下面小编整理了一些《行政理论与行政官员角色论文(精选3篇)》，仅供参考，希望能够帮助到大家。内容摘要源于西方经验和知识系统的市民社会理论与社区自治模式,并不适合中国国情,过于迷恋或沉溺其中,只会给社区治理带来困惑。当前,只有在共建共享、合作共赢思想理念的指引下,发挥政府主导性作用,引导、扶持和培育社会多元力量积极参与社区治理,才是中国转型期社会的现实走向。
行政理论与行政官员角色论文 篇1：
论我国基层协商民主的问题与对策
摘要：20世纪80年代以降，协商民主理论与实践逐渐在西方兴起并传播到非西方国家。协商民主本质上是一种民主的公共决策模式。我国浙江省温岭市进行了基层协商民主的探索，形成党委领导、政府参与、人大决定、民主协商的公共决策机制，促进决策的科学与民主。但是，这种协商民主形式存在协商的真实性与代表性不足的问题，须循制度设计与文化培育两大路径加以解决。
关键词：协商民主；复合代表制；协商文化
上世纪80年代以降，以约瑟夫·毕塞特为代表的一些西方政治学理论家开创协商民主的理论与实践路径，对西方学界与政界产生广泛影响。2003年以来，以林尚立、陈家刚等为先导的一批学者撰文向国人引介协商民主理论，以何包钢为代表的海外华人学者率中西方理论学者投身浙江温岭地区的基层协商民主实践，意图以协商民主为“尚方宝剑”促使政府民主执政、科学执政、依法执政，以最小的代价与阻力推动政治民主进程。总的来说，他们对西方协商理论的理解和对我国基层协商民主实践的问题把握是准确的。但任何制度变迁都存在路径依赖的问题。目前学术界鲜有文献从协商民主实践如何嵌入我国原有正式制度的角度展开论述，本文为此作一补充。
一、西方协商民主理论与中国基层实践
西方选举式民主弊病缠身，催生协商民主模式。协商民主强调公共决策过程的利益相关者对政策的平等参与与充分审议。中国浙江温岭地区的基层政府推行具有协商民主特质的决策方式，策动多元主体(包括政府、人大、政协、群众、民间组织)参与公共决策，取得积极效果。
(一)西方协商民主理论的缘起
自20世纪60年代以来，西方选举式民主遭逢社会分裂、精英操纵、分利蔓延、民粹化倾向、政治肥大、赤字高涨、治理能力下降等严峻危机，一批学者纷纷探讨超越自由主义民主与共和主义民主的新模式，重新思考西方民主的未来。最具代表性的是萨托利从平等主义民主回归古典自由主义民主的呼吁与协商民主模式的出炉。
1980年，克莱蒙特大学政治学教授约瑟夫·毕塞特在《协商民主：共和政府的多数原则》一文中首次从学术意义上使用“协商民主”(deliberative de-mocracy)一词。其后，伯纳德·曼宁和乔舒亚·科恩深入阐述了协商民主的动力。1998年，哥伦比亚大学社会科学教授乔·埃尔斯特甚至在其主编的《协商民主》一书中提出，作为一种政治决策机制，讨论与协商是对投票的替代。而作为20世纪后期重要的自由理论家和批判理论家，罗尔斯与哈贝马斯不约而同出版了论述协商民主的著作，他们在书中都将自己看成是协商民主论者。
(二)西方协商民主的内涵
从词义上剖析，协商(又译为商谈、论辩，de-liberative)所含内容包括：参与主体的地位平等；自由开放的讨论；批判性审议；理性思考；通过协商达成共识。协商是一种政治过程，其中，参与者自由、公开地表达或倾听各种不同的理由，通过理性、认真地思考，审视各种理由，或者改变自身偏好，或者说服他人，进而做出合理的选择。如乔·埃尔斯特指出，“协商民主包含两部分：一是，所有受到决策所影响的公民或其代表，都应该能够参与集体决定，这是协商民主的‘民主’部分；二是，集体决定是抱持理性与无私态度的参与者，经由论理的方式来形成。这是协商民主的‘协商’部分。”米勒认为，当一种民主体制的决策是通过公开讨论——每个参与者能够自由表达，同样愿意倾听并考虑相反的观点——做出的，那么，这种民主体制就是协商的。古特曼和汤普逊认为，所谓协商式民主，指的是这样一种民主政治形态，即公民通过广泛的公共讨论的过程，各方的意见在公共论坛中互相交流，使各方了解彼此的立场和观点，并在追求公共利益的前提下，寻求并达成各方可以接受的可行方案。
综而言之，协商民主是指公民、法人在平等、自由的机制与氛围中就公共事务展开理性商讨与公开审议，各抒己见，广泛表达、权衡各方私人利益与公共利益，达成共识，实现决策的科学、民主与合法的公共决策与公共治理模式。西方的协商民主模式包括协商民意测验、公民陪审团(或称“公民议会”、“共识会议”)专题小组、大规模的协商大会(亦称21世纪城镇大会)等。
(三)我国基层协商民主的实践模式
20世纪80年代以来，随着我国基层民主的实施与深化，基层政府、自治组织与广大群众以协商民主的方式制定地方性政策的决策形式在一些城市和乡村中开花结果。众多的形式包括政策咨询会、公众听证会或协商会、民主商谈会、公民评议会、居民或村民代表会。其中引起较大反响的是温岭市的民主恳谈会。以下采用文献研究的方法，以民主恳谈会为个案管窥中国基层协商民主实践的过程、意义、局限与对策。
1、协商目的：公共决策的民主、科学与合法
我国基层的协商民主包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等四方面内涵。由于我国宪法规定镇长应由同级人民代表大会选举产生，直选镇长没有法律依据，因此温岭市就把民主恳谈会定位在民主决策、民主管理和民主监督上，重点放在民主决策方面。它被用来听取民情民意、吸纳民智、解决社区相关问题、赢得群众对地方项目的支持、就某些问题和政策达成共识、阐明立场和原则。协商的主题包括区域公共政策、社区战略计划、地方发展的优先顺序、卫生保健、邻里安全、基础设施投资等方面。
2、协商决策机制：党的领导、群众协商、人大表决
民主恳谈会的决策机制是在党的领导下，利益相关者代表就公共决策议题展开自由、平等、公开、积极的咨询、讨论甚至辩论，达成共识或排序。如果是乡镇级别的恳谈会，有的付诸同级人大表决，如获全体人大代表半数以上通过，则成为具有法定效力的决议，交由政府执行。
(1)党的领导
党委在民主恳谈会的自始至都终起着主导作用。首先，党委享有民主恳谈会各项议题的提出权。同时，其他公民或组织按一定程序也可提出议题。其次，党委负责民主恳谈会的各项组织工作。恳谈议题确定后，由党委宣传部的党员同志负责落实民主恳谈会的各项具体工作细节。最后，党委负责人把恳谈结果递交同级人大投票表决。一旦获全体人大代表的半数以上通过，则具有法定效力。
(2)群众协商
群众协商，是指参加恳谈会的群众对议题的排序或内容展开公开、平等、自由的讨论。首先，参与协商的人员名单经辖区内群众自由报名或循严格随机抽样程序产生。其次，公开协商，政府官员和与会群众平等、自由、理性的讨论议题。最后，协商目的各异。或采集民意，或宣传政策(议题)，或化解政策(议题)阻力，或进行方案排序。从温岭市的实践来看，群众基本上可以充分阐述自身利益偏
好与价值偏好以及理解他人偏好，并贡献个人化知识，求同存异，达成基本共识或排序。政府在其中既宣传了政策，消弭官民误解，对民情、民意、民心有更全面与深入的了解。
(3)人大表决
各类协商民主形式所产生的决议并无法律效力，因此对政府不具有约束力。但我国宪法规定，各级人大拥有对区域内重大事项的决策权，各级行政机关是各级立法机关的执行机关。为赋予协商所形成的方案或排序以法定效力，党委负责人将其交由人大表决，如获全体人大代表半数以上的多数通过，则具有法律效力。
3、协商决策程序
民主恳谈协商决策的程序是，先确定议题，然后公告议题与相关方案、确定参加人员，再请专家咨询与培训，确定会议程序，最后将协商结果付诸人大表决。
(1)确定议题
为确保恳谈会的实效性，每次恳谈会都必须有一个非常明确的主题。
第一，议题的产生途径。恳谈会议题一般循以下途径产生：村干部、镇办公室或职能部门的有关同志汇总所收集到的群众议题；或是镇领导在召开恳谈会前进行调研，针对镇里急需解决的问题或群众反映强烈的热点、难点问题，镇党委、政府进行研究后提出恳谈会的议题；或是与镇上的重大规划与决策的相关配套议题。有些镇、村甚至明确制定相关文件，规定什么事情、哪些议题必须经过恳谈会后再进行决策。第二，恳谈会议题的产生主体。恳谈会议题的产生主体包括党委、政府、人大代表与一般群众。党委、政府可以提出，1/5以上的人大代表联名提出，群众联名经镇人大主席团批准后可以提出。因此，人大代表和群众均可按程序提出议题以启动恳谈会，并非由党委、政府控制，使协商具备开放性与民主性。
