一、依法治校在法治社会的意义
如何界定依法治校? 依据有关的法律、法规及各项规章制度, 用法律规范学校相关的教育及其各项工作, 逐渐法律在高校的治理, 法治思维在学校的形成, 从而推进教育事业的改革和发展, 即为依法治校。依法治校是依法治国的重要组成部分, 在依法治国长远的历程中, 需要依法治校的支撑, 依法治校是依法治国的基础, 通过依法治校培养出大批优秀人才来治理国家是高校的一项重要任务。
( 一) 依法治校是依法治国的必然要求
“依法治国, 是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障, 是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求, 事关我们党执政兴国, 事关人民幸福安康, 事关党和国家长治久安。”依法治国是“全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦”的必经途径, 是我国走向富强的必然选择。依法治校是依法治国在高校治理中的体现, 也是依法治国的基础工程。《国家中长期教育改革和发展规划纲要 ( 2010 - 2020) 》中大力推进依法治校, 《纲要》中指出“学校要建立符合法律规定、体现自身特色的学校章程和制度, 依法办学, 从严治校, 认真履行教学和管理职责。”从国家下发的文件可以得知依法治校是现代学校管理的必然选择, 学校应该贯彻和学习国家的有关文件精神, 结合本校特色, 积极开展依法治校工作。
( 二) 依法治校有利于高校自身改革与发展
建立现代大学制度和依法治校是完善大学内部治理结构的关键。高等教育的规模在逐渐扩大, 高校管理越来越复杂化。在此过程中, 高校内部的纠纷慢慢凸显, 学生状告学校的案例也频频出现。在出现的纠纷中, 有的是关于作弊被开除不服状告学校, 有的是关于学校拒发毕业证学生状告学校, 等等。为何这些问题会越来越多, 为什么在事情发生之前学校和学生之间没有良好的沟通交流方式进行协调, 在事情发生之后也没有合理有效的解决途径予以解决呢? 这就要求高校内部要构建健全的管理制度, 规范的法制秩序, 才能更好地预防和处理各种矛盾, 协调各种利益关系, 保证高校的可持续发展。
( 三) 依法治校有利于维护广大师生的权利
国家推进依法执教, 并大力推进依法治校, 通过完善教育法律法规加快法制建设进程, 完善中国的教育法律法规, 用法律法规的形式维护学校、学生、教师、校长和举办者的权益。高校内部的教职工是高校章程完善后的最直接收益者, 如果高校章程存在缺陷, 也是高校内最直接的利益关系着, 高校章程的完善与否关系中广大师生的权益, 只有各高校依法办学, 从严治校, 尊重教师权利, 依照规章制度, 根据公平公正原则对学生实施奖励和处分, 保障学生的受教育权, 才能反过来推进依法治校继续前进。
( 四) 增强法律意识, 为社会输入守法公民
新时代的中国一个是法治的国家, 除了需要加强法治工作队伍建设, 推进法治专门队伍外, 要求要增强全民法治观念, 推进法治社会建设。高校是为社会输入人才资源的源头, 在学校内弘扬法治精神, 建设法治文化, 增强学生厉行守法的积极性和主动性, 从而形成守法光荣、违法可耻的校园氛围, 使全体师生都成为法律法规规章的忠实崇尚者、自觉遵守者和坚定捍卫者。因此, 依法治校能够提高学生的法律素质, 使学生走上社会也能够更加自觉地遵守国家的法律。
二、高校依法治校存在的问题
我国已经构建了较为良好的法律体系, 在教育法律法规的制定上也取得一定的成效, 但是在具体的工作中, 还是存在很大没有予以解决的问题。高校依法治校的可操作性依据不足, 依法治校制度不完善和依法治校措施不健全, 依法治校观念和依法管理的意识还没有深入人心, 高校法律救济制度的建设也有待完善。
( 一) 法律意识薄弱, 法律素养较低
在我国, 高校不重视法律在高校内部的治理中的作用。一方面, 由于长期受计划经济体制的影响, 高校内部传统的行政管理模式并没有得到过实质的改变, 领导者权力大的人治思想还影响着高校, 工作不用法律来表达诉求, 不用法律来解决问题, 主要以领导的文件为主导, 使法律丧失了权威。另一方面, 高校是人才输出的源泉, 高校注重的是主业知识和专业技能方面的培养, 忽视了法制教育, 学生也没有主动学习法律的意识和环境, 从而导致了学生的法律意识淡薄, 法制观念不强, 不能很好地运用法律维护自己的权利, 在遇到纠纷的时候, 很多人担心影响自己学业, 心存顾虑, 很少通过法律的途径维护自己的合法权益。最终形成了有纠纷不找法律解决, 法律也无法从实践中进一步发现本身问题的循环圈。
