小伙伴们反映都在为论文烦恼，小编为大家精选了《国内农业影响管理论文(精选3篇)》，供需要的小伙伴们查阅，希望能够帮助到大家。摘要：中国立足国内农业发展实现了粮食的基本自给，现阶段正处于粮食安全保障水平最好的时期。
国内农业影响管理论文 篇1：
我国农业国内支持制度的法律化
摘要：我国现行农业国内支持制度存在的突出问题是“政策至上，法律基础薄弱”。从促进农业发展、保护农民和纳税人利益以及规范政府农业国内支持行为等角度出发，非常有必要将农业国内支持制度法律化。农业国内支持制度的法律化，需要遵守适度支持、区域协调和符合国际义务等原则。从长期看，我国应当建立以《宪法》为根本法，以《农业法》为基本法，以《农业国内支持法》为特别法，辅之以相关条例和实施细则以及部门规章和地方性立法的农业国内支持法律体系。
关键词：农业；国内支持；法律化；政策
收稿日期：2009—07—10
基金项目：教育部2007年度人文社会科学一般项目(07JC820014)；河南省教育厅2007年度人文社会科学研究项目(2007—QN—004)
作者简介：李亮(1975——)，男，河南济源人，河南大学法学院讲师，法学博士。
按照WTO((农业协定》，农业支持保护涉及“市场准入”(如关税、特殊保障措施、检验检疫措施等等)、“出口补贴”和“国内支持”等三大制度。由于我国在人世承诺中放弃使用出口补贴，同时农产品关税税率业已低于世界上很多国家或地区，0因此如何在遵守WTO规则的前提下通过“国内支持”制度促进我国农业发展，就成了一个迫在眉睫的重要问题。目前国内有关农业国内支持制度的研究绝大多数都是从经济学角度出发，侧重于探讨WTO框架下中国农业国内支持“政策”的完善而非“法律”制度的构建。可能是由于农业法在法学中的边缘性，法学界对农业国内支持问题几近于“集体失语”。仅有的成果要么仅限于简单的WTO规则介绍，要么太宏观，缺乏深入的分析和研究。对我国国内支持制度法律化的必要性和具体构建的探讨更是寥寥无几。然而，在农业国内支持制度的建立和完善过程中，法律的作用极其重要。近年来我国农业国内支持的实践中重政策轻法律已经产生了不少问题。有鉴于此，本文拟就我国农业国内支持制度法律化的问题做一探讨，如能对我国农业发展有所裨益，则幸甚!
一、我国现行农业国内支持制度
1、价格支持：目前我国实行的主要是针对小麦、稻米和玉米等重要粮食品种的最低价收购制度。其法律依据是我国《农业法》第33条第1款和《粮食流通管理条例》第28条之规定。
2、粮食储备：根据2003年《中央储备粮管理条例》和2004年《粮食流通管理条例》，我国实行中央和地方分级粮食储备制度。粮食储备用于调节粮食供求，稳定粮食市场，以及应对重大自然灾害或者其他突发事件等情况。
3、对生产者直接补贴：目前主要包括对种粮农民直接补贴(简称粮食直补)、良种补贴、农机具购置补贴、农业生产资料增支综合直接补贴(简称农资综合直补)等。对农民的直接补贴制度的主要依据是国家发改委和财政部等部门规章或规范性文件。
4、政府农业一般服务支持制度：政府农业一般服务支持包括农业研发推广、农业教育、食品安全检测、病虫害防治等服务和农业基础设施建设等。相关制度主要体现在《农业法》的原则性规定中，配套的有《农业技术推广法》等法律法规以及规章文件。
5、农业灾害救济制度：我国政府一向重视灾害救济。根据我国的《防震减灾法》和相关法律法规以及规章文件，一旦灾情发生，财政部、民政部等部门一般都本着“急事急办、特事特办”的原则，尽快制定救灾方案，及时拨付救灾资金，支持各地做好抗灾救灾工作，努力将灾害造成的损失降到最低程度。
6、农业资源利用和环境保护制度：1990年代后期我国粮食逐渐相对充裕以后，政府逐步开始重视植树造林、荒漠化防治、湿地保护、野生动植物保护、水土保持等与农业有关的环境保护问题。目前主要有退耕还林(还草)制度、耕地保护制度和测土配方制度等。相关制度的法律根据主要有《土地管理法》、《农村土地承包法》和《退耕还林条例》等。
二、我国现行农业国内支持制度的渊源和不足
(一)渊源
由于制定和实施机构不同，目前我国农业国内支持制度的渊源分为不同层次。其中，既有党和国家的政策，也有相关法律法规，还包括中央和地方涉农部门的规章或其他规范性文件。
1、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》(简称《十一五规划》)以及与之相适应的年度计划。
2、中共中央和国务院的涉农文件。如为加快农业发展、农村建设和农民收入提高，自2004年以来，中共中央和国务院连续5年通过一号文件强调进一步加大对农业和农村的支持力度。
3、农业法律法规。包括但不限于：《农业法》、《农业技术推广法》、《农村土地承包法》、《种子法》、《农业机械化促进法》和《水土保持法》等法律以及《退耕还林条例》、《中央储备粮管理条例》等法规。
4、部门或地方性规章或通知、公告、办法、意见和规划等规范性文件。中国农业国内支持制度更重要和更具体的内容都规定在相关涉农部门的规章和其他规范性文件中，这些文件才使得高层的支农政策文件具有可操作性，通常规定了相应政府机关或机构实施政策的具体措施和责任。地方性规章以及规范性文件则是进一步对中央相关涉农部门有关文件结合本地实际情况的进一步细化。
(二)不足
我国现行农业国内支持制度存在的一个突出不足是过分强调政策的作用，可谓是“政策至上”，而法律基础薄弱。
新中国成立以来，有关农业发展和农村改革基本是靠政策指导的，法律处于一种次要的地位。目前，随着依法治国理念逐步深入人心，法律在解决农业和农村问题上的地位有了一定提升，但毋庸讳言，政策还处于强势地位。造成这一现象的原因有很多，比如传统法律观的影响、长期以来政策的强势地位、政策的感召力和凝聚力、强大的行政系统有利于政策的贯彻等等，但最主要的还是农业政策激发了农民的积极性。
政策作为农业国内支持制度构建的主要工具所产生的直接后果之一是农业国内支持措施短期化和微观化。这是由政策的特性所决定的，因为政策的目的在于及时解决现实问题。但这一做法往往导致政策措施的“钟摆性”，即“出现问题——采取措施——政策见效——出现新问题——政策转向”。与政策的灵活性相伴而生的这种随意性严重地破坏了农民对自身利益可信赖的预期进而影响农业生产的稳定性。
政策至上的另一直接后果是我国现行农业国内支持制度法律基础薄弱。一方面，已有的部分相关法律法规重点不够突出，结构不尽合理，内容不够完善。这些问题主要表现为：(1)法律法规、规章或其他规范性文件在制定过程中不考虑上位法，而仅依据政策。(2)法律法规滞后，表现为法律明显落后于政策形势的发展。(3)法律法规尤其是法律比较
抽象，可操作性不强，一般都比较原则或过于笼统，导向性、提倡性语言较多，刚性条款少，柔性条款多，多数都停留在文字的层面，现实的可操作性差。(4)部分法律法规的规定相矛盾和冲突。(5)监督机制不健全，造成资金流失。在宏观上表现为国家缺乏对补贴资金到位状况的监督保障。在微观上表现为财政缺乏对农业补贴立项预算、审核和效益跟踪管理。另一方面，部分领域存在立法空白，没有形成一个完整、统一和有序的法律体系。如我国尚未明确法律规定“绿箱”支持措施中的农业检验服务支持、“黄箱”支持措施中的农产品营销贷款等。
三、我国农业国内支持制度法律化的必要性
在政策与法律的关系上，政策以其灵活、易懂、启动性和适应性强见长。最关键的是，农民长期以来已经形成的对政策的绝对依赖使得政策在农业国内支持的制度构建中具有了不可替代的作用。但这种依赖却让我们不禁产生了深深的担心：就算党和国家的农业政策实质上没有变化，如果过两年中共中央和国务院的一号文件不再与农业和农村发展、农民利益保护有关，农民(也包括农业投资者)会不会因此产生“政策要变”的担心，从而激发一些短期行为?地方政府对三农问题的重视程度会不会因此而减弱?政策的这种灵活性此时反而可能成为农业和农村发展的掣肘。同时，政策本身也存在含糊、抽象、无程序保障以及可操作性差等弱点，需要进一步具体化，在增强可操作性之后才能实施。
