沙坪坝区幅员面积396km2, 中梁山脉以西至缙云山脉之间统称为西部片区, 面积约260km2, 辖10个街镇。2003年以来, 为服务全市发展大局, 西部片区相继启动了大学城、微电园、物流园、台资园以及铁路建设等市区重点项目的征地拆迁工作, 10多年来实施征地1.2万hm2, 涉及被拆迁安置群众5万余户14万余人。
由于诸多重点项目建设时间紧迫, 为保障尽快交地, 在征地批文未下达的情况下, 提前实施了征地, 即“未批先征”;同时, 由于部分项目实行零星征地造成交角地, 给当地群众生产生活带来诸多不便, 在被征地村社群众强烈要求下, 征地部门对征地批文未覆盖的社集体土地采取“零征统端”的方式整社征用。在征地手续不完备的情况下, 上述“未批先征”、“零征统端”的土地均按当时政策给予了补偿, 事实上由此形成了大量预征地。此间, 重庆市经历了3次征地政策调整, 特别是2013年新政策的补偿标准有较大幅度提高, 引发了原预征地群众的不满, 强烈要求按照新标准补齐差价。
1 补差政策及推进情况
1.1 补差政策
历时半年反复研究论证, 按照“尊重历史、现实可操作、照顾绝大多数群众利益”的原则, 市区协力制定了预征地补差方案, 对补差的原则、内容、方法都予了明确, 并在台资园项目进行先行试点, 总体效果良好。
土地补偿费按适用批文面积计算补差费;对综合定额补偿费、安置补助费、建构物 (旧房) 补偿费采取按“比例补差”办法实施。“比例补差”是一种补差方式, 即以社为单位, 补差费=各补差项目总额×补差比例 (新政策批文面积÷该社实施总面积×100%) 。推行“比例补差”主要基于两个原因:一是经过十余年的建设发展, 原有地形地貌发生巨大改变, 当地群众的家庭人员结构有了不同的调整, 目前已无法通过征地红线来区分、确定征地政策补差的对象;二是预征地补差不是新的征地行为, 而是在原有征地行为基础上的一次政策标准补足行为 (征地补差的人口、土地、房屋依据均以原征地时的登记记录为准) 。若严格按照征地红线进行区分, 使被统征社集体的部分群众受益, 而其余群众不能补差, 必然会引起大规模的集访。
2 推进情况
西部片区征地补差涉及8个街镇的49个村、518个社, 补差面积3 066hm2, 预计投入补差费用7.5亿元。在建立领导机构、争取市级支持、加强宣传引导、制定维稳预案的基础上, 补差工作自2016年10月份启动至2017年5月底, 第一批补差面积1 200hm2, 已完成90%以上, 140个社已全部兑付到位, 兑付资金3.6亿元, 剩余社正在公示请款中;第二批补差面积933hm2批文已下达, 目前正在加快推进核算、兑付工作;第三批待批、待报、待勘面积约933hm2, 待市里复核后组件报件。补差实施半年来, 社会总体平稳可控, 群众主要通过走访咨询政策、反映诉求, 没有出现非访的情况。
2.1 存在的主要问题
征地补差工作虽进展较为顺利, 维稳形势也总体平稳, 但引发补差的根源值得深思。随着补差工作的推进, 法律的“硬伤”不容回避, 各类矛盾逐渐显现, 不稳定因素可能随时爆发, 形势不容乐观。
2.1.1 预征地缺乏法律支撑。
虽然部分预征地是应群众的强烈要求 (有些为书面签字同意) , 但毕竟不符合法律程序, 成为少数人攻击的缘由, 提出既然过去征地不合法, 就要求恢复原状, 以此要挟政府提高补差标准。即使补办并下发了批文, 仍有少数人对征地批文提请行政复议, 要求确认违法、撤销批文。市政府法制办作出行政复议决定, 确认征地批文程序违法但未撤销批文, 遂进而向国务院法制办申诉, 意图撤销批文。虽然批文被撤销的可能性极小, 但是少数人借题发挥, 宣扬政府违法, 煽动群体抵制, 给补差工作造成了阻碍。
2.1.2“比例补差”合情但不合法。
从依法行政的角度看, 补差对象只能是新下达批文明确的部分, 虽已征地10多年, 但理论上土地、房屋都是可做区分的。另外, 从当年未有批文部分享受有批文部分“红利”的角度来看, 现在按照一定比例使整个集体“利益均沾”是合乎情理的, 但并没有上位法的支撑, 如果走到司法层面, 补差方案是很难立足的, 面临被司法审查以至撤销的危险。
2.1.3 补差完全按原征地记录为依据有待商榷。
矛盾最突出的就是当年征地后到补差期间新生儿的认定问题。按照补差方案新生儿不属于安置对象, 但被征地群众无法接受, 他们认为如果不是预征地, 批文下达后再依法实施征地, 那么新生儿就是被安置对象。既然如此, 补差时理应对新生儿进行安置。
2.1.4
部分原合法征地群众不属本次补差范围, 但受利益驱动, 因本次补差触发心理不平衡, 假借“维权”炒作。
2.1.5
部分工作人员对政策理解不透、把握不准, 宣传解释工作不到位, 造成群众误解。
3 对策建议及启示
虽然补差方案并非完美, 但补差工作已接近尾声, 当前只能按照既定方案, 坚定不移地推进下去。但后期工作应特别注意:一是全力争取批文覆盖, 加快推进资金兑付;二是坚持政策标准不能突破, 对不合理的要求敢于正面回应;三是对个案问题, 要抓紧研究, 在政策范围内尽量尽快解决;四是加强与法制、司法系统的对接, 争取补差方案得到司法的认可;五是做好正面宣传引导, 强化舆情控制;六是全力做好社会稳定, 对重点人员要强化“盯控”措施, 加强法制教育。
从目前推进情况来看, 此次补差工作能够完成, 但全区乃至全市付出了巨大的人力、物力、财力, 也在一定程度上影响了其他工作的开展, 值得深思。前事不忘后事之师, 应以此为鉴、总结经验、举一反三, 在今后的征地过程中, 务必做到依法、公开、和谐、廉洁拆迁。一是严格依法实施征地拆迁, 做到三个“坚决”, 未完善手续的坚决不启动征地, 磨刀不误砍柴工;批文已下达的坚决不能突破批文面积征地, 避免留下后遗症;政策底线坚决不能突破, 树立底线意识。二是坚持公开、公正拆迁, 做好补偿方案公示、信息公开, 开展业务人员专业培训, 做好政策的宣传解释工作。三是坚持和谐拆迁, 多站在群众的立场想问题, 带着感情做工作, 改进工作方法, 在不违背政策的前提下, 积极回应、解决群众合理诉求。
摘要：实施征地补差是为了依法、和谐、高效推进农村集体土地征收工作, 有效维护被征地农民合法权益和社会稳定的重大举措。本文通过对重庆沙坪坝西部片区征地补差工作背景、方法、实施情况的调研, 在深入分析推进过程中存在问题的基础上, 提出做好此项工作的合理化建议。
关键词：农村土地,征收补差,对策建议