第一篇：机构养老发展现状
养老机构“医养结合”现状
养老机构“医养结合”现状
多年前,国内的相关机构就在进行”医养结合”的实践。通过多年的探索，养老机构基本形成了以下两种医养结合模式：(1)完全“医养结合”医护模式，即由单一机构提供医养结合服务，包括既有配建医疗机构或卫生室的养老机构，也有具备养老功能、开展老年护理的医疗结构。(2)医疗养老机构联合模式，即养老机构与医疗机构合作，建立双向转诊机制，由医疗机构提供医疗服务，养老机构提供康复期或稳定期的护理服务的模式。
中国养老机构的医养结合模式目前还远未完备。即便是名义上开展医养结合的机构也不足养老机构总规模的60%。医养结合的问题主要分为外部环境和养老机构自身因素两个方面。
外部环境对医养结合的制约主要包括四个方面： 一 养老顶层设计的缺失。 主要表现为：
1. 政府职能部门的条块分割，形不成政策合力。 2. 相关政策的权威性不足，利好政策往往流于形式。
3. 政府部门受制于财力、观念等等因素，对养老支持力度不够。 二 医保结算尚未大范围铺开。 主要表现为：
1. 医保的顶层设计就是围绕医院展开的，对养老院缺乏支持力度。 2. 对套保行为的担心加重了了社保部门的疑虑。 三 医疗机构机构参与医养结合的动力不足。 主要表现为：
1. 养老机构赚的这点辛苦钱，根本无法引起优质医疗机构的兴趣。
2. 医疗机构参与医养结合过程中不可避免地会发生于老人及家属之间的种种纠纷，医院缺乏参与动力。 四 对医养结合的各种制约因素太多。
1. 很多地方对养老机构的医疗资源作出种种限制，不得对外行医，不得设床位等等。 2. 养老机构药品往往进货价格偏高。 3. 医保报销条件苛刻。
养老机构的内部环境对医养结合的制约也表现在以下四个方面: 一 养老机构对医养结合的规律和认识不足。
国内的养老机构往往认为医养结合就是想在机构内请医生坐堂，看病开药。把养老机构的医养鸡和跟医院看病混为一坛。造成盈利模式不清，亏损严重。 二 养老机构的医护人员严重缺乏，水平低下。
三 标准的医养结合需要较大的资金投入，很多养老机构无力负担。 四 养老机构太小,形不成开展医养结合的基本规模。
第二篇：加强社会养老机构建设加快我市养老事业发展
许 俊
我市是中外闻名的长寿之乡，也是全国老龄工作先进市。2009年，共有60岁及以上老人约30万人，占全市总人口的21.3%，其中90岁以上7380人，百岁老人256人。目前，我国人口老龄化已越来越严重，江苏省比全国提前13年进入老龄化社会，而如皋又比江苏省提前5年进入老龄化社会。同时我市又是教育大市、建筑大市，离家求学、外出务工，在外落户的人员随之大幅增加，使城乡出现了越来越多的空巢老人家庭。
养老事业发展是一个国家和地区社会发展与进步的重要标志，同时也是社会和谐的重要标志。近几年我市虽然实施了一系列帮老、助老计划，但养老事业发展与我市人口老龄化和快速进入老年型社会的现实需求仍有较大差距，当今机关、学校、幼儿园、住宅、商店、酒店、公园、街道不断更新上档次的同时，养老机构的建设与国家实现让老年人老有所养、老有所医、老有所学、老有所为、老有所乐的目标是不相符的。目前，我市机构养老(敬老院、福利中心等)床位仅3600多张，仅占老年人口的1.2%，大部分老年人都在家养老，由于其中有不少是不能自理或半自理的失能老年人，部分有条件的失能老年人希望到有治疗康复水平的养老机构进行养老，而我市目前尚没有一家集养老、保健、康复、诊疗于一体的老年机构。为提高长寿老人、空巢老人的生活质量，进一步完善居家养老、社会养老、社区助老的养老新格局，建议政府尽快出台鼓励投资养老事业的政策，加快我市养老事业发展。
1.加强组织领导。政府及其有关部门加强调研，根据不同的人群，对养老机构的种类、比例和总数进行规划，制定统一标准的各类养老机构建设的规模，定编床位、入住人数，工作人员数及其从业资格，硬件设施、必备工作内容，完善办院各项条例规则等。
2.加强市、镇养老机构的建设。政府予以一定的财政投入，投资建设市级集养老、保健、康复、诊疗一体且具有一定规模的康复医院;出台鼓励政策，将镇敬老院与社区卫生服务中心联姻，让其在敬老院设立分支机构，提升敬老院对常见病、慢性病的诊疗水平，让敬老院老人足不出院即可享受到具有一定水平的医疗救治服务。同时，鼓励乡镇医院开办社会养老服务，政府予以适当补贴。
3.加大社区居家养老服务投入。目前从中央到省委省政府都非常重视社区(村)居家养老服务站建设工作，建议参照南通市鼓励政策，加大社区居家养老服务方面的财政资金投入，使广大困难老人、空巢老人有自己的活动阵地和养老保障。
4、鼓励社会团体兴办养老机构。出台有关税费优惠政策，鼓励各类社会团体和民间资本兴办条件较好、收费合理、服务齐全的敬老院、老年公寓。同时政府有关部门办好老年人活动中心，为老年人提供棋牌、书画、球类、歌咏等场所，为老年人养老、健康长寿提供条件。
第三篇：中国养老机构现状以及存在的问题
2014年5月25日，忆百孝心网携手深圳市罗湖义工协会走进了罗湖区社会福利中心老人颐养院，在那里我们贴身体验了颐养院老人们的生活以及居住环境;感受了老人们的快乐与忧愁。作为忆百孝心网的主编，在与老人们的闲谈与相处中，有三个四个问题引起了我的深刻反思。一个是颐养院的生活设施不够完善，二是颐养院一床难求;三是老人们的精神需求无法达到满足;四是农村养老何去何从。
我们把中国的养老院一般被简单的划分为两种，公办的养老机构和民办的养老机构。这两种养老机构都存在各自的优点与不足之处。
民间出资的的民办养老机构设施完善，服务全面，管理健全，但民办的养老机构瞄准的是养老市场这块蛋糕，在提供服务的目标群体上，将更多的目光关注在经济条件比较好的部分老人上，大多数收入水平比较的低的老人只能望而止步。普通民众无法享受该项待遇，无法符合社会的需求，并不是适合中国养老行业的现状。
公办办养老机构有着门槛低、数量大、覆盖面广的特点，但因为中国老龄政策法规体系建设还不完善，存在养老机构设施欠缺、一床难求、服务不到位等诸多问题。
一、生活设施不够完善
中国大多数的养老机构占地面积十分有限，住进去的老人虽然生活上有保障，但是，一些生活设施和娱乐设施却不到位，国家示范的养老机构政策表示：房间入住率和集中供养率达到了85%以上，生产用地人均面积不少于0.2亩，院区绿化不低于可绿化面积的50%。很多的养老机构连租地都是一种困难，更何况是这样的标准呢!国家示范的养老机构包括了“十六个一”的建设。：一片绿地、一片果林、一片菜地、一口鱼塘、一群鸡鸭、一圈肉猪、一间娱乐活动室、一间阅览室、一间理发室、一间医务室、一间室内洗衣房、一个小卖部、一座太阳能浴室、一个沼气池、一处室外活动场地、一项院办支柱经济项目。就上述标准而言，普通的公办养老机构是远远达不到这样的标准的。除非是一些民办的高级养老机构，但这些高级养老机构入住的门槛却十分高。
另外，据忆百孝心网调查了解，养老机构内存在专业人员队伍严重缺乏的现象，特别是中高级养老护理员、心理咨询师、康复人员和社会工作者基本上是空白。现有养护员基本上是下岗职工或外来打工人员，没有工作技能，年龄偏大，虽然经过简单培训，但接受能力差，观念陈旧，与老人多元化需求相比差距很大。
目前解决所有养老机构生活设施不完善问题是不可能的，也是不现实的。中国老年人口庞大，并不是所有老人的需要如此完善的生活设施，我们可以根据老年人的不同需求，分成中、低、高档次以及三个档次都有的混合型服务的同时，还要考虑老人需要照顾的程度不同分为健康自理型、需要部分护理型和需要全面护理型的养老设施，使老人能有目的地选择。例如需要全面护理型的老人在营养、护理等方面的需求较大，而在娱乐设施方面的要求较小。根据老年人的不同需求，养老院的设施可以有偏重，这样既利于老年人的需求，又有利于资源的高度利用。
二、一床难求
中国是世界上唯一一个老年人口超过1亿的国家，在今年全国“两会”上，全国工商联递交的全国政协十一届五次会议第1004号提案中提到，60岁及以上人口占比达到13.26%(约为1.78亿人)，已超过13%的老龄化社会标准线。据预测，到2050年，中国老龄人口将达到总人口的三分之一。如此庞大的老年人口，养老机构一床难求虽然是必然的现象，尽管如此，养老机构床位像如今如此紧缺也是不合理的一种现象，经过忆百孝心网调查了解到，截至2011年底，全国老年公寓、福利院、敬老院等各类养老机构有4万个，养老床位315万张，床位数占老人总数的比例仅为1.77%，这个比例是严重不合理的。以发达国家的比例而言，像我们这样的老龄化水平，养老床位占老龄人口的5%～7%。