(2)公告议题与相关方案
主办方对外公布恳谈会的时间、地点和主题，有初步方案的话同时公布初步方案，让群众可事先进行充分讨论。
(3)确定参加人员
参加恳谈会的人员包括党政人员、群众与其他人员，其中党政人员一般是党政机构的负责人。第一。群众的产生方式。参加民主恳谈会的群众经由两种方式产生：一种是自由报名。镇里贴出公告，群众自愿报名参加。另一种是在区域全部群众中随机抽样产生。第二，其他人员的产生方式。为保证恳谈会能充分反映各方面的意见与利益，某些镇要求相应的人大代表、政协委员、所涉及的相应群体参加恳谈会。需参加恳谈会的镇人大代表、政协委员名单一般由镇人大办公室、主席、副主席直接确定，当确定不了时，就召开主席团会议讨论确定，最后由镇人大主席团向与会人士发出邀请。
(4)专家咨询与培训
恳谈会的召集方邀请相关专家向与会者提供知识性培训、解释与咨询工作。专家介入包括两大阶段。首先是开会前对与会代表进行培训，使其具备充分的知识理解议题，明了其逻辑与价值，从而可以作出符合自身偏好的选择。其次是在会议过程中随时提供咨询与解释，使代表们可以更深入的讨论议题。
(5)确定会议程序
第一，确定会议召集、主持人。民主恳谈会一般由镇党委书记召集、主持。第二，确定会议程序。由镇长先介绍恳谈会的议题、基本情况及镇里的初步方案。经群众(分组)充分讨论后，恳谈会暂时休会，并由镇领导根据群众意见进行讨论，修改原方案。然后会议重新循环开始。当会议形成大致共识后，由镇党委书记或镇长宣布最终决定。
(6)人大表决
当恳谈会意见歧异而无法达成共识、仅作了粗略排序或是须由人大批准的重大事项时，由镇人大代表按法定程序表决产生最终决策。
因此，中国基层协商民主是一种整合体制内外的力量，追求公共决策的民主化、科学化与合法化，集决策咨询会、听证会、决策会于一体的混合物。这种决策模式对所在区域的公共治理产生一定的积极作用。首先，扩大了公共决策的民主性，使群众的利益偏好与价值偏好在决策过程得到有效表达。其次，群众、政协与人大协同决定政府决策，提高了行政权力行使的合法性。再次，公民在协商过程中表达利益与价值的实践与训练，孕育了参与、尊重、理解、宽容、倾听等公民精神，有利于公民社会的发育、成长。最后，通过吸纳公民进行有序、可控的政治参与，为积极稳妥推进政治民主进程创造条件。
二、我国基层协商民主存在的问题
虽然我国基层协商民主一定程度上促进了政府决策的科学与民主，激发了公民精神，但其真实性与实效性有待提高。
(一)协商程度参差不齐
我国基层协商民主实践的协商程度参差不齐。有的地方协商广泛、深入而卓有成效，有的地方则流于形式。如温岭某镇，100多人参加一个关于地方旅游业发展项目的听证会。在两个小时里，只有17个人发表了自己的观点，没有充足的时间来讨论，协商程度较低。而在另外一个镇上，经由严格随机抽样产生两百多人的协商代表，分为十六个小组，对议题进行了激烈、充分的循环协商。因此，协商民主实践缺乏标准化的程序与实效要求，其效果因人、因地、因时而异。
(二)协商过程的真实性有待提高
协商是在党委、政府主导的权力结构下进行，主导方维护其权威性与谋求协商过程的可控性的动机与行为不可避免的危及了协商的真实性。具体表现为协商过程中刻意安排领导座位高高在上，或拉开领导与群众的距离。群众害怕得罪领导或遭遇报复，曲意逢迎。或是主导方偏听偏信，避重就轻，协商小问题，回避大问题。某些协商过程的操纵痕迹明显，具体表现是内定议题或方案，暗中安排提问题的人，事先不发放材料，压缩群众消化信息和参与讨论的时间等。
(三)与会意见的代表性不足
我国基层协商民主仍处于探索阶段，未以法律法规形式确定与会人员的广泛代表性与程序的科学性，这就催生协商民主的代表性不足的问题。一方面，与会代表产生方式因地而异，有的镇是群众自愿报名，有的镇是从户籍人口中严格随机抽样，这就决定了与会的只是零散的、少数的群众，缺乏和非与会群众的利益勾连，并不能自然产生对其他群众的代表性。另一方面，与会群众的发言往往是出于他们自身利益的考虑，并非是基于公共利益或所代表群体的利益，所以意见是个人化的，这也削弱了协商会上形成意见的民意代表性。
(四)制度化机制亟须完善
协商民主的制度化要求其方式及其内在机制是刚性的、长期的、规范的，不因地方领导人的改变而改变、不因领导人好恶的改变而改变。我国的实践在这方面表现出明显的随意性。首先，大多数协商形式缺乏法定地位，角色模糊。因而有的地方的协商形式因领导人的去留或意见而存废，或者协商的内容与程度遭随意改变。其次，协商过程的具体细节规范阙如。如什么样的问题必须协商、需要多少法定人数提出来的意见才有资格提交会议讨论、需经什么程序、政府对此意见的处理程序与模式等缺乏明确的规定。现有模式基本上是在群众讨论后，
直接由镇或村的领导班子集体讨论一下就决定了。没有明晰的制度规范。再次，当政府的预定方案与群众的倾向性意见发生明显冲突或群众意见纷呈而提交人大表决时，人大经何种程序表决亦无章可循。
(五)监督与问责系统缺位
我国基层协商民主缺乏一个体制内外的监督与问责系统，即缺乏普通百姓和人大对操控协商者的监督与问责。毋庸讳言，个别地方协商民主的民主性、科学性、公开性、平等性、自由性不高，出现操纵、决而不行、漠视民意等情况，协商民主沦为形式。这可归咎于缺乏对协商民主的过程与结果进行体制内外监督的机制。首先，法律并未明确授权任何机构或个人对恳谈会的过程与结果进行监督。其次，镇人大只能监督镇政府的组成人员，而对恳谈会本身以及其他人员没有监督权。再次，群众只有参与恳谈会的权利，无监督恳谈会的议与决的权力。
三、完善我国基层协商民主的对策思考
针对我国基层协商民主实践中出现的各种问题，应从建立复合代表制、强化人大与政协的作用、培育协商文化等方面加以解决。
(一)建立复合代表制，提高代表意见的科学性与代表性
目前的协商代表循自愿报名与随机抽样方式产生，其共同的问题在于代表个人化。为使协商代表意见具有充分的代表性，应建立复合代表机制。所谓复合代表制，是指协商代表的人员结构应多元化，包括个人化代表、利益群体代表、政治协商代表与村落代表。首先，产生个人化代表，即循自愿报名或抽样的方式吸纳利益相关的个人参与协商。其次，产生利益群体代表，即由利益群体推举、委托或聘请个人或民间组织代表参与协商。再次，产生政治协商代表。即规定政协成员和民主党派人士一定的代表名额，使其发挥参政议政的作用。最后，产生村落代表，即由自然村推举、委托或聘请个人或民间组织代表参与协商。复合代表制的优点在于既兼顾个体化利益与团体利益，同时可以提高代表的专业性与动力。
(二)强化人大、政协与各民主党派的作用，提高协商民主的独立性与制度化水平
协商民主的真实性与效力取决于各种协商形式的独立性与制度化水平。一方面，协商的独立性是真实性与有效性的基础。协商的独立性意味着各种协商形式免于任何个人或组织的操纵、压迫，利益相关者可就议题的排序或内容展开价值性、知识性或利益性的自由争辩。要确保独立性，首先要地方性最高权力机关确立协商民主的独立地位。其次，建立独立的协商机构。应在人大和政协中专门建立协商咨询委员会，启动、主持民主协商。另一方面，协商的制度化是其真实性与有效性的保障。协商的制度化指的是协商的启动、过程、终结与监督均由刚性的制度规定。其表现是以地方性法规的形式规定议题制度、参加人员、协商程序、监督机制等制度。首先，议题的制度化。即对议题界定、议题提出的权力主体、议题接纳的义务主体、议题提出与处理的时效等做出制度性规定。其次，参加人员的制度化。即对参加协商人员的条件、产生方式、结构作具体规定。再次，协商程序的制度化。即协商的启动、时间、议程安排、会议机制形成刚性制度。最后，监督的制度化。即以制度的形式确立人大、政协、民主党派和群众对协商过程与结果的民主性与合法性进行监督的主体地位与监督程序。
