本论文主题涵盖三篇精品范文，主要包括《承接养老服务论文(精选3篇)》，欢迎阅读，希望大家能够喜欢。[摘要]自2015年4月中共中央政治局审议并通过了《京津冀协同发展规划纲要》，京津冀协同发展上升到国家战略层面以来，在养老产业发展中，京津冀养老产业协同发展也逐渐成为一个被人们熟知的新鲜话题。河北作为“环首都经济圈”，拥有紧邻北京地区得天独厚区位优势，作为引导鼓励北京养老服务业向外转移，缓解北京市养老床位缺口压力，实现跨区域养老模式尤为重要。
承接养老服务论文 篇1：
京津冀协同发展背景下河北承接北京养老服务的可行性分析
摘要：京津冀协同发展已经上升到国家战略层面。中共中央政治局审议通过《京津冀协同发展规划纲要》，明确了京津冀协同发展战略的核心是有序疏解北京非首都功能。河北紧邻北京地区是环首都的紧密层圈区域，极其适合北京纾解非首都功能，在纾解北京养老群体和发展京冀两地养老产业融合上优势明显，另外，河北正处在产业转型时期。本文在京津冀协同发展的背景下，分析河北承接北京养老服务的可行性，探讨承接养老服务面临的问题，并提出可行性的政策建议。同时，河北环京的城市应紧抓京津冀协同发展机遇，充分发挥毗邻北京的区位优势和得天独厚的生态优势，打造集养老、医护、健身、教育、娱乐、旅游于一体的承接北京养老产业绿色基地。
关键词：老龄化；养老服务；协同发展；非首都功能自2000年步入老龄型社会以来，中国人口老龄化程度不断加深。伴随着老年人口的增长，高龄老人、空巢老人的数量也急剧增多，同时，劳动年龄人口比重不断下降，越来越多的老人不得不选择机构养老。养老服务的发展的程度直接关系到如何应对目前人口老龄化问题，养老服务业的发展在一定程度上也能促进当地经济的发展。目前，北京面临着严重的老龄化问题，且老龄化程度不断加快，像土地、环境和基础设施等在一定程度上制约着当地的养老服务业的发展，且北京市民政局局长李万钧也表示，北京市内不再建设大型养老机构、社区。河北环京地区得天独厚的地理优势、产业转型以及政府的政策导向都给河北承接北京的养老服务提供了条件。
一、河北承接北京养老服务的可行性分析
（一）北京接待解决的老龄人口压力问题
北京市第六次人口普查的数据显示：60-79岁常住老年人口突破246万，80岁及以上的老年人突破30 万，且北京市的老龄化程度也在不断的增长。随着老年人口高龄化和空巢化程度的加深，越来越多的不能自理和半不能自理的老人入住养老机构。根据2015年北京养老产业发展报告显示，北京市的养老机构床位缺口在2万张以上，且北京市民政局长也表示，北京市内不再建设大型养老机构。这样巨大的养老机构床位的缺口无法解决，北京老人的养老问题就不能从根本上解决。
（二）河北环京地区有得天独厚的地理优势
河北的很对地区环绕在北京的周围，有条件建设符合北京人们意愿的养老机构。以廊坊三河市燕达金色养护中心为例。距离北京国际机场只有25 公里，依托河北燕达医院建设的养护中心，具有承接北京养老服务的功能，事实证明，入住的老人中有很多是北京的老人。还有保定的涞水和涿州，距离北京市中心不到100公里，相当于北京的郊区，且有很好的旅游资源，像这样的环京城市河北还有很多，他们都具有承接北京养老服务的条件。
（三）河北的土地资源相对于北京较丰富
北京作为全国的政治中心。北京总面积只有16808平方公里，只有河北总面积的8.7%，而这里的人口却是河北总人口的3倍多，这样的人口密度差距使北京的土地资源紧缺，而河北环京地区距离北京100公里以内的地区，土地资源相对于北京来说非常丰富，且价格远远低于北京，对于建设养老机构来说，建设成本会降低很多，这样对于养老机构的价格定位来说具有很大的优势。
（四）河北的人力资本丰富且用工成本低
河北省是个人口大省，人力资源比较丰富。根据河北与北京经济发展水平的差异，同样一个人在北京相对于在河北的工资水平还是有很大的差距的。2014年河北省职工的平均工资是41504元，而北京职工的平均工资是77560元。这样大的工资差距给河北承接北京养老服务业的发展奠定了基础，降低人力资本的成本在很大程度上促进了河北办养老服务产业的发展。
（五）政策导向为河北承接北京养老服务依据
中共中央政治局审议通过《京津冀协同发展规划纲要》，明确了京津冀协同发展战略的核心是有序疏解北京非首都功能。2015年11月6日，京津冀三地民政部门签订《京津冀民政事业协同发展合作框架协议》，提出三地要协同规划布局养老机构，引导鼓励养老服务业积极向北京之外疏散转移，探索开展跨区域购买养老服务试点；三地合力破解跨区域老年福利和养老服务方面的身份和户籍障碍，特别是在社会保障、养老保险、救助补贴等方面做好政策制度对接，促进制度体系渐进融合和基本公共服务均等化发展。这些都表明政府的政策趋向于河北承接北京的养老服务。
二、承接北京的养老服务河北存在的问题
（一）两地的社会保险对接存在障碍
老年人对社会保险的依赖程度逐步增长，尤其是医疗保险，他们普遍年龄大、对医疗依赖程度较大，如果不返回参保地，异地就医报销时的“跑腿”和“垫支”问题经常出现，因此对异地就医费用直接结算的需求很大，但是目前河北和北京不能实现无障碍的异地报销；医疗保险处于省级统筹以下，各个地区的报销标准、诊疗目录都不同，这个异地报销造成很大的难题。
（二）土地财政是地方政府收入的重中之重