导致这种现象的原因有很多，我们无法都逐一去探究，但是我们可以从最突出的现象着手。公办的养老机构只能满足部分人需求，民办的养老机构更趋向于利益。国家资金与资源的投入毕竟有限，解决这一难题难免要靠民办的养老机构。民办的养老机构需要的是一个可持续经营，如果没有国家的鼓励与扶持，但就地皮这一块就够呛。政府鼓励社会参与养老机构实施建设，就要考虑对他们来说有哪些扶持措施，使他们保持微利并且可持续发展，提高民办养老机构经营的积极性，让社会有更多的参与，才能逐步解决一床难求的问题。
三、老人们的精神需求
我国已经进入老龄化社会，养老问题日趋凸显。最美不过夕阳红，当一个人到了安享晚年的时候，往往更需要关怀。三年一代沟这句话不是没道理的，年轻人并不懂得老年人的世界，所以大多数老年人是空虚、孤独的。
近年来，社会越来越关注老年人的精神生活，老年大学、银发旅游也越来越火爆。关注老年人的精神生活，不能只靠子女的关怀，也要靠社会的共同努力，加大爱老敬老助老的宣传，营造一个营造尊老、敬老的社会氛围是必要的。这也是忆百孝心网的宗旨所在。
四、农村养老何去何从
近年来，国家提倡居家养老，居家养老(服务)，是指以家庭为核心、以社区为依托、以专业化服务为依靠，为居住在家的老年人提供以解决日常生活困难为主要内容的社会化服务。就中国的养老现状而言，居家养老无疑是一个很好的选择，但是同样存在基础设施差、配备单
一、服务水平差、资金有限等诸多问题。而这种居家养老概念还忽略了一类人群，那就是农村居家养老。中国老龄化严重，其中农村老年人占60%以上，而农村养老虽然有低保、医保。但是社会保障还不够健全，为老服务机构基本没有。
空巢，这个词想必大家都很熟悉，青壮年外出打工使“空巢家庭”越来越多, 即使出外打工的青壮年能在经济上接济父母，但留守老年人需要承担劳务和家务的双重劳动,子女对老人的生活照料和精神慰藉,因打工在外难以较好实现。让人不禁想，农村养老该何去何从。
农村老年人养老最重要的两个方面，一是养老、二是医疗。忆百孝心网认为把城乡养老保险、最低生活保障和新型社会救助体系、农村新型合作医疗制度真正建立健全起来，切实解决好农村老年人养老问题，让农村老年人真正享受到共享社会的成果。政府组织医疗、法律、敬老爱老等主题相关的活动，提高农村人民的生活意识与法律意识。
/编辑:黄叶/来源：忆百孝心网
第四篇：关于加强养老机构建设，促进养老事业快速发展的建议
我市人口老龄化趋势明显，截至2008年底，全市共有60岁以上老年人465万人。这一数据在四个直辖市中居首位，并以每年10万的速度递增。据估计到2036年，全市老年人口将突破900万，占总人口的25%以上。同时，随着独生子女家庭和子女不在身边的老人家庭增多，家庭养老负担日益沉重，全部“居家养老”并不现实，必须加快养老机构建设，以促进养老事业快速发展。近几年我市虽然实施了一系列帮老、助老计划，但养老机构建设与发展与现实需求相差甚远，存在如下问题：
一是政府的重视程度有待进一步提高，对养老机构的建设和监管力度有待进一步加强;二是社会对养老机构缺乏理解和关怀;三是发展滞后，数量少，现有城市福利院203家，远远不能满足老龄人口之需;四是发展不平衡，条件差异悬殊，除几所公办养老机构，大部分养老机构普遍存在居住环境、房屋设施、娱乐场所不理想甚至较差、护工少、工作人员整体素质较差等状况;五是风险意识、保险意识不够，解决纠纷的法律依据不健全;六是普遍存在经营经费紧张、政府经费补贴到位难、水电未全部按民用性质收费等情况，导致经营管理者信心不足。
社会养老事业发展是一个国家和地区社会发展与进步的重要标志，让每一位公民老有所养，是建设宜居重庆的基本要求。加强养老机构建设，建立一个由政府、社会、家庭和个人共同承担的老年福利服务体系已势在必行。
为此建议：
一、建立完善社会养老体系和老年社会福利制度。
1、强化政府主导作用，出台系列优惠政策。一是对公办福利机构用地采取行政划拨方式，对民办福利机构用地采取优惠有偿方式;二是将社会福利服
务设施建设纳入公共设施配套建设规划;三是对福利机构的水、电、气等从价格上给予一定优惠;四是给予每个新办的养老机构一定数量的一次性的开办费;五是对于养老机构的工作人员应定性为“非正规就业的公益性岗位”，应参加免费的职业培训;六是免征社会福利机构营业税等，吸引更多的投资者投资社会福利机构建设。
2、建立健全相关法律法规体系和意外保险体系。以法律法规的形式明确养老机构、老人和家属的责、权、利细则，维护老年人合法权益;建立养老风险保障制度，设立老年人意外保险，以养老机构和家属向保险公司投保，作为解决老年人出现各种意外有效补偿机制;建立养老服务纠纷仲裁鉴定机制，使养老服务纠纷的处理走向法制化、程序化的轨道。
3、大力扶持民营养老机构，并探索“公办民营”、“民办公助”多种社会保障、社会福利事业发展模式，实现社会老人责任主体多元化。同时设立统一资助帐号，方便社会捐助。
4、政府有关部门应参与养老机构慰问关怀活动并形成制度。
二、建设规范化、多种类、多样化、多层次的养老机构。
1、加强对养老机构种类比例和总数的研究，科学制定养老机构规划，加大对养老机构的服务及监管力度。
2、整合社会资源，鼓励医疗机构、社区和宗教团体兴办养老服务机构。改善现有养老院的养老条件，提高服务质量。开设适应不同文化层次、行业、兴趣爱好、工作特点的老年人需求的特色养老机构，如“文艺之家”、“教育之家”等。发展医疗养老，在各级医院设立养老病房，有条件的还应当设立专门的养老医院，通过建立健康档案、老年病治疗与预防、老年心理卫生诊断、临终关怀等，为老年人提供更为完善的养老服务。
3、成立“养老机构评估专家组”，对各级各类养老机构制定统一的标准并加强评估和督导。一是规模及硬件设施、必备工作内容、床位、最佳入住人数、
工作人员数等;二是入住老人权利和义务的规章，如衣食住行的质量保障、身心健康的保健保障、医疗费用的使用保障等;三是工作人员就业资格审定、受培训细则、各类工种的职责范围、工作报酬标准、养老及医疗保障、作息制度等。
4、“全托”和“半托”相结合，探索机构养老与家庭养老、社区社会化服务相结合的模式。开辟养老机构服务项目，开放养老机构的老年食堂、老人日间照料室等配套设施，采取电话受理和上门服务等方式开展送餐、配餐等日常服务，让专业的家政、医疗、生活服务走进社区走进家庭。
5、加强培训和交流。利用中、高等院校现有资源开设与老人养老有关的专业课或养老机构工作人员培训班;进行城市间甚至国际养老机构办院经验学习与交流;与其他城市养老机构的自理老人有计划的短期交换入住(旅游度假式养老)，等等。
第五篇：养老机构建设发展情况的调研报告
根据市委批转市政协党组关于2011年政协工作要点的安排，6月中下旬，市政协副主席黄丹梅同志带队，民族宗教和港澳台侨外事委员会牵头，组织部分政协委员及相关单位负责人，采取听取汇报、察看现场、走访座谈、委员约谈等方式，对全市社会养老服务体系建设情况进行了专题调查。调查中听取了市民政局、人社局等单位关于社会养老服务体系建设情况的汇报;现场察看了市社会福利院、顾家店镇中心福利院、安福寺镇中心福利院、百里洲镇刘巷福利院;召开座谈会和委员约谈会，广泛听取意见，集思广益，协商提出了推进全市社会养老服务体系建设的建议。
一、全市老年人口和社会养老服务机构的基本情况
我市目前有60岁以上老年人73279人，其中，65岁以上456416万人， 80岁以上5522人，90岁以上550人，100岁以上17人;农村“五保”(保吃、保穿、保住、保医、保葬)老人1665人，城镇“三无”(无劳动能力、无生活来源、无法定扶养义务人)老人146人。老年人口占全市总人口的比重为14.7%，比2000年上升2.1个百分点，比全国平均水平高出1.5个百分点。老龄人口呈现出规模大、增长速度快、日趋高龄化的特点。
全市现有社会养老院服务机构19所，其中农村社会福利院18所(安福寺镇4所、仙女镇、顾家店镇各1所、其它乡镇各2所)，城市社会福利院1所(即市社会福利院)。总占地面积385亩， 1 建筑面积6.5万平方米，设有床位1550张，共入住老人1118人(其中“三无”42人、“五保”老人 969人，代养社会老人107人)，入住孤儿、伤残复退军人等其他优抚对象130人，空余床位302张(主要是农村福利院中设施条件相对较差的床位)。