(三)构建民主审议制，强化协商民主的监督功能
目前，我国各种协商民主形式的主要功能是民主决策、民主管理。而民主监督是亟须加强的薄弱环节，并具有特殊的现实意义。要强化协商民主的监督功能，必须建立对各项行政和立法行为的民主审议制。首先，人事任职的民主审议制。即在政府组成人员任职前召开由复合代表组成的民主协商大会，由提议主体和被任职的个人向大会阐述任职理由，并接受询问。协商大会的投票结果成为是否向人大提名的最后依据。其次，政府预算的民主审议制。即每年初政府向协商大会递交政府预算案，由与会代表对预算案进行审议与质询，政府应据多数代表的意见进行修改。预算案在协商大会获得通过后再递交人大表决。再次，政府考核的民主审议制。即定期举行政府绩效民主评议会，对行政过程与结果进行民主评议。在过程方面，定期或不定期的举行协商民主会议，由政府职能部门的相关负责人向与会代表汇报相关施政进展，接受代表质询与监督。在结果方面，所有政府部门在每年年底接受所在区域群众的公开民主评议，群众评价低的部门必须整改。最后，政府立法行为的民主审议制。即政府机关制定部门规章前必须经过广泛的咨询或听证，形成草案后递交民主协商会审议，获得通过后由政府颁布实施。
(四)培育协商民主的行政决策文化
协商民主作为一种民主决策的形式，只有在以协商为魂的制度文化、行为文化、精神文化的润化下，才能臻至实际效用，行政官员才会“认认真真访民情，诚诚恳恳听民意”、“深入实际、深入基层、深入群众，倾听群众呼声，了解群众意愿，集中群众智慧”，成为“实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益的长效机制”。首先，建构“真”协商的制度文化。“真”协商是指免于操纵、压迫与形式主义，自由、平等而无支配的协商。要实现协商的真实性，必须建立、健全确保协商公正、平等、公开的刚性制度，并与现有运转良好的各项问责制度对接，使协商议题的产生、协商过程、协商的监督、协商结果的执行都置于制度的包裹之下，使其程序化、日常化、制度化。其次，塑造“善”协商的行为文化。“善”协商是指协商者利益偏好或价值偏好以及个人化、地方化知识的充分表达，同时平等礼待以及慎思各方偏好与观点，相互激荡与澄清，厘清各方利益、价值或方案，寻求共识与共赢。要达此目的，要求各方熟习协商的议事规则、行为规范，请专家培训协商者学会如何表达、倾听、换位思考、回应与折中的技巧以及主持人的主持艺术；同时，为官者应自重自律，平等待人，虚怀若谷。最后，培育“乐”协商的社区精神文化。协商的精神内核是平等、参与、关心、尊重、理解、宽容等公民精神。“乐”协商意味着公民乐在其中。为此，应强化社区协商的价值认同，激发社区成员参与协商的积极性，提高协商的绩效，使协商成为公民社区生活的一个部分，一种习惯，一种思维方式，一种价值追求。
作者：李文彬
行政理论与行政官员角色论文 篇2：
西方社区自治模式不适合中国国情
内容摘要源于西方经验和知识系统的市民社会理论与社区自治模式,并不适合中国国情,过于迷恋或沉溺其中,只会给社区治理带来困惑。当前,只有在共建共享、合作共赢思想理念的指引下,发挥政府主导性作用,引导、扶持和培育社会多元力量积极参与社区治理,才是中国转型期社会的现实走向。
关 键 词市民社会 社区自治 理论模式 政府主导
作者1何平立,上海政法学院政治学系教授。(上海:201701) 2沈瑞英,上海大学公共管理系教授、博士。(上海:200444)
当前,一些学者认为社区自治是中国市民社会发育的路径选择,然而对社区建设走在全国前列的上海市的调查研究显示,社区治理由于受到市场话语权和制度结构性约束,以致政府追求社会治理的理想目标与现实体制和制度的张力产生冲突,这不仅使社区建设陷入困境、徘徊不前,而且也使其前景存在诸多不确定因素和变数。本文认为,当下的社区治理,不仅要解决体制性瓶颈和社区治理主体的组织结构问题以及制度、机制层面的突破与创新,而且更重要的是如何对社区相关的基本概念进行理性、辩证的考察与认识,修正与拓展研究视域,选择正确的适合中国国情的社会治理路径与模式,从而避免沉溺于西方理论而步入误区。
西方市民社会理论不符合中国国情
一些学者对社区建设研究的理论范式和倾向往往以西式民主为指标或归旨,如片面强调社区自治是政府管理之外的社会自治,将西方市民社会理论模式作为中国社区建设的理想目标模式。
市民社会在西方历史上是一个内涵逐渐发展的概念。它是指中世纪中后期随着城市发展,市民阶层与封建贵族的不断斗争,以及在罗马法运动、文艺复兴运动、宗教改革运动、思想启蒙运动和资产阶级革命运动基础上形成的新兴资产阶级的社会经济生活领域。市民社会的核心是资本主义生产关系和市场体制及其思想文化,充溢着个人主义和自由主义的价值取向。
自近代以来,西方市民社会理论具有一个演变的历程,其主要代表人物倡导的理论观念互有继承,但也有所不同。如洛克提出“社会先于或外在于国家”的观念,以为其社会契约论服务。而黑格尔认为,“国家高于社会”,“市民社会是个人私利的战场,是一切人反对一切人的战场”。[1 ]20世纪中期以后,哈贝马斯的公共领域理论认为,在国家权力之外,存在着一个私人和社会自由活动的公共领域——市民社会,并以公共舆论等方式监督国家权力,维护自身权益。
西方市民社会理论的前提为:国家与社会是一种分离的二元对立结构,市民社会形态与政府组织和市场领域有着明显边界。20世纪中期前,市民社会理论并不被西方学术界所倾心关注,直至80年代东欧社会运动中被学者用来批判现实社会才逐渐成为热门话语,此后逐渐成为国际上一种流行的社会政治思潮。
市民社会理论并非是“逻各斯”,仅是一种滥觞于西方社会历史经验及知识传统而抽象出来的概念,运用其作为一种认识中国现代化的解释模式,也未尝不可。但是,忽视中西社会政治结构之异质关系,依赖或遵循西方式发展道路,一定要将国家与社会对立、分离或割裂成两种结构来解读当代中国,明显不符合中国国情。
首先,市民社会只是西方的一种理论思维或研究范式,抑或是政治社会学中的一个分析性概念,其众说纷纭、矛盾冲突的定义令人难以把握。近年来欧洲流行的合作主义的关注点,则是将市民社会的组织化利益联合到国家的决策结构中;即便一些自由主义者也认为,“市民社会独立于国家,这只是在很有限意义上才能成立”。[2 ]同时,市民社会的一些重要特征和价值旨趣,如自治原则、个人主义、自由主义、多元主义、公共性等,在中国历史与现实社会中均难有参照对应物。所以,用西方莫衷一是、花样百出的价值坐标作为中国理想社会模式,用西方历史语境下的特殊性来诠释、解读中国现实的特殊性,难免会“雾里看花”。
其次,市民社会作为一个事实概念,从某种意义上而论,在当代已缺乏解释力度。自20世纪的罗斯福新政、凯恩斯主义、福利国家,到近年来欧美金融危机中政府的各种救市政策等,都表明国家职能已渗透、浸润到社会生活的方方面面,国家并非同市民社会是二元分立的对抗结构,而应是一个共同体中的两个相辅相成的有机组成部分。正如泰勒所指出:“市民社会在很大意义上并非一种外在于政治权力的领域;而毋宁说是深深地穿透于这种权力的一种力量,使权力处于分立、分散的状态。”[3]因此,运用市民社会作为逻辑推演中的价值概念、分析概念,抑或作为“以社会制约权力”的一种民主思想,是有一定意义的,但并非是具有普世价值的指导理论。相反,迷恋于市民社会理论,将有可能滑入误区。如果把“市民社会”作为一种事实形态模式,按图索骥地去形塑中国市民社会,其结果只会是南辕北辙。
再次,中国传统的国家与社会关系模式、中国坚持社会主义特色的制度环境,以及中国是一个后发现代化国家等国情特点,决定了只有在国家扶持和政府主导下的中国式市民社会才能发育成长。中国历史传统表现为家国同构和以宗族、血缘为纽带的超稳定政治文化生态,行政管理模式在价值层面上表现为国家利益至上。而当前中国社会稳定仍是在威权体制的治理下,政治权力运行机制表现为自上而下性。中国权威理论刊物已对“中国模式”的鲜明制度特色进行总结:不搞私有化,坚持公有制为主体的多种所有制格局的经济制度模式。一些政治精英也强调中国已形成独特的政治模式,即“执政党主导的国家治理模式”,其内涵包括:基于市场经济、体现党政一体化的公共治理模式;基于多党合作、体现共产党执政的协商政治模式等。这些模式的特色是国家有比较强的组织动员能力和社会掌控能力,可以保持国家、社会的统一,可以最大限度地保持公共政策的稳定和连续,有效防范由于民主政治发展阶段的制约而导致的社会撕裂以及民主政治发展成本过高等问题。[4]