为了解决我国现行农业国内支持制度中存在的上述问题，可以采取多项措施，如明确政策导向、强化行政监管以及充分听取民众对农业国内支持措施的意见和建议等，但要从根本上解决我国现行农业国内支持制度中存在的问题，保障农业国内支持制度长期、有效、健康运作，则必须将其法律化。因为农业国内支持需要巨额财政资金，不可避免地涉及国家内部各类机关及国家与社会主体等各种性质的社会关系，内容极其复杂，既需要农民、纳税人及其他产业人员之间的利益平衡和协调，也涉及政府国内和国际行为的规范问题。若无法律上对各类补贴所涉主体的权利(力)与义务(职责)明确和具体性的规定，极易造成上述各类社会关系运行的无序化甚至相互冲突，难以保证国家农业产业政策目标的顺利实现。同时，农业国内支持涉及公共财政支出，依宪政和法治理念，理应有权源和程序方面的法律依据。毕竟，法律以稳定性、具体性、规范性见长，能将权利义务、责任后果及其实现程序做出具体的安排，采用统一尺度，有很强的操作性和对全社会的普遍约束力。这些特性都是政策所不具备的。故此，为促进农业发展、保护农民和纳税人利益和规范政府行为，农业国内支持制度的法律化必不可少。此外，国际经验也表明，农业国内支持制度的良好运作离不开法律制度的“保驾护航”。
(一)农业国内支持制度法律化是促进农业发展的需要
农业的基础地位和弱质性特点决定了政府对农业进行支持必不可少。于我国而言，农业是安天下、稳民心的战略产业，而“我国农业基础仍然薄弱，最需要加强”。这些因素决定了我国对农业进行国内支持的长期性和艰巨性，单单靠政策难以完成这一使命。因为政策的出台往往针对社会在特定时期所关注的新问题和新矛盾，今后农业发展和农民利益问题不再尖锐时，政策可能转向社会领域的其他问题而无暇顾及农业。而法律化了的农业国内支持制度则可以弥补政策的这一弱点，可以在今后相当长的一段时期内为农业发展提供稳定的制度保障。
(二)农业国内支持制度法律化是保护农民和纳税人利益的需要
农业国内支持制度所需的大量财政资金来源于纳税人，该制度的目的又在于促进农业发展和农民增收，因此该制度会涉及到农民和纳税人的利益平衡。一个完善的农业国内支持制度应该能够起到保护农民利益和纳税人利益的双重作用。
1、农业国内支持制度法律化是保护农民利益的需要
无论是可以直接提高农民收入的“四项补贴”，还是直接作用于农业生产而间接提高农民收入的农业基础设施建设投入，这些农业国内支持措施都与农民利益休戚相关。更何况，政府还要利用农业国内支持制度实现诸如粮食安全、农业综合生产能力的提高等综合目标。所有这一切都决定了必须把农民的利益放在第一位，使其生产经营活动可预测化，得到切实的实惠。农业国内支持制度法律化可以增强相关制度的稳定性，增强农民对自身利益的可预期性，调动其生产积极性，进而实现农业国内支持制度的多重目标。
2、农业国内支持制度法律化是保护纳税人利益的需要
农业国内支持所需的财政资金部分来源于纳税人，因此进行农业国内支持相当于对他们课以财政税务。然而，农业发展的受益者首先是全社会，其次才是农民自己。所以政府进行农业国内支持，终将有益于包括纳税人在内的全社会。这只有在农业国内支持法定化、国内支持运作过程规范有效的前提下才能得以实现。在我国并未因建立农业国内支持制度而对纳税人另行增加赋税的情况下，纳税人利益主要体现在用于农业国内支持领域的那部分财政资金能够得以有效利用并受到严格监督管理。没有完善的法律制度保证，根本无法实现这一目的。
(三)农业国内支持制度法律化是规范政府行为的需要
规范政府行为可以从国内层面即农业国内支持制度的运作本身和遵守我国政府在WTO规则下的国际义务等两方面进行考察。
1、农业国内支持制度法律化是规范政府行政行为的需要
目前，我国有关农业国内支持的法律规定原则而零散，操作性不强，农业国内支持主要依据国家政策性文件进行，因而在国内支持的项目、数额和时间等要素的确定上有很大的随意性。为维持和提高农民对政府的基本信任，避免信任危机的产生，应通过立法的形式，提高农业国内支持制度的透明度和规范性，排除人为因素的影响，使我国农业国内支持制度逐步从政策和行政约束走向法治约束。更重要的是，现行农业国内支持制度的政策性特征已经滋生了诸如“跑部钱进”、“跑冒滴漏”或者资金使用无效率等现象，农业国内支持制度法律化则可通过加强对所涉资金的监督和管理，在一定程度上防止或减少这些现象。
2、农业国内支持法律化是规范政府国家行为的需要
我国在人世议定书中承诺将提高所有影响贸易的政策措施的透明度和可预见性，并承诺设立有关机构负责对有关行政行为进行司法审查。根据国际法的古老原则——“有约必守”，我国必须履行这一承诺。毫无疑问，要符合我国在WTO中承担的这些义务，我国必须将农业国内支持制度法律化，因为法律法规的透明度和可预测性要明显高于政策，且政策本身根本无法成为司法审查的对象。如果没有相应的立法，将会导致司法审查难以进行。
(四)农业国内支持法律化是国际经验对我国的启示
从国际层面来看，大多数国家尤其是欧美日的
农业国内支持制度都体现为详尽和完善的农业立法。这些立法具有支持目标明确、支持手段和方法可操作性强等特点，有力地保证了农业支持政策的落实。同时，它们的农业支持立法具有很强的开放性，可根据变化了的国际国内农业经济形势随时进行修改，或定期进行修改，极大地保持了农业立法和农业经济政治态势的同步性。以美国为例，其2008年农业法的规定中，相当多的内容都是对农业国内支持和出口补贴各项目计划的详细分类和规定，包括具体数额的项目预算、资金分配、申请程序、实施过程监控等内容。欧共体以条例为主的农业支持立法也非常完备和详尽，并且修订频度非常高，以适应农业国内支持的现实需要。这就使这些国家的农业国内支持制度具有了透明、具体明确和可操作性强等优点，在保持法的稳定性的同时又不失其灵活性。相比起来，我国在这一问题上不能不说是一大欠缺。
当然，我们并不完全否定政策对于完善中国农业国内支持制度的重要性，而是认为二者不可偏废，属于互补关系。但目前“政策至上”的主流做法必须加以扭转，在农业国内支持制度的构建上，应当坚持“依法支农”，政策辅之的基本理念。
四、我国农业国内支持制度法律化的原则和构想
1、适度支持
需要坚持适度支持的原因首先在于农业国内支持是政府对农业的宏观调控方式之一。农业一定程度的反市场性决定了政府对其进行支持的必要性，但在社会主义市场经济中，“市场调节是基础性调节，是政府调控的出发点；政府调控是一种高层次调节，是通过市场实现的间接调节”。这就要求农业国内支持制度不能破坏市场对资源配置的基础性作用，更不能用全面的行政干预取代市场对农业经济活动的调节。因此，政府需要通过农业国内支持对农业经济进行适度的宏观调控。这正如有学者所言，政府在农业发展中发挥的只能是“有限而必不可少的作用”。
其次，我国财政能力仍有限，而且我国正处于经济转轨时期，很多方面都需要支付改革成本，因此过高的支持水平会对国民经济整体发展不利，也不现实。这就要求我国农业国内支持水平需要与国家的经济和财政能力相适应，对农业进行适度支持。
再次，发达国家的经验也表明，对农业的过度支持会扭曲资源配置，产生生产严重过剩、国际农产品市场价格低迷、出口补贴和政府财政支出增加等问题，也会造成纳税人和消费者的过度负担。
适度支持原则要求政府通过提供农业公共品，促进农业正外部性的发挥，减轻或消除其负外部性。具体而言，主要包括：(1)提供市场无力或不愿提供的农业一般性服务，包括农业基础设施建设、农业技术研发和推广、农产品市场基础设施建设和营销促销以及信息服务等；(2)弥补农业正外部性市场化不足的问题，采取措施将正外部性内部化，并促进农民增收；(3)解决农业负外部性问题；(4)培育和完善农产品市场交易制度，促进市场体系、交易制度和交易规范的完善和良好市场竞争秩序的实现。
2、区域协调
由于资源条件差异、投入水平差异、市场发育水平差异以及国家政策和体制的影响，我国农业和农村发展呈现了明显的区域化特点。无论是在经济总量、发展速度和农民收入水平上，东部、中部和西部地区农业和农村的发展存在较大差别。东部地区整体经济发达，农村经济也高速增长，社会事业蓬勃发展，与其他地区的差距迅速拉大；中部地区经济有了一定发展，但农业仍然是农村经济乃至整个区域经济的主体，同时这一地区还是我国的粮食主产区；西部地区经济欠发达，农业基础尤其薄弱，农业发展缓慢，农业劳动力比重很高，农民收入极低。这种划分不是绝对的，相互之间存在不少重叠。但总体而言，我们可将全国农业区域划分为发达、一般和欠发达地区。相应地，不同农业发展区域需要有不同发展政策，国家农业国内支持制度也应针对不同地区农业发展状况对症下药，在全国统一规划的前提下，给予地方较大的自主权，而不能采取“一刀切”做法。
总体而言，笔者认为，对经济发达地区，国内支持制度的重点应是加快其农村工业化、农村城镇化和农业产业化进程，全面改善农村生产和生活条件，侧重于农业基础功能以外的环境、文化和经济功能的实现，全面实现农业和农村现代化；对中部地区，加强农业基础设施建设，加大农业技术、农产品市场建设、信息提供等社会化服务力度，改造传统农业，全面促进其向现代农业转变，同时促进粮棉油等大宗农产品生产基地建设，加大对粮农的价格支持和直接收入支持以及良种等生产资料补贴的力度，以农业基础功能的实现和粮食安全为国内支持的重中之重；对欠发达地区，则加大国家支持力度，农业国内支持支出向这些地区倾斜，侧重于扶贫、就业和生存保障等农业社会功能的实现，一方面利用当地的区域优势，加大科技投入力度，在保证该地区基本口粮田的同时发展特色农业，另一方面，西部不少地区都属于生态脆弱地区，在发展特色农业的过程中必须重视农业环境保护。