二、全市社会养老服务体系建设的主要成效
(一)政府主导，加大投入，社会养老服务机构基础设施逐步改善。我市紧紧抓住作为全省“福星工程”试点县市的机遇，坚持政府主导，多方筹集建设资金，加强福利院硬件建设，有效改善了福利院办院条件。近几年来，先后投入1251万元，对百里洲镇刘巷福利院等6所福利院进行了改扩建设，对白洋镇中心福利院进行了整体搬迁，新建老人宿舍楼12栋，新增床位362张，购臵健身器材6套，购臵、家俱、电视机、电扇等528件。与此同时，为适应全市养老服务需求，市委、市政府于去年启动了市社会福利院的搬迁工作，市委常委会于去年12月10日通过了规划选址及规划设计方案，计划投资2600万元，规划占地80亩，建筑面积17500平方米，设臵床位350张，建成一所集老年人生活起居、康复健身、文化娱乐等功能一体的福利院，该院建成后将进一步提升我市社会养老服务机构的硬件建设水平。
(二)完善政策，建立机制，“五保”“三无”老人的养老得到基本保障。市委、市政府先后出台了《关于进一步加强新时期民政工作的意见》、《关于加强农村“五保”供养工作的意见》， 2 对做好“五保”“三无”老人的养老保障工作提出了明确要求，完善了具体措施。一是认真落实供养经费。全市建立了“五保”“三无”老人供养经费增长机制，并将供养经费纳入财政预算，由财政直接拨付到各福利院，保证供养经费的足额到位。2011年全市“五保”老人集中供养经费为2100元/年，分散供养经费为1600元/年;“三无”老人集中供养经费为5040元/年，分散供养经费为2640元/年。二是切实解决医疗保障。将全市所有“三无”老人全部纳入城镇居民医疗保险和医疗救助范围，患病住院年救助标准上限达到了8000元，门诊救助达到了1000元;“五保”老人全部资助参加“新农合”，对于“五保”老人住院的给予“新农合”补偿和医疗救助。三是切实提高供养水平。全市共为福利院安排生产基地434亩，用于发展生产，改善老人生活。2010年，安排公益服务费50万元用于福利院工作人员服务支出，安排临时救助资金84万元、春节慰问补助资金57万元用于提高老人的供养水平，使“五保”“三无”等特殊老年人群体的生活得到了较好保障。
(三)加大力度，增加覆盖，社会养老保障制度建设稳步推进。近几年来，我市不断加大工作力度，加快建立覆盖不同人群的社会养老保障制度，促进了社会养老保障水平的提高。一是新建立了城镇居民医保、城乡医疗救助、“新农合”等重大保障制度，启动了“新农保”试点工作;二是解决了关闭破产国有企业退休 3 人员参加医保、老工伤待遇、集体企业退休人员参加养老保险等一批历史遗留问题，建立了被征地农民和村干部参加基本养老保险的制度;三是连续七年增加企业退休人员养老金，提高企业退休人员待遇。截止目前，全市参加基本养老保险59252人，其中参加企业养老保险52172人，参加机关事业单位养老保险7080人。全市参加新型农村养老保险6114人，参加被征地农民养老保险5297人，参加村干部养老保险2480人。
(四)强化管理，积极创新，社会养老服务质量和水平不断提升。按照民政部颁布的《社会福利机构管理暂行办法》、《老年人社会福利机构基本规范》的要求，我市不断细化措施，强化管理，促进了社会养老服务质量和水平的提升。一是完善制度，规范管理。全市统一制定了福利院基本服务规范、院长责任制度、饮食生活安全管理制度等规章制度。各福利院进一步完善了内部管理，建立了院务、财务、门卫、食堂管理制度，建立了院民台帐、健康档案，同时对院内服务人员坚持进行定期考核，强化服务人员的责任。二是积极探索，不断创新。在市社会福利院推行经营方式改革，实行“公办民营”，拓宽了投入渠道，改善了服务设施，提升了服务质量。在确保满足“五保”“三无”等特殊老年人群体养老服务需求的同时，积极拓宽福利院的服务对象，代养社会老人，更好地发挥了福利院的社会效益。三是加强培训，优化服务。坚持每年召开“五保”供养工作会议、福利院院长会 4 议，定期举办从业人员培训班，加大对福利院服务人员的培训。同时采取送出去培训的办法，对福利院院长和专业护理人员进行重点培训。通过一系列措施，提高了从业人员素质，提升了服务水平。我市先后有2名福利院工作人员被评为“全国敬老之星”。自2008年全省开展模范福利院评选活动以来，我市已有3所被评为“全省模范福利院”和“宜昌市先进社会福利机构”。2010年，安福寺镇中心福利院被民政部评为“全国模范敬老院”。
三、当前我市社会养老服务体系建设面临的困难和问题
(一)家庭养老功能趋于弱化。长期以来，我国实行以家庭养老为主的养老模式，但随着计划生育基本国策的实施，家庭规模日趋小型化，“4-2-1”家庭结构日益普遍。目前，我市户均规模3.16人，较改革开放之初的4.61人下降了31.5%。随着家庭规模的萎缩，子女数量的减少，老年人能够得到的家庭养老服务逐渐减少。与此同时，随着经济社会的转型，现代社会竞争的激烈和生活节奏的加快，中青年一代正面临着工作和生活的双重压力，大部分子女难以留在父母身边，无暇也无力对老年人进行很好的照顾，老人留守家中的“空巢”现象日益普遍，据调查，“空巢”老人已占到了我市老年人的近50%。家庭规模的缩小和经济社会的转型使家庭的养老功能不断弱化，传统的“养儿防老”的家庭养老格局面临解体。
(二)社会养老服务体系不够完善。一是公办养老机构总体上 5 规模小、床位少，功能不全，服务能力有限。服务目标人群主要是优抚、 “三无”、“五保”老人等传统意义上的民政救助对象，覆盖面偏窄;服务内容主要是为老人提供吃、住和看护，休闲娱乐、康复健身等服务不足，难以满足日益增长的社会养老服务需求。二是社会力量兴办养老机构尚未起步。目前我市社会养老服务主要由政府包办，政府部门直办直管的做法没有根本改变，社会力量参与不够，市场运作机制尚未形成。三是社区居家养老服务尚未真正启动。社区居家养老服务以居家养老的老人为服务对象，具有社区日间照料和居家养老支持两类功能，是解决家庭日间无人或者无力照护的社区老年人养老问题的重要平台。但由于受资金投入等因素的影响，我市社区居家养老服务试点工作还未展开。社区居家养老服务尚未真正启动。
(三)社会养老服务队伍有待加强。一是现有社会养老服务队伍总体素质不高。全市现有养老机构工作人员绝大多数是就近招收的年龄较大的农民工，他们基本没有接受社会养老服务的专业培训，只能对老年人进行最基本的生活照料，难于提供康复护理、医疗保健、精神慰藉等专业化的养老服务，高素质的老年人社会管理人才和专业化服务人才严重不足。二是社区低偿和志愿服务人员少，现有志愿服务活动常常具有阶段性、临时性的特点，缺乏长期运行的制度保证。三是后继乏人。一方面由于老年人护理工作脏、累，且责任大，一般人不愿从事并且看不起这个职业; 6 另一方面目前我市社会养老服务人员待遇总体偏低，全市97名社会养老服务人员月平均工资为709元，最低的为500元，致使社会养老服务机构进人难、留住专业人员更难。
(四)社会养老保障覆盖率仍然不高。由于受经济社会发展水平限制，我国社会养老保险政策还没有做到全覆盖。按照国家政策，目前我市全面建立了城镇职工的社会养老保险，新型农村社会养老保险还处在试点阶段，城镇居民的社会养老保险工作还未启动，我市60岁以上的老年人享受养老保险金待遇的比例为36%，绝大多数老年人还没有养老金保障，部分老年人生活质量不高，难于安享晚年生活。
(五)养老服务需求与供给存在结构性矛盾。随着人口老龄化的加速和经济社会的发展，养老服务需求的数理不断增加，层次不断提高。据抽样调查，目前有选择机构养老意愿的老人总数的比例为5.2%，按照这一比例测算，我市共有3180人(其中已入住养老机构1118人)的机构养老需求。在有选择机构养老意愿的老人中，除自我保障和支付能力较弱的老人外，大多数老人不仅要求养老机构能满足基本的吃住，而且还要求满足医疗保健、精神文化生活等配套服务。而我市现有养老机构均为社会存在福利机构，主要功能是满足“三无”“五保对”老人等优抚对象的基本生活保障，在配套设施以及服务质量和水平方面与老年人需求层次不断提高的要求相比还有较大差距，致使养老服务需求与供 7 给出现了结构性矛盾。主要表现是：城区养老机关需入住的老人排队等候，而部分农村养老机构却存在床位空余;农村养老机色中新修或维修改造后的老人宿舍，由于配套设施相对较全、入住条件相对较好，床位供不应求，而设施条件相对较差的老人宿舍存在床位空余。