( 二) 教育法律体系不完备, 高校章程不规范
依法治校, 要求有一定的规章制度作为治校的依据, 但是当前我国教育领域尚未建立完善的法律体系, 尤其是在针对高校行政部门的法律规章方面相对滞后。如1980 年制定的《学位条例》是根据30 多年前的情况制定的, 很难应对现在治学中出现的复杂状况。从高校法律法规的横向覆盖面上看, 立法体系还未完善, 一些重要的法律还未制定和颁布。从高等教育法律法规的纵向结构看, 也没有形成一个从上而下内容和谐、形式统一的有机整体。从高校的实践中看, 尚未完善的教育法律体系无法全面适应快速发展的教育现状, 虽然教育部制定和颁布了《高等学校章程制定暂行办法》, 并已经规定在2012 年1 月1 日开始实施, 但是还存在部分高校按兵不动, 没有把章程的制定提到日程上来的情况。与港澳台地区大学章程实质性规定相比, 我国大陆地区大学章程的体例结构具有形式上的相似性, 问题内容的主要模块乃至具体条款具有高度的同质化, 严重地影响到大学章程的质量。高校制定章程质量不高, 可操作性不强, 也是依法治校在实践中存在的严重问题。
( 三) 高校法律地位不明确, 自主权范围含糊
高等学校的法律地位以及高等学校与学生关系如何定位? 法德等国的行政法理论普遍存在着公务员法人的概念, 所谓的公务法人是指为特定公共目的而服务的公法人。公务法人的职责重在服务, 而机关法人的职能是重要管理。在法德等国公立高校归属于公务法人, 是国家为满足教育的需求设立的一种非营利性并提供教育服务的组织机构。在我国, 高校被划入“事业单位”法人的范畴, 并没公务法人的概念。将高校纳入“事业单位”的范畴属于民事概念, 因此高校与学生管理, 高校与教职工关系等纠纷应该纳入了民事诉讼的范畴, 将行政诉讼排除在外, 但是高校在行政诉讼当中能否作为适格的被告, 曾一直是个受争议的问题。目前理论和实践中已经确定了高校的身份, 即高校是作为“法律法规授权的组织”存在, 是行政诉讼中是适格被告。何为“法律法规授权的组织”, 《行政诉讼法》没有对这个概念予以明确界定, 也没有解释法律法规为什么授权, 在何种情况下授权, 对谁授权, 授予的是公权力还是私权利等基本理论问题。因为这种模糊界限, 各个法院作出的判决各不相同, 在处理侵犯学生权益的案件中, 有的法院以“不属于法院受案范围”为由驳回, 导致在司法活动中出现了模棱两可的不确定现象。对于高校管理行为哪些属于司法审查的范围, 哪些属于其办学自主权的范围, 理论界的认识和现行法律的规定也不清楚。
( 四) 高等教育法律救济制度不完善, 救济渠道不畅通
近年来频繁出现高校内部纠纷, 学子状告母校的案件, 引起了我们对高校治学的深入思考。特别是在针对教职工辞职、离职人事纠纷的处理, 乃至在对违纪学生的纪律处分中的事项中, 都是规章制度不够完善, 处理方法没有形成规范所致。如《普通高校学生管理规定》 ( 教育部21 号令) 中规定高校内部申诉的法定救济途径, 规定学生在对学校给与的处分不服、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益时, 可以向有关部门提出申诉。这是一种保护受教育者权利的一种重要的途径, 高校学生可以在权益受到侵害时, 根据该制度获得相应的救济, 但是该制度规定的过于笼统和简洁, 在实践中难以操作, 没有形成畅通的救济途径。
三、高校依法治校的路径选择
高校依法治校需要大力推行, 但是面临的重重困难也阻碍了依法治校的良好运行, 针对以上提出的问题, 结合我国高校的具体情况, 笔者提出从以下四个方面予以解决。
( 一) 加大高校法治文化建设, 增强法律意识
法治文化是国家依法治国, 高校依法治校, 社会成员依法行为的社会社会生活方式。强行让社会成员遵守法律, 无法带来设立良法预期的结果, 当法治成为一种习惯, 当遵守法律成为一种自觉遵守的意识时, 就形成了一种文化, 这种文化不经意地约束着法律规制的对象, 被规制的对象也能遵守法律, 利用法律维护自己的合法权益。高校法治文化的建设是推行高校依法治校的基础任务, 也是重要任务。法治成为文化, 核心是消除传统以来的人治, 法治的对立面是人治以及人治背后的封建文化, 领导层说的话分量重的人治封建文化, 阻碍了社会中法治的推行, 在高校内, 也就是阻碍了高校法治文化的推行。
