引言
“政府引导, 企业主导”的PPP模式农村土地综合整治, 相对于传统模式具有明显的优势:首先, 解决了当地政府财政资金不足的问题, 当地政府可以更好的发展基础设施建设, “筑巢引凤”;其次, 由于企业的参与带来了新型产业, 改善了农民今后生产、生活环境和社会保障;此外, 还可以防止整治后新增耕地撂荒, 带动了产业升级, 促进土地可持续利用和地方经济发展;最后, PPP模式引入, 有利于政府职能的转变, 进一步推进简政放权、放管结合、优化服务的改革。然而, 目前PPP模式用于农村土地综合整治项目仍处于探索阶段, 加之土地综合整治项目周期长、涉及范围广, 使得PPP模式下农村土地综合整治项目存在多方面的潜在风险。目前对于PPP模式下农村土地综合整治的相关研究相对较少, 主要集中在PPP模式的融资优势、土地整治效益、如何完善PPP模式下的土地综合整治等方面。对于PPP模式下农村土地综合整治风险及防范的研究不足, 而准确识别相关风险并及时防范是保障PPP模式下农村土地综合整治项目顺利进行的重要前提。因此, 本文在大量阅读国内外相关文献的基础上, 结合实地调研, 梳理PPP模式下农村土地综合整治过程中存在的潜在风险, 并提出针对性的防范策略, 以期为PPP模式下农村土地综合整治提供科学参考。
1、PPP模式下农村土地综合整治风险识别
PPP风险包括政府级、市场级、项目级诸多潜在风险。农村土地综合整治风险包括经济、政治、社会、生态、文化等潜在风险。PPP模式农村土地综合整治潜在风险则可能既包括PPP风险又包括土地综合整治的风险, 又可能产生一些新的风险, 也可能会规避一些风险。
在对PPP模式风险和土地综合整治风险相关研究文献梳理与实地调研的基础上, 对PPP整治项目存在的主要潜在风险进行了归纳和总结:
(1) 行政审批延误风险:主要指项目涉及到土地整治计划编制与各行政部门审批等多项手续, 由于审批流程复杂而导致项目审批延误所产生的风险。
(2) 地方文化遗失风险:在土地整治过程中涉及地上有文物、文化遗产、墓地等需要拆除而产生文化遗失的风险。
(3) 宅基地拆迁延误风险:宅基地拆迁过程中遇到个别村民不满意拆迁补偿方案等发生阻碍拆迁的风险。
(4) 拆迁资金预算不足风险:在拆迁安置过程中, 村民基数有变等, 导致拆迁资金额外增加所带来的风险。
(5) 产业导入运营风险:社会资本方导入的产业及机构, 在进行特色产业导入及运营过程中所产生的风险。
(6) 资金回流延长风险:在耕地质量检验及补耕指标交易阶段, 整治后的耕地质量检验不合格或指标未及时交易变现等所产生的风险。
(7) 施工建设延误风险:在工程建设过程中因工程质量问题等导致工期延误所产生的风险。
(8) 自然环境因素风险:项目实施过程中出现的自然灾害、极端天气等不可抗力所造成的风险。
2、PPP模式下农村土地综合整治风险防范策略
PPP风险防范的目的是为了使PPP模式下农村土地综合整治项目的整体风险最小化, 保证项目的顺利实施和各方利益最大化, 针对PPP模式的农村土地综合整治项目潜在风险提出以下防范策略:
(1) 完善农村土地综合整治PPP项目立法
目前我国PPP模式用于农村土地综合整治项目少之又少, 相关法律法规较少, 缺乏完善的法律支持, PPP模式土地整治项目存在一些法律风险。并且由于土地整治项目的周期性长、复杂性高等特点, 需要相关法律对各主体的权利义务关系进行界定, 从而使项目参与方都能各司其职, 降低项目风险。
(2) 建立科学的风险分担机制
PPP项目的成功与否很大程度上取决于其风险分担是否科学。应根据项目特征和具体情况, 建立合理的风险分配机制, 并制定一套合理的项目风险分配流程和原则, 通过在参与双方间进行合理的风险分担, 有效地降低项目整体风险。
(3) 严格风险管理建设
风险管理是PPP项目的重要组成部分, 政府部门和社会资本方应发挥各自的优势:政府应积极转变自身职能, 实现从单一的运营者向监管者的转变, 负责PPP模式的制度化建设和长远规划, 承担自身有相对承担优势的风险, 建立一定的政策调整机制, 对项目运行中进行必要的风险监管。
(4) 转换政府职能定位
政府部门作为PPP模式中的监管方, 给予参与的社会资本方一定的政策支持, 包括当地的税收优惠政策、项目批准制度等, 并提供相关的技术支持和咨询服务。同时, 政府部门要做好向监督者、服务者角色转换, 在项目建设中做好支撑工作。
(5) 制定明确规范的合同
采用PPP模式进行土地整治的过程中必然涉及诸多合同, 为规避再谈判风险的发生应详细明确制定合同, 建立完善的合同体系, 明确规定双方的权责。例如章丘区黄河镇农村土地综合整治项目, 总规划面积121.89平方公里, 投资总额30亿元, 该项目是由中建城镇集团投资、政府合作共建的大规模农村土地综合整治及“两区同建”的PPP项目, 在合作前期签订了多个合作协议, 还包括若干附加协议, 整个体系非常庞大, 仅仅是合同体系的构建就花了一年多时间, 通过合同明确各自的责、权、利, 有效的控制因合同不规范而带来的风险。
3、结论
本文通过文献综述等方法, 梳理了PPP模式农村土地综合整治项目存在的潜在风险, 发现主要的潜在风险包括行政审批延误、地方文化遗失、宅基地拆迁延误、拆迁资金预算不足、产业导入运营、资金回流延长、施工建设延误和自然环境因素等风险;对应的防范措施应从完善农村土地综合整治PPP项目立法、建立科学的风险分担机制、严格风险管理建设、转换政府职能定位和制定明确规范的合同等方面考虑。
摘要：识别潜在风险并合理防范, 对于促进PPP模式下农村土地综合整治项目在全生命周期内健康平稳发展具有重要作用。本文通过文献归纳、实地调研等手段, 梳理了PPP模式下农村土地综合整治项目存在的潜在风险, 提出了完善农村土地综合整治PPP项目立法、建立科学的风险分担机制、转换政府职能定位、制定明确规范的合同等方面的风险防范措施。
关键词：PPP模式,农村土地综合整治,风险防范
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