(六)社会养老服务的投入保障水平有待提高。一是农村福利院管理服务人员工资，目前主要通过省、市财政下拨公益服务费、镇补助、院内自筹等多种渠道筹集解决，尚无正常的工资经费保障渠道。二是按照相关规定，乡镇政府是农村福利院基础设施建设投入的主体，应逐年加大投入，不断配套完善福利院各项服务设施，但目前大多数镇未把福利院基础设施建设资金纳入本级财政预算。三是市社会福利院作为公益性质的事业单位，其人员、工作经费虽然纳入了财政预算，但实行的是差额预算，难于有效保障福利院的正常运转。四是城镇“三无”对象供养标准偏低。我市“三无”对象分散供养标准为280元/月，维持在城市低保一类标准，虽已是最低生活保障最高标准，但仍不能满足“三无”对象日常生活需要。
四、加强社会养老服务体系建设的建议
加强社会养老服务体系建设，是应对人口老龄化、保障和改善民生的必然要求，是适应传统养老模式转变、满足人民群众养老需求的必由之路，是让老年人安享晚年生活、促进社会和谐稳定 8 的当务之急。党的十七大提出了“老有所养”的战略目标,十七届五中全会提出了“优先发展社会养老服务”的方针,加强社会养老服务体系建设，已越来越成为各级党委政府关心、社会广泛关注、群众迫切期待解决的重大民生问题。
(一)加大宣传教育力度，营造良好的社会养老氛围。一是通过各种宣传形式，广泛宣传人口老龄化带来的养老问题，广泛宣传社会化养老现状和推进养老服务社会化的重要性，增强全社会对发展社会化养老事业的关注和支持。二是广泛开展维护老年人合法权益的法制教育，通过多种形式加大对《老年人权益保障法》等法规的宣传力度和执法监督力度，进一步提高全体公民维护老年人合法权益的自觉性和法律意识。三是大力弘扬中华民族传统美德，在全社会广泛开展敬老、养老、助老的道德教育，教育和引导人们认识到“老人的今天，就是我们的明天，尊重今天的老人就是尊重明天的自己”，进一步提高全社会尊老、敬老、爱老、养老的意识，不断强化家庭养老的责任。四是引导全社会摒弃单纯依赖政府发展社会养老事业的观念，引导老年人摒弃传统的单纯依赖儿女养老的观念，为社会化养老事业的发展创造良好的思想舆论环境。
(二)进一步完善社会养老保障制度，确保老年人基本生活需求。按照“保基本、广覆盖、可持续”的原则，建立和完善以基本养老保险、基本医疗保险、商业保险、社会救济、社会福利和 9 社会互助为主要内容的比较完善的养老保障体系。认真做好新型农村社会养老保险试点工作，积极推进城镇居民养老保险试点，加快建立覆盖城乡所有居民的社会养老保障体系。进一步完善城乡居民最低生活保障制度，对实际收入低于最低生活保障线的老年人，要纳入最低生活保障范围，发放最低生活保障金。进一步完善社会救济和 “五保”供养制度，切实解决好孤老优抚对象、“三无”、“五保”等特殊困难老年人的养老保障问题。积极推进医疗保险制度改革，不断健全医疗保障制度，完善卫生服务网络，提高保障水平，切实解决老年人的医疗保障问题。
(三)充分发挥政府的主导作用，积极推进城乡公办养老服务机构建设。一是科学编制养老服务机构布局规划。各级政府要根据各地老龄人口的基数和供养需求，科学编制养老服务机构布局规划，统筹推进城乡养老服务机构建设，不断适应人口老龄化和传统养老模式转变的需要。二是加快城乡公办养老服务机构建设步伐。巩固“福星工程”成果，加大农村福利院维修和改扩建力度，不断增加床位数量，完善配套设施。推进城市公办福利机构建设，加大市社会福利院新址建设用地和建设资金落实力度，加快搬迁进度，高标准做好市社会福利院的搬迁新建工作，不断提升我市公办养老服务机构建设水平。三是不断推进城乡公办养老服务机构的规范化建设。创新体制机制，强化专业管理，增强公办养老服务机构的生机和活力，充分发挥公办养老服务机构在社会养老服务体系建设中的基础性和示范性作用。
(四)加大政策扶持和引导力度，大力支持社会力量兴办养老机构。坚持“政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动”的原则，建立公开、平等、规范的养老服务准入制度，支持企事业单 10 位、群众团体、社会组织、个人等社会力量，以独资、合资、合作、联营、承包、租赁等多种形式，兴办养老院(老年公寓)、老年活动中心等养老服务机构。通过床位补贴、运营补贴和购买服务等方式，鼓励社会力量利用机关、学校、企事业单位和农村集体组织闲臵土地、场所、设施等，开办各种模式的养老院(老年公寓)、托老所等养老服务机构。按照省委、省政府《关于进一步加强新时期民政工作的意见》(鄂发[2010]7号)的要求，进一步落实养老服务机构税收减免政策，对福利性、非营利性的养老服务机构免征营业税，符合相关条件的免征企业所得税;养老服务机构用水、用电、用气按民用收费标准执行;安装电话、计算机网络、有线电视等实行价格优惠;对新建的养老服务设施，酌情减免公用设施配套费。通过一系列政策措施，引导和支持各种社会力量兴办养老机构，增强社会养老服务的生机和活力。
(五)积极推进社区(村)居家养老服务，逐步建立居家养老服务体系。现阶段我市大多数老年人的养老仍然是以家庭养老为主，为居住在家的老年人提供就近、便捷的社会化养老服务，是社会养老服务体系建设的重要任务。一是及早启动社区居家养老服务工作试点。适应目前养老服务需求，建立专班，安排专项资金，做好社区居家养老服务工作试点，积极探索居家养老的管理体制和运行机制，推动居家养老服务体系的建设。二是进一步加强城乡居家养老服务网点建设。在城镇社区，要将居家养老服务 11 网点建设纳入社区公共设施配套内容，结合社区建设，完善居家养老服务配套措施，增强生活照料、医疗护理等功能;对具有一定规模(1000户左右)的居民住宅小区，采取新建、改建、租用等多种方法设臵居家养老服务站，提高为老服务水平。在农村社区，将居家养老服务站建设与农村集中居住点规划以及农村社区综合服务中心建设规划等充分衔接，根据相应的农村集中居住点建设规模、经济状况和老年人口数量及需求情况，进行统筹规划安排，分步推进实施。三是积极探索社区居家养老服务实现形式，努力提高社区养老服务水平。积极引导和鼓励社会中介机构、家政服务、物业公司以及社会组织参与社区养老服务。积极培育各类居家养老服务机构，着力推广连片辐射、连锁经营的服务模式。加强居家养老服务规范化建设，积极开拓短期托养、生活照料、疾病护理、情感慰藉、精神文化生活等居家老人需要的多种养老服务。
(六)进一步加强社会养老服务管理，促进养老服务事业健康发展。一是促进社会养老服务业有序竞争机制的形成。建立公开、平等、规范的养老服务准入制度，根据区域内老年人口数量和养老服务发展水平，充分依托现有资源，合理安排各类社会养老服务机构建设项目，促进社会养老服务业的有序竞争，确保养老机构良性运行和可持续发展。二是不断改进对社会养老服务的规范管理。完善养老服务的服务规范、建设标准、评价体系，组织制 12 定实施建筑设施、卫生条件、服务质量等养老服务行业标准，开展服务质量评估和服务行为监督，促进养老服务业向规范化、标准化发展。三是促进社会养老服务信息化建设。以老年人服务需求为导向，按照统筹规划、实用高效的原则，采取便民信息网、热线电话、爱心门铃、健康档案、服务手册、社区呼叫系统等多种形式，构建养老服务信息网络和服务平台，为老年人提供便捷高效的服务。在养老机构中，推广建立老年人基本信息电子档案，通过网上办公实现对养老机构的日常管理，建成以网络为支撑的机构信息平台，实现居家、社区与机构养老服务的有效衔接，提高服务效率和管理水平。