根据各地的财政收入的收支情况，其中出租土地、房地产营业税可能是当地财政收入的主要来源，同时当地的房地产产业带动着当地的经济增长以及其它行业的诞生。如果把土地用来建设养老机构，政府需要权衡是否能够带来新的经济增长点，养老产业是否带动其它相关产业的迅速发展，从而保持当地政府的财政收入，从而促进地方政府的收支平衡。
（三）河北环京地区本身的纾解能力不足
目前，河北省的老龄化程度虽然不如北京老龄化压力大，但是河北省的老龄化程度也相对较严重。河北省的养老机构的床位数到2015年不足18万，远远低于老年人口数量。同时，公办养老机构人满为患，而私营的养老机构有很大程度的空置率。河北省老龄化程度也在不断的加大，养老缺口压力也在加大，目前河北省尚不能很好的满足自身的养老需求。
河北省的大多数民办养老机构硬件设施不到位，大部分养老机构都是旧房改造而成的，距离养老机构的建筑标准相差太远，不符合老年人的居住需要。另外，养老机构的环境差，设施落后，很大程度上职能满足老年人“活着”的标准，无法满足其更多的精神需求。
（四）河北养老方面的软实力滞后
养老机构里的老年人离开了家庭，很多时候对亲人的思念无法排解，可能需要老年人自己相互排解，目前河北省的养老机构中大部分只注重老年人身体上的护理，而忽视了老年人的精神需求，在文化娱乐设施方面的建设极度匮乏。
目前从事养老机构护理人员主要是年龄偏大的女性，这些护理员基本上没有接受过任何的专业合理知识的学习，综合素质偏低。目前，河北省没有高校开展养老服务专业护理的专业，在从事专业护理方面人员缺乏；护理人员的工资普遍偏低，导致很少有年轻的接受过专业护理教育的人从事这个工；由于各种原因，从事养老服务的护理人员的流动性很大，不能固定的安排人员。
（五）缺乏统一的养老机构管理机制
目前河北省的养老机构没有统一的行业标准，在养老机构进入、运营和管理方面都没有统一的规定，河北各地的养老机构的补贴标准不相同，养老机构后期运行过程中没有健全的监督机制。目前的京津冀协同发展下的养老服务服务业的协同一致处于研究过程中，还未形成法律制度。这对于河北来说承接北京养老服务没有法律保障。
作者：李晓丽 李建霞
承接养老服务论文 篇2：
京津冀协同发展背景下河北承接北京养老服务问题研究
[摘 要]自2015年4月中共中央政治局审议并通过了《京津冀协同发展规划纲要》，京津冀协同发展上升到国家战略层面以来，在养老产业发展中，京津冀养老产业协同发展也逐渐成为一个被人们熟知的新鲜话题。河北作为“环首都经济圈”，拥有紧邻北京地区得天独厚区位优势，作为引导鼓励北京养老服务业向外转移，缓解北京市养老床位缺口压力，实现跨区域养老模式尤为重要。本文以河北燕达金色年华养护中心（以下简称“燕达养护”）为例，对老年人养老状况进行访谈，结合京冀两地旺盛的养老需求，分析河北承接北京养老服务将面临的问题，提出合理建议，促进异地养老发展。
[关键词]京津冀协同发展；养老服务业；养老转移
随着银发浪潮袭来，我国老龄化问题日益严峻。数据显示，从2013年到2053年，中国老年人口将从2.02亿增长到4.87亿，平均每天约有2万人迈入花甲之年，每小时有800多人进入老年。北京作为全国较早迈入老龄化的地区，老年抚养比逐年攀升，高龄、空巢老人随处可见。据预测，到2050年北京老年人口将达到650万，这也意味在2050年的北京街头，每3个人中便有一个老年人，老龄化问题已兵临城下。由于北京人口、资源、土地等问题制约着养老服务产业发展，且2015年8月，北京市民政局表示：“为了应合京津冀协同发展规划，北京市将不再新建大型养老机构”，这也为河北承接北京养老服务提供良好契机。
1 河北承接北京养老服务具备的优势
1.1环首都地区得天独厚的区位优势
河北紧邻北京，地理位置优越。例如，廊坊三河市距离北京市中心直线距离只有30公里，相当于北京郊区，有直通通州大巴，目前通州已有多条地铁线路通往北京各区，交通优势明显。资料显示，三河市常驻人口近60万，近一半在北京工作，享受北京职工基本医疗保险待遇。
以三河市燕达养护中心为例：截至2014年8月，京籍退休老人选择在燕达养老的已达400多人，预定人数已超700人，且燕达养护中心仍在扩建，未来京籍老人入住数量有明显上升趋势。燕达养护中心前有燕达医院做依托，很多长期患有高血压、糖尿病等慢性病老人，在养护中心可获得黄金救治时间。老人最迫切的需求就是医疗资源。大部分老年人就医与用药率都高于普通人7-8倍左右，方便的医疗资源，加上距离北京市便利交通，及地处潮白河岸边优美的环境，因此，具备承接北京养老服务的功能。另外，河北保定、涿州等地，也与北京解放军总院，协和医院等多家医院实现合作共建，具备承接北京养老的优势条件，是北京老人“老有所养”的首选之地。
1.2河北公共资源相对丰富
2016年北京市长王安顺做政府工作报告指出，北京市要陆续完成300家“三高一低”企业退出任务，并推动部分市属高校、医院疏解。可见，北京计划将部分高校和医院迁出北京，虽然北京市首批外迁企业多为高投入、高耗能的一般制造业及污染企业，但很快北京优质的医疗资源与教育等公共服务部门和事业单位也将迁入河北，迁入的优质资源与单位将为外迁老人解决医疗、卫生服务、社会保险、养老保障等面临的问题。河北可以借力北京分流的医疗资源，卫生服务，实现两地医疗部门合作共建，为外迁的京籍老人提供高质量的医疗、护理服务。另外，北京很多高校面向社会开放部分课程，这些高校迁入河北使有需求的京籍老人可以继续学习知识，提高技能，拓宽视野。丰富的医疗、教育、护理资源，为河北承接北京养老服务提供有利条件。
