1 我国个人所得税改革目标
随着改革开放与对外经济的发展, 我国居民收入差距越来越大, 从城乡之间来看, 根据世界银行的推算, 我国1978年全国的基尼系数为0.3, 1988年为0.382, 2005年达到0.442, 2007年据国家发改委宏观经济研究院有关研究, 我国基尼系数达到0.454。据世行2008年公布的数据, 中国居民收入的基尼系数已由改革开放前的0.16上升到目前的0.47, 超过美国、俄罗斯, 更超过印度的0.36, 已经接近拉美国家的平均水平, 已超过国际上认可的中等不平等程度。按照亚洲开发银行2007年的一项研究, 收入最高的20%人口的平均收入与收入最低的20%人口的平均收入的比率, 中国是11.37倍, 远远高于印度以及印度尼西亚的5.52倍和菲律宾的9.11倍。且不论农村居民收入水平有高估而城镇居民收入水平相对保守的可能, 2000年城乡收入比为2.97∶1, 到了2009年城乡居民收入比升至3.3∶1。由于农村居民的收入中有相当一部分要作为下一年的生产性投入, 实际上城乡居民收入差距更为突出。从国际比较看, 我国目前的城乡收入比已经超过了世界上大多数国家和地区的城乡, 因此, 我国个人所得税制应及时做出制度安排, 以充分发挥其调节作用, 以缓解收入分配的矛盾。
由此, 建立公平的个人所得税制, 促进社会收入的公平分配是我国个人所得税改革的重要目标, 它将直接关系着社会的稳定与发展, 关系着我国社会发展整体水平的全面提高。
2 我国现行个人所得税存在的问题
2.1 分类所得税制有失税负公平
我国个人所得税实行分类所得税制, 将所得按照性质的不同分为11项, 实行分项征税, 对不同的项目采用不同的扣除办法、税率和计算方法。这种税制模式实际上是从征管简便的角度来考虑的, 不能全面衡量纳税人的真实纳税能力, 无法充分体现“税负公平”的税收原则。如果数量相同的所得属于不同的类别, 税负明显不同, 无法体现“多得多征, 公平税负”的原则。
2.2 课税范围不利于税收调节作用的充分发挥
据调查统计, 全国1994年至1995年个人所得税收入主要来源于工薪所得、个体工商户生产、经营所得和对个人事业单位的承包、承租经营所得。其中, 工薪所得又主要来源于企业账面工资、奖金、而对工资外的奖金、福利补贴、实物、代币购物券、有价证券等则几乎征不到税。个体工商户的生产经营所得大部分实行核定征税, 对企事业单位承包、承租经营所得也只就账面收入征税。对较难掌握收入来源的劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费所得、财产转让、租赁所得、偶然所得等项目则征税很少。随着改革开放的深入和市场经济的不断完善, 特别是金融市场、技术市场、人才市场、房地产市场的发育和成长, 我国居民个人的收入已由单纯的工资收入, 向收入来源收入形式多元化的趋势发展。就目前而言, 在我国居民所得中, 不仅工薪劳务报酬所得等劳动性收入成为个人的重要所得, 而且利息、股息和红利等资本性收入也逐渐成为居民个人所得的重要来源。此外, 还有劳保福利收入、第二职业收入等来源所得。居民收入中心由国家管理的收入比重已大大降低。显然, 我国现行个人所得税征收范围仅包括工薪收入等11个项目已不能适应收入多元化趋势的需要, 各分项所得缴纳的税款占个人所得税收入总额的比重也与收入多元化和收入分布格局不相适应。
2.3 税率档次过多, 税率偏高
我国现行政策对工资薪金所得实行5%~45%的9级超额累进税率, 对个体工商业户的生产经营所得实行5%~35%的5级超额累进税率, 对劳务报酬、稿酬、特许权使用费等所得实行20%的比例税率。近年来, 在世界减税浪潮下, 各国普遍减少税率档次, 降低个人所得税的税率, 税率档次一般不超过6档, 平均税率在30%左右, 而我国实行高税率的结果是近50%的个人所得税征收不到。在各方面条件尚不具备的条件下, 过分强调个人所得税调节收入的功能而实行过高的累进税率都会促使资本外逃, 特别是在经济全球化的今天, 这一副作用更为明显。
2.4 费用扣除不合理, 造成税负不公
现行个人所得税制的费用扣除方法, 采用定额和定率相结合的办法。而现实生活中, 由于地区差异以及由于每个纳税人取得相同收入所支付的成本、费用占收入的比率不同, 甚至相差甚远, 且每个家庭的总收入, 抚养亲属的人数, 用以住房、教育、医疗等项目支出也存在很大的差异, 规定所有纳税人都人所得中扣除相同数额或相同比率的费用显然是不合理的。