(七)加强社会养老服务队伍建设，提升服务人员素质。一是加强社会养老服务队伍的职业教育培训。依托现有公办养老服务机构或构建相应的养老服务培训平台，建立具有组织、指导、服务、培训等功能的社会养老服务指导中心，加强对老年服务从业人员的职业技能培训和职业道德的教育，不断提高养老服务从业人员的职业道德、职业技能和服务水平。将养老服务技能培训纳入城乡就业再就业培训体系，推广养老护理员职业资格考试，搞好初级资格培训，逐步实行养老服务人员持证上岗。在此基础上，逐步开展中级、高级和技师等培训，不断提高养老服务专业化水平。切实提高养老服务从业人员的待遇，确保他们进得来、留得住、能安心工作。二是探索建立在养老服务中引入社会工作人才 13 的机制。人力资源和社会保障、民政等部门，应加强协调配合，为养老服务机构设臵公益性服务岗位，探索建立养老服务社会工作者制度。支持养老服务机构吸纳就业困难群体就业，让更多的人员参与到为老服务中来。三是加快培育从事养老服务的志愿者队伍。倡导社会各界志愿者与养老服务机构开展结对活动，建立起专业人员与志愿者相结合的养老服务群体。鼓励老年人加入到志愿者队伍中，鼓励健康老人、低龄老人为高龄老人服务。努力形成以专业人员为骨干、服务从业人员为主体、志愿者队伍为补充的社会养老服务队伍。
(八)进一步加强组织领导，为社会养老服务体系建设提供更加有力的保障。一是完善领导机制。各级党委、政府要站在构建和谐社会和改善民生的高度，切实加强对社会养老服务体系建设的组织领导，自觉地把社会养老服务体系建设纳入经济社会发展的总体规划，纳入科学发展的考评体系，研究制定切实可行的政策措施，落实领导责任制，建立检查督办制度，有计划、有步骤地加以推进。二是建立部门协调机制。各级党委、政府要建立社会养老服务体系建设工作协调机构，制定协调工作制度，积极整合资源，加强相关政策衔接，形成工作合力。民政、发展改革、住房和城乡建设、财政、人力资源和社会保障、卫生、文化体育等部门和工会、共青团、妇联等组织要密切配合，各负其责，各司其职，努力形成上下联动、左右协调、齐抓共管的工作格局，共同推进社会养老服务体系建设。三是健全经费保障机制。进一步加大经费投入，逐步形成以政府投入为主、社会广泛参与的多渠道的经费投入保障机制。各级政府要按照“把更多财政资金投向公共服务领域”的要求，加大对社会养老服务体系建设的投入，将社会养老服务设施建设、公益性养老服务人员的工资、公办养老服务机构的工作经费足额纳入财政预算。同时根据经济社会发 14 展水平，逐步提高“三无”“五保”等老人的供养标准，更好地保障特殊困难老年群体的养老服务需求。要完善政策扶持体系，落实各项优惠政策，鼓励和引导社会资金参与社会养老服务体系建设，更好地推进全市社会养老服务事业的发展。
在人口老龄化日益严峻的今天,老年人的养老问题是一个突出的问题。目前，我国60岁以上老年人口达1.45亿，占总人口的11.6%，而**的老龄化程度更为突出，传统的养老模式已经难以满足日益增长的养老需求，对此就我市的养老服务体系建设情况分析如下。
一、现状
1、老年人口基数大、增长快、助养需求增多。2008年**60岁以上老年人口22.8万人，占总人口的21.6%，每年还在递增，预计到2010年将超过21%。高龄比重逐步上升，接近老年人50%。单独居住、独自生活的老年人也越来越多，需要照顾的失能老人和半失能老人随着高龄比例增多而增加，寿命延长使部分家庭呈现“四二一”代际结构，全社会养老需求日益增长。 2.养老机构基础好，发展慢，养老模式单一。现行的养老机构基本是政府投入、公益性运作的，服务对象面向三无老人和五保老人，兼收少量自费寄养老人。目前，全市镇级敬老院23所，入住2000多人(其中供养554人，供养标准5780元);市级老年公寓一所，入住550人。全市实际养老床位近3000张，占
15 老年人口18‰。由于，建设养老机构投入大、回收慢，又是夕阳事业，尚未形成财政投入机制，加上养老配套政策操作性不强，民间资本参与养老机构建设基本处在空白状态，造成经营模式单一，床位增量跟不上需求，分层次养老目标尚未实现。 3.养老保障覆盖广，水平低，机制尚未形成。城保、农保、养老补贴覆盖城乡。21.4%的老年人享受城保,1.1%的老年人享受农保,70%的老年人享受养老补贴,人均每月分别享受1233元、216元、100元;2.3%高龄老人享受长寿补贴,每月享受100元或383元;1.2%老人享受最低生活保障，高龄老人保障金还上浮20%;还通过实施城镇职工医疗保险和农村新型合作医疗，解决老年人医疗费用。同时，还出台普惠型老人优待政策。实行公交优待，高龄老人免票、低龄老年人半价;实行医疗优待，老年人每二年体检一次;实行参观游览公园景点和公共文化设施优待，高龄老人免票入园、低龄老年人半价优待。但城乡保障差距大，农村老人经济供给水平低，保障机制还需进一步完善。 4.活动场所人气旺，小而散，综合功能不突出。老年活动设施不断增加，公益性老年活动室遍布城乡村居社区，老年体协等涉老组织有序发展，专业分会网络健全，健身操、木兰拳、京剧票友、评弹艺术、广场文艺等，天天有活动，周周有赛事;再加民间开办的棋牌室越来越多，老年人就近就地活动便捷，每年7万人次老年人从中愉悦身心。老年大学越办越兴旺，34个 16 班级，700多名老年学员容量进入上限。养老环境逐步改善，老年人从中丰富了精神生活。但小而散的活动场所，内容单一，综合功能不突出，娱乐、健身、教育与一体的综合性老年活动设施缺乏。
5.养老产业有市场，未形成，推进亟待探索。虽然我市养老体系建设总体处在县市第一方阵，但发展速度慢，镇级中心敬老院、社区服务中心、老年人活动中心等为老服务设施建设跟不上时代要求和社会需求。一是总体规划布局滞后。养老设施如何布点，规模多大，城市公共设施中为老年人提供什么样的设施。二是养老服务设施标准模糊。硬件达到什么标准。如：养老机构建筑、空间、环境等;软件达到什么水准。如：老有所养、所医、所乐、所教标准等。三是老龄事业尚未摆上民生工程的重要位臵。如:养老事业建设经费刚性投入问题、从事养老事业人员引入激励机制问题,养老事业组织领导保障体系问题等。四是养老事业产业进程缓慢。如何适应市场机制，引入民间资本，多元化经营;如何制定养老服务优惠政策等等。
二、对策建议
随着社会变革，养老服务不仅仅是家庭的义务，更是政府和社会的责任，未雨绸缪，积极谋划，着力推进养老服务市场化，是养老事业的发展方向。
(一)、建立分层次养老体系。养老的总体思路：以家庭养 17 老为主体、社区居家养老为基础、机构养老为补充，称为“9073”养老工程。即： 90%的老人由家庭自我照顾，7%享受社区居家养老服务，3%享受机构养老服务。
1.机构养老。推进分层次养老机构建设，形成公益性、营利性互相促进、互为补充的格局，真正满足不同层次的养老需求。政府开办的养老机构主要收养三无、五保、特困家庭中的失能老人，体现公益性，起到兜底保障、示范辐射的作用;民间开办的养老机构主要收养社会老人，是营利性的，并根据设施档次，服务项目和服务水准，按需论价。为此，一是建好公益性养老机构。国家规定的养老行业标准：养老机构内设有生活起居、文化娱乐、康复训练、医疗保健等多项服务设施;老人居室单人间使用面积不小于10㎡，双人间不小于14㎡，合居室每张床位不小于5㎡;养老床位要达到当地人口的18‰以上;绿化面积要达到60%以上。从我市现有农村敬老院来看，其总体规模、建筑格调、服务水准等，还处在初级阶段，必须加以提升。力求用2到3年时间，把镇级敬老院建设成为现代化的综合服务福利中心。二是鼓励民间开办养老机构。只有推进市场化，才能发展养老产业、才能激活养老产业。目前，全市只有原妇保院内开设的临终关怀医院和琴湖医院涉及老年人临终关怀服务，虞山镇颐养院是镇村联办的，还没有一所真正意义上的民办养老院。为此，要研究加大推进民办养老院的办法，按照“社 18 会事业社会办”、“谁投资谁受益”的原则，在招商项目中增加养老服务项目，大力引进民间资本甚至外资兴办养老院。 2。社区居家养老。儿孙满堂，安享天伦，传统的文化和地缘观念使老年人更乐意生活在熟悉的环境中，所以，推进新型的居家养老服务既是时代呼唤，又是老人期盼。今年2月份，国家民政部、发改委、劳动保障部等10部门联合制定出台了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》。《意见》指出，全国所有社区“十一五”期间都要基本建立起多种形式、广泛覆盖的居家养老服务网络，乡镇拥有综合性老年福利服务中心、老年人文化活动中心，村拥有老年人文化活动服务站点，逐步建立、健全服务队伍、管理体制、监督机制，满足为老服务需求。其模式是：根据老年人的行为能力，划分为失能、部分失能、基本自理三个层次，对失能或部分失能老人由社区居家养老服务公司上门为他们提供医疗、康复、护理、洗涤、购物、餐饮等照料服务和心理慰藉服务。力求在1到2年内，全市各个社区建设起居家养老服务站点。硬件上，市镇要适当投入;软件上，政府为特困人员购买服务。目前，先行地区的办法是政府出钱为弱势困难老人买服务时间，为不同年龄段的老人分别提供入户服务。其他社会老人可根据需求上门服务，按需计价。起步阶段，服务公司可预约登记，提供上门服务，待行业成形后，可建立呼叫系统，连锁服务。届时，社区居家养老服务站点， 19 逐步开设老人日托服务、老人就餐服务等。