亨廷顿认为,对当代世界大部分国家而言,他们所需要的是有效的公共权威。最近,美国外交学会会长莱斯利·盖尔布撰写了一本著作——《权力规则:常识如何能拯救美国的外交政策》,他在研究了奥斯曼帝国、奥匈帝国、苏联、南斯拉夫等国家解体或衰落的经历后指出,对于幅员辽阔、族群与文化构成复杂的国家而论,要在任何时候都保证政治和社会的完整性,国家必须建立起有效的政治社会组织能力。欧洲的中国问题专家也指出:“把西方语境中的公民社会援引到中国,可能会出现根本不适用的情况。”[5 ]因此,我们学习借鉴西方民主制度,一要把握普遍性与特殊性关系,不能只关注民主的相对普世价值以及某些共同要素和形式,即认为世界上只有一种民主模式而否定民主在不同社会文化背景中的特殊性;二是制度的选择有个路径依赖,带有明显的“内生”背景,必须依据体制惯性、政治环境以及具体国情,否则随意移植或“克隆”其他制度,只会是缘木求鱼、南橘北枳。党的十七大报告指出:“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,健全基层社会管理体制。”这实际上明确指出了中国社会建设与发展的真谛,强调了塑造中国特色的“市民社会”之基本路径,肯定了执政党与政府在“共建共享”和谐社会中的主导性作用。
西方社区自治模式不切合中国实际
社区建设与市民社会发展是互相联系的,也就是说社区是市民社会的基础形式。所以同市民社会一样,社区自治也一直是学界研究的热点。然而,当前一些学者对西方理论津津乐道,不切实际地强调社区自治应是独立于政府管理之外的社会自治,反对政府介入社区管理。实际上,“自治”的涵义并非是对国家的“独立”与“割裂”,也并非由政府主导就不是自治。所谓自治,应该是在一定范围内依照国家法律所赋予的权利行使自主管理权。社区自治,应是指社区依据法律规定对社区事务行使自主管理权。从国外社区治理来看,实际上存在政府主导型、合作型和自治型三种治理模式。无论哪一种社区治理模式,其实质都离不开政府作为行动主体的指导、支持和参与,只不过是程度的不同。不同模式之间的区别只是区分了政府、社区自治组织、非营利组织、社区企业和居民几个方面主体的地位、权利与义务的差异。不同社区治理模式的关键与核心,是如何合理界定政府与社区的权力边界,以及政府提供怎样的制度安排与公共产品。正如博克斯在《公民治理:引领21世纪的美国社区》中指出的,社区内的公民治理,并非指没有政府的参与,而是公民、社区组织和政府在社区管理中发挥着不同的作用。因此,社区治理不仅是社区自治组织的民主自治、居民的自我管理,是居民权利诉求与保障的制度设计与安排过程,而且也是国家不断改变和调整社会控制形式的过程;是现代政府逐渐让渡或淡出对社会领域的微观管理,从而转向宏观的公共服务与社会管理;是国家、市场与社会合作、协调、良性互动的关系和过程。政府只是这一秩序中的最重要环节。为何西式社区自治模式并不切合中国实际,可从以下三个层面考量与分析。
首先,在政治层面,西方社区自治模式并不适应中国政治体制结构和权力模式。欧美发达国家的社区自治与地方自治基本上是同一个概念,是西方代议制、政党轮流执政制、竞争性选举制和权力分立制衡构架、法治环境以及传统思想文化背景下的产物。欧美国家社区自治的特征为:一是社区自治权利基本与地方政府行政权是互相嵌入的,即两者是有所结合的;二是多实行直接民主制,基层地方行政官员的权力来自于社区居民,从社区选举出的议员可监督行政权,体现了权力自下而上的民主性;三是除权力分立制衡原则渗透到地方政府与社区外,还有社区自治组织、NGO、利益集团以及新闻和言论自由等制度来支撑“以社会制约权力”。这种社区自治模式的特点是:社区不仅能有效避免行政职权和市场话语权对社区利益的侵扰,而且行政的主要职能是为社区服务;社区在法律规定的范围内发挥自我管理的功能。
其次,在经济层面,目前中国社区建设还远远落后于欧美。欧美国家社区发展经费虽已实现多种渠道筹集,但仍以政府投入为主。如以加拿大为例,社区发展与建设资金60%左右来自政府拨款,11%来自社区居民、企业和基金会捐款,29%是社区各种非营利服务项目收费。而在德国,社区经费则是政府拨款、社区税收、社区公共服务收费各占1/3。[6 ]因此,欧美发达国家的社区自治,是与“福利国家”政策同步的。如果没有政府与社会多种渠道对社会保障、医疗保健、文化教育、公共设施、环境保护和治安防范等提供经费支持与保证,那么社区自治的高效公共服务体系和管理体制是根本不可能建立起来的。
当前中国,一方面是政府控制了社会资源;另一方面受经济制约,城市福利保障、医疗保健等处于一种低水平运作状态。此外,地区发展差异也使社区治理水平不可能处于同一层次。欧洲福利国家财政支出的45%用在社会保障上,英国则于1993年就达到65.5%,即便讲求效率的美国其财政支出也有1/3以上用于社会保障,而中国则仅有12%。目前,全国社会保障基金的资金缺口在1万亿元以上;据世界银行估算,2001-2075年,中国这一缺口可能达到9万亿之巨。[7 ]一种理论、制度要产生、发展、完善,必须有一定的经济发展水平作为基础。“以社会制约权力”的理论以及其制度安排、政治实践作为政治上层建筑的内容,同样受经济基础的决定。社区自治没有经济支撑,未免望梅止渴。正如韦伯指出:“各种共同体,就其绝大多数而言,都与经济有某些关系”,“没有以某种方式为经济所决定的共同体极为罕见”。[8 ]
再次,从中产阶层发育和公民精神层面而论,中国社会建设任重而道远。目前学界对社区的定义已有70多种。不论有多少种诠释,有一条是共同的:公民素质与公民精神是社区建设的灵魂。社区自治与市民社会的显著特征,就是公民参与社会事务与公共管理的充分发展。现代民主社会的公民精神的主要方面包括社会责任观念和参与意识,而民主政治的本质要求就是公民的社会参与意识。托克维尔曾指出,有利于美国民主制度发展的重要原因有三:自然环境、法制和民情。然而“按贡献对它们分级……自然环境不如法制,法制又不如民情”。[9 ]这里所说的民情就是公民文化与精神。费雪尔、韦尔曼和雪顿等学者的社区理论认为,形成社区的最重要条件并不是一群人共同居住的地域,而是人们之间的具有一定强度的社会互动以及在此基础上形成的强纽带关系。欧美自治文化传统、公民责任精神与社区居民广泛参与,是社区自治模式得以顺利运作和取得良好效益的关键。而当前中国社区建设要走西方自治发展的道路尚远,其主要滞碍因素有三个方面:
一是公民精神缺失是当下民主政治发展所面临的主要障碍之一。据调查,目前在上海市社区事务方面,无论是自发性群团活动还是组织性活动,经常参加的人仅占5%,有时参加的人占15%,从未参加的人却达到80%以上,认为社区公共事务由政府部门或居委会处理就足够了、“居民没有必要关心”的人达38%。[10 ]2007年对上海市第八届居民委员会换届选举调查数据分析显示,51.2%的人没有参加过上届居委会换届选举;29.4%的人不太关心或不关心换届选举;69.4%的人对换届选举程序了解不全面或一点都不了解;67.1%的人对居委会实际工作只是有点了解,或不太了解与不了解。[11 ]
