矿产资源是“一般天然存在的自然物”且“在一定时间条件下, 能够产生经济价值提高人类当前和未来福利”。基于矿产资源的无主性和有用性, 避免“公地的悲剧”, 国家在宏观层面保证矿产资源领域秩序井然, 资源有效利用, 保障公共利益, 并主持立法将相关权利法定。笔者认为必须首先厘清作为矿产资源相关权利基础的矿产资源所有权与矿业权的关系, 进而才能引导其他相关法律的修订、政府对于矿产行业的管理以及市场优化配置资源的基础作用得以更好地发挥。
一、法定矿产资源所有权概述
《矿产资源法》第三条和《物权法》第四十六条明确了矿产资源的所有权归国家享有。《民法通则》第七十九条规定, “所有人不明的埋藏物、隐藏物, 归国家所有。”更加确保未被列入矿产资源时待开发研究的不明物的国家所有性。《宪法》第九条规定, “矿藏、水流、森林、山林、草原、滩涂等自然资源, 都属于国家所有, 即全民所有”由此可见, 《宪法》作为我国的根本大法明确了矿产资源所有权最终归全民所有, 国家作为形式上的权利代理人, 代理公民行使权利。
二、现行法律框架下的矿业权内容及其属性
1986年《矿产资源法》中规定了探矿权和采矿权:在法律规定许可的范围内对矿产资源行使占有、使用、收益和对矿产资源信息和矿产品处分的权利。矿业权, 于2000年国土资源部《矿业权出让转让管理暂行办法》首次提出, 第三条规定:“探矿权、采矿权为财产权, 统称为矿业权, 适用于不动产法律法规的调整原则。”故, 矿业权包含了探矿权和采矿权。除了以上规定矿业权内容之外, 学界对矿业权属性争论不休。主要分为以下几种:
(一) 矿业权债权说:
学者认为国家和矿业权人是矿产资源开发合同的双方当事人, 其中, 国家为债权人, 矿业权人为债务人:探采矿产资源给付债权人相应对价———资源税费和补偿费。
(二) 矿业权物权说:
第一, 矿产资源是否可以称之为“物”?矿业权的客体仅是物还是包含了行为?对这两问题的不同回答出现了矿业权物权和准物权的不同学说。“物”本具有特定性、确定性、可控性, 但是, 随着科技进步, 人类可控领域不断扩张, “物”不再是简单追求客观存在性, 只要具有法律上的可支配性、排他性便可成为“物”———权利的指向对象。因而, 矿产资源上设定物权得到普遍认同。第二, 矿业权用益物权由《物权法》用益物权一编规定, 但是同样遭到学界质疑。第三, 矿业权用益物权的否定———特许物权:由于单纯的用益物权不涉及行政权力的审批, 因而“特许”表明矿产资源区别于其他“物”。
(三) 矿业权复合权说:
矿业权是探矿权和采矿权的总称, 但是学界认为, 不应当将两项权利合二为一讨论。探矿权除了物权说外, 还有知识产权说、债权和行政权混合性质说。采矿权有自物权说、他物权说。因而, 矿业权不是单纯的一种属性。
(四) 矿业权经济法权利说:
矿业权是一种财产权, 是矿业权人对矿产资源自行开发和利用的权利, 这种观点认为, 国家出让矿产资源, 公民对国家出让的矿产资源支付相应对价的价款, 从而公民获取了矿产资源探采权———矿业权, 属公民的私人财产权利, 并且得到《宪法》确认保护。总结针对矿业权属性的不同观点, 不难发现所有的争论都在围绕着公与私的问题进行。其中, 问题的症结在于“公”缘起于矿产资源所有人是国家, 而“私”同样包含了国家私权主体身份。
三、矿业权与矿产资源所有权的关系
(一) 矿业权与矿产资源所有权关系概述