(二)、强化养老保障措施。
1.合理规划布点。把养老设施建设纳入城镇建设总体规划之中，养老机构布点、文体活动设施布点、生活服务设施布点等等都要有一个较为详尽的规划，预留建设地块，不改变用途，并根据财力和社会发展需要，分步建设。规划设想：中心城区、城市副中心、市级以上重点开发区等人口相对密集的地方要建设大型公益性养老院(床位达到当地老年人口的22‰)，中心镇要建立较大规模的公益性养老院(床位达到当地老年人口的20‰)，一般镇要建立能满足当地老年人口的18‰入住量的公益性养老院。无论中心城区、副中心，还是一般镇，都要配套建立一个镇级社区服务中心(内含卫生服务中心、老年文体活动中心等)，并以养老院为基础，设立区域性镇级福利中心。 2。制定优惠政策。虽然国家多年前就倡导社会福利社化，但至今各地进展缓慢，原因是养老产业是个夕阳产业、微利产业。为此，必须通过制定优惠政策的办法来增强吸引力。一是用地优惠;二是税收优惠;三是使用水、电、气优惠;四是启动奖励;五是政府出钱为特殊对象买服务;六是建立财政投入机制。2005年，***市加快发展养老服务事业意见中明确，对社会力量举办养老机构政府实行资金扶持，按每只床位不低于2500、3000、3500元标准分3年给予资助;对以社会独立法人名 20 义经营的养老机构，以入住6个月以上的本地户籍老人数，按护理等级，分别给予每月不低于50、80、100元的床位补贴;对居家养老组织按固定连续服务半年以上的，每服务50户老年人家庭，每年按不低于5000元的标准给予补贴。从**周边县市来看，早在2006年，市财政每年拿出1000万元，按各镇养老机构建设金额的30%进行奖励的办法。
3、理顺涉老体制。经济供给，生活照料，精神愉悦是养老总的目标。围绕这一目标，各部门结合各自的工作职能在不断摸索和完善，但由于行业关系，各做各的，资源利用、资源配臵、财力投入等没有体现最佳绩效。如：老年教育应归口教育部门管理;发放退休金、养老补贴金、长寿金等应归口社保局管理;政府各部门开办的老年活动场所归口民政局管理等，这样有利于资源配臵，资源共享和归口管理，这些涉老体制还有待进一步理顺。
4、强化组织领导。要把养老事业建设摆上党委、政府工作议事日程，立足长远，统筹兼顾。市里拟在有关会议上进行强调，增强各级领导对养老事业的认识，确保在实际工作中关注养老事业，投入养老事业;建好老龄工作网络，配好专职人员;强化养老检查指导，推进市场化动作，满足日益增长的养老服务需求。
总之，养老体系建设是一项社会系统工程，只有通过齐抓共 21 管，才能达到理想的效果。
关于我市养老机构建设发展情况的调研报告
养老机构是指为老年人提供住养、生活护理等综合性服务的机构，如老年社会福利院、养老院、老年公寓、敬老院等机构。为了全面了解我市养老机构建设发展情况，由救灾救济处、民间组织管理局、老龄办等处室抽调人员组成的联合调研组，到全市各地开展养老机构建设发展情况调研，通过座谈交流、实地走访、发放调查表等形式，对全市养老机构的基本情况进行了普查，有关情况如下。
一、我市养老机构发展的基本情况
(一)养老机构的分布情况
22 据统计，全市共有养老机构220家，其中：市属的有5家，海曙区7家，江东区5家，江北区7家，镇海区13家，北仑区19家，鄞州区54家，慈溪市24家，余姚市27家，奉化市19家，宁海市14家，象山县22家，大榭开发区1家，宁波国家高新区1家， 东钱湖旅游度假区2家。(具体见下图)
全市养老机构情况统计6050403020100海曙江东江北镇海北仑鄞州慈溪余姚奉化宁海象山大榭系列175713195424271914221高新东钱市本区湖级125
(二)养老机构的举办主体
我市养老机构的举办主体主要有公办、民办两种类型。其中公办养老机构包括国办养老机构(主要指由民政部门管理的老年社会福利院)、集体办养老机构(包括城镇集体举办的福利院、敬老院)。民办养老机构是指由民间资本投入，自主经营、自负盈亏的养老机构。总体上看，我市养老机构的举办主体还比较单一，以国办养老机构为主。全市 220 家的养老机构中，24家由市、县(市、区)两级政府举办， 127 家由街道乡镇举办， 23 社会力量举办的养老机构还为数很少，只有 35 家，宗教办34家。(具体见下图)
全市养老机构出资主体情况分析宗教, 34市县政府, 24社会力量, 35乡镇, 127
(三)养老机构的运营模式
养老机构经营管理模式主要有公建公营、公建民营、民办公助和股份制等几种类型。和举办主体相关联的是，我市养老机构的运行模式也比较单一，基本上是公建公营为主，市、县(市、区)两级政府举办的社会福利院一般都是事业单位登记，财政给予一定的补助;街道乡镇举办的福利院(敬老院)虽然由于种种原因登记为事业单位的不多，但其性质仍然是事业单位的性质，一般都自收自支;也有一些养老机构属于公建民营性质，如海曙区的三市颐养院、段塘福利院、江东区的嘉和颐养院、江北区的洪塘福利院等，但为数还不多。股份制模式的主要是颐乐园。
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(四)养老机构的登记情况
全市 220 家养老机构中，已经登记的有62 家，其中事业单位登记的 19 家，民非登记的 41 家，工商登记的 2 家;未登记的158 家，在未登记的养老机构中，镇(街道)福利院、敬老院 97家，社会力量举办的养老机构31家。宗教办的养老机构中未登记的30家，已经登记的有 4 家。
全市养老机构登记情况分析图事业, 19民非, 41工商, 2未登记, 158
(五)养老机构的规模
我市养老机构的规模总体偏小，全市220 家养老机构，总床位数 24302 张，平均每家床位数110.46 张。其中规模最大的为雅戈尔老年公寓，共拥有1657 张床位，最小的为鄞州富一村敬老院，只有 3 张床位。
(六)养老机构的人员情况
我市养老机构的从业人员配臵存在着人员数量少、年龄大、素质低等问题。一是数量少。全市养老机构中，平均每1位工 25 作人员要服务12名左右的老年人。如果将临时工排除出去，养老机构从业人员的拥有量更为有限。这种人员配臵必然会使养老院中必要的技术分工无法形成，必须是一人身兼数职，才能做好工作。二是年龄大。全市养老机构负责人的平均年龄为 55.6岁，工作人员的平均年龄为53.5岁，年龄偏大的问题比较突出。三是素质低。养老机构的负责人中，大专以上学历的很少，一般都是高中学历以下的。在从事护理工作的人员中，只有少数人是护理专业毕业或经过护理培训，大部分没有这方面的业务知识。
(七)养老机构的供求情况
总体上说，我市养老机构存在供求矛盾。在城区，存在求大于供的矛盾。尤其是宁波市区，几乎是每一个养老机构，都有成百上千的老年人登记排队。乡镇敬老院则存在供大于求的矛盾，一般敬老院的老年人入住率为67%左右。
(八)养老机构的设施
由于部分养老机构已开设多年，加上受场地、房屋条件和经营理念的限制，一些设施没能得到及时更新，显得较为陈旧，而无户外活动场地和绿化的养老机构也占了一定的比例，满足不了入住老人户外活动和绿化的基本需要。同时，大多数养老机构医疗条件差，大多没有设立医疗服务站，老年人就医比较困难。
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(九)养老机构收费情况
养老机构的收费主要包括床位费、护理费和伙食费等，收费标准按照属地原则进行管理，福利性和非营利性养老机构，由当地物价部门审核，对社会力量举办的营利性养老机构，其床位费和护理费等收费标准根据设施条件、服务项目等，实行市场调节价，由经营单位自主确定。