1.3河北发展养老产业运营成本优势
养老服务业是指为老年人提供公共设施（养老公寓；托老所）、家政服务、医疗服务、旅游、娱乐、老年产品生产销售等综合型产业群。养老服务产业运营成本包括土地、房屋租赁、劳动力成本、生活成本（饮食、水电煤气等费用）。河北省一直以人口红利为发展优势，劳动力资源丰富且用工成本低廉，北京与河北经济水平相差悬殊，两地工资水平差异较大，2014年北京市职工平均工资77560元，而河北省职工平均工资41504元；从土地成本看，北京是全国经济、政治、文化中心，全国人才聚居地，人口密度大，土地价格高，土地资源紧缺，2013年北京商品房每平方米26405元，河北仅为7690元。可见，河北在发展养老服务产业具备很大的成本优势。
2承接北京养老服务过程中河北面临的问题
2.1两地医疗保险对接受限问题
老年人一旦上了年纪，对医疗资源依赖变大。异地医疗保险对接受限问题，成为河北承接北京养老服务过程中主要发展瓶颈。以燕达医院为例，持有北京市职工医保卡的老人在燕达医院看病，需要到北京市有关医保机构备案，并申请异地安置，看病支付费用需先行垫付，再将单据，收据等凭证收集上报到北京市医保部门进行审核报销，如此报销程序下来，至少需要一到两个月，由于大多数人对医保政策并不熟悉，有时异地就医报销，一次医疗报销费用可能跑好几趟，甚至一个疏忽，造成“无法报销”的后果，使很多家庭由此陷入“医疗贫困”。异地医疗保险对接受限，跨區域统筹未能实现，成为河北承接北京养老的发展障碍。
2.2区域性的养老转移，对河北老人是否公平
河北承接北京养老服务过程中，承接的不仅是养老服务，而是整个养老产业。北京老人因河北环境优美，物价水平低，交通方便等优势选择河北养老，在一定程度上缓解北京养老压力，但也在一定程度上占用河北老人资源，享受他们的养老服务，这样对河北老人公平吗？在河北建设综合型养老社区虽可以拉动河北经济，带动河北的老年用品业（老年升降床、轮椅等），医疗器械业及老年用品研发生产基地发展，成为河北新的经济增长点。虽然促进河北地区经济发展，但也在无形中损害河北老人利益。北京老人到河北养老，河北养老需求增大，必然引起周边养老设施、养老机构价格上涨，物价水平上涨。由于两地工资相差悬殊，对京籍老人而言，即使河北养老费用上涨，仍低于北京，他们有能力支付；河北老人则不同，大量北京老人涌入河北，占用河北老人资源，对河北老人不公平。
2.3河北盲目发展养老产业，容易造成资源浪费
为应合京津冀协同发展，实现养老产业一体化，河北地区积极响应政策，准备承接北京转移出来的养老产业。但由于计划处于起步阶段，承接的养老群体定位不明确，盲目建设，容易造成资源浪费。通过燕达养护中心调研发现，该养护中心收费标准基本在5000—10000之间，分为自理、半自理、完全不能自理等区域，老人养老需求不同，价格不同。入住老人退休金基本在5000元以上，有的在8000-10000之间，很多老人在京拥有独立住房，养老资产充沛。可见，燕达养护中心主要承接北京中高等收入老人。
目前我国中低收入老人及农村老人仍是主体，他们的养老问题更需要关注。当前40、50人群日益变老，成为主要养老供给主体，受中国当时大环境影响，40、50人群普遍受教育程度低，大部分属于中低收入群体，又受传统观念影响，很多老人不愿将退休金拿出养老，而是留给后代，像这样中高端养老社区无力支付，更不会考虑。如此，河北如果盲目建设大型养老机构，承接势必造成养老资源过剩，产成资源、效益浪费问题。
3河北承接北京养老服务对策建议
3.1实行异地医疗“联网一站式”模式
医疗保险对接受限，异地就医报销繁琐，极大限制老年人异地养老。为解决这一问题，早日实现北京、河北两地医疗共建。2014年5月，北京朝阳医院与河北燕达医院实行医疗共建先行试点，以燕达医院为例，说明实行异地医疗“联网一站式”模式。首先在两地医院建立特殊医疗互通网络平台，两地医院网络资源共享，信息共建，医疗共享平台明确区分京籍与河北籍患者医保信息，方便管理。
如果京籍老人在燕达医院就医，燕达医院网络系统中输入京籍老人，便会弹出属于京籍老人独享的医疗保险特殊界面，这一界面与北京朝阳医院联网，实现互通一站式管理，等同于该北京老人在朝阳医院就医，享受北京市医保报销政策。这种异地医疗“联网一站式”模式，方便京籍老人在河北就医，减轻了过去异地医保报销过程繁琐，报销时间长，报销单据多，容易丢失等负担。以及由于很多老百姓对医保政策不了解，忽略哪个环节，造成有“保”难“报”问题，
3.2政府扶持河北养老产业协同发展
区域性养老转移，不能以牺牲河北老人利益为代价，京冀两地要实现共同发展。针对河北周边生产老年用品单位，老龄产业，政府应给与减免稅政策，支持老年用品研发产业发展，扩大就业，提高工人收入，惠及河北地区，使河北与北京老人共同受益。
政府应给河北老人优惠政策，河北老人入住养老机构，奖励老人养老红包，建立养老服务补贴制度。可效仿国外养老保险制度，河北老人选择养老院时，他们养老保险金可按一定比例转为养老院服务缴费，对失能、高龄老人给与更多福利，鼓励更多河北老人也能入住养老机构，促进河北养老产业发展。