二是中产阶层“亚健康”发育和参与意识缺失是当前社区建设与发展陷入困境的主要因素。当下中国中产阶层发育极不成熟,由于中国社会历史背景下的中产阶层对政治权力的依附、对再分配体制的依赖、缺乏群体意识和参加公共事务的管道与能力、犬儒主义心态等,造成其并不能承担社会治理的重任。2007年《中国青年报》的调查表明,在58.5%的人认为新社会阶层对我国经济发展的贡献“比较大”的同时,也有近半数的人觉得这个群体缺少归属感,对他们“心存顾虑”。企业家“原罪论”、“中间过程利益集团”、“权钱交易”、“权力寻租”、部门行业中的“潜规则”、“非典型性腐败”、“中介腐败”、滥用公共权力以及医疗、教育界的腐败现象,指的是他们;行业垄断、国企改制、土地批租、工程建设等领域出现的腐败案件,同他们有关;甚至收入差距拉大的矛头,也对准了这个群体。从现实社会情境来看,一个高度依赖再分配体制的行业和国家垄断行业的“体制内阶层”也正在形成。所以一些学者认为,“一旦他们的行为稍微滑出合理边界,其影响,就不只是几个‘民工化’、‘过劳死’现象那么简单”;他们对中国社会结构的影响,“目前还很难预测。从各方舆论中可以看到,中国大众对这股中坚力量并‘不买账’”。[12]当前中产阶层的“病灶”状况,不仅增加了社区治理的不确定因素,而且也使社区治理前景充满变数。
三是缺乏社会现代化和市场经济的核心价值观与精神支柱,也是社区治理发展滞后的重要原因。国资委宏观经济研究部部长赵晓教授在美国进行考察时,反复追询这样一个问题:中美两国最大的差异究竟在哪里?最后答案是教堂——指美国人的价值观、道德准则与为人处事的规范。美国管理的真相是两个轮子:一是科学管理,二是由教堂和《圣经》构成的价值观教育与思想道德教育。[13]而我们中国只有一个科学管理的轮子,却没有装上中国传统价值观与传统道德的“中国轮子”,从而使管理市场经济成了独轮车,只能跌跌撞撞“摸着石头过河”。这使中国以传统道德为基础的诚信已渐消失,而以契约为基础的诚信以及法治文化精神尚未建立,以致物欲横流、贪贿泛滥、腐败成风;市场充斥假冒伪劣、坑蒙拐骗现象,导致社会遭受道德风险与诚信危机,政府公信力也受到损害。因此,现代社区治理不仅是对政府执政能力的挑战,而且也是对公民素质与社会责任的考验。
综上所论,在国家、社会、市场复杂的关系中,秩序不仅是依赖权威、法治与契约关系来维护,而且更重要的是依靠信仰、价值观和文化素质来主导和支撑。现代文明素质、公民意识不是一蹴而就的,也不是依靠社会政治动员就能解决的。当前中国的中产阶层,在缺乏自治文化传统的状况下,要想“破蛹化蝶”,不仅需要思想启蒙,而且应在政府的扶持与培育下,在制度设计与安排下,逐渐发育成熟。同时,城市市民必须在这一长期而系统化的过程中历炼,方能在社区建设中渐使角色、权利、道德责任和理念意识发生从业主到公民、从财产权到公民权、从他律到自律、从个体化参与到组织化参与、从陌生人到社会人的精神转变与跨越。
中国社区治理应发挥政府主导性作用、
培育社会多元力量积极参与
“现代性有助于稳定,而现代化却孕育了不稳定。”这句被引证无数次的亨廷顿的政治名言实际指出,发展中国家现代化的“首要问题不是自由,而是建立一个合法的公共秩序”。[14]因此,主张国家与社会分立的市民社会和社区自治,是不符合中国国情与不切实际的,它只会给社区治理带来困惑。而在共建共享、合作共赢思想理念的指引下,发挥政府主导性作用,引导、扶持和培育社会多元力量积极参与社区治理才是当下中国转型期社会的现实走向。当前,中国构建与创新现代社会发展的结构体系,有效实现社区治理,可从以下几个方面考量与探讨。
一是必须以法律区分政府与社区权力的边界。虽然社区建设与发展依赖国家权力开放度,但应以法律形式对社区组织职能、运作、权力范围和目标等作行之有效的具体规定,法律应对政府机构违法的处罚做明确规定。我们当前的任务是必须完善与健全相关法律规范,如尽快出台一部完整的《民法》来保障私权;以法律赋予社区权利与责任,以法律规范和调节社区与市场、政府以及社区居民的关系,以法律构建法治政府、责任政府、服务政府,这是社区治理的前提与保证。
二是必须采用转型社会“制度先行”的模式。英格尔哈特曾精辟地阐述:文化塑造民主远胜于民主塑造文化。由于中国社会的现代化是外源性的,改革开放势必具有其特殊性,但要寻求社会秩序和谐稳定就必须依赖制度建设。制度与国家意志相联系,以国家强制力作为基础。世界现代化进程已证明,制度先行是后发型国家现代化的必然路径。制度先行即指以制度作为假设的起点或者分析的逻辑起点,以制度更新带动文化价值观念的更新,发挥制度选择文化的功效,容纳后再以文化建设推进制度的完善。[15]中国要想通过社区治理走向公民社会,就必须要有多层次、系统的制度设计与安排、制度供给与创新;构建各种公民利益诉求与政治参与渠道、完善与健全公民利益保障机制,使每一个人的行为在制度规则范围内可以被预期。同时,社会治理中各行动主体在持续博弈中实现利益的均衡,必须以制度规范作为保障;对行政强权和市场霸权的干扰须有制度制衡;对治理主体的体制改革与结构调整需要制度创新。社区治理不仅是政治精英追求理想和适应时代发展的愿望,抑或几项政策措施和红头文件的导向,而且需要具有系统性的制度生态环境,需要健全完善制度文化空间,需要社会监督公共权力的制度化,需要政府财政支出的安排始终以满足社会公共需求为宗旨。民主政治参与程序和社区建设发展的“过程”之制度安排应重于“模式”预设。乌尔里希·贝克曾深刻地指出,在风险社会中必须发挥制度想象力。故制度正义应是社区治理的核心价值。在制度建设中运用政治智慧——创造性的制度安排,才是推动与保障社区治理和公民社会构建的关键。
三是依据国情,创新体制,发挥政府在社区治理中的主导作用。首先,应将社区治理提升到国家与社会发展的重要战略地位,应在体制结构上将社区作为一个国家治理的单元,而不是行政边缘化的“软任务”,也不是只由“行政神经末梢”进行低层次与低水平管理。在这方面,新加坡的社区建设经验值得借鉴。新加坡设立全国社区组织总机构——人民协会,主席是政府总理;副主席由政府负责社区建设的专职机构——社会发展和青年体育部的部长兼任并负责行政工作。全国划分为5个社区发展理事会,主席由国会议员或副部长兼任;每个理事会下有若干选区,全国共有84个选区,每个选区设公民咨询委员会(由国会议员牵头)负责规划、协调和领导选区基层工作,听取社区警察局、建屋局、市镇会、社理会、居委会的报告并决定相应措施;选区还设1~2个民众俱乐部,为社会提供福利、康复服务,下设若干居委会承担治安和文体娱乐活动等功能。此外,国家发展部下设市镇理事会,由国会议员和专业人士参加,是社区物业管理机构;国家福利理事会为慈善组织,负责管理志愿福利团体等。新加坡社区活动经费以及社区志愿组织的经费主要由政府拨款(负责90%的社区基础设施建设费和50%的日常运作费),以及社会赞助(政府按捐款额度1∶3比例配套)。新加坡社区治理成功的经验,即在于政府与社会合理划分了各自的职责和义务,政府主要在管理中负责资金和物力支持,加强统筹规划、政策指导和价值倡导,重视法治建设与制度保障等。这为社会秩序稳定和社区治理提供了一种独特的公共管理模式,对当下中国社会治理颇有启示。
社区作为国家治理社会的基本单位,本身就是国家政权和政府治理在基层组织的延伸。同时,社区作为社会生活的公共空间,势必会形成社区多元力量参与的管理体系。因此,社区治理过程中应促使政府与社区力量互动,带来合作共赢的实际效应,这就需要依据一定社会条件与国情进行制度的设计与安排,对机制不断进行创新。正如胡锦涛在纪念党的十一届三中全会召开30周年大会上的讲话所指出:“世界上没有放之四海而皆准的发展道路和发展模式。我们既不能把书本上的个别论断当作束缚自己思想和手脚的教条,也不能把实践中已见成效的东西看成完美无缺的模式。”
[本文系教育部人文社科规划项目(08JA810015)、上海市哲社规划项目(2008BZZ001)阶段性成果。]
参考文献:
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编辑杜运泉
作者：何平立 沈瑞英
行政理论与行政官员角色论文 篇3：
高官问责的制度要素分析：系统解构与发展困境
〔摘要〕对制度要素进行解构分析，是解释制度发展困境、探求制度发展规律与轨迹的有效学理路径，高官问责制度自产生以来，其制度要素体系经历了反复探讨与大量争论，并不断得以推进和完善：一方面，有关高官问责制度的主体已经取得了一系列观念上的共识，并形成了较为系统的运行机制与通用程序；另一方面 ，也产生了诸多理论分歧和现实矛盾，并由此导致其特有的发展困境。