床位费：养老机构按其机构性质划分，可分为福利性、非营利性和营利性养老机构。福利性养老机构(即国办社会福利机构)是指在事业单位登记管理机关办理登记手续的养老服务机构;非营利性养老服务机构是指在民办非企业单位登记管理机关办理登记手续的养老服务机构;营利性养老机构是指在工商行政管理部门和税务部门办理登记手续的养老机构，对福利性、非营利性的养老服务机构，床位费根据每一个养老机构自身的设施条件，其收费标准按补偿成本原则确定，报同级物价、财政、民政部门核准并备案，非营利性养老服务机构收费标准可根据实际成本适当高于福利性养老服务机构。每个养老机构内部的床位费也有一定的差别，按房间设施标准收费。 护理费：需要护理的老人按物价局核定的分级护理费标准收费，各地收费标准有所差异。其中三级护理费每人在80~150元/月，二级在150~300元/月，一级在250~400元/月，特级在450~600元/月水平。乡镇敬老院按照护理等级、敬老院等级和 27 服务内容等实际运营成本核定收费标准。如鄞江镇敬老院，收取服务管理费50元/月，水电费30元/月，对于生活不能自理的老人收取护理费200元/月;如鹿亭乡敬老院对于重点优抚对象、低保户，收取200元/月，低收入、80岁以上的老人，收取300元/月，其他老人收取400元/月。
伙食费：各养老机构的伙食费标准不同，主要有包月和点菜两种形式，而且提供的伙食种类以及内容也有差异，伙食费一般每人在200~400元/月。
二、主要问题
(一)养老机构登记问题。养老机构登记问题是目前我市养老机构管理上比较突出的问题。目前，我市有 158 家养老机构未登记。由于未登记，养老机构就不能成为法人组织，这给养老机构的日常管理和今后发展带来了许多的问题和不便。在调研中，我们着重了解和分析了养老机构未登记的主要原因。一是相关法律法规不健全。民政部于1999年发布《社会福利机构管理暂行办法》，是养老机构登记管理的法律依据。但是《行政许可法》实施以来，福利机构的设臵审批没有列入许可范围，也没有列入取消的范围，单位或个人要申办福利机构，如何来办理，目前还没有一个明确的规定。就这个问题，我处也多次请教民政部、省民政厅，但一直没有明确的答复。由于法律法规的不明确，使得养老机构登记法律依据，也缺乏具体操作办 28 法。二是许多养老机构不符合登记条件。在调研中我们发现，许多养老机构是由闲臵的校舍、医院、厂房等老建筑物改建而来的，设施简陋，大多不符合《老年人建筑设计规范》和《老年人社会福利机构基本规范》的要求;即使是新建的，也没有严格按照《老年人建筑设计规范》和《老年人社会福利机构基本规范》的要求。因此，许多养老机构不符合民政部《社会福利机构管理暂行办法》的要求。此外，大部分养老机构不具有房产证、土地证，消防设施缺乏，很难取得消防许可证。三是一些同志对养老机构登记的意识不强，积极性不够。有些人事部门和乡镇领导、养老机构的负责人，对养老机构登记的重要性认识不足，认为养老机构登记可有可无，积极主动去登记的意识和行为缺乏。
(二)养老优惠政策问题。我市于2007年出台了《关于加快发展养老服务业的实施意见》(甬政办发„2007‟67号)，对促进我市养老服务业发展提出了具体政策，各级政府也纷纷出台了各项政策措施鼓励养老事业的发展。但是，从调研情况看，在养老优惠政策方面还存在着一些问题。一是政策优惠力度不够。比如，67号文件规定，“财政部门对床位在50张以上(含50张)的非营利性养老服务机构，新建的按核定床位数每张床位不高于2000元的标准，分2年给予开办补助;属于改扩建的按核定床位数，分3年给予开办补助，每张床位每年补助不高 29 于500元，由同级财政在上述标准内予以补助。”这一标准，不仅低于省政府的规定(省里奖励标准是3000元/张床位),而且低于同类城市的标准(如青岛的标准是8000元/张床位)。二是许多优惠措施落实不到位。67号文件虽然在税收、土地、信贷、水、电、气等方面做出了原则性的规定，但由于有关部门没有制定可操作性的措施和办法，优惠政策落实难的情况还普遍存在。调研中发现，我市养老机构除水电费执行民用价格外，床位补助、税费减免基本没有落实。公用基础设施中的电话、有线(数字)电视、宽带互联网一次性接入费的免收以及减半收取通信费、视听费等政策也未落实。此外，一些民办养老机构的土地划拨费用远高于当地创办的民营医院、民营幼儿园;当养老机构向金融机构贷款时，利息等同于商业贷款，导致资金的筹集成本过高。优惠政策难以落实问题的存在，使我市养老产业的发展前景不被看好，从而严重制约了我市养老机构的发展。
(三)养老机构规划问题。目前，我市养老服务机构发展没有列入城乡建设总体规划，全市没有一个养老机构建设发展总体布局规划，使得养老机构建设发展在一定程度上存在着随意性和人为性，也导致了养老机构的用地没法得到保证。受规划影响，一些开始筹建的养老机构迟迟不能开工，比如鄞州区2家从2005年开始筹建的民办养老机构，由于受象山港大桥以及 30 通途路延伸段的建设的影响，至今还不能开工。此外，由于养老机构未能象学校、幼儿园、菜场等纳入小区建设的配套规划之中，使得养老机构建设缺乏刚性规定，造成养老机构建设远远不能满足需求。
(四)对养老机构的指导问题。目前，我国从上到下，政府机构设臵呈倒金字塔型，上层机构设臵比较健全，越到基层，机构设臵越不健全。从福利机构管理来看，民政部门作为职能部门，在国家民政部、省民政厅都有专门的业务处室，但是到市级及市级以下的民政部门，都没有了专门的处室，使管理上明显得处在人手紧张的状态，影响了基层民政部门对福利机构的业务指导，养老机构的管理上存在着不少问题。主要有：一是缺乏老年人入院审核机制。福利性和非营利性养老机构是公共资源，在目前供少于求的情况下，还是一种稀缺资源，因此，为了体现公平，对哪些老年人可以占用这些资源，应该有一个审核机制。但据我们了解，目前在全国范围内还没有建立审核机制。二是缺乏养老机构的管理标准。为加强老年人社会福利机构规范化管理，维护老年人权益，促进老年人社会福利事业健康发展，民政部曾制订《中华人民共和国行业标准老年人社会福利机构基本规范》，对老年人福利机构内部管理提出了具体标准，但我市尚未制定符合我市实际的养老机构管理标准，各养老机构更是没有具体的管理标准。另外，我市虽然有护理收 31 费标准，但却没有护理工作标准，使得老年人在缴纳了一定的护理费后，却不知可以享受哪些标准的护理，权利和义务不对等，对服务的监督和纠纷的处理很不规范。三是缺乏监督考核机制。对养老机构缺乏监督考核，养老机构在内部管理上缺乏目标和动力。
(五)队伍建设问题。养老服务机构的队伍建设存在着一些问题，主要表现为管理人员素质低、护工招聘难，培训少，待遇低等方面。首先是管理人员素质低。大部分乡镇(街道)敬老院的管理人员总体素质比较低，都是乡镇(街道)的一些二线人员和干部调整后不好安排的人员担任，年龄较大、文化水平较低，工作中缺乏前瞻性和创新，在一定程度上影响了敬老院管理和服务水平的提高。其次护工招聘难问题。由于养老机构的护工工作环境差、劳动强度大、收入低，本地人多数不愿意到养老机构当护工。养老机构不得不考虑招聘外地护工。然而，外地护工的流动性很强，基本上都留不住。频繁地更换护工给机构的日常工作带来诸多不便。即使有护工愿意留下来，也因为本身文化素质较低、缺乏专业的护理技能等问题而影响了护理工作的质量。第三是在职护工培训少。一般而言，各个养老机构在护工上岗前会进行3天的职业培训，授课内容只是停留在简单的衣物换洗、褥疮护理、床上洗头等基本的护理技能等。然后就是边做边学，缺乏专业系统的职业培训，导致养 32 老机构的服务内容单
一、档次较低。
三、对策措施
(一)强化责任。养老机构建设和发展，政府扶持和推动是关键。毫无疑问，扶持和推动养老机构建设和发展是政府的责任。政府的责任主要体现在制定养老服务规划、制定养老服务扶持政策、加大基本养老服务投入以及养老机构规范管理等方面。
1、加强规划。一是制定养老机构发展总体规划。要按照统筹考虑，超前规划的原则，在科学分析老年人口发展趋势的基础上，结合十二五期间经济社会发展规划和城市建设规划，制定全市养老机构发展总体规划。二是制定养老机构发展布局规划。按照合理布局、统一规划的原则，将养老机构建设优先纳入城乡建设规划，科学统筹养老服务机构布局，合理配套各类资源，适度提出发展指标，实现养老服务资源优化配臵，为未来养老服务事业发展预留空间。三是整合乡镇养老资源。按照盘活存量，发展增量的原则，对现有的乡镇敬老院等养老资源进行挖潜、整合，改变一乡一镇必须建一个敬老院的传统做法，按照老年人口分布情况，对乡镇进行划片区，按片区对养老机构进行统筹规划，实现敬老院向区域性社会养老服务中心转型。这样，不仅可以实现养老资源的有效整合，而且可以提升养老机构的档次，吸引更多的乡镇老年居民入住养老机构。