3.3建设不同服务档次的养老服务体系
为避免河北盲目发展养老产业，造成养老资源浪费。河北应打造高端型与惠普型兼顾，开发适合不同人群高、中、低不同服务档次的养老机构，保证北京、河北中低收入老人养老。养老机构可按老人身体情况、健康水平、收入情况和服务等级制定收费标准。愿意享受高端养老服务的老人，可提供高端舒适服务；中低收入老人则提供经济型养老服务。如此，分类、分级打造不同服务档次的养老服务体系，满足不同收入等级的老人养老需求，开启智慧养老新模式。
作者简介：
孟丹，1991年4.25，女，汉族，籍贯，辽宁省营口市大石桥市，河北师范大学法政与公共管理学院研究生在读，河北师范大学，人口老龄化。
课题：
河北省教育厅课题-河北省环首都周边养老服务业发展研究，课题号SD161020
作者：孟丹
承接养老服务论文 篇3：
我国农村失能老人居家养老服务多元供给思考
摘要：我国推进农村失能老人居家养老服务多元供给是全面建成小康社会的内在要求。我国农村失能老人居家养老服务供给面临普惠性不足，供给主体发育不成熟，供需缺口较大，农村社区居家养老服务运行机制不健全等困境。我国农村失能老人居家养老服务在实际运营中存在失能老人养老需求快速增长与家庭养老供给弱化、失能老人居家养老需求多元与现有养老服务供给主体间合作不足、养老需求分化与社会服务供给错位三大矛盾。我国推进农村失能老人居家养老服务快速发展，需要积极发展居家养老服务多元供给主体，创新农村失能老人居家养老服务供给机制，有效推进多元参与供给主体间的合作。
关键词：农村社区;失能老人;居家养老服务;多元供给;精准供给
一、问题的提出及文献述评
养老作为保障和改善民生的重要内容，其中“老”是核心，“养”是保障。同时，失能具有普遍性，几乎会发生在所有老年人的生命终端。伴随着我国人口老龄化进程的加快，农村失能老人①数量增长较快，面临着“养老—照料”双重危机。据《2017年中国民政统计年鉴》相关数据显示，截至2016年底，全国60岁及以上老年人口已达2.31亿人，占总人口的16.7%，其中65岁及以上人口已达1.5亿人，占总人口的10.8%。2017年1月25日，国务院印发《国家人口发展规划（2016—2030年）》显示，2015年，我国农村失能老年人已达828.9万人。据《2015年中国家庭发展报告》显示，我国农村空巢老年人占农村老年人总数的23.3%，农村居家养老服务需求与日俱增，建立失能老人居家养老服务网络体系尤为必要。“十三五”规划纲要提出，要健全养老服务体系，建立以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系。居家养老服务包括生活照料、家庭服务、康复护理、医疗保健、精神慰藉、法律服务等，这些服务对于农村失能老人是迫切需要给予满足的。目前，农村社区承担着保障民生、促进社会进步与发展公共服务等职能，是我国完善社会治理体系的基层自治组织。农村社区居家养老就是以家庭为核心，融合了村（社区）、社会化养老服务机构、农村养老保险制度为一体的互动化养老模式。社区养老的优势是与居家养老相结合，逐步提高农村老年人的生活质量。农村失能老人对农村社区的依附感较强，依托农村社区开展的居家养老服务具有可及性和便捷性等优势，能够增强农村失能老人的认同感和归宿感，提升农村失能老人对养老服务供给主体的社会认同度。在我国社会化养老服务体系不断健全的今天，居家养老服务是解决老龄化危机的优先努力方向，是健康中国战略在农村老年群体中落实的“最后一公里”。许多老年人患有慢性疾病，农村失能老人数量庞大，迫切需要增加养老服务供给，增强医养结合型养老服务的普惠性和便利性，为更多的农村失能老人提供多样化的社会化养老服务。目前，农村失能老人的照料主要还是依靠子女和配偶，社区照顾较为匮乏。因此，我国农村失能老人居家养老服务应该由谁来供给以及如何供给，已成为解决我国农村失能老人养老问题亟待破解的难题。
关于农村失能老人居家养老服务供需状况的相关研究。国外学者V.Kr■tilová（2016）的研究表明意大利农村老年人面临着健康照护不平等，未能有效满足老年人健康照料需求，使老年人身体健康状况不佳。[1]Y.Okabe（2016）等通过日本福冈居家老年人接受居家养老服务的调研，运用Logistic回归分析认为，身体残疾、吞咽功能、营养状况、认知功能以及日常生活能力是需求评估的主要影响因素。[2]目前，国内学者主要侧重于关注农村失能老人照护方式、需求意愿及社会支持研究。李强等（2015）基于山东省农村失能老年人的调查数据分析认为，农村失能老年人对康复护理类长期照护需求强烈。[3]王振军（2016）基于甘肃农村老年人的调研分析表明，多数农村老年人对医疗护理和临终照料等居家养老服务服务需求强度最高。[4]肖云、汤小燕（2015）认为，目前民办养老机构存在资金供给不足、照护服务人员素质有待提高等问题，难以满足失能老人的养老服务需求。[5]涂爱仙（2016）基于供需失衡视角提出，要注重失能老人长期照护的政府责任。[6]张思锋（2016）基于我国失能老人生存状况，构建了养老照护体系的分析框架。[7]杨团（2016）明确区分失能老人的长期照护服务与养老服务的内涵，解除中国农村失能老年人照料贫困是中国“兜底线、护民生”的重大社会政策议题。[8]