3、符合国际义务
体现在《中华人民共和国加入议定书》、《中国加入工作组报告书》和中国货物贸易减让和承诺表中并作为《WTO协定》附件约束中国的农业国内支持方面的承诺主要有：(1)中国放弃享受根据《农业协定》第6条第2款发展中国家可以享受的特殊和差别待遇：中国提供这三类的支持将计入AMS，不免除削减。(2)微量支持方面我国承诺8.5％的微量支持水平，即对特定产品的支持不超过相关年份该基本农产品生产总值的8.5％；对非特定产品支持不超过相关年份农业生产总值的8.5％。(3)由于我国在基期(1996—1998年)内对农产品的AMS支持额为零，甚至特定产品支持为负数，所以中国除了符合微量支持条件的支持外，不得再提供黄箱支持。所有这些让步将使得我国农业国内支持的空间无论和发达国家还是和一般发展中国家相比都处于不利地位。
作为新加入成员，在为获得WTO的入场券而与各主要成员的博弈过程中，这些让步和牺牲也是在所难免。值得庆幸的是，中国入世后，由于连续几年世界粮食歉收造成2001年前后主要农产品国际市场价格回升等综合因素，因此现在人世对农业的冲击还没有明确显现，然而今后形势绝对不容乐观。这也决定了对农业加强国内支持以及时应对可能冲击的紧迫性。但不管这些义务公平与否，在构建农业国内支持制度时我国必须遵守在WTO中承担的国际义务。
(二)我国农业国内支持制度法律化的构想
在农业国内支持制度的法律化过程中，笔者认为从整体上需要注意三个问题：(1)减少柔性条款，增加刚性条款，明确农业国内支持的性质，增强其公开性和透明度。(2)注重农业国内支持的法定性和程序性。程序条款的完善有利于减少腐败，有利于农业国内支持预期目的的实现，更重要的是符合WTO的透明度规则。(3)注重法律责任的规定，以便较好地实现对政府行为的约束和控制，加强对有
限支农资金的监督和管理。
从短期来看，我国可以考虑通过先修改和完善《农业法》，并制定或完善《农业法》的配套法律，包括《农民补贴法》、《农业科研和技术推广法》、《农业环境保护法》、《农民协会法》、《农业金融机构法》等，并制定和完善其相应的实施细则或条例来实现农业国内支持制度的法律化。
但我们认为，我国农业国内支持法律体系最终还是要建立以《宪法》为根本法，以《农业法》为基本法，以《农业国内支持法》为特别法，辅之以相关条例和实施细则以及部门规章和地方性立法的农业国内支持法律体系。
具体而言，笔者有如下建议，第一，应首先修改我国《宪法》，增加一条，规定“国家对农业给予充分国内支持，并鼓励社会对农业进行支持”。之所以如此的原因主要在于“矫枉必须过正”，是要通过在根本大法中确立国家对农业的支持立场，从而扭转长期以来社会对农业和农民的歧视状态，提升农业在国民经济中的法律地位，引起全社会对农业的真正重视，加强社会对农业和农民的认同感。
第二，修改和完善我国《农业法》。将该法第六章的标题“农业投入与支持保护”修改为“农业国内支持制度”，删除“保护”的字眼。同时，对该章相关规定做出相应修改或加以补充，对农业国内支持的原则、目标等宏观性问题做出规定。因为，该法第六章将农业投入与支持保护并列，有种属不分之嫌；同时使用“保护”二字较为敏感，容易授人以柄，且在WTO规则中只有“国内支持”的提法，未见保护一词。更重要的是，对农业的保护可以通过包括市场准入限制(如关税、特殊保障措施、检验检疫限制等等)、出口补贴和本文所探讨的国内支持等诸多制度加以实现，根本无法在一章中做出规定。
第三，制定我国《农业国内支持法》。在该法总则中明确规定我国农业国内支持制度中政府财政支持农业的主导作用，并明确中央与地方政府在农业国内支持制度中的财政体制划分和各有关职能部门的职权、责任与义务。原则上，可依项目的受益范围来具体确定中央与地方政府的财政投入责任、范围和领域：具有纯公共物品性质，受益范围跨越多个行政区域的农业项目(如退耕还林等)应当划入中央财政的投入范围；大型水利设施建设、道路建设等与农业生产经营没有直接关系的项目投入也应由中央财政投入；对于具有准公共物品或服务性质，受益范围较小的项目应当划入地方财政的投入范围。在此基础上，分章详细规定农民收入支持制度、粮食储备制度、农产品价格支持制度、政府农业一般服务支持制度(包括农业基础设施建设投入制度、农产品市场建设和营销制度、农业科技研发技术推广制度和动植物检验检疫制度等)、农业生态和环境保护制度和农业结构调整支持制度等。最后该法必须明确相关主体的法律责任并建立严格的监督和管理体制。制定该法的目的在于保障我国农业国内支持的长期资金投入，规范投资主体的投资行为，并防止农业投资的盲目性和随意性。
第四，制定《农业国内支持法》的配套条例、部门规章和地方性立法，在相关规范中列入各具体农业国内支持制度的项目计划名称、支出额度、实施目的、实施主体、实施程序、实施期限、绩效评价、监督管理等。对于农业综合开发等内容庞杂的项目计划则可采用若干分项目计划予以分解。
第五，废除与《农业国内支持法》相冲突或重复的法律法规或修改其相关规定。
需要强调的是，农业国内支持的相关法律法规需要及时根据变化了的农业发展状况和国家经济形势及时做出修订。目前可以考虑与我国“国民经济和社会发展五年规划”的制定相适应，在每个国家“五年规划”确定之后，尽快做出相应修改。同时，如果出现紧急情况，全国人大常委会或国务院可随时制定农业国内支持特别法律法规。
作者：李 亮
国内农业影响管理论文 篇2：
建构新型国家粮食安全观：全局观、可持续观与全球视野
摘 要：中国立足国内农业发展实现了粮食的基本自给，现阶段正处于粮食安全保障水平最好的时期。但与此同时，中国粮食安全面临农业资源和生态的约束日益增强，受市场与政策的影响日益突出，中国迫切需要建构新型大国粮食安全战略的全局观、可持续观和全球视野：即以“全局观”协调好坚守粮食安全底线和推动大国农业转型的关系，提高粮食供给体系质量、竞争力和适应力;以“可持续观”指导好促进粮食绿色增长与农业资源永续利用的制度安排，抓住用好战略机遇期，实施农业资源休养生息、生态修复治理系统工程;从“全球视野”构建开放型国家粮食安全战略保障体系，切实提高统筹利用国际国内两个市场、两种资源能力，全面提升中国粮食安全保障能力。
关键词：粮食安全战略;粮食安全保障能力;全局观;可持续观;全球视野
文献标识码：A
中国是世界粮食生产大国和消费大国。中国的粮食安全，不仅关系国内经济和社会的发展稳定，也是国际粮食供求与价格的重要影响因素之一，因而在全球范围备受关注。1994年，莱斯特·布朗曾提出“谁来养活中国”，引发了广泛而激烈的讨论。中国用事实给出了回答：中国立足国内农业发展不仅养活了自己，解决了13亿多人口的温饱问题，而且实现了食物供给的丰富化和营养化，大幅提升了城乡居民生活质量。中国不仅没有威胁世界粮食安全，还为世界粮食发展做出了重大贡献。中国粮食总产量由1978年的30 477万吨稳定增长到2015年的62 144万吨，人均粮食拥有量也由319千克增长至453千克。2016年和2017年，中国粮食总产量虽然较上一年度略有下滑，分别减少了0.8%和0.1%，但已连续5年稳定在6亿吨以上，这为有效确保中国粮食安全奠定了坚实基础。
近年来，中国粮食生产发展正面临越来越严峻的挑战和考验：一是粮食供需结构性矛盾突出，供给对消费需求的变化不能有效匹配，粮食供给体系质量有待提高[1];二是农资价格、土地成本、人工费用的持续增加或轮番上涨推高粮食生产成本，导致其高出国际市场，进而抬升了粮食价格[2]，同时也侵蚀了中国粮食的竞争力;三是粮食生产成本增加迫使最低收购价格连续上调