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2、完善政策。认真贯彻落实《浙江省人民政府关于加快推进养老服务体系建设的意见》(浙政发„2008‟72号)的文件精神， 结合我市养老事业发展的实际情况，参照周边城市的做法，调整市政府67号文件的有关优惠政策，提高财政对新增养老床位的补贴力度。为了确保其他优惠政策能够落实到位，建议市政府协调相关部门，对银行贷款、土地、水电、煤气等方面的优惠政策，出台具有操作性的规定，并加大督察力度，确保有关优惠政策能得到落实。
3、加大投入。政府作为养老服务的责任主体，理所当然地要加大投入，促进养老事业的发展。一是要增加经费安排。要根据经济和社会发展，相应增加财政对福利事业的投入比例，发挥财政投入对国有福利机构的主渠道作用。要大力发行社会福利彩票，筹集更多的福利资金。二是要带头兴建一批养老机构。重点要建设一批爱心护理院、精神病、老年痴呆症病人收养院，在确保农村五保和城镇“三无”人员集中供养的基础上，重点向最低生活保障老人、生活困难老人、高龄老人以及重度残疾老人等特殊困难老人提供生活照料、医疗护理、精神慰藉和临终关怀等服务，在服务内容、服务方式、服务质量等方面发挥示范作用，弥补市场的不足。三是要保证公办养老机构的合理费用支出。公办养老机构应主要面向低收入的、难以被市场接纳的困难群体，但一些地方为解决机构养老资源不足和经 34 费问题，将部分福利设施向养老市场开放，直接参与市场竞争，对入住对象不管贫困与否不做甄别。由于其建设是国家投入，起点高，设施好，部分人员工资由财政支付，经营成本低，给民办养老服务机构造成一定的压力，竞争没有在一个起跑线上。因此，要保证公办养老机构的合理费用支出，引导面向贫困老年群体提供服务，保障这些老年人的权益，解决不能由市场手段解决的问题，为民办机构发展腾出更多的空间。
4、规范管理。一是建立养老服务指导中心。针对目前各级民政部门缺乏对养老机构进行业务指导和行业管理的机构、人员的现状，根据《浙江省人民政府关于加快推进养老服务体系建设的意见》(浙政发„2008‟72号)提出的要建立健全市、县(市、区)社会养老服务指导中心，强化行业管理和指导的要求，依托现有公办养老服务机构或构建相应的养老服务平台，建立具有组织、指导、服务、培训等功能的社会养老服务指导中心，强化对养老服务机构的行业管理和业务指导。二是出台规范性管理文件。针对目前对养老机构缺乏规范管理的状况，争取起草出台《宁波市城乡养老机构服务管理办法(暂行)》、《宁波市养老机构管理和服务基本标准(暂行)》，对全市养老机构管理和服务进行规范。三是加强行业管理。完整的福利事业管理主体应该由三个层面构成：政府部门、行业组织、福利机构，行业组织的角色是无法替代的。行业组织作为机构的代表，更 35 了解机构的现状和需求，提供的服务也会更具有针对性，对机构诉求的反应会更快。因此，要筹建宁波市养老服务行业协会，通过养老服务行业协会研究制订统一的机构管理流程、服务规范、示范文本、行业公约和老年人入院评审制度等。
(二)落实登记。做好养老机构登记工作，是当前促进和规范养老机构管理的重要工作。一是做好乡镇敬老院的登记工作。积极主动协调事业单位登记管理部门，贯彻落实好浙江省事业单位登记管理局下发的《关于农村五保供养服务机构事业法人登记问题的通知》精神，按规定做好乡镇敬老院的事业单位登记工作。二是做好民办养老机构的登记工作。对未登记的民办的养老机构，要按照《社会福利机构管理暂行办法》、《民办非企业单位登记暂行办法》和《浙江省民政厅关于非营利民办社区服务和社会福利机构办理民办非企业单位登记有关事项的通知》(浙民民„2003‟167号)的有关规定和要求进行登记;如不符合登记条件的，要按照要求进行整改，在整改后办理登记手续;如果整改后仍不符合登记要求的，要责令其停业。三是做好宗教办的养老机构的登记工作。从调研情况看，宗教办的养老机构主要有两种模式，一种是利用宗教活动场所周围的宗教附属用房，收养了信教的老年人，既解决了信教老年人的养老问题，又方便了他们的宗教活动。这类情况，按《社会福利机构管理暂行办法》等规定，是不能算养老机构的，有点类似 36 学校的宿舍。因此，我们建议不予养老机构登记，应该由民宗局加强管理。另一种是由宗教组织筹资建立的独立的养老场所，收养信教的老年人养老。对这一类机构，按照民政部转发的《福建省民政厅关于宗教人员及民主党派创办社会福利机构有关问题的批复》(民阅„2001‟14号)文件精神，应给予支持，但在办理登记、审批时，须经民宗局同意并出具相关证明。
(三)提高素质。加强养老机构人才队伍建设，是提高养老机构服务水平，为老年人提供优质服务的重要保证。一是逐步提高养老机构工作人员的待遇。提高养老机构工作人员的待遇，吸引高素质的人到养老机构来工作，是提高养老机构管理服务水平的关键。从调研的情况看，目前养老机构工作人员的待遇普遍比较低，特别是乡镇养老机构负责人和护理人员的收入，更是低于一般职工的收入水平。因此，要二是加强对养老机构工作人员的业务培训。探索建立全市养老护理人员培训基地，对养老机构的管理、服务人员进行机构管理、护理知识与技能的岗前培训、日常定期培训与轮训，逐步实行持证上岗制度。三是积极引进专业人才。在养老机构人才队伍建设方面，我们不仅要从实际出发，聘用一些成本相对比较低廉的临聘人员，而且还要着眼长远，加强专业人才队伍建设，要鼓励和吸引专业社会工作者和社工专业、护理专业的高等院校毕业生到养老机构工作，并为他们创造良好的工作和发展环境，提升养老机 37 构专业化管理水平。
四、当前要做的几项主要工作
根据调研情况，我们认为，当前，我们重点要做好三方面的工作：
(一)做好养老机构的清理整顿工作。考虑到未经注册登记的养老机构中存在的安全隐患，直接威胁着收养对象的生命安全，做好这类养老机构的清理整顿工作，规范对养老机构的管理，显得十分重要。我们建议，结合落实省民政厅《关于开展养老机构 “两规范、一标准”落实情况专项检查工作的通知》，以市政府办公厅名义下发《关于开展全市养老机构安全检查及加强养老机构清理整顿工作的通知》，以各县(市、区)为主，集中时间，集中力量，对所属区域内所有养老机构进行一次全面安全检查和清理整顿，特别对基础设施、收养条件、消防安全及经营资质等方面存在的问题，要逐项查清查实，依据相关法规，提出处理意见，落实整改措施，消除安全隐患，确保收养对象生命财产安全。对消防部门确认存在严重安全隐患，短期内无力整改的民办养老机构予以撤销登记;对管理混乱、服务质量差的，要限期整改，逾期或拒不整改的，予以撤销登记;对未登记的养老机构符合条件的，要督促其履行注册登记手续，对不符合条件的，要求其按规定整改，在整改后纳入登记管理。对养老机构管理服务中存在的具体问题，要加强 38 具体指导，逐个研究对策，逐项落实整改。
在安全检查和清理整顿工作中，既要依法依规依政策办事，又要顾全稳定大局，注意工作方式方法，坚持以人为本，具体做好相关法规政策的宣传和解释工作，最大限度地争取社会和当事老人及经营者的理解支持。涉及民办养老机构撤销、取缔后老人转移安臵问题，一定要审慎行事，稳妥处臵。
(二)提高对养老机构的补助标准。我市在2007年已经出台了《宁波市政府办公厅关于加快发展养老服务业的实施意见》(甬政办发„2007‟67号)，对促进养老机构建设已经提出了一系列优惠政策，在这些优惠政策中，除了对养老机构的财政补助力度不够大之外，其他相关内容还没过时。根据这一实际情况，我们建议由我局和财政局一起研究提高养老机构补助标准，在达成一致意见的基础上，由两家联合发文，出台提高养老机构补助标准的文件，并对新增养老床位的补贴范围、标准、补贴申请和下拨办法进行具体规定，使对新增床位的财政补贴能够落实到位。
(三)出台规范养老机构管理的办法。在前段时间开展的养老机构普查的基础上，对如何规范养老机构管理进行专题调研和研究，争取明年起草出台《宁波市城乡养老机构服务管理办法(暂行)》、《宁波市养老机构管理和服务基本标准(暂行)》，对全市养老机构管理和服务进行规范。
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