2.5 按月、按次分项计征易造成税负不公
现实生活中, 由于种种原因, 纳税人各月获得的收入可能是不均衡的, 有是纳税人收入渠道比较单一, 有的人则可能从多个渠道取得收入;有的人每月的收入相对平均, 有的人的收入则相对集中于某几个月。而依照现行的税法规定, 实行按月、按次分项计征, 必然造成对收入平均的人征税轻, 对收入相对集中的人征税重, 如月收入同为2000元, 若都是工薪所得, 应缴纳税款为95元, 若2000元所得分别为工薪所得800元, 劳务所得800元和稿酬所得400元, 则不必缴纳税收;又如某人全年稿酬所得2000元为1次所得, 需缴纳税款168元, 若分3次分别取得800元、600元、600元, 则不必缴纳税款。显然, 这种分类税制容易造成纳税人通过“肢解收入”, 分散所得, 分次或分项扣除等办法来达到逃税和避税的目的, 导致税款严重流失。
2.6 征管制度欠规范
我国个人所得税在具体征管过程中还存在不少问题, 具体表现在:计税标准难以核实。随着我国社会主义市场经济体制的建立、产业结构的调整、个体私营经济的发展、股市证券业的发育, 我国公民收入的结构已向多元化方向发展, 个人取得收入透明度不高, 隐蔽性较强, 许多纳税义务人不主动按实申报, 税务机关难以准确核实计税标准;征管手段落后, 征管力量不足。目前尚无有效监控个人收入取得的现代化手段, 地方税务机关又缺乏足够的强制执法的权力, 有效行政比较困难, 不可避免地造成了一些税收征管上的“死角”;代扣代缴网络不够分健全。当前, 非金融机构吸纳的股金集资款, 年终发放的股息、红利和集资利息, 都远远超过了央行规定的同期存贷利率标准, 而对超过部分非金融机构又不履行代扣代缴的义务;一些个人多处兼职取得额核算是否准确, 而所得额的准确与否又取决于财务核算水平。征管制度中存在的问题和缺陷直接影响着我国个人所得税税制的颁布和实施, 如果解决不好, 将会降低个人所得税的征收效率, 甚至影响税制不能切实贯彻实施。因此, 必须对上述问题给予足够的重视, 使之得到有效地解决和完善。
3 个人所得税的改革与完善
3.1 个人所得税内部结构的优化
3.1.1 建立覆盖个人全部收入的综合所得税制度
鉴于我国的分类所得税模式固有的缺陷, 今后应当逐步创造条件, 实行覆盖居民个人全部收入的综合所得税模式, 在这种模式下, 应当将居民的工资薪金收入和包括经营性收入、资本利得收入、第二职业收入及其他各类收入在内的所有收入全部汇集的个人全部收入应按年度确认, 以家庭为单位合并报缴, 以此为基础, 采用超额累进税率, 这样, 既公平税负, 又简化税制, 还有利于增强纳税人的纳税意识。
3.1.2 明确课税对象和征税范围
应根据“量能纳税, 公平税负”的原则, 对现行个人所得税制中的11类课税项目按性质进行合并调整, 建议将所得项目分为以下几类:劳动性所得, 包括工资、薪金所得, 劳务报酬所得和稿酬所得;经营所得, 包括个体工商户生产、经营所得, 企事业单位承包、承租经营所得;资本性所得, 包括利息、股息和红利所得;租赁及特许权使用费所得;财产转让所得;竞技、竞赛及偶然所得, 主要包括参加竞技、竞赛运动获得的奖金及中奖奖金等;自力耕作农业所得, 主要包括农村自力耕作农、林、牧、渔等所得;其他所得。此外, 还应根据我国实际情况, 充分考虑扩大税基的可能性, 适时将社会福利等项目收入列入个人所得税的征税范围。
3.1.3 优化税率结构, 降低边际税率
对个人所得税课税级距及税率进行调整时, 应在加强对高收入者控制力度的基础上遵循低税率的基本思路, 使纳税人不感到“损失”太大, 从而减少对收入的隐匿。根据我国具体情况, 我国税率设定为5级较为合适, 对于边际税率来说, 为有效地吸引国际资金和人才, 提高纳税人的投资积极性, 边际税率不宜过高, 否则对我国的发展不利, 因此, 设定在40%较为适度。具体而言, 我国在实行综合所得税制条件下, 个人所得税的税率结构建议采用如下方案:年应税所得额0~10000元的, 适用税率为5%;10000元~50000元的部分适用税率为10%;50000元~200000元的部分, 适用税率为20%;200000元~800000元的部分适用税率为30%;超过800000元的部分, 适用税率为40%。该方案与现行个人所得税制相比, 一是应纳税所得额简单, 税率档次大幅度减少, 能保证税制简化;二是增大了适用最低税率的应纳税所得额, 将最低税率的适用范围扩大到年应税所得额0~10000元, 突出了对中低收入者的照顾;三是边际最高税率由45%降低为40%, 减少了对投资等抑制作用;四是拓宽了以后各级税率的税基, 从而相对增加了高收入者的税负, 这既有利于组织较多的财政收入, 又能有效地调节收入分配。