2008—2014年稻谷和小麦最低收购价连续提高，2015年维持在2014年水平不变，2016年和2018年先后开始调低稻谷和小麦最低收购价水平。，而国际粮食价格持续低位徘徊，加之受汇率和海运费用等影响，引起国内外粮食价格严重倒挂，并由此引发了粮食政策性收储增加、进口增加、销不动、储不下等一系列突出矛盾[3];四是粮食生产投入品使用不合理，特别是农业化学生产资料过量施用对农业资源可持续利用和生态环境形成巨大压力[4]。新时期中国需要新的粮食安全制度安排[5]，需要新的粮食安全观[6]。改革开放40年，中国有效保证了粮食供给的数量安全，但供给质量和效益仍有待提高，需进一步增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性。中国依靠粮食生产支持政策有力促进了生产，但市场机制配置农业和粮食资源的作用亟待进一步加强。中国有能力立足国内保障当代人的粮食安全，但也要认识到立足国内的必要性及其局限性，以及它对农业资源永续利用、对子孙后代粮食安全保障能力的可能影响。新时期中国需要建构大国粮食安全战略的全局观、可持续观和全球视野，即协调坚守粮食安全底线和推动大国农业转型的大局观，促进粮食绿色增长与农业资源永续利用的可持续观，从全球视野构建开放型国家粮食安全战略保障体系，并以此指导建立更高层次、更高质量、更有效率、更具可持续性的国家粮食安全战略支撑体系，全面提升中国粮食安全保障能力。
二、中国粮食安全的现实境况及其可能挑战
（一）粮食供给数量安全保障能力与质量安全保障能力
从国家粮食供给总量、城乡可达性、家庭可获得性3个维度考察，现阶段中国正处于粮食安全保障水平最好的时期：一是实现了粮食由过去长期供给不足向当前供需基本平衡乃至阶段性和结构性过剩的重大转变。其中，稻谷自2006年起已连续12年产大于消（即国内生产量大于国内消费量），小麦2014年以来再次呈现产大于消的格局，玉米2012年以来供给过剩的规模仍在不断累积扩大。玉米收储制度改革实现了价格由市场决定，引起玉米产量的下滑和消费量的增长，使其产消结余由2015年的5 020万吨大幅缩减至2016年的1 726万吨;但稻谷和小麦仍分别结余2 612和2 539万噸，未有明显变化。二是提高了粮食的城乡可达性和家庭可获得性。特别是中央储备粮垂直管理体系的建立和完善，实现了中央储备粮权属清晰、职责明确、管理统一，并利用垂直管理体系覆盖全国的购销网络和仓储物流等优势，实现了中央储备粮“管得好、调得动、调得快、用得上”，对粮食市场供需和价格的异常波动起到了有效调节作用[7]。这从全国、区域和居民家庭不同层面上全面提升了粮食可达性和可获得性的保障能力。
当前有两类较为流行的观点需要进一步辨识：一类观点是“粮食自给率持续下降，中国粮食安全面临重大威胁”。究其原因：一是将大豆计入粮食的范畴。2016年和2017年，中国进口大豆分别为8 323万吨和9 554万吨，由此引起粮食自给率持续下降，但它与“谷物基本自给、口粮绝对安全”的新型粮食安全战略没有必然关联。若依此判断中国粮食进口突破亿吨、粮食安全面临巨大威胁，有失公允，也不能客观反映中国粮食安全的现实。二是近年国内外价格倒挂引起谷物（包括大米、小麦、玉米和杂粮）进口增长。这一情景引起粮食自给率的下降，蕴含了粮食安全面临新形势新挑战的逻辑演绎。直接表现是中国粮食国际竞争力的下滑，深层次原因则包括了由农业禀赋条件决定的竞争优势不足和粮食政策的干预扭曲效应。另一类观点是“过去中国粮食处于产不足需的不安全状态;现阶段粮食过度生产、超期储备，则是新的不安全状态”“粮食过度进口也是一种新的不安全状态”。观察真实经济世界，农产品生产与消费的波动是一种常态，产需不均衡亦是常态。若产不足需为不安全，产过于需亦为不安全，那么是否还有所谓的“安全”状态？此外，如何辨识过度进口的“度”？这都要深入研究，更要清晰地界定和准确地表述，否则，极易造成战略判断的失误和引起公众的误解。但不可否认，现阶段在粮食数量安全保障方面仍然面临诸多“问题”和“挑战”，譬如，高成本引起粮食经营效益下降，高价格导致国际竞争力下滑，同时出现高产量、高库存、高进口的悖论……
从粮食供给质量看，一是粮食供给与市场需求不匹配，结构性矛盾突出，主要体现在：（1）主粮供给阶段性过剩，大豆供给严重不足。原因即在于，与竞争性作物相比大豆缺乏比较优势，农民种植意愿较低;（2）常规品种多，市场畅销的优质品种少。国内优质强筋麦、优质弱筋麦市场紧缺，稻谷优质达标率皆未超過60%[8]，玉米籽粒蛋白、脂肪、赖氨酸含量偏低，高油、优质蛋白专用品种少[9]。主要原因或可归咎于良种研发与推广不力，政策性扭曲导致优质不优价。如何引导结构调整和品种优化，改善粮食供给体系质量，提高对农产品需求变化的适应力，是新时代需要研究的新课题。二是受制于土壤和水体污染特别是重金属污染，国内部分产区农产品面临质量安全风险，如湖南、江西“镉超标”大米事件。2014年公布的土壤污染状况调查表明，中国耕地土壤点位超标率19.4%。其中，中度以上污染点位比例2.9%，主要污染物为镉、镍、铜、砷、汞、铅、滴滴涕和多环芳烃[10]。这或是中国农产品质量安全问题的根源之一。这也意味着，加强土壤和水污染治理与生态修复，全面提升“地”“水”对粮食及农产品质量安全的基础保障能力，是一项极为紧迫的重要任务。
（二）依靠补贴支持政策与依靠市场机制的粮食安全保障能力
2004—2015年粮食“十二连增”是“人努力、政策好、天帮忙”共同作用的结果。其中，粮食生产支持政策发挥了重要支撑作用。这些政策措施包括：全面取消农业税，大幅减轻农民税费负担;直接补贴农民和农业经营者，由大豆良种补贴拓展到粮食直补、农资综合补贴、农机具购置补贴、农业保险保费补贴等;对主产区的稻谷和小麦实行最低收购价政策，玉米、大豆、油菜籽等采取临时收储措施;对大型水利骨干工程、小型农田水利田间工程、农业科研创新系统、良种繁育与技术推广体系等建设给予项目或资金支持。已有研究表明，一系列补贴支持措施对于调动种粮积极性，促进粮食稳定增产和保障国家粮食安全发挥了重要作用[11-12]。
近年来，国内外粮食形势发生重大变化，最低收购价和临时收储制度的外部性日益突出：第一，推动区域种植结构调整，使其呈现“趋同化”和“单一化”发展。玉米临储政策改变了作物之间的比价关系，推动东北产区玉米对大豆、杂粮、瓜果等的替代。最低收购价政策起到了收益保险作用，引导规模经营主体转向种植受国家支持保护的稻谷和小麦;第二，易让农民形成政策路径依赖。有了政策性收储的兜底，农民锁定了最低托市价格，只要高产、不求优质，进而忽视了农产品生产与市场需求的匹配。特别是托市价格过高、优质优价难以通过市场交易有效体现，这一问题尤为突出。第三，面临财政负担快速增加的风险。国内粮食连续供大于求，国内外粮食价差大，下游产业不景气，粮食大量涌向政策性收储，导致库存高涨“销不动、储不下”。这一方面引起政府财政负担加重，另一方面粮食陈化风险也在快速上升。不仅用于粮食收购、保管和利息费用的补贴大幅增加，而且用于仓储建设投资、新陈价差损失、调运补贴、陈化处理等支出也大幅增长。为了加快库存消化，甚至采取了降价销售、加工补贴等政策。第四，削弱粮食竞争力，加大粮食进口压力。对粮食生产、流通、加工等环节施以支持和保护，削弱了国产粮食的竞争力。近年因粮食进口配额内完税成本低于国内价格，粮食进口快速增长。对稻谷、小麦、玉米实施关税配额管理，也引起了非关税配额管理的替代性产品（如高粱、酒糟蛋白饲料等）进口大幅增加。受利益驱使，边境大米非法走私也越来越多。第五，面临WTO黄箱补贴“天花板”约束趋紧。2016年，美国向WTO提出争端解决机制下的磋商请求，称中国对小麦、大米、玉米实施的国内支持政策与其加入WTO相关承诺不符，违反了WTO《农业协定》。尽管存有争议，但也表明WTO黄箱补贴“天花板”上限约束日益趋紧的现实。
中国粮食连续增产、粮食安全保障能力不断增强，一定程度上依靠强有力的补贴支持政策的激励作用，而市场机制在粮食资源配置等领域的作用仍有待进一步加强。特别是，当前国内外粮食供求关系和比价关系发生重大变化，引发了粮食产量—库存量—进口量“三量齐增”、国内国际价格—原料成品价格—产区销区价格“三价倒挂”等突出问题，补贴支持政策的可持续性正面临巨大挑战。为此，2014年，国家对东北和内蒙古大豆、新疆棉花试点目标价格制度改革，将临储政策调整为“市场定价+目标价格补贴”;2015年和2016年，又分别将油菜籽和玉米临储政策改革为“市场定价+生产者补贴”;2016至2018年，又先后多次调低稻谷和小麦最低收购价格。这些改革都是为了充分发挥市场机制的作用。实践证明，这些改革是有成效的，玉米和大豆改革初步实现了市场定价。但也应注意到，无论是生产者补贴，还是目标价格补贴，都仍然具有生产激励和资源配置扭曲效应。今后，如何尽可能减少干预和扭曲，更多依靠市场配置农业资源，调节主要农产品供求，这种市场机制保障粮食安全的能力迫切需要加强。
（三）粮食当期产量保障能力与可持续产能保障能力
从粮食当期产量和短期生产动员能力看，中国有信心和能力保障当前及今后一段时期的国家粮食安全，这已经为实践证明。但过去几十年，为增加粮食供给、保障粮食安全，所付出的资源、环境和生态代价巨大，若不及时做出改变，中国粮食安全的可持续产能保障能力将面临严峻挑战。
