教育行政法[M].北京:北京大学出版社,2007.
[6]申素平.对我国公立学校教师法律地位的思考[J].高等教育研究,2008( 9).
〔责任编辑:赵 滨〕
作者：张 灵 宫君美
公务员探析论文 篇3：
专业技术类公务员激励机制探析
摘 要：专业技术类公务员在我国政府管理中扮演着越来越重要的角色，当前重要的是如何吸引并留住专业技术性的人才。本文基于双因素理论，即保健因素与激励因素两方面，分析我国专业技术类公务员激励机制存在的问题，并探讨我国专业技术类公务员激励机制的对策。
关键词：专业技术类公务员 激励机制 双因素理论
《专业技术类公务员管理规定（试行）》为这些人才开辟了一条新的道路，其中职位设置与升降等方面有了更加规范的规定。由于此类公务员相关的激励措施尚存在诸多不足，由此成为专业技术类公务员管理中最为重要的问题。双因素理论是经典激励理论且应用广泛，以其为理论指导来完善我国专业技术类公务员的激励问题具有非常重要的现实意义。
一、专业技术类公务员的内涵和特征
1.专业技术类公务员内涵界定。专业技术类公务员指从事专业技术工作，如法医鉴定、理化检验和痕迹检验等，而且包括为社会通用性专业技术岗位的工作，如特种翻译等方面。可为机关提供技术支持和保障，其职责的特性是强技术性、低替代性。
2.专业技术类公务员的特征。
2.1较强的自主性和创造性。专业技术类公务员以知识创新为其核心工作内容，从事拥有一定自主意识的工作环境，运用智慧进行创造，更倾向于通过自我管理与监督灵活完成自己的工作。
2.2身份具有双重性。专业技术类公务员既是专业技术人员，拥有较高的知识资本和职业选择能力，终于本职工作，又是公务员，是国家机关工作人员。
2.3较高的综合素质。专业技术类公务员一般拥有较高的学历和专业方面的技能素养，掌握着最新技术。他们所拥有的知识资本和相关创新、创造能力正式我国政府部门所稀缺和宝贵的。
2.4较高的自我价值实现需求。与普通公务员相比，专业技术类公务员更关注自身价值的良好实现，希望完成具有挑战性的工作，他们追求终身就业能力，并且致力于在工作中把自我价值尽可能地展现出来。
2.5.过程监督、成果衡量较难。专业技术类公务员的劳动成果比较抽象，相关部门很难采取有效的方式对其劳动过程进行监控，此类公务员做出的成果多是依靠团队协作完成，使得劳动成果一般难以衡量。
二、双因素理论的基本概念阐释
双因素理论分为激励因素和保健因素，前者包括成就、赏识、挑战性的工作、增加的工作责任以及成长和发展的机会；后者包括公司政策、管理措施、监督、人际关系、工作条件、工资福利等。本文在依据双因素理论分析专业技术类公务员激励机制时，把这两种因素在此类公务员激励中的不同作用区分开来。
三、双因素理论视角下我国专业技术类公务员激励存在的问题
1.保健因素方面。
1.1工资福利机制有待完善。工资福利带来的边际效应并不是一直递增的，而是会出现递减。与社会其它专业技术人员的整体工资水平相比，现行专业技术类公务员工资明显偏低，而且工资待遇不与专业技术相挂钩，而与职级相挂钩，这显然是一种不合理的职业导向。
1.2工作条件有待改善。根据双因素理论，工作条件不理想不仅会引起员工的抱怨和不满，而且还会降低工作人员工作热情。现行专业技术类公务员的工作条件并不理想，比如像公安的法医，如果所在单位无法提供他们工作时所需的相关配套设施，他们便无法有效施展才能。
1.3人际关系复杂，工作氛围紧张。专业技术类公务员精通专业，多专注于自己工作。但是现实中人际关系日益复杂化、利益化和表面化，比如有些公务员以获得利益作为交往目的，勾心斗角，往往使得专业技术类公务员不能发挥工作的主动性和创造性。
2.激励因素方面。
2.1培训机制不完善。现行专业技术类公务员的培训存在以下两个问题：一是培训缺乏针对性，由国家直接控制和管理，实效性、针对性不强。二是培训考核流程不完善，培训考核缺乏严肃的考试纪律。