〔关键词〕高官问责；制度要素；问责程序；引咎辞职；制度程序
〔
高官问责产生由来已久，但在中国却作为“新制”出现，是一个尚待学理解释和实践探索的“政治现象”。作为其最基本的制度要素，问责主体、问责客体与问责机制，无论在范畴界定、系统兼容，抑或是改革设计上都面临着双重境遇：危机情境下的改革风暴和既有的先进理念，为我国高官问责制度的构建带来了卓越的先期成效，而现有的制度基础和固有的政治传统，又使得问责制度的后期推进举步维艰、困境重重。解释并摆脱这种困境的有效方法之一，即是通过系统解构与深刻分析，明晰高官问责基本制度要素的内涵与范畴，以期实现其功能复位。
一、问责主体的基本范畴
问责主体是高官问责制度最为基本的制度要素之一，系指在问责机制中合法承担问责功能的组织、群体或个人。目前看来，包括中国在内的世界上大多数国家和地区普遍认可的问责主体主要包括五个方面。
1．权力机关
权力机关的问责被认为是民主社会最重要的追究政治责任的方式。“代议制议会的适当职能不是管理，……而是监督和控制政府，……这的确是广泛的权力，是对国民自由的足够保证。”〔1〕立法机关通常是以质询、调查、不信任投票等方式，启动对政府官员的问责。被问责的官员须对所问之事做出客观合理的解释和答复，如果官员无法回复立法机关的质询或立法机关对官员的解释不信任，则该官员还有可能受到立法机关的弹劾或罢免。
2．司法机关
依法治国必然要求依法行政。对于社会的每一个个体或组织，法律都具有强制性的约束力。因此对于政府及其公务人员的一切违法犯罪行为，司法机关都有权进行问责，行政官员也不例外。这要求行政官员除履行依法行政的积极责任外，还要承担因违法犯罪行为所导致的否定性法律责任，甚至包括违宪审查或行政赔偿等。
3．社会公众
一切公共权力归根结底属于人民。在我国，社会公众行使问责权利的途径主要是“自下而上”的舆论监督与压力，并产生强大的非强制性效应。而在一些民主政治比较发达的国家和地区，公民政治参与的积极性与成熟度都比较高，通过舆论监督、投票、举报等个人行为，或者借由社区、民间团体和非政府组织等形式，积极关注政府责任，尤其是政府高官的责任实现，并日益成为推进高官问责制度发展的核心力量。必须指出的是，尽管社会拥有加强问责的巨大潜力，但这种力量往往不能自发地体现在各种问责机制中，尤其是在问责理念和制度形成的初期，改革者必须设计新的机制，以充分引导和利用这种力量，通过赋予社会群体相应的权力和渠道，将其巨大的潜力转变为具体的行动，为公共利益服务。〔2〕
4．新闻媒体
马克思曾言，报刊按其使命来说，是公众的捍卫者，是针对当权者的孜孜不倦的揭露者，是无处不在的眼睛。〔3〕随着信息时代的到来和新闻自由的发展，公共媒体正在成为除代议机关之外，表达公众意愿的更为直接和可行的途径，其力量往往源于社会公众的舆论支持，却更容易产生巨大的问责效应。在西方，新闻媒体甚至被认为是立法、行政、司法三大权力之外的“第四种权力”。〔4〕
5．行政机关
这里指的是行政系统内部上下级行政官员之间的责任监督与追究。政府官员之间存在着若干向下授权、向上服从的权力链条，任何官员都是这种权力链条上的一个纽结，都要承担对上服从、对下管理等责任，因此也都扮演着问责主体的功能角色。另一方面，各级政府官员还须接受行政系统内部特殊监察部门的监督和质询，并作出解释。
有学者指出，按施动者进行划分，问责行为分为同体问责和异体问责①，则上述五种问责主体中，前四种应属异体问责，第五种应属同体问责。异体问责较之同体问责无疑是一种更有效、更符合民主政治精神的问责机制。政府作为理论上的民意代表，实践中并不总是能够真正地代表最广泛的公共道德认同。更何况，这种道德认同在现阶段是很难依靠政府自身的力量得以实现的，这就需要异体问责通过外部监控最终促成政府的自律。
二、 问责客体的基本界定
顾名思义，高官问责的客体必然是政府高级官员，是政府系统内部从事非专业性工作，并且参与高层决策的官员。但在实际的制度设计中，各国、各地区对于问责“高官”的界定却是五花八门、各有不同，主要包括以下几种情形。
1．按责任性质界定——政务官
这在西方国家比较普遍，即问责的主要对象是居于官僚系统金字塔“塔尖”的政务官（民选官员）。很多西方国家将政府公职人员划分为政务官与事务官，两类官员分途而治，这是西方问责制构建的关键所在。其中业务官不参与政策的制定而只负责政策的执行，实行功绩制管理；政务官则实行问责制，对其制定的政策及执行效果向议会负责，他们在任期内必须为自己的言行、所属政党及自己的下属承担政治责任、道德责任和行政领导责任。
2．按责任制度界定——行政首长
将行政首长纳入到高官问责制度的范畴，主要缘于我国一直以来推行“行政首长负责制”的既有惯例。这是一种突出行政首长的特殊地位与作用、与合议制（又称集体领导制）相对应的领导制度。行政首长是指依法行使行政权、管理国家行政事务的行政机关的首长，即享有最高职权的正职负责人。通常，行政首长主要享有以下职权，并就这些职权和行为接受监督和问责：（1）对行政机关的目标及实现途径等重大问题的决策权；（2）对行政机关各种活动的指挥权和协调权；（3）对直接下级人员的任免权和奖惩权；（4）对人力、财力和物力的支配权；（5）对上级机关的建议权和提案权；（6）对下级人员的授权；（7）对外工作的代表权。〔5〕目前我国重庆、深圳、海南等地相继出台了一系列问责办法，都明确限定和指向了行政首长。
3．按职务级别——领导（干部）
领导原本就是一个相对模糊、难以界定的概念。巴纳德（Bass,B.M.）曾在总结各种学派和观点的基础上，提出了有关领导的11种界定：领导意味着群体过程的中心；领导意味着人格及其影响；领导意味着劝说服从的艺术；领导意味着影响力的运用；领导意味着一种行动和行为；领导意味着一种说服的形式；领导意味着一种权力关系；领导意味着一种互动中逐渐形成的结果；领导意味着一种分化出来的角色；领导意味着结构的创始；领导意味着一种实现目标的手段。〔6〕至于领导干部则是一个具有很强的中国色彩的政治名词，主要是指由各级人民代表大会及其常务委员会选举产生或决定任命的政府组成人员。在问责制度的改革风暴中，领导干部因其手中握有重权并在公共管理中担任重要角色，必然成为问责的矛向所指，但在具体的制度设计和操作过程中，“领导干部”却成为了一个模糊的“灰色地带”，精确标准和界定的缺失，使得这一问责客体面临了诸多的改革困惑。
①我国学者杜钢建认为，所谓同体问责，是指执政党系统或者行政系统内部的问责，而异体问责的内容则主要是五大涉宪主体之间的问责，它包括人大代表对政府的问责制、民主党派对执政党的问责制、民主党派对政府的问责制、新闻媒体对执政党和政府的问责制、法院对执政党组织和政府的问责制。参见杜钢建．走向政治问责制〔J〕．决策与信息，2003（9）：1． 4. 几个需要强调的问题
尽管有关问责“高官”的界定并未达成制度上的统一和学理上的共识，但每一种制度设计都应考虑到以下几个方面：
对所涉及部门和级别的规定。即问责制度所涉及的主要包括哪些部门以及哪些级别的政府官员。在部门类别上，应详细指明问责制度是否适用于政府机关、立法机关、司法纪检机关以及其他直属机构、特设机构或派出机构等；在纵向级别上，应规定约束对象适用于中央级或地方政府部门具体的问责级别。
对正副职的规定。通常而言，主要官员问责制度的约束对象都指向部门的正职主管官员，但同时应明确规定其所约束的官员是否包括其他承担主管工作的副职，如果包括还须明确副职将承担哪些内容和性质的责任，避免在问责制度运行中出现错问、替代甚至混乱。
对政党因素的考虑。政党政治的发展使得行政问责制度不得不考虑政党领袖在公共行政中的权力影响和责任承担。在进行问责制度的设计过程中，理应明确规定问责对象是否包括政党领袖和主要负责人，及其承担责任的具体内容。
三、问责机制的基本环节
问责机制是高官问责制度最为关键的运行要素，其程序与环节的科学有效直接决定了整个问责制度的功能效果。中国内地的官员问责制主要是指对特定部门的主要领导或行政首长不履行或不正确履行法定职责，致使其领导的机关（系统）政令不畅、秩序混乱、效能低下，损害公共利益或行政管理相对人合法权益，造成重大失误或不良社会影响的行为，依照规定予以过问并追究责任的制度。①