一是水资源短缺可能加剧。中国是严重缺水的国家之一，且水资源时空分布极不均衡。最近20年，中国粮食生产“南粮北移”，但北方是传统的资源性缺水地区。西南和东部地区的粮食生产则分别面临工程性缺水和水质性缺水问题。华北平原特别是河北，因地下水超采形成巨大的漏斗区，已经对粮食种植乃至整个地区经济发展产生重大影响。东北平原（尤其是黑龙江）也开始大范围开采地下水用于发展水稻，其地下水位较此前已有明显下降，尽管这种影响短期内不会显现，但必须高度重视其对中长期粮食安全和生态安全的影响。
二是耕地质量面临下降风险。根据国土资源部2015年全国耕地质量评价，中等地
国土资源部将耕地质量分为1～15个等别。其中，1等最好，15等最差;1～4等为优等地，5～8等为高等地，9～12等为中等地，13～15等为低等地。占全国耕地面积的52.8%，低等地占17.7%，二者合计超过了70%。其中，作为粮食优势主产区和最大的粮食调出地区，东北地区的耕地平均等级只有11.25等（为中等偏下地）。2014年，全国被占用耕地的平均等级为8.6，以6～10等为主（占68%），其中高等地占到40%;而新增耕地的平均等级为9.88，以10～12等为主，显著低于被占用耕地的质量[13]。
三是农业面源污染加重，耕地可持续产出能力面临挑战。化肥农药的施用虽有利于提高粮食单产水平，但不合理地施用和利用效率低，将造成土壤有机质含量下降，营养比例失衡，以及土壤和水体污染等生态问题。2016年，稻谷、小麦和玉米每亩化肥施用量（折纯）分别为23、20和25千克，大幅高于15千克的国际安全施用标准。若考虑复种指数，粮食主产区多以两季作物为主，单位耕地承载的化肥施用强度更大。2017年，3种主粮的农药平均利用率提高至38.8%，但农药残留仍通过水体造成面源污染的扩散;农膜使用量持续增加，其残留率约40%，已成为重要的白色污染源。若长期如此，可能导致农业资源、环境和生态遭受不可逆的损毁，将严重透支中长期的粮食生产潜力。
（四）依靠国内资源与国内国际两个市场两种资源的粮食安全保障能力
中国依靠国内资源、立足国内生产实现了主粮的基本自给，稻谷、小麦、玉米供给充足，目前出现了阶段性和结构性的过剩。但不可否认，利用境外农业资源和国际农产品市场，为中国确保粮食安全做出了重要贡献。以2016年为例，中国农产品进口1 550亿美元，仅次于欧盟和美国 WTO贸易统计数据显示，2011—2015年中国农产品进口额均超过美国，仅次于欧盟（28成员国），是世界农产品进口第一大国。商务部数据显示，2016年中国农产品进口额为1 106亿美元。
。油籽油料是主要进口农产品，2016年进口大豆8 391万吨（340亿美元，占农产品进口总额的22%），进口油菜籽和食用植物油分别为357和688万吨。其次是谷物，进口2 200万吨，其中大米、小麦和玉米共约1 000万吨;高粱、大麦分别为665万吨和500万吨。此外，还进口畜产品887万吨、食糖306万吨。仅是大豆进口量，若按国内平均单产折算，即利用了6.95亿亩的境外耕地资源，相当于中国农作物总播种面积的27.8%;2017年大豆进口进一步增长到9 554万吨，折算利用了7.91亿亩的境外耕地资源，相当于中国耕地总面积的39.1%。若这一部分转由国内生产，必将对国内粮食安全产生巨大影响。换言之，今后为保障谷物基本自给特别是口粮绝对安全，其他农产品进口则不可避免，即利用国际农产品市场和全球农业资源不可避免。
现阶段，中国利用国内国际两个市场、两种资源的能力正不断增强，但不可回避的是：一是进口产品相对集中，由此导致进口来源地较为集中。由于尚未建立持续稳定的全球农产品供应网络，因此，进口的可获得性、进口成本以及其他不确定性风险持续增加。二是国内企业开展境外农业投资与合作尚处于初级阶段，全球化视野和国际化经营能力还有待提高;企业投资能力与人才支撑较弱;仍缺乏必要的、系统的政策支持体系。
三、新型大国粮食安全观建构：新理念与新路径
最近十多年来，全球粮食市场和中国粮食安全形势正在发生深刻变化，迫切需要以新的理念和新的思维建构更高层次、更高质量、更有效率、更具可持续性的国家粮食安全保障体系。
（一）建构中国粮食安全的全局观：坚守粮食安全底线与推动大国农业转型
1.坚持把中国人的饭碗牢牢端在自己手中
中国是世界人口大国、世界粮食生产大国和消费大国。“粮安天下”，中国的粮食问题不仅是重大经济问题，更是重大政治问题、安全问题。对此必须有大局意识，切实增强忧患意识，做到居安思危。确保谷物基本自给、口粮绝对安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中，是中国政府必须长期坚持的方针，是中国农业发展转型必须长期坚持的底线。
2.提高农业供给体系质量，推动粮食和农业转型升级
增加有效供给，扩大优质供给，增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性，是中国粮食和农业供给侧结构性改革的主攻方向。新时代人们对粮食生产的生态化和安全化，产品的多元化、优质化和品牌化，供给的智慧化和便捷化越来越关注。为此，必须提高粮食产业链和供应链对市场需求变化的适应力：一是调整粮食品种结构，优化品质结构，引导发展市场紧需品种、优质畅销品种;二是推动粮食加工升级，增加中高端供给和优质供给;三是既要注重保障供给数量，更要注重品质与质量。提高供给体系质量，化解现阶段粮食供需的结构性矛盾;四是促进粮食及农业由拼资源消耗、拼农资投入、拼生态环境的粗放型增长，向资源节约型、环境友好型、生态保育型发展的重大转型。
3.完善粮食支持政策，构建绿色化、可持续型粮食产业支持制度体系
其一，推动粮食价格形成机制改革，更好发挥市场配置资源的决定性作用。按照“稳定框架、增强弹性、改革机制”思路，完善粮食最低收购价政策。即：保持最低收购价政策构架稳定，给种粮农民吃“定心丸”;粮价既可升，也能降，政策既能及时启动，也要适时退出，增强弹性和灵活性;改革最低收购价的功能与机制，由目前既保供给又保增收的托市机制调整回归至兜底保障，解决卖粮难的托底机制[14]。其二，切实保护种粮农民基本利益。农民种粮积极性是稳定粮食生产、保障粮食安全的基础，一旦损害到种粮农民利益，挫傷了农民种粮积极性，想再次恢复粮食生产则要花费更多的精力和更高的代价。因此，在改革进程中绝不能损害种粮农民利益，对农民因改革遭受的损失必须配套补偿措施。其三，从全产业链和供应链的视角完善粮食产业支持体系，推动农业政策转型。在生产环节，逐步由现阶段“增产导向”的政策向“竞争力和质量效益导向”“绿色生态导向”的政策转型。要探索对环境友好型、绿色可持续型生产方式给予补贴;加强对农业发展基础能力建设、新型农业经营主体、农业风险管理、农业创新系统、农业技术推广服务体系等的支持;在加工流通环节，加大对产区粮食加工产业的支持，支持产区发展粮食经济，延伸粮食产业链。
4.需高度重视中国粮食竞争力问题
只有提高粮食竞争力，才能减轻进口压力，有效防范出现大量竞争性进口对国内粮食的替代和冲击。而日益增长的粮食生产成本和不断强化的农业支持保护，一定程度弱化了中国粮食竞争力。今后围绕提高粮食竞争力，一是降低粮食生产成本，提高基础竞争力[3]。例如，通过规模化、高效率的农业机械化作业替代劳动以降低人工费用，通过土地托管、代耕代种、股份合作等模式使土地成本隐性化以降低土地费用;二是提高粮食经营的整体效益和产业的综合竞争力。一种方式是鼓励发展综合种养、立体种养、生态种养，提升品质、塑造品牌，通过差异化竞争策略促进粮食提质增效;另一种途径则是支持粮食种植与特色种养、农业休闲体验、乡村旅游等农村三次产业融合发展，通过功能性竞争（即开发农业多功能）促进转型增效和提高综合竞争力[15]。
（二）建构中国粮食安全的可持续观：实现粮食绿色增长与资源永续利用
保障国家粮食安全，不仅是历史赋予当代人的责任，也是留给子孙后代的重任。因此，在有效保障当代人粮食安全的同时，需要注重农业资源的节约化和集约化利用，不能损害子孙后代的粮食安全保障能力。特别是，近年全球粮食处于供应充足、粮价低位运行周期，国际粮食贸易环境相对宽松，国内粮食供应充裕，这是中国实施农业资源休养生息、生态修复治理的重大战略机遇期，应采取积极措施，为当代人和子孙后代保障粮食安全积蓄能量。为此：
1.坚持绿色兴农，推动粮食绿色发展
一是坚持节约集约利用农业资源，特别是耕地资源和水资源;二是大力推广测土配方施肥、生物有机肥替代化肥、低毒低残留农药和病虫害绿色防控，加强对农业投入品使用的监测与监管，实现化肥农药零增长;三是开展农田残膜和农业废弃物回收行动，加强农业面源污染防控与综合治理;四是探索生态循环粮食生产新模式，促进粮食绿色发展、生态友好型发展。