2.2考核流于形式。现实中的考核结果难以真正与奖惩机制挂钩，专业技术类公务员的多数工作是创造性和知识技能型的，也无形之中增加了考核的难度。考核指标难以确定，不同的工作性质和工作内容却使用大同小异的考核方式和考核标准。
2.3工作成就感较低。专业技术类公务员心理优势比较高，渴望较高的成就感和荣誉感。政府部门对他们的赏识不够，缺少对其完成工作任务的多形式激励，使得此类公务员的工作成就感不高，工作缺乏积极性。
四、双因素理论视角下有效激励专业技术类公务员的探讨
1.激励中注意区分保健因素和激励因素。对专业技术类公务员进行激励时应注意把保健因素作为实施基础，把激励因素作为行为导向。注重给予专业技术类公务员更多的内在激励（如晋升、工作成就感、赏识、荣誉感的满足），这样可使公务员得到更加深刻和有效的激励。值得我们注意的是激励因素的有效发挥，必须以保健因素得以满足为前提，否则会引起人们不满情绪的爆发。所以在对专业技术类公务员实施激励时，一定既要把两种因素相结合又要区别开来。
2.保健因素——激励的前提。
2.1完善工资福利机制。要积极落实工资福利政策，区分职务工资与级别工资的不同参照标准，拓宽工资晋升空间。结合市场上同行业同岗位的工资水平，根据专业技术类公务员的实际情况，综合制定出合理并且有市场竞争力的工资水平，以此吸引优秀的相关专业技术人才到政府部门做贡献。
2.2确保良好的工作条件。良好的工作条件更易于帮助他们提高工作绩效。相关部门可在合理安排财政运行的基础上加大对专业技术类公务员工作设施的支出，为专业技术类公务员提供必需的工作设备和基础，比如先进的仪器等。还应及时对设施设备更新，为专业技术类公务员工作创造尽可能多的便利条件。
2.3建立和谐宽松的组织氛围。相关部门应树立以人为本，要关心、信任专业技术类公务员，尊重人性的价值理念，鼓励专业技术类公务员参与企业决策和管理，维护和谐的人际关系，形成公平、公正的工作作风，培养组织情感，组织给予充分的授权和人性发展空间，保障其应有的权利。
2.激励因素——激励的核心。
2.1逐步完善晋升机制。逐步建立公开透明的相关晋升环境，坚持晋升程序知情，引入合理的竞争机制，并且按照公平、公正、择优原则实行竞聘上岗，创造平等的晋升机会。还要进一步打通专业技术类公务员的退出机制，使职业发展通道能上能下，能进能出，积极促进岗位之间人才的合理流动，致力于各尽其才和各有所用。
2.2建立完善的培训机制。政府部门应该积极参与公务员职业生涯规划的指导与管理，把专业技术类公务员的职业发展纳入培训管理的范畴上来。可分级建立公务员学习培训档案，给于他们各类，培训内容应侧重工作所必须的专业技术知识和技能，满足其不断学习的需求。
2.3构建科学合理的考核机制。全面考核德、能、勤、绩、廉，并在其基础上重点以工作实绩为考核对象，把考核与岗位责任制和目标责任制结合起来，基本依据应是其专业技术工作和所承担的职责，并加强对专业技术的考核。制定科学、有效且又符合我国实际的考核标准，健全考核方法，注重考核内容应具有针对性和实用性，并把定性考核与定量考核相结合。
2.4精神奖励与物质奖励相结合，提高工作成就感。专业技术类公务员渴望成就感，相关部门可为其设定具有一定挑戰性的工作和目标，并制定一定的有效奖励措施和方法。为了增强岗位归属感，应深化专业技术类公务员的参与程度，使其认识到自己是被组织重视和认可的，鼓励其在工作中注重创新与创造，提升积极性和自主性，激发专业技术类公务员的潜能。
参考文献：
[1]李佳琪.专业技术类公务员管理现状及对策研究[J].中国行政管理，2013（8）：72-75.
[2]周澜.我国公务员激励机制的完善——基于赫茨伯格的双因素理论的分析[J].生产力研究，2010（5）：130-131.
[3]萧鸣政，唐秀峰，金志峰.我国公务员职位分类与管理：30年的改革实践与分析[J].中国行政管理，2016（9）：6-11.
作者：谢倩