不同的矿业权法律属性观点对矿业权与矿产资源所有权的关系认识也不尽相同:第一, 二者之间是派生关系, 矿业权是矿产资源所有权派生, 矿产资源所有权是矿业权的基础, 主要代表学说是矿业权用益物权说;第二, 二者是包含关系, 矿业权包含矿产资源所有权, 这一点观点主要是从《宪法》第九条的分歧中得来的:认为国家所有是抽象的权利, 其实质内涵并不在于确定财产的所有者, 仅仅是对”作为生产资料或生存条件的‘财产’, 或对国计民生有重大影响的经济力量“确立“国家财产制”[1];第三, 矿业经法权利说认为二者是独立关系, 矿业权独立于矿产资源所有权, 矿业权是采矿权人和探矿权人的私权, 早期的矿业权债权说大致也可归于此类。
(二) 对矿业权与矿产资源所有权的派生关系和独立关系的分析
矿产资源所有权派生矿业权的关系与矿业权独立于矿产资源所有权, 二者是相互矛盾的一组关系, 学界分别对其展开了详细的论述。主张独立关系说学者认为:矿业权人支付给矿产资源所有人使用矿产资源价值的价款, 从而在双方意愿一致的情况下确定了矿业权人的矿业权, 矿产资源所有人让渡矿产资源所有权于探采人, 因而不再拥有矿产资源的所有权。并且, 独立关系说认为派生关系说的法理内容不符合实际:第一, 采矿权人可以对矿产品行使处分权能并且无需经过矿产所有人的同意, 是一种自物权利的行使;第二, 探矿权人对于探矿所形成的矿产资源信息报告可以有条件地转让于他人, 处分探矿所得的矿产品;这些均不符合派生关系的用益物权学说。
相反, 派生关系说认为矿业权独立于矿产资源所有权是不可能的:国家拥有矿产资源所有权, 同时《矿产资源法》禁止通过倒卖矿产资源探矿权和采矿权牟利。因而, 矿业权是矿产资源所有权派生出的矿产资源使用权, 矿业权的取得必须经过法定的行政程序, 非经法定程序和条件不得任意转让矿业权。二者之所以在同一问题上出现不同的认识在于:第一, 独立关系学说认为在探采权人获得矿业权后国家参与矿产资源行业的职能仅有政府宏观层面的监管行业秩序的职能, 已然不再以所有人的身份介入;第二, 派生关系学说潜在地认为国家是矿产资源所有人, 国家的私权主体和公权身份都要参与到矿产资源行业的监管当中, 而且这种身份是不可能被摆脱的。
(三) 矿业权包含矿产资源所有权关系分析
经《宪法》《矿产资源法》规定, 矿产资源所有权归国家享有;《物权法》规定探矿权和采矿权, 矿业权是探矿权和采矿权的总称。如此而言, 私权如何包含公权?有学者认为, 《宪法》规定的矿产资源国家所有权仅是确定国家所有制形式, 而非真正民法意义上的公民基本权利, 国家所有是制度层面的保障, “全民所有”才是实质内容, 如此而言, 矿产资源所有权是私权, 由于矿产资源的公益性、公共性且分布广、难确定, 国家代理全体公民行使权利。因此, 公民的矿业权是包含基础矿产资源所有权的对矿产资源占有、使用、收益和处分的权能。
除此之外, 也有学者将矿产资源所有权分为宪法意义上的矿产资源所有权和民法意义上的矿产资源所有权, 宪法意义上的矿产资源所有权是基于国家主权而言的, 其客体是国家领土范围内的所有矿产资源, 不区分探明与否。民法意义上的矿产资源所有权是私权领域的平等主体占有、使用、收益和处分的权能, 其客体是具有现实利益的矿产资源, 不同的矿种不同主体拥有所有权。
反对二者具有包含关系的学者认为:“按照《矿产资源法》的设计, 矿产资源所有权和矿业权为各自独立且并存的权利, 并非包含关系;在我国, 矿产资源所有权归国家所有, 不得转让, 而矿业权由国家以外的主体享有, 可以有条件地转让;矿业权是通过一定的权利出让方式产生的。”[2]