2.全面实施“藏粮于地”“藏粮于技”战略
落实好最严格的耕地保护制度，保护并改善耕地质量，切实保护好粮食综合生产能力，并加快推动粮食科技进步和信息化水平。其核心要义在于，现阶段无需把所能动员的资源、所有的潜在产能全部转化为现实的产量，而是根据实际需要藏粮于地、藏粮于技，确保急用之时粮食能够产得出、供得上。
3.加快实施农业资源修养生息和生态修复治理工程
充分把握住国内外粮食供给充裕的战略机遇期，加快实施农业资源修养生息和生态修复治理工程，其关键措施在于：一是按照粮食绿色发展和资源永续利用的要求，严格控制华北地下水超采漏斗区和东北超采地下水生产粮食，积极引导南方重金属超标地区种植结构调整;二是全面加强水土污染防治和土壤改良，推动地下水超采漏斗区综合治理、重金属污染耕地修复治理和生态严重退化地区综合治理，加大对东北黑土地保护的支持;三是盘活存量补贴，创新增量补贴，引导农民实行保护性耕作、轮作休耕和替代性种植，有效保护好粮食潜在产能，增强农业资源的永续利用能力和粮食安全的可持续保障能力。这既是粮食安全战略可持续观的直接表现，也是全局观的重要体现。
4.应重新审视粮食“去库存”策略和农产品出口鼓励措施
当前中国粮食供需“失衡”只是阶段性和结构性的。2016年，玉米收储制度改革，推动了国内外玉米价格逐步接轨。在玉米国内价格下滑和镰刀湾地区种植结构调整等共同作用下，玉米产量将自高位回落。伴随国内饲养业回暖（通常表现为周期性波动）、替代性产品进口减少、深加工产业扩张和区域性加工补贴政策，玉米消费则会持续回升。“去库存”进度可能因此加快。而且从中长期看，中国人均农业资源异常紧缺，主要农产品供给长期偏紧，“去库存”只会是短时期内的阶段性任务。那么，当前是否需要通过支持发展燃料乙醇来加速玉米“去库存”，再度让国内玉米价格回升和生产者补贴刺激农民继续种植玉米？如此循环。从战略上看，中国尚不能以消耗地力、牺牲耕地可持续生产能力来种植玉米，然后再支持燃料乙醇发展来“去库存”。此外，从中国国情看，农业资源的禀赋条件难以支撑大规模种植用于出口的农产品。发挥自然禀赋的比较优势（而不是通过补贴支持获得的比较优势），以市场为基础，实现农产品贸易的正常往来，是一种可选路径。而加大对农产品出口的支持，可能引起农业资源的错配和过度开发，进而影响资源可持续利用和农业可持续发展。
（三）建构中国粮食安全的全球视野：建立开放型国家粮食安全保障体系
相对人们日益增长的美好生活需要，中国现有农业资源禀赋明显不足，迫切需要统筹利用国内国际两个市场、两种资源，有效调剂和补充国内粮食供给，以缓解国内农业资源环境压力。应从融入全球农业产业链、供应链和价值链出发，积极参与全球农业资源开发，合理利用国际农产品市场，建构具有全球视野的开放型国家粮食安全保障体系。
1.实施农产品多元化进口
如上分析，对中国而言，农产品进口不可避免。进口产品单一，意味着进口来源地集中，进口风险增加;反之，进口品种越多，则意味着进口渠道和来源就越多，进口风险就会降低。实施多元化进口，就是通过多品种、多渠道、多区域进口所需农产品，综合考虑替代性农产品及农产品加工制品进口，用以分散进口风险[16]，这是今后中国更加灵活利用全球农业资源和国际农产品市场的基本方向。如，增加部分肉类及制品进口，即可以减少饲料粮进口;增加多种植物油脂进口，就可以减少油籽油料进口。为此，应与世界主要农产品供给国签订贸易与合作的“国家协定”，与跨国企业等签订农产品贸易长期契约，建立稳定可靠的战略贸易伙伴关系，稳定国内供需缺口较大、需求持续增长的农产品进口货源。根据农产品进口现实需要和国家战略需求，减少农产品进口壁垒，同步建立农产品进口监测与产业损害预警系统和快速反应机制。
2.鼓励“走出去”实施境外农业投资
把握好“一带一路”建设契机，支持有条件的涉农企业“走出去”。“走出去”的区域应以农业开发潜力较大、农业跨国公司布局尚未完成的地区为重点，如东南亚、非洲、黑海地区。投资方式可灵活选择股权投资、合资、合作、独资等。主要任务则是参与东道国的农业综合开发、仓储物流建設、农产品加工、农资购销与农产品收储、国际贸易等，自主建立或参股融入农业跨国公司的全球农业供应链。以此为依托，探索建构全球农产品及粮食进口供应网络。应该注意的是，支持和鼓励企业“走出去”成为农业产业链的境外投资商和国际粮商，不提倡其成为境外农民，尽量避免直接购买土地从事农业生产，避免受东道国政治纠纷、国际舆论炒作等影响。对此，一要减少政府干预，放宽各种限制，简化审批程序与手续。二要从财政金融、风险管理、税收优惠等方面给予境外农业投资支持。如，建立境外农业投资建设基金、境外农业投资损失准备金制度;设立针对境外农业投资与合作项目的专项险种和重大险种，承保可能发生的因不可抗力因素引发的经营风险损失;避免双重征税。
3.加强新型农业国际合作
一方面，加大对发展中国家或地区特别是周边国家发展农业的投资援助，良种良法等技术援助，支持其发展农业生产，帮助提高粮食生产能力和自给能力，增加全球粮食市场供应，改善全球粮食安全形势;另一方面，积极推动双边和区域性FTA磋商，深化农业领域的贸易与投资合作。积极推动WTO多边农业谈判，深度参与全球农业规则的改革与制定，完善全球农业治理机制，逐步构建一个公平、公正、合理的全球农业贸易与投资新秩序。
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（责任编辑：钟昭会）
作者：朱满德 张振 程国强
国内农业影响管理论文 篇3：
从农业国内支持视角论我国《农业法》之完善
摘要：近年来，我国粮食产量连续创历史新高，但粮食供求紧平衡的长期态势并未改变。农产品供给和市场价格要在多种变数叠加的国际市场上保持稳定，不仅需要各级政府加大农业支持力度，而且需要《农业法》从指导原则、体例结构和主体内容方面反映国家农业国内支持政策，对一些经过实践检验、取得一定社会效果的农业国内支持措施及时加以确认，建立和完善加强农业国内支持的法律保障机制。从农业国内支持角度对现行《农业法》进行修订，不仅要在实体性规范中明确各级政府和农业生产经营主体在农业国内支持中的法律地位，而且要在程序性规范中完善农业国内支持项目的决策机制、管理机制、监督机制，并设立相关法律责任条款和权利救济机制。
关键词：世界贸易组织；农业法；农业国内支持；实体法；程序法
从农业国内支持角度来看，《农业法》不仅是行政法，要基于“依法行政”的原则来调整农业行政主管部门与农业生产者之间的农业和农村经济关系，而且是社会法，要基于保护原则，通过设定农业国内支持的一系列相关措施来调整各种社会利益关系。市场经济是法治经济，在建立和完善我国农村社会主义市场经济这一过程中，无论是对农村经济进行宏观调控而向农业生产经营者提供支持的政府部门，还是接受政府农业国内支持的市场主体，其主体资格和行为都需要由法律来确立、规范和保障。我国《农业法》中关于农业国内支持的规定不仅实体性内容简略、笼统和宽泛，凸显导向性与提倡性立法的特点，不具有实际可操作性，而且程序性规范缺失，有悖于WTO“透明度”原则①。这不仅不利于保护农业生产经营者的经济权益，也不利于国家农业相关产业政策的落实。鉴于此，本文研究《农业法》中关于农业国内支持的规定的完善，探讨为我国农业生产、农村社会和农业生态环境的协调发展构建科学合理的法律保障机制。
一、农业国内支持的法律界定我国2001年12月已经加入WTO，但2002年修订、2003年3月1日起开始施行的现行《农业法》中并没有使用WTO《农业协定》中“农业国内支持”的概念。现行《农业法》将“农业投入”与“支持和保护”并列，作为第六章的章名，这不仅在体例设置上欠妥，显有种属不分之嫌，而且在条约适用上与WTO《农业协定》中“农业国内支持”的用语不相一致。②从内容上看，《农业法》第六章“农业投入与支持保护”是对“农业国内支持”的专章规定，但该章不仅通篇没有使用“农业国内支持”这一用语，也没有对农业“投入”、“支持”、“保护”等的含义予以明确。我国《农业法》中的“农业支持与保护”是指包括农业投入在内的所有农业支持性行为，该行为不仅包括农业投资、而且包括农业补贴，不仅包括政府投资、而且包括社会投资。从WTO《农业协定》以及各国关于农业国内支持的法律规定来看，我国《农业法》中“农业支持与保护”的概念在内涵和外延上都比较宽泛。实质上，我国《农业法》中的“农业支持与保护”，其主要目的和内容是对WTO《农业协定》中农业国内支持的相关规定予以具体适用。为了履行WTO《农业协定》规定的成员国应该向WTO农业委员会通知其农业国内支持政策的义务，也为了便于国际合作及加强与其他WTO成员国相互间的理解、减少不必要的误解，建议我国《农业法》将第六章章名改为“农业国内支持”，并对“农业国内支持”的含义进行明确界定，使之与