1．问责事由
问责的事由，即什么情况可以引起对相关官员的问责，也可称为“问责的触发机制”〔7〕。
（1）效能低下，执行不力，管理不善。通常包括无正当理由未能按期完成工作任务，未能贯彻落实国家的方针政策、上级决定和指令；在重大自然灾害、事故和突发事件中未能及时、妥善、有效处理和组织有关救援工作；瞒报、虚报、迟报重大突发事件或重要情况、信息和数据；因疏于管理、处置不当引发群体性事件，致使国家和人民利益、行政管理相对人合法权益遭受严重损害等。
（2）违反依法决策、科学决策和民主决策要求，发生重大决策失误。通常包括超越部门权限擅自决策，或重大决策事项和专业性较强的决策事项不按照规定的议程进行决策、公示和多方论证；部门直接负责或者直接管理单位负责的重大建设项目发生重大失误或存在严重质量问题；违反规定安排使用财政资金、国有资产，造成资金浪费或国有资产流失等。
（3）未做到依法行政或治政不严、监督不力。通常包括制定发布的文件或政策与上位法或上级政策相抵触；本部门工作效率低下，服务质量差，群众反映强烈；监督管理不力，致使机关工作人员多次发生滥用职权、徇私舞弊和失职、渎职等严重违法、违纪行为；指使、授意、纵容本部门工作人员弄虚作假、阻挠干预监督检查；非法干预市场经济活动，或者对扰乱市场经济秩序行为监管不力或纵容、包庇；违规选拔任用干部，或用人严重失察、失误，造成严重后果等。
（4）在商务活动中损害政府形象或造成重大经济损失。通常包括在招商引资活动中违法违规承诺优惠政策或给予信用、经济担保的；在政府采购活动中，不进行招标投标；在资金融通活动中违反国家金融法规和有关政策规定等；在公众场合发表有损政府形象的言论；违反规定泄漏国家秘密或者所掌握的工作秘密；利用工作之便掌握的未公开信息为自己或者亲属牟取利益；其他行为失于检点，举止不端，有损公务员形象等。
2．信息来源与问责方式
根据中国内地目前出台的官员问责法规，可以作为启动问责程序的信息来源主要包括：（1）公民、法人或其他组织署名的附有相关证据材料的检举、控告材料；（2）上级领导机关的指示、批示；（3）人大代表、政协委员提出的问责建议；（4）审判机关、检察机关提出的问责建议；（5）审计、行政监察或其他政府系统内部的法制督查机关提出的问责建议；（6）部门工作考核结果；（7）新闻媒体曝光的材料；（8）其他反映部门行政首长存在问责情形的材料。
可以纳入正式程序的问责方式主要包括行政系统内部的问责、司法机关对行政官员的问责和各级人大对行政官员的问责任。
行政系统内部的问责方式主要包括取消当年评优评先资格或扣发奖金；诫勉谈话/告诫；责令限期整改；责令作出（书面）检查；（通过具有一定影响力的新闻媒体）公开道歉；通报批评；调整工作岗位或建议调整工作岗位；停职反省；责令辞职；建议免职；劝其引咎辞职，以及法律法规规定的其他方式。同时多数地方出台的问责法规都明确指出，上述问责方式可单独或合并采用。
如果被问责官员同时触犯了法律，则应移交司法机关，依有关规定进行法律责任的追究。
各级人大对行政官员的问责方式主要包括质询、调查和罢免。我国宪法规定了全国人大对国务院及国务院各
①这一描述参考了目前国内若干地方办法或法规对于官员问责制的界定。部、各委员会有提出质询案，并启动特定问题调查的权力，同时地方组织法也相应地规定了地方各级人大的质询权。罢免是全国及地方各级人大通过对大会主席团提交的相关议案进行表决，依法解除违法违纪或不称职的政治官员职务的权力，这一问责方式同样得到了法律保障。
3．问责程序
（1）启动问责。在我国，通常上级行政首长是比较普遍的启动者。例如《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》规定，只有市长可以根据该办法的规定或合法的举报、建议，决定启动问责程序；《深圳市人民政府部门行政首长问责暂行办法》限定市长可以提请市政府常务会议决定启动问责程序；《海南省行政首长问责暂行规定》亦限定，省长可以责成省人民政府办公厅或者监察厅组成调查组进行调查核实，并召开讨论会议，作出问责或者不予问责的决定。
（2）责任调查。首先，上一级行政首长或其委托的副职责成被问责的行政官员当面汇报情况，并据此向本级①政府常务会议提交建议、讨论追究责任的方式，或者责成同级有关监察部门调查核实；有关监察部门调查结束应提交书面调查报告，上一级行政首长根据调查结论决定是否对相关行政官员进行问责。如需追究责任，仍须提交本级政府常务会议讨论。被调查的行政官员可在会议上进行陈述和申辩；上一级行政首长根据政府常务会议的讨论结果决定追究责任的方式，并由本级政府相关部门书面通知被问责的官员。
（3）责任追究。被问责官员违反政纪、决定给予行政处分的，应交由上一级监察部门依照有关规定和程序处理；违反党纪的，应移送组织纪律检查机关处理；违法犯罪的，应移送司法机关依法处理；对问责决定不服的，可以按照规定的程序和期限进行申诉。
（4）离职处理。如果被问责官员被责令辞职，应当在限定期限内向任免机关提出书面辞职申请，并按有关规定办理辞职手续。如属引咎辞职，则以书面形式向有关部门提出辞职申请后，由组织（人事）部门对其辞职原因等情况进行了解审核和集体研究，并作出同意辞职或者暂缓辞职的决定，再按照有关规定办理辞职手续。此外，引咎辞职的行政官员涉嫌违法犯罪的，应同时依照相关的法律法规和规章规定追究相应的法律责任。 ②
四、我国高官问责制度要素的发展困惑
制度本身在设计理念与运行技术上的不完善，是任何政府改革初期都将面临的困惑和情境。制度要素在界定与设计层面显现的不足和失败，引致了我国高官问责制度在从“新制”向“良制”蜕变过程中，亦不可避免地面临了一系列困境。
1. 权力机关的缺位
如前所述，权力机关的问责是异体问责最基础、最核心的机制。我国的高官问责途径已经涉及到了同体问责和异体问责两个领域，但各个问责主体尚未实现权利的明晰与角色的复位，其问责功能亦没有得到充分的实现和发挥。尤其是加强人大的刚性问责功能，已成为我国高官问责制度设计中一个最为关键的突破口。
我国宪法明确规定，各级行政机关由人大产生、对人大“负责”。这里的“负责”所强调首先是政治责任。各级人大作为我国的权力机关，实现异体问责功能的途径主要是质询与罢免。但由于上述规定始终存在重实体、轻程序的特性和传统，间接导致了各级人大及其常委会的刚性问责，即罢免功能的不足。③目前来看，高级官员的辞职多是由上级政府或党组织促成，仍属于传统的“自上而下”的行政或组织处理，而对领导干部具有法定任免权限的人大，只有在被问责官员需要辞职的情况下，才依程序处理被问责官员的辞职申请，其在诸多层面的缺位或者被忽视，意味着公共权力在公共部门内部的分配关系并未发生改变。事实上由政府责令人大选举或任命的官员辞职，不仅于法无据，更重要的是颠倒了人大与政府之间监督和被监督的关系。〔8〕作为权力机关的各级人民代表大会出现“集体失语”的现象不能不令人深感遗憾。
高官问责的出现是一种政治进步的体现，但最关键的是寻求保证其有效运转的持续性动力。毕竟改革的发生不是哪个官员觉悟的结果，政府对于自身的改革也不是必然地具备坚定且持续的信念。只有依靠外生的力量制衡，才能够保证行政改革始终向着民主化、科学化的方向推进。因此在问责制的成长过程中，如何发挥权力机关“异体问责”的作用，对于制度的发展和完善具有决定性意义。
2. 责任标准的模糊
在问责制创设之初，模糊甚至混乱的责任划分标准势必在很大程度上制约问责制度的监督效应。这一点在我国发展问责制度过程中体现得尤为明显。
（1）行政官员的多重身份。我国实行党管干部原则，同时人大代表未实行专职制和常任制，因此多数政府官员同时又是党员，还有些是人大代表。不同的政治身份要求政府官员向不同的对象负责。按照公共行政理念，政府官
①此处的本级、同级是指与问责主体，即“上一级行政首长”同级的行政机关或官员。下同。
②必须强调的是，无论是行政处分，还是引咎辞职，我国内地官员问责制的做法都是辞去领导职务，而非脱离公务员队伍。