笔者认为, 矿产资源所有权确定国家所有制和将国家所有权分为不同的层面解释, 国家作为名义上的矿产资源所有人其担当“私权”角色的主要职责在于把控矿产资源出让的安全性、合理性、合法性、公平性, 而这恰恰也是政府公权身份保障公民私权得以更好实现的第一道关卡, 也是最重要的关卡。因而, 矿产资源所有权是包含在矿业权内的私权, 国家从始至终不应有私权主体身份。
四、基于理论上对矿产资源所有权与矿业权认识错误, 提出几些拙建
一直以来国家 (政府) 对自身矿产资源所有人地位与职责认识错误引发了法理层面的不解以及矿业及其产品在交易过程的诸多限制, 阻扰了市场优化配置资源的效果:产能过剩、资源利用率低、价格与价值不相符等难题接踵而至, 且盘活矿业市场用时久。
矿产资源的生态性与利用性、从属性和独立性的矛盾又为其平添了制度性和强制性的特色。矿产资源法律调整的法律关系中, 国家干预私权关系显然超越了国家监管职能范围。黄锡生教授认为解决矿产资源决物权制度首要问题在于“首先将具有浓厚公权力色彩的自然资源所有权进行私法改造。”矿产资源是典型的自然资源, 矿业权物权制度的完善对于《矿产资源法》修订工作具有重要意义。《矿产资源法》的立法目的主要在两方面:一方面是保证公民矿业权的实现;另一方面是维护矿产资源行业秩序。鉴于此, 笔者认为《矿产资源法》的修订应注意以下几个方面:
(一) 保障公民的矿业权, 据《宪法》规定矿产资源所有权归国家即全民所有, 矿业权应当法定化, 以法律形式保障公民的合法权益。并且在《民法典》修订之际确定矿业权是公民的包含所有权的完整权利而不仅仅只是用益物权。
(二) 转变国家矿产资源所有权人的地位以代理人取而代之, 避免公权主体和私权身份合二为一, 若“地质矿产主管部门既是权利处分的当事人又是执行权力行为的监督者, 并且在采矿权转移中, 将两种不同性质的行为合二为一。表面上看, 这种合一的方式很有效率, 而实际上并不能保证两种行为的质量。很明显, 这样是违背自然正义的基本要求的———任何人不能成为自己案件的法官。”[3]所以, 《矿产资源法》修改时应当将国家“监管人”和“代理人”的身份通过法律加以区分。国家监管机构与代理矿产资源出让的部门分置, 确保矿业权的实现, 监督矿业权的合理合法行使。
(三) 按照矿产资源的种类、储量分别征收矿产资源使用补偿费, 并且提高费用价格。矿产资源的生态治理, 一方面在于矿产资源行业经营者的自觉维护, 更重要的在于政府机构的监管, 经营者主要追求的是矿产资源的经济价值, 以利润为衡量标准。就经营者而言追求经济价值的同时兼顾生态价值或许可以不恰当地借用“不具有可期待性”描述之。故, 政府收取较高的环境补偿费可以起到生态保护价值观引领作用, 并且具有足额经费维护开采矿产资源后的自然环境。
矿业权内容的争执一直是学界议论的核心, 在此, 笔者提出对矿业权权利内容包含所有权在内的占有、使用、收益、处分完整权能的论证, 希望可以对《矿产资源法》相关法律体系的整合有所裨益。
摘要：法定矿产资源所有权归国家所有, 但是以此为基础的矿业权属性在理论层面得不到合理解释, 在实践中, 市场优化配置资源的基础作用受到公权力的过度干扰。本文, 笔者在分析现有矿业权属性之争后总结出矿业权与矿产资源所有权的关系, 认为矿业权包含矿产资源所有权符合实践需求, 对于《矿产资源法》修订具有新的意义。
关键词：矿业权,矿产资源所有权,矿产资源,《矿产资源法》
参考文献
[1] 徐祥民.自然资源国家所有权之国家所有制说[J].法学研究, 2013 (4) :38.
[2] 刘卫先.对我国矿业权的反思与重构[J].中州学刊, 2012 (2) :64.
[3] 黄锡生.自然资源物权法律制度研究[M].重庆:重庆大学出版社, 2012:184.