收稿日期：2012—07—05
*基金项目：国家社会科学基金项目《WTO框架下我国农业补贴法律体系的建构》（07BFX080）、教育部哲学社会科学研究后期资助项目《我国农业投资立法研究》（10JHQ018）的成果之一。
作者简介：吴喜梅，女，郑州大学法学院副教授，郑州大学私法研究中心副研究员（郑州450001），重庆大学法学院博士生（重庆400044）。
WTO《农业协定》中的用语和内涵相一致。
实践证明，我国现行《农业法》中的农业“投入”、“支持”、“保护”等用语过于原则化、政策化，容易导致实践中对《农业法》的理解不一，严重影响法律实施效果。例如，《农业法》第40条第一款规定国家可以通过“税收、价格、信贷”等措施来支持社会主体投入农业，但“支持”这一用语的含义不够明确、具体，难以形成相应的可操作性制度。实践证明，该条款确实没有起到吸引更多社会主体将更多社会资金投向农业的作用。此外，实践中常常将“农业支持”称为“农业补贴”，但在WTO框架下“农业支持”并不等于“农业补贴”，“农业国内支持”也不等于“农业国内补贴”。WTO框架下“农业国内支持”的外延大于“农业国内补贴”。根据WTO《补贴与反补贴协定》第一条的规定，补贴的构成要件除了获得政府财政支持外，还包括受益人因此获得超出市场之利益；而国内支持向受益人提供的利益不仅包括大于市场之利益，还包括小于市场之利益如补偿。因此，WTO框架下的“农业国内支持”是指政府向农业生产经营主体提供的包括国内补贴在内的一切财政性支持措施。我国《农业法》中用“国内补贴”代替“支持与保护”并不妥当，如此会人为地将国内补贴概念的外延扩大，使之超过WTO框架下国内补贴概念的外延，这不利于维护我国农业利益，也容易使其他成员国产生误解而向我国提起反补贴诉讼。另外，WTO框架下的国内支持包括“绿箱”补贴和“黄箱”补贴，国内补贴与“黄箱补贴”的范围相一致而不包括“绿箱”补贴，鉴于此，我国《农业法》应该用农业国内支持来代替传统上、习惯上使用的广义的“国内补贴”，避免遭到其他WTO成员国的误解而提起针对我国农产品的诉讼。
二、政府在农业国内支持方面的法律职责
我国现行《农业法》的体例结构设置欠妥，未能彰显各级政府支持农业发展的政策理念和法律职责。这不仅表现在总则中没有明确规定政府支持农业发展，而且分则中也没有对国家支持农业发展的产业政策予以全面、具体的反映。为了引导、调控、保护、扶持及监管农业发展，《农业法》应对各级政府及其农业行政管理部门支持农业发展的一系列公权力（职权）予以明确，从基本原则、财政划分、主要支持领域、支持方式等方面明确各级政府对农业国内支持的法律职责。
（一）将各级政府支持农业发展确立为《农业法》的一项基本原则
基于农业在整个国民经济中的基础性地位及其风险性、弱质性、利益共享性等特点，农业在大多数国家是受到保护和支持的产业，许多国家不仅通过立法明确政府支持农业发展的领域、方式、水平、具体项目、程序等，而且基于不断变化的国际贸易格局和国内农业发展情势，根据WTO规则适时修改和完善相关法律制度。如欧盟共同农业政策作为欧盟关于农业国内支持的基本法，自制定实施以来已经历了1992年MacSharry改革、1999年通过《欧盟2000年议程》、2003年Fischler改革和2008年CAP审查四次大的改革，这些改革不仅促进了欧盟各成员国农业经济、农村社会和农业生态环境的协调发展，而且使各成员国的农业国内支持措施在WTO多边贸易体制下得以继续推行。美国自1933年制定《农业调整法》以来已经形成了对生产、分配、交换、消费等农业环节予以支持的法律体系；日本以《农业基本法》为母法确立了全方位大力支持农业生产经营的农业法律体系，为政府通过财政手段全面调节国内农业经济活动提供了法律依据。
政府支持农业发展不仅是世界各国实现农业现代化的一般规律③，也是WTO《农业协定》的基本理念。根据WTO《埃斯特角城宣言》，农产品贸易谈判的目标是逐步建立一个公平的、以市场为导向的农产品贸易体制。考虑到实现这一目标的渐进性，WTO《农业协定》强调通过谈判逐步削减政府对农业的支持，并对需要削减和不需要削减的国内支持予以明确规定。具体而言，WTO《农业协定》首先确认了政府支持农业发展的必要性，继而要求通过谈判制定统一的国内农业支持规则，对那些有扭曲贸易公平作用的国内支持予以削减，对那些不影响贸易方向或水平的国内支持可以保留。可见，WTO并不反对一切国内支持措施，仅要求各成员国承诺逐步削减那些有悖于建立公平的、以市场为导向的农产品贸易体制的支持措施，而对那些有利于提高全人类生活水平、不影响自由贸易体制建立的国内支持措施则予以了确认。
我国现行《农业法》总则共九条规定，其中没有一条从整体上将政府支持农业发展的国际惯例确立为一项立法原则，第八条规定只涉及国家支持农业的一个方面，即国家对发展农业和农村经济有显著成绩的单位和个人给予奖励，且该条强调的是全社会应当高度重视农业、支持农业发展，并没有明确政府支持农业的职责。遵守WTO《农业协定》中政府支持农业发展的相关规定，借鉴国外一般立法体例，我国《农业法》应秉持国家支持农业发展的理念，将各级政府支持农业发展明确确立为《农业法》的一项重要原则写入总则中。这也是对我国《宪法》中相关条款的具体落实。
（二）建立各级政府对农业国内支持的财政体制机制
根据财政法的一般理论和一些国家农业国内支持立法的经验，农业国内支持财政法律制度的形成以国家农业国内支持产业政策的制定为前提，立法通过将产业政策细化为各种农业国内支持项目计划，将各项计划纳入各级财政年度预算并由财政部门具体承担预算支出责任，从而将各级政府农业财政支持的职责（权）法定化。其中，在确定农业国内支持项目计划时一般通过概述立法与列举立法相结合的方法，分别明确中央与地方各级政府农业国内支持项目的范围和内容，最终以法律化的、具体的农业国内支持项目计划来确定各级财政支农的法律职责。在农业转型期，我国有必要依据特定阶段的农业产业政策对农业生产经营项目实行计划管理，并将一些取得一定实践效果的农业国内支持措施予以法律化，这是我国遵循WTO透明度原则，以确定的方式落实国家农业产业政策的有效途径。
1.一般来说，农业国内支持的财政划分不仅涉及中央和地方各级政府对农业国内支持的具体领域、水平和预算，而且涉及相关财政增长的参考基准、额度、重点领域及其预算和监督。我国现行《农业法》缺乏对农业国内支持财政划分的具体规定，各级政府财政支农的权源和行使领域等重要内容不明确或不具有可操作性，这不利于国家财政支农政策的充分落实。如我国《农业法》第38条第一款对农业国内支持资金的来源作了原则性规定，但未对中央和地方政府应投入的资金比例等问题予以明确，这是造成实践中农业国内支持的资金总量不足、支持力度波动起伏、支持效益不高的主要原因。鉴于此，笔者认为我国应尽快完善《农业法》，明确规定各级财政对农业国内支持的投入不得低于本级财政年度收入的一定百分比，以克服各级财政支农的随意性。
2.由于《农业法》对各级政府国内农业支持的范围没有明确界定，实践中，往往是该投入的领域没有得到足够资金，见效快、回报率高的领域财政资金重复投入。鉴于此，建议《农业法》依财政所投入项目的受益范围来具体确定中央与地方政府财政支农的项目范围：中央财政主要投入具有纯公共物品性质，受益范围跨越多个行政区域的农业国内支持项目和与农业生产经营没有直接关系的项目；地方财政主要投入具有准公共物品性质，受益范围较小的农业国内支持项目；省、市、县等各级财政投入范围依以上原则具体确定。
3.根据WTO规则，农业国内支持主要分为两类，即对农业生产经营者的收入支持和对农业生产经营的支持。尽管根据经济学理论，对农业生产经营者的收入支持有扭曲价值规律的危险，但WTO《农业协定》仍允许各国采取对价值规律影响最小的收入支持方式，如与农业生产脱钩的“直接支付”。对农业生产经营的支持，WTO主张加大“绿箱”支持而减少“黄箱”支持。与WTO规则相一致，我国应修改《农业法》，完善农业国内支持结构。就农业国内支持的范围及其重点领域而言，各级政府应将财政预算内安排的各项专项资金主要用于农业基础设施建设，农业结构调整，国家粮食安全保障，动植物检疫防疫体系、农产品质量标准体系、检验检测监督体系与农产品市场及信息服务体系建设，农业科研教育、技术推广和农民培训，农业生态环境保护，贫困地区发展和农民收入水平提高等。新增长的资金应该重点用于农业科研与技术推广，中西部粮食主产区扶持，农民专业合作经济组织培育，农产品批发市场和集贸市场培育等。