3.1.4 设定公平合理的费用扣除标准
由于我国地域广阔, 经济发展水平和纳税人收入水平差别较大, 还有物价上涨等因素, 沿海经济发达发区与内地存在着差异, 虽然经济发达地区纳税人收入较高, 但消费水平也相对较高, 内地经济不发达地区消费水平也相对较低, 在费用扣除标准的确定上要体现出差异。全国确定一个费用扣除数是不科学的。各省、市、区政府调整减除数, 做到有法可依。
关于费用减除建议, 从个人总收入到应税所得, 这中间要经历一系列调整过程, 既要符合理论原则, 又要体现各项政策要求, 以达到合理、公平。首先, 在总收入中的减除, 不予列入总收入中的一些收入不计入总收入, 如抚恤金、救济金、奖学金、退休金等。其次, 明确减除费用项目, 如上下班交通费、购房贷款利息、教育支出、住房公积金、医疗保险金、养老保险金、失业保险金、偶然性损失等等。再次, 个人宽免额的减除, 应包括本人生活费、赡养人口生活费等。最后, 适度减少对外籍人员的减除规定。
3.1.5 实行按月预缴、年终汇算的征收办法
个人所得税应统一实行按年综合所得计征, 按月或按次分类预缴, 年终汇算抵扣清缴, 多退少补的征收办法。这样做既可以保证税款及时、足额入库, 防止偷逃税行为发生, 又有利于公平税负, 减少征税成本, 方便纳税人和扣缴义务人申报计税。
3.2 个人所得税征管制度改革方案
3.2.1 建立完善的收入监控体系
尽快建立个人财产登记制, 可以界定个人财产来源的合法性。将纳税人的财产收入显性化还可以使税务机关加强对财产税、遗产税等实施税源控制。
完善银行存款实名制, 并实施银税微机联网。目前, 我国已经初步具备了这种条件。2000年我国已经推行了存款实名制, 但不彻底, 应结合我国目前实施的“金税工程”, 在银税微机联网的基础上实行储蓄存款实名制, 这将在一定程度上克服和解决税源不透明、不公平、不规范的问题。
实行居民身份证号码与纳税号码固定终身化制度, 并在条件具备时实行金融资产实名制, 即在存、取款和债务、人、股票交易时均需登记居民身份证号码, 为税务机关掌握个人收入资料创造有利条件。
个人收支信贷化。在银行按属地原则为个人建立信贷结算中心, 以计算机为信托注册登记一个统一税号, 并在全国范围内联网。各单位按会计期限支付给个人的一切所得, 都必须通过转帐划入其信贷结算中心的帐户, 减少现金流量, 逐步实现个人结算信贷化。
3.2.2 完善个人所得“双向申报”制度
“双向申报”制度自1997年试点以来, 已被实践证明是实现税源控管、预防税收流失的有效措施。为确保该项制度进一步贯彻落实, 应明确规定:纳税人都有向税务机关申报应税所得的义务和责任, 代扣代缴义务人 (包括法人和雇主) 向个人支付的一切应税所得必须建立向税务机关报送明细表的制度, 并明确纳税义务人和代扣代缴义务人不申报、不纳税、申报不实、不代扣代缴的法律责任, 以便建立起法人或雇主与个人之间的交叉稽核体系, 健全个人所得税税源监控机制。
3.2.3 加强执法刚性, 严厉惩处偷逃税行为
首先, 加强与公检法等部门的联系与配合, 严厉惩处偷逃税行为, 并进行必要的曝光, 体现执法的刚性。其次, 赋予税务机关相应的执法权力, 能够要求有关部门提供相应偷逃税证据或阻止出境, 并有权冻结纳税人的帐户, 封存、拍卖纳税人的财产, 强制执行, 甚至可以考虑建立税务警察, 对违反税法比较严重的纳税人和有关人员实行武装稽查和武装拘捕。再次, 健全协税、护税网络。完善税务信访、举报制度, 认真贯彻“有报必查, 查办结果公开”的原则, 为个人所得税的征管营造良好的社会基础和纳税环境。
摘要：我国对税收公平原则的研究还比较薄弱, 因而研究税收公平原则具有重要的理论意义和现实意义。个人所得税在世界税收史上具有税基广、弹性大、调节收入分配和促进经济增长等诸多优点。我国自1994年新税制实施以来, 目前已经成为国内税收中的第四大税种, 成为地方财政收入的主要来源。本文试从税收公平原则的角度对个人所得税的问题进行讨论, 进而提出对于我国今后个人所得税税制改革的的思路与意见。
关键词：税负,个人所得税,基尼系数,税制模式