( 二) 完善教育法律立法体系, 加快高校章程的设立
依法办学是国家对高校实施管理的法治化。法治化的前提就是建立一套从法律、行政法规、规章到规范性文件符合现代大学制度的法律体系, 用法律制度明确厘清大学与政府、大学与社会的关系, 以及大学内部治理结构。教育行政部门要加快推进教育法律法规的“立、改、废、释”, 以法治思维和法治方式推进和保障教育综合改革, 解决教育管理的热点难点问题, 使我国的教育法律法规无论从具体内容上, 还是从立法技术上都更加科学、合理, 体系上更加完备, 使各项教育管理活动有法可依、有章可循。加大高校自主治校, 应该赋予高校一定制定内部规定的权限。制定内部规章制度应当符合法律规定和法治精神。高校依法建章建制, 是走向依法行政和依法治校的重要前提, 是对管理好高校的基础条件, 这是由行政合法性决定的。制定和完善高校的章程的同时, 还需要根据法律、国家的有关规定, 在教学、人事、财务、学生管理等方面建立规范的管理制度, 完善管理体制, 提高管理效率。
( 三) 完善民主监督制, 实行民主管理
法国思想家孟德斯鸠在《论法的精神》里说过: “一切有权力的人都容易走向滥用权力, 这是一条千古不变的经验。”权力的健康行使必须有强有力的监督机制, 健全高校的民主监督机制, 是实行高校民主管理, 实现依法治校的重要保障。在作出涉及高校重要工作和重大决定以及关于教职工和学生切身利益的政策措施时, 都应当依据法律、学校的章程等有关文件制定, 在程序上必须保证公开、公正。部分规定和决定, 例如招生章程、收费标准的制定和修改, 还应当向社会公开。因此, 要求高校不仅要维护法律的尊严, 还需要做到校务经常公开。在监督主体上, 重视学校师生、教师的监督, 建立党的监督、行政监督、检查监督, 与此同时, 逐步推进教师代表大会制度、家长委员会制度的建构和施行, 严格执行学校重大决策由教师代表大会讨论通过等措施, 推进学校家长委员会对学校校务的民主参与; 在监督形式和途径上, 发展电子校务, 向全校公开重大决策、办事制度、办事程序、办事结果和监督措施, 增加办事的透明度, 在关键岗位和薄弱环节重点进行管理和监督。
( 四) 重视行政诉讼的维权作用, 完善高校教育法律救济机制
司法能够干预高校的哪些事务, 有关的教育法规没有明确规定在理论中, 大部分学者认为, 司法能够干预的高校事务的范畴有: 入学、转学、退学、毕业、学位授予、勒令退学、开除学籍、社会活动等。因此, 有关法律部门应当通过法律的形式明确高校自主管理和司法可以干预的界限; 同时, 应当增强法律的可操作性, 通过法律的形式确立司法受理部门、具体审查程序、处理时限、最后结果等。只有将高校管理的司法审查范围及其学生的权利救济在立法上作出明确规定, 教育行政诉讼才能对学生权利救济予以最彻底、最权威的保障。教职工和学生的合法权益受到侵害, 面对不同的情况应当采取以下不同的救济方式。可以申请教育仲裁、提起民事诉讼、提起行政诉讼以及向上一级教育行政机关申请复议, 对高校作出一般违纪处分不服的, 向行政机构再次申诉, 该受理机构处理的决定应当为终局决定。高校内应当建立起规范、有效的法律救济制度, 使教职工和学生的合法权利得到恢复和补救, 另外, 立法机关和有关行政部门应当完善教育法律法规, 健全高校教育法律救济机制, 在法律层面健全高校法律救济途径, 完善法律救济机制。
摘要：依法治国是国家治理社会的核心任务, 高等学校是社会的缩影, 对高等学校的管理与对社会的治理相同, 需要考虑教育法律体系的健全、高校章程的规范、救济途径的畅通等不同层面的建设。本文通过阐述依法治校的重要性与必要性, 通过分析当前高等学校治学中面临的困境, 突出依法治校的紧迫性。强调依法治校重在进一步健全教育法律体系和规范高校章程, 明确高校法律地位和自主权, 确保学生和教职工在权益受侵害时, 有一套完善的法律救济制度为合法权益保驾护航。
关键词：法治,高等学校,管理,监督
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