综观国内外学者的研究，学术界已经取得了以下积极进展，主要涉及社会学、统计学、管理学、经济学、人口学、老年学等诸多学科间的交叉性研究，有机融合多元学科间的研究优势，逐步深化农村失能老人养老服务领域的理论与实践研究。但在我国实施健康中国战略的背景下，农村失能老人居家养老服务供给的研究仍需进一步深化，主要体现为：其一，在研究内容上，已有研究多侧重于农村长期照护的供需研究，农村失能老人居家养老服务多元供给的研究有待加强;其二，在研究方法上，已有研究综合采用了深度访谈法、参与式观察、问卷调查法等研究方法并积累了大量的研究素材，并注重不同研究方法间的互相支持与印证，注重研究方法与研究目的间的合理选择与匹配，以保证研究的科学性，使研究結论更加符合实际;其三，在样本选取上，大多数研究成果主要从发达地区农村老年人入手研究农村居家养老服务，对欠发达地区尤其是农村失能老人居家养老服务的研究仍有较大空间。综上所述，农村失能老人居家养老服务供给亟待政府、企业、社区、家庭、非营利组织等不同供给主体间实现协同合作，积极推进农村失能老人居家养老服务在多元供给主体间实现协同供给。
二、我国农村失能老人居家养老服务供给面临的困境
世界卫生组织于20世纪80年代提出了健康老龄化理论，2014年10月12日，我国正式启动了健康养老进万家援助工程。健康老龄化是指老年人在晚年能够保持较好的身心健康，拥有较为健全的躯体、智力、心理和社会功能的健康状态，将疾病推迟到生命的最后阶段。为实现这一老龄化愿景，需要政府、企业、家庭和社会力量共同提供必要的居家养老服务。然而，农村失能老人养老服务资源相对匮乏，发展居家养老服务仍面临着一系列供给方面的困境。
（一）农村失能老人居家养老服务供给的普惠性不足
随着我国农村人口老龄化加剧，且将在未来一段时间内失能老人呈现出数量大、速度快、持续时间长等特点，努力实现农村失能老人居家养老服务由补缺型向适度普惠型转变，是实现农村失能老人社会福利社会化的重要举措。我国农村社会养老制度的顶层设计从旧农保的商业保险模式到新农保参照“社会统筹+个人账户”的城居保模式是一个质的飞跃，85%的养老金主要依靠财政补贴，但仍尚未覆盖到所有农民。目前，我国公有的农村老年福利机构通常只面向农村的“五保”老人，专业的养老机构大多以收住能够自理的老人为主，机构养老供求失衡;因独居、空巢家庭增加和中年女性人口相对减少，非正式的家庭养老难以为继;社会养老服务市场发育不成熟，亟待国家出台积极政策有效引导。[9]在社会化养老服务体系中，对农村失能老人的生活照料、医疗康复和精神慰藉等服务项目供给十分有限。农村居家养老服务与城市居家养老服务相比较，供给水平不高，服务设施匮乏，服务人才不足，基础薄弱。据2012—2015年《中国民政统计年鉴》统计显示，我国农村养老服务机构社会工作师与助理社会工作师人数峰值为1 213人，农村养老服务机构社会工作师与助理社会工作师人数占机构职工总数比重均不足1%。当前，由于农村居家养老服务供给资源的缺乏，使得农村居家养老服务主要针对的人群是照护需求更为明显的轻度失能失智老人，而自理老人的发展型需求则尚未得到有效满足，仍停留在老年活动室、健身广场等基本设施的使用和文化娱乐队伍等自治组织上。可见，我国农村失能老人居家养老服务供给的普惠性明显不足。
（二）农村失能老人居家养老服务多元供给主体发育不成熟
农村养老保障与服务问题的实质，是农村失能老人的养老照料问题。经济供养、生活照料和精神赡养是养老的核心内容。在经济供养上，农村失能老人主要依赖家庭子女供养;在生活照料中，家庭成员中的女性仍然是失能老人的照顾主体;在精神慰藉中，失能老人对家庭具有较强的依赖性。随着城镇化进程的加快，子女的大部分活动时间是在家庭之外度过的，对老人的情感支持显得力不从心。目前，涉及我国农村失能老人的养老机构服务性能单一，医养康复护理设施缺乏，护理服务人员以村委会干部和低龄老年妇女为主体，服务项目多以提供洗衣打扫，做饭送餐等为主，而涉及医疗护理、康复理疗和精神慰藉等服务提供较少。据调查，农村老年协会已成为推动农村居家养老服务发展的生力军，农村老年协会基于老年人养老服务需求，逐步建立邻里互助式养老服务队伍，借助社会力量为农村高龄、空巢和失能老年人提供居家养老服务，如沈阳新民市柴家窝堡村已有老年协会成员80余人，由村书记、村主任兼任农村互助幸福院院长负责老年人居家养老服务管理工作，但在服务质量与专业化水平等方面与城市社区存在较大差距，难以满足农村失能老人异质性养老服务需求。我国社会组织具有官民二重性，社会组织由于缺乏独立成长的社会空间，农村社会组织面临资金匮乏、组织治理人才短缺，社会认可度有待提高，社会捐赠力度薄弱，组织运作与管理有序性不足等困境，亟待逐步提升获取运用资源、协调关系和发挥作用等方面的社会治理能力。农村失能老人居家养老服务供给财政投入不足， 农村社会组织在政府规制和市场挤压下艰难生存，严重影响了社会化养老服务功能的有效发挥。目前，我国农村失能老人居家养老服务有效供给不足，有待进一步培育农村失能老人居家养老服务多元供给主体。
（三）农村失能老人居家养老服务供需缺口依然较大