③我国宪法虽然规定有人大的罢免制度，但目前也主要是对违法犯罪的官员才实行。
员所负责的对象是行政机关；按照政党政治的要求，党员应该向其所属的政党负责；按照代议制的要求，民选官员应向代议机关负责，同时代表应该向其选民负责。这种多重身份导致政府官员在责任划分和承担中混乱。因此当务之急是明晰官员在党、政及人大三个系统中的责任身份和责任关系。
（2）正副职之间权责界限的模糊。根据我国各级组织法的有关规定，乡（镇）以上人民政府直至国务院都实行行政首长负责制，即行政首长个人对其所在的行政机关职权范围内的事宜负有处理的全权，并承担相应的责任。但宪法规定，地方各级政府的“副职”并不是首长提名或决定，而是由同级人大选举产生或罢免，即副职与正职首长的产生程序完全一样。但宪法和法律并未明确规定副职如何承担责任，是作为行政机关一员向首长负责，还是独立于首长之外向产生他的人大负责？这些标准至少在目前看来都是模糊和随意的。
（3） 部门之间的职权交叉。我国政府部门间职权不明的问题由来已久，这给责任的确认带来了很大困难。对于某一事项，往往上、下级行政机关都有管辖权，平级的不同部门也都有管辖权。职权的交叉导致严重的责任模糊和相互推诿。目前对于我国内地的问责制度而言，比较容易推行的办法是启动和运行问责时令所有拥有相关职权的行政官员共同分担不同程度的责任。但这只是权宜之策，最为根本的解决途径还在于进一步完善政府组织法和授权法。〔9〕
3. 问责程序的混乱
从发展阶段上看，问责制度可以划分为行政性问责与程序性问责①，前者的特征是：（1）问责的依据是行政性的，如行政性文件或者行政首长的临时性决策；（2）在权力配置方面，问责往往取决于领导人的意愿和意志；（3）与有权力的行政领导人相比，需要承担责任的往往是下级官员，在问责过程中处于十分消极被动的地位。上述特征使得问责实践很不稳定，也很难形成长期化的效果。与行政性问责相反，程序性问责的特征是：（1）问责有充分的法律依据；（2）在权力配置方面，责任是一项制度，其力度由法律确定，其中引咎辞职则完全取决于官员自身的意愿；（3）关于承担的责任，除引咎辞职外，其他外在的责任都通过一定的程序来确定；（4）在问责过程上，给问责双方充分、平等的发表意见的机会，同时为被问责官员提供有效的权利救济渠道。行政性问责往往是问责制发展的初期阶段，但要实现问责机制持续有效的运作，就需要进一步走向程序性问责。
在我国，尽管各地方政府关于行政问责的制度建设正在如火如荼的进行之中，但如前所述，其面临着诸多关于合法性和程序、标准等方面的发展困境，一些地方政府出台的行政首长问责暂行办法中对行政部门“一把手”辞职的规定，更是恐有违宪之嫌。要解决这些问题，关键是从行政性问责走向程序性问责，即把问责制度法律化、制度化，通过立法的形式完善而不是行政命令来实施，这才是防止问责制流于形式或陷入“人治”误区的关键。
我国问责制度缺乏程序化规范还表现在对问责官员的后续管理措施尚不够明确。从目前推行的情况来看，许多地方都对引咎辞职和被免职的官员采取了“保留原级别，由组织上重新安排工作”的措施。这一方面可能与“一地失职，易地为官”没有什么区别，势必弱化问责制度本身的严肃性和正面效应。尤其在社会心理方面的伤害更为深远；而另一方面，一些地方官员在去职一段时间后的正常起复又招致议论。比较切实可行的措施是建立对于引咎辞职官员的跟踪机制，对其辞职缘由及辞职后具体去向和工作表现保持关注，既不能因为一时过失而埋没人才，也不可以让某些人经此曲线复职。②
4. 引咎辞职的滥用
引咎辞职是高官问责制度中诸多问责方式中的一种，源于官员因其过失行为对道德责任的承担，它更多的是一种以自愿为前提的个人自觉行为，而非强制行为或行政处分。引咎辞职就其本义而言，主要压力来源于公众（社会）的舆论谴责，及个人在道德、良知上的自我愧疚，这就是引咎辞职区别于法律追究、行政处分和政治罢免的特别之处。这种“自愿”的承担责任的个人行为，由于其影响广泛、易于“操作”等特性，往往在问责制度产生或创设之初，被作为回应和挽回民意、承担政治责任的主要手段。但在缺乏合理制度规范的条件下，也存在着较大的滥用风险，进而减损高官问责的制度效应。
目前我国一些地方出现了引咎辞职扩大化和滥用的趋
①有关问责的行政性与程序性，可以参见毛寿龙．行政性问责与程序性问责〔J〕．决策咨询，2004，（8）：45；郭光东．“问责风暴”背后的制度四问〔EB/OL〕．http://www.nanfangdaily.com.cn/zm/20040708/xw/ttzs/200407080010.asp，2004-07-08．
②国内学者张成福认为，“这关键取决于他犯的是什么错。……如果官员仅是道义上的责任，那么可能被重新任用。……只是这一合理的行为亟需程序上和制度上的佐证与支撑。”参见：中国被问责官员：部分复出 关键要看犯了什么错〔EB/OL〕．http://news.qq.com/a/20050523/001445.htm，2005-05-23．《四川省党政领导干部引咎辞职暂行办法》中也明确规定：“对引咎辞职的领导干部，可根据实际情况安排适当职务，其工资等待遇根据新岗位确定。”势①。应该说，引咎辞职只适用于那些工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响，或者对重大事故负有重要领导责任的政府官员，而不是说凡是下属或辖区内发生问题，就一定要求相关的领导干部引咎辞职，否则，不但不能发挥引咎辞职应有的警戒作用，反而会泛化领导干部的责任范畴，甚至还会为个别人实施打击报复提供便利。鉴于我国目前的政治发展程度不高、相关政治制度的缺位、政务公开程度较低、某些传统消极的官场文化仍然存在等，上述现象无疑会对引咎辞职的客观效果产生消极影响，甚至导致其善始不善终。
有鉴于此，在问责制度创设过程中，有必要对引咎辞职进行定性分析：一是明确可以提请引咎辞职的官员级别。引咎辞职的适用对象应仅限于通过民选或政治任命产生的政务类官员及其他担任重要职务的领导者，而不应包括其他公职人员；〔10〕二是明确可以提请引咎辞职的责任级别。既要防止一些恶性重大事故的直接负责人欲以引咎辞职作为保护伞而逃避责任，又要避免以引咎辞职代替官员问责，不论责任大小动辄就要引咎辞职的情况；三是切忌将引咎辞职作为官员问责的“万金油”。即使行政失范行为及其主要责任人均符合上述两条标准，也不意味着就一定要引咎辞职。对此，有必要建立健全引咎辞职的批准制度，责成人大对于引咎辞职的原因、性质、责任划分以及辞职干部的个人态度等进行公平、公开、透明的调查，从而保证引咎辞职的合理性和有效性。此外，也可以考虑建立官员政绩评估档案，作为其辖区内发生重大事故后，确定对其进行何种问责的标准并予以公开，使公众与民意机关能在知情的前提下作出理性的判断。
制度变迁理论认为，制度就其本质而言是一系列规则组成的体系，而其有效性最终依赖于各个子系统或要素独立的有效性以及彼此之间的协调运作。高官问责制度是一项庞杂的复合制度体系，其涉及的权责关系及利益制衡十分广泛，任何一个因素的缺失或冲突都会直接或间接导致问责制度的无效性，而这种无效性最基本的体现就是问责制度及其基本要素在构建、兼容和运行等若干环节遭遇矛盾和困境。如前所述，我国高官问责制度要素在现实改革设计中所面临的每一个问题，几乎都可以从传统的政治痼疾与制度基础中找到解释和说明，这也是其经历了先期的改革风暴与快速发展之后，频频陷入理论困境与发展误区的深层原因。在这种情境下，中国历来的渐进式改革模式仍然是有效的发展思路之一，即通过规避剧烈的改革波动和制度顽疾，在有限的改革空间中取得一系列小步伐的成就和增益价值，从而为整体的根本性变革积累观念上的共识与现实的支撑。毕竟每一次政治理念的改进，每一个制度要素的健全，以及每一项相关制度的推进，都将成为问责制度持续发展的正向推力，并最终将这项“新制”纳入到通往“良制”的改革轨线。
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〔责任编辑：正惠〕
作者：赵蕾 张创新