4.对于农业国内支持的手段和措施，WTO不仅允许成员国进行财政投入，而且允许采取税收优惠、金融支持等措施。我国现行《农业法》中也有相关规定，如该法第43条、45条规定，国家采取税收、信贷等手段鼓励和扶持农业生产资料的生产和贸易，通过贴息等措施鼓励金融机构向农民和农业生产经营组织的农业生产经营活动提供贷款。但是，《农业法》中缺少对农业支持的税收优惠和金融支持的具体规定，对如何协调中央和地方政府在这方面的关系也未作相应规定。从立法技术上讲，《农业法》应该可以明确要求相关机构在法定时间内制定出配套制度和实施细则。
三、农业生产经营主体在农业国内
支持方面的权利义务我国农业改革的实践证明，农业问题实质上就是农民问题。发展现代农业，维持农业可持续发展，首先要尊重和保护农民的合法权益。我国加入WTO后，作为弱质产业的农业和弱势群体的农民在更大范围内和更深程度上参与到经济全球化之中，直面国际国内两个市场竞争。在这样的情势下，我国有必要通过立法完善农业国内支持机制，在WTO规则允许的范围内强化政府对农业的投入和扶持，为农业经营活动和农民经济权益提供法律保障。
从理论上讲，所有农业生产经营者都有权利获得国家的支持，但权利和义务是对等的，农业生产者获得国家各类农业支持应符合相应的法定条件。如美国农业补贴制度规定，获得环境保护补贴的前提条件是农业生产者在生产中履行了法定的农业生态环境保护义务；④《法国农村发展计划（2007—2013年）》根据权利与义务相一致的原则，规定在法定期间内依据法律及合同承担农业环境保护与管理义务的农民，有权获得该计划下环境补贴的支付。⑤农业国内支持是一种双向权利义务关系，农业行政管理者与作为行政相对人的农业生产经营者良性互动，才能有效实现国家农业国内支持政策。我国目前的农业国内支持只是国家的单方行为，相关法律并未严格要求农业生产经营者承担相关法律义务，这不利于国家粮食安全、食品安全和农业生态环境的保护。
不同农业国内支持项目的目的不同，对其获得财政支持的主体资格条件和相关义务的规定也应不同。《农业法》必须明确农业国内支持项目的申请条件及获得农业国内支持所应履行的义务，如规定获得农业国内支持的农业生产经营者在从事农产品生产、加工、运输的过程中应遵守国家相关法律和标准，承担相应的社会责任，否则相关部门可以撤销对其的农业国内支持决定或合同，并要求其返还支持资金。需要指出的是，我国目前多是将农业国内支持资金按耕地面积、采用提前支付的形式发给农业生产经营者，现实中即使土地被撂荒或转包，土地承包者也能获得支持资金，直接种粮者反而得不到支持资金。针对这种现象，我国《农业法》应借鉴欧美国家通过与农业生产经营者签订合同的形式规定双方在农业国内支持方面的权利义务的做法，明确要求与政府签订合同是农业生产经营者获得财政支持的法定形式要件，地方政府代表国家与农业生产经营者签订农业国内支持合同，合同内容中应明确规定国家根据合同为农业生产经营者提供制度和资金支持，农业生产经营者必须按照合同规定进行生产，杜绝土地撂荒和污染农业生产环境的现象。
四、农业国内支持项目的运行机制
在一般意义上，农业国内支持是指国家为了实现特定的农业产业政策之目的而将财政收入依法定标准和方式转移给特定农业生产经营者的国家行为⑥。近年来国内学者侧重于从国外立法理论和实践经验切入，对我国农业国内支持的实体法方面进行深度分析，而对农业国内支持的程序性规范的研究不够深入和全面。实践中，我国对农业的支持主要是以政策的形式进行调整，往往忽视在预算、执行、监督、考核、信息公开等方面作出程序上的设计与安排。《农业法》对国内支持资金管理作了规定，但该规定较具原则性，致使实践中各级政府对农业国内支持方面的预算安排和执行都表现出一定的随意性。从法理上讲，各级政府的农业国内支持行为是一种行政行为，行政机关代表国家利益与农业生产经营者之间形成一种行政法律关系，其中行政机关处于强势地位，农业生产者处于相对弱势地位。为使农业国内支持资金及时、安全、有效地运转，应从建立健全农业国内支持项目的运行机制入手，在《农业法》中明确我国农业国内支持的行政程序、预算管理机制、资金运行机制、监督检查机制和权利救济机制，同时完善相关法律法规。
应该坚持科学与民主相结合的农业国内支持项目决策机制，项目决策前要通过专家咨询和听证会、讨论会、实地调研等形式进行论证和评估。在资金运行方面，为了减少中间环节的损耗，可以建立个人账户制度。要建立对政府引导、支持、保护农业发展的各项宏观、抽象性职权的权力行使监督机制。虽然从法理上讲，政府职责具有不可抛弃、必须履行的性质，但有效的监督机制也是必需的，因为任何权力在实践中都有怠于行使和不当行使的可能性，不受任何监督的政府职权会成为事实上的“自由裁量权”而无法充分保障农业生产经营者的权益。《农业法》应该明确规定立法机关、上级行政机关对相关行政主体在农业国内支持方面的责任追究制度，并在人大及其常委会监督、群众监督、舆论监督的一般规定之外，进一步加强和完善针对农业国内支持的行政系统内部的层级监督和政纪、审计、财政等专项监督。
从我国现行《农业法》中的法律责任条款来看，其中缺乏对政府违反农业国内支持职责所生法律责任予以追究的实体性、程序性规范，这会导致实践中地方财政不依法对农业投入却无法追究法律责任的尴尬现象。我国《农业法》第12章规定了违犯《农业法》的一般法律责任：国家工作人员利用职务便利或者以其他名义侵害农民和农业生产经营组织的合法权益的，应当赔偿损失，并由其所在单位或上级主管机关给予行政处分。该规定适用于与农业国内支持相关的行为，但对政府部门不履行或不适当履行相关职责而产生的法律责任尚需作出进一步规定。《农业法》应在“法律责任”一章增加以下规定：第一，农业国内支持项目的编制主体具有依法编制具体的农业国内支持项目计划并提交法定机关审批的职责，违反该编制职责的，依行政机关内部的上下级监督机制来追究其行政责任。第二，农业国内支持项目的执行机关具有公布农业国内支持项目的内容、接受农业国内支持申请、审查相关资料并决定是否给予农业国内支持的职责，其与农业生产经营者依法订立农业国内支持合同并监督其履行，违反该职责的，可通过行政复议等行政机关内部监督机制或由农业生产经营者提起行政诉讼来追究其法律责任。第三，农业国内支持是行政主体基于公益目的而向农业生产经营者提供的支付，行政主体须依农业生产经营者之申请且经审查后，确定对符合要件者予以支持。如果相对人对相关行政决定不服，其可以主张行政救济。第四，农业支持资金因其财产性而具有可转移性，因而《农业法》应明确规定任何政府机构不得对农业国内支持资金迟延拨付、截留、挪用或从中扣缴任何费用，否则，相对人可以依法主张行政救济。
五、结语
近年来每年都有全国人大代表向全国人大提交加大农业投入的议案，每一份议案都承载着公民对完善农业法制的要求和期待。依宪政和法治理念，作为公共财政支出的一个领域，农业国内支持的权源及程序应有法律依据。全国人大应对《农业法》进行立法评估和执法检查，在关注相关议案的基础上，加快建立和完善适应现代农业发展需要的农业法律制度，其中应包括已为WTO《农业协定》所确认、我国立法中尚未作出明确规定的农业国内支持法律制度。《农业法》应专列“农业国内支持”一章，遵守WTO农业规则，借鉴其他成员国的立法经验，将一些具有前瞻性、经过实践证明行之有效的国内支持措施予以法律化，并应注意法律规范的可操作性。就农业国内支持而言，《农业法》既要注重实体性规范的完善，又要注重程序性规范的完善；既要注重农业环境资源保护和农业生产安全方面的制度构建，又要注重政府对农业的支持与保护方面的体制机制完善；既要履行WTO规则，又要利用好WTO规则尤其是其中的例外条款，把农业发展与农民增收、实现农村稳定结合起来考虑。
注释
①该原则要求WTO成员国负有下列通知义务：凡制定的与对外贸易有关的法律、法规、政策措施，都要通知WTO总部以及各成员国，以接受WTO组织的审查和各成员国的监督。我国《农业法》中关于农业支持的规定在这些方面存在一定的缺陷，必须尽快完善。②⑥黄河：《论我国农业补贴法律制度的构建》，《法律科学》2007年第1期。③罗有远、刘盛展：《WTO〈农业协定〉下我国农业补贴法律制度的建设》，《广东农业科学》2007年第4期。④姜双林、王宝臻：《环境保护视野下的农业补贴政策探析》，《安徽农业科学》2008年第25期。⑤程宇光：《论农业补贴的农村环境保护功能——以欧美农业补贴制度的比较为视角》，《河北法学》2010年第8期。
责任编辑：邓林
作者：吴喜梅