在我国城乡二元经济结构下，传统政府主导型供给与决策体制严重制约我国农村失能老人养老服务的供需均衡发展，目前，我国仍有6亿多农村常住人口，有2.7亿农民工，即使到2030年达到人口峰值的时候，我国城镇化率可能会超过70%，而届时全国人口总量按15亿人计算，仍有约4.5亿人生活在农村。时任全国老龄办政策研究部副主任李志宏指出，我国失能、高龄、空巢和独居老年人大幅增加。据测算，到2020年我国失能老年人将增长至4 200万，80岁以上高龄老年人将增加至2 900万;空巢和独居老年人则递增至1.18亿。据《2017年中国民政统计年鉴》相关数据显示，全国各类养老服务机构和设施14万个，比2016年增长20.7%，其中，社区养老服务机构和设施3.5万个，社区互助型养老设施7.6万个，每千名老年人拥有养老床位31.6张，其中社区留宿和日间照料床位322.9万张。经济学原理认为在供需良性互动中供给和需求会相应增长。农村失能老人在上门护理、上门看病和康复理疗等项目具有较高的养老服务需求（见表1），致使养老护理人员缺口较大，供给总量不足、结构失衡。作为世界上人口老龄化程度比较高的国家之一，我国提前迈入低生育水平国家行列，面临着农村社区服务体系建设基础薄弱，少子化与老龄化交织等困境，无论是家庭还是集体都无力提供有效的失能老人照护服务，农村失能老人居家养老服务存在巨大的供需缺口。同时，价格因素是影响失能老年人及其家属购买养老服务的重要影响因素，因此，亟待通过增加有效供给并降低服务价格来缓解居家养老服务日益突出的供需矛盾。
（四）农村失能老人居家养老服务运行机制不健全
居家养老服务是传统家庭养老模式的完善与提升，是应对我国农村人口老龄化的一项关键举措。但政府在推动居家养老服务运行进程中存在明显的重服务供给、轻政策规划，重财政支持、轻市场培育，重服务承担、轻评估监督，重补贴发放、轻服务优化，重技术支持、轻服务质量等突出问题。[10]我国面向农村失能老人提供养老服务的非政府组织尚不健全，供给能力有限，政府仍处于主导地位，但在實际运作过程中，农村失能老人居家养老服务主要依托五保供养机构、家庭以及邻里互助等提供服务供给。城乡居民养老保险制度的合并实施在一定程度上有助于改善失能老人的生活质量，但并不能成为农村失能老人养老生活的主要经济来源，政府和社会应在农村社区失能老人养老方面承担更多的责任，逐步建立完善的农村失能老人居家养老服务机制。近年来涌现出的“医养结合”“以房养老”“候鸟模式”等新型养老模式只是对现有养老服务资源的简单重组，并未从农村失能老年人的实际需求出发科学设计有针对性的服务项目。农村失能老年人居住分散，家庭收入来源单一且缺医少药，因病致贫、因病返贫现象在局部区域内仍然较为突出，新型农村合作医疗异地就医服务机制需要在推进养老服务运行过程中逐步完善。同时，在当前社会化养老服务体系尚未健全的形势下，也存在注重潜在需求而忽视有效需求和实际支付能力，注重设施建设而忽视使用效率，养老服务运行机制尚未针对农村失能老年人的居家生活习惯进行特殊设计等问题，因而出现了“供需错配”等现象。
三、我国农村失能老人居家养老服务需求与供给的现实考量
从农村养老的供给结构和需求特征来看，目前存在着失能老人养老需求快速增长与家庭养老供给弱化、失能老人居家养老需求多元与现有养老服务供给主体间合作不足、养老需求分化与社会服务供给错位三大矛盾。
（一）失能老人养老需求快速增长与家庭养老供给弱化
改革开放以来，伴随着计划生育政策在广大农村普遍推行，使得农村家庭养老资源匮乏，农村原有的多生子女、养儿防老等“策略”失效，家庭养老的伦理道德基础削弱，传统家庭的养老功能逐渐弱化，但未改变农村村级公共产品以农民为资金供给主体的实质。农村失能老年人对居家养老服务的需求十分巨大，并且是刚性需求，农村失能老人对居家养老服务的需求不因家庭照料、子女探望频次等因素而递减。农村社区传统家庭单一主体的供给能力有限，在经济社会转型期，传统孝道已出现一定程度的滑坡，而新的养老伦理尚未形成。随着大量农村青年进城务工、农村失能老人在日常照料难以满足的情况下，生活的质量将大打折扣。可见，农村失能老人目前最需要的还是解决实际问题，例如做饭、体检、日常护理等最基本的需求。农村社会福利“自上而下”的供给决策机制存在缺陷，农村失能老人对养老服务的需求意愿难以反馈到农村社会福利供给主体中。
（二）失能老人居家养老需求多元与现有养老服务供给主体间合作不足
长期以来，由于公共资源配置不平衡，我国优先发展城市社区居家养老服务，而农村社区居家养老服务尚处于起步阶段。尤其是在我国推进城镇化建设进程中，土地保障功能式微，农民养老观念开始逐渐转变。目前农村现有的家庭养老和社会化养老服务供给不足，重机构养老、轻居家养老的问题比较突出。机构养老服务费用高，农村失能老人宁愿住在家里也不愿入住养老机构。防范老年失能的风险意识淡薄，服务费用缺乏制度性保障。对于大多数农村老年人来说，养老服务费用需要由个人养老金、家庭成员转移支付以及个人储蓄共同承担。农村养老需要以家庭养老、社会养老和自我养老为依托，积极发展社会化养老服务。但是，从供需状况看，农村失能老人居家养老服务供需比率失调，导致农村社区养老服务供需不均衡问题突出，失能老人康复护理服务需求远不能满足，进而使得我国城乡社区居家养老服务项目存在较大的供给缺口，长期照料服务发展依然存在诸多空白。在家庭承包经营体制下，村社集体经济组织缺乏财力，使得养老服务供给动员机制缺失，容易陷入集体行动困境。同时，农村社区存在失能老人居住分散，上门服务成本高，养老服务长期依赖有限的政府补贴，社会资本不愿进入，社会组织发育不成熟等问题。因此，健全农村失能老人家庭支持与社会支持有机结合的协同机制，有助于为农村失能老人提供可及性、便捷性的基本养老服务。[11]在政府公共财政支出规模既定的条件下，我国尚未建立农村失能老人长期照护制度，只有推进居家养老服务多元供给主体间的有效协同，才能逐步缓解农村失能老人居家养老服务的供需失衡问题。
（三）养老需求分化与社会服务供给错位
当前，农村社区居家养老服务总体水平发展滞后，城乡基本养老服务供需仍不均衡。据《中国民政统计年鉴2017》数据显示，截至2016年底，城市社区养老服务设施覆盖率为近79.3%，能提供内容丰富、形式多样的为老服务，而农村社区养老服务设施覆盖率为14.3%，不及城市的1/5。截至2016年底，全国共有各类社区服务机构和设施38.6万个，其中社区服务指导中心809个，其中农村社区服务指导中心27个，占比3.3%， 社区服务中心2.3万个，其中农村0.8万个，占比已逾1/3。社区服务站13.8万个，其中农村7.2万个，占比为52.2%。部分农村社区设立养老院提供生活照料服务，虽已取得较好的社会效益，但由于农村社区人口居住相对分散，使幸福院服务能力和服务可及性受到较大影响。在人口老龄化日趋严峻的形势下，现有的农村养老方式都难以满足老年人多元化养老需求，尤其是农村居家养老服务供给与农村失能老人的养老服务需求之间的缺口较大，明显滞后于养老服务需求增长速度。[12]我国农村社区基本养老服务可获得性以城镇为中心向社区（村、屯）逐渐减弱，呈现出离城镇越近，老年人获得服务可及性愈大，反之则愈小的局面;欠发达地区农村社区居家养老服务在服务队伍、资金投入、信息化建设等方面，相对于城市社区及发达地区的农村社区差距较大，在欠发达地区的农村社区养老服务可及性尚不成熟。因此，提升农村社区居家养老服务多元供给能力，对实现城乡社区基本养老服务均等化具有重要作用。但我国农村失能老人养老服务托底功能尚未得以充分发挥，需要进一步发挥互助养老文化传统的重要作用，鼓励以政府为主导，引导多元社会力量参与满足特殊困难老年人社会化养老服务需求，多措并举促进传统家庭养老与多元社会化养老共同合作，确保农村失能老人都能够享有居家养老服务。
四、我国农村失能老人居家养老服务多元供给的路径选择
（一）积极发展居家养老服务多元供给主体
农村失能老人居家养老服务供给可以通过无偿、低偿和有偿方式支付运营成本，以盈利性为导向的社会资本不愿介入，因此，政府需要积极支持居家养老服务多元供给主体发展，需要涵盖包括政府、社会组织/福利服务部门、商业部门、家庭和社区共五个部门。政府委托第三方评估机构对农村社区老年人养老服务需求进行评估，并反馈给政府提供决策参考，农村家庭老年人通过赋权增能推动政府委托代理的居家养老服务组织参与决策，加强老年人权益保护，通过政府购买服务的方式以及商业部门的积极参与，逐步实现养老服务有效供给，形成政府委托省、市、县（区）民政部门和乡镇（街道）、村（社区）联动机制（如图1所示）。政府需要通过调动各方积极力量，从政策制定、平台搭建、项目招标、需求评估、日常监管诸方面进行统筹规划，织密农村失能老人居家养老服务供给网络。政府向社会组织释放、转移或委托更多资源与职能，鼓励社会组织在社会治理和公共服务中发挥更大的作用，逐步提高社會组织承接养老服务供给的积极性。政府在优化职能中将农村失能老人养老服务交由农村社会组织承担，通过建设补贴、床位补贴、人数补贴和综合补贴实现居家养老服务的民办公助、公建民营;培育和发展社区养老服务组织和中介组织;通过政府购买服务加强服务人才培养与组织机构建设，提升服务的专业化水平，优化农村社区的组织结构。基层农村社区组织发挥自身优势，积极吸纳经济资源和组织资源，动员社会资本、经济资本和文化资本，弘扬敬老、养老、助老社会风尚。对于不愿进养老机构的农村失能老人可发展互助式的居家养老，可能是更可行的方式。文森特·奥斯特罗姆（Vincent A. Ostrom）指出每一公民都不是由一个政府服务，而是由大量各不相同的公共服务产业所服务。[13]政府购买居家养老服务有利于“政府—市场—社会”多元供给主体之间的服务实现整合。我国农村社区养老服务需求具有广泛性、迫切性、地域性、非均衡性等特征，需要大力培育居家养老服务多元供给主体，建立长期照料养老机构，推动多元社会力量参与农村失能老人居家养老服务供给，切实满足失能老人服务需求。
（二）创新农村失能老人居家養老服务供给机制
随着我国农村人口老龄化进程加快，农村家庭规模相对缩小，家庭照料资源日益匮乏，农村独居、空巢老年人的居家养老服务需求增长迅速，创新农村失能老人居家养老服务供给机制势在必行。“十三五”规划明确提出，完善各类社会资本公平参与养老服务等领域发展的政策，通过购买服务、股权合作等方式支持各类市场主体增加养老服务和产品供给。养老产业虽是服务“夕阳”，却是新兴的朝阳产业。居家养老服务的对象是老年人，是在家庭以外提供可及、便捷的养老服务。多元化居家养老服务供给主体包括正式照顾系统中的政府、企业、社会组织以及非正式照顾系统中的家庭照顾者。农村失能老人居家养老服务供给责任需由多种社会力量共同承担，多部门提供福利。因此，需要巩固以政府为主导、民间资本和慈善组织积极参与的养老服务体系。如福建省尤溪县开展村民互助式居家养老服务，建立覆盖全县农村社区的居家养老服务网络，充分发挥各村老年协会的作用，进一步发挥老年人德行示范在家庭教育中的潜移默化作用和对社会成员的言传身教作用，建立村代表、党员、邻里等志愿者服务组织，为老年人提供生活照料、康复理疗、紧急救援等多元化服务，为患有慢性疾病且行动不便的孤寡、独居、高龄和失能老年人提供上门诊疗，免费理发，陪失能老年人聊天解闷等服务，充分发挥村民自治组织和老年协会等社区资本优势，不断健全农村社区养老服务供给网络。农村失能老人居家养老服务最终能否成功实施，不仅取决于政策实施过程中的组织成本，而且也取决于农村失能老人的养老意愿。同时，我国乡镇五保供养机构在政府支持下积极改善服务设施并向社会开放，提高供养机构服务的外溢效应。通过完善农村失能老人居家养老服务供给的协调机制，使得多元主体的各自优势得以发挥，努力实现功能优势的耦合性互补效应。
（三）有效推进多元参与供给主体间的合作
养老服务在很大程度上是一种公共产品，政府承担着主要的责任，鼓励市场参与，以提高养老服务的供给效率。当前，我国农村失能老人居家养老服务供给以政府为主导，通过政府向社会组织购买服务促进政府与社会组织间的良性互动，使政府与社会组织构建平等合作与功能互补的新型关系，实现公私协力供给，以保障农村失能老人享有基本养老服务。居家养老服务主要是依靠基层政府的推动，中央财政对老年福利投入与转移支付力度不断增强，基层政府需要充分挖掘家庭、社区和社会组织的合作优势，使居家养老服务由剩余补缺型向适度普惠型转变。在农村社区，积极培育农村社会组织，以村民互助组织、农村老年协会为依托，发挥空巢村低龄老年人照顾高龄老年人的优势，尤其对“老、少、边、穷”欠发达地区的农村社区，迫切需要实现农村失能老人居家养老服务精准供给，在农村社区市场作用不显著时，调动农民自助互助，共担分险。同时，推进多元参与供给主体间的合作，切实提高失能老人的生活质量。在农村失能老人居家养老服务供给中，社区通过与企业、家庭、社会养老服务机构等多主体协同合作，使农村失能老人享受到既优质又实惠的服务，优先发展需求强度较高的医疗养护社会化养老服务事业，注重发展疾病预防和康复理疗服务，帮助老年人树立健康管理理念，能更好地实现积极健康老龄化。[14]政府通过购买居家养老服务，由市场和社会组织承接养老服务，促进投资多元化，积极推进多元供给主体间的有效合作，实现社会权力在养老服务供给上的归位。从社会组织购买农村养老服务意味着政府角色和职能的转变，但政府仍然需要发挥主导作用，同时，政府进一步放宽准入机制，打破形形色色的“玻璃门”，引入多元社会力量统筹发展康复理疗、长期照护等养老服务，实行普惠性服务和个性化服务相结合，增强针对农村失能老人居家养老服务需求的精准供给，同时积极推进“医养结合”型社区养老服务模式。政府与养老服务提供者之间应形成一种平等、自愿、互利的公共治理框架，实现了政府、市场与社会组织等多元供给主体间的动态平衡。农村社区亟待完善以政府为主导的失能老人长期照护制度，为市场主体积极参与养老服务发展给予引导和支持。政府与多元供给主体之间基于多层次的沟通，通过积极引入联动嵌入模式，共享资源和效益来实现最有效的合作，不断满足农村失能老人多元化养老需求、全面提升农村失能老人生活质量。在全面建成小康社会进入攻坚期，农村失能老人居家养老服务的供给需要鼓励多元供给主体间的协同，进一步增强养老服务供给能力。
总之，解决农村失能老人居家养老服务问题是一项系统工程。我国发展农村社区养老服务需要瞄准农村失能老人居家养老服务需求提供精准供给，整合政府与社会资源，合理明晰边界，充分发挥各自优势，通过政府引导与激励，调动社会组织、企业、社区以及志愿者等参与到居家养老服务供给之中，促进农村失能老人养老服务由非制度性的家庭养老模式向建立以行政村为载体、以社区基层组织为依托的农村养老服务体系过渡，实现农村失能老人居家养老服务多元参与供给主体间的优势互补。
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Thinking on the Multivariate Supply of the Rural Disabled Elderly Home-based Care Services in China
Zhang Zhiyuan1， Zheng Jiyou2
（1.School of Marxism， Northeastern University， Shenyang 110819， China;
2.Management School， Shenyang Normal University， Shenyang 110034， China）
Key words： rural community， disabled elderly， home-based care services， multivariate supply， accurate supply
作者：张志元 郑吉友