一、司法领域内领导“打招呼”的现状分析
在两个《规定》中干预留痕制是指司法机关对司法机关内部监督、过问案件的事实以及对司法机关外部人员的干预全面如实地记录在案的制度, 此项制度有利于在事后追责, 确保证据的稳定与准确, 其历史可追溯到六年前, 由最高人民法院在《关于违反“五个严禁”规定的处理办法》中确立并推广, 当时名为过问登记制。2009年底的《关于司法公开的六项规定》中的“审务公开”中规定:“建立健全过问案件登记、说情干扰警示、监督情况通报等制度, 向社会和当事人公开违反规定程序过问案件的情况和人民法院接受监督的情况。”在人民法院“三五改革纲要”中规定:“研究建立违反法定程序过问案件的备案登记制度。”2011年《关于在审判工作中防止法院内部工作人员干扰办案的若干规定》直接规定了过问登记制度的具体操作。由于审判不独立, 过问登记制的客体范围不全面, 责任追究措施不明确, 违法过问方式界定混乱, 缺乏配套措施, 导致“无效”的过问登记制度, 该制度在实践中举步维艰。
在我国干预司法的形式多样, 因此两个《规定》对这些司空见惯的干预行为形成高压态势。干预的主要形式有:
(一) 无形的干预。
原则上, 依法办案能实现司法的法律效果、社会效果、政治效果的协调一致, 现实中司法的政治效果, 特别是社会效果与法律效果容易产生冲突, 近年的彭宇案、呼格案、念斌案等, 都不能回避利益冲突, 一方面地方党委极力维护司法的政治效果和社会效果, 导致司法行政化、地方化, 干预司法;另一方面司法机关外化地方党委的政治效果和社会效果, 牺牲法律效果片面追求社会效果。由此可见, 过分强调司法的法律效果、社会效果、政治效果的统一, 让司法无所适从, 成为社会其他力量的附庸。
(二) 有形的干预。
少数领导采取以“打招呼”、“批条子”为一些不合规的当事人求关照、谋利益, 本质上是以人脉关系取代法律, 以权谋私, 对司法机关实施干预。领导的秘书、司机、亲戚等等往往能影响领导的决策和行动, 间接干预司法, 社会上出现不惜血本来找关系。领导在正常的工作中亲自或者托付身边的司机、秘书等人员给案件的管辖法院的领导捎口信, 话里蕴含“请你们多多照顾”、“请依法办理”等含义, 怎样理解这些话中话?这种“打招呼”缺乏依法有效监督, 影响司法独立。实践中, 监督的随意性较大, 往往是对个案的监督, 而缺乏整体把握, 在证据采信、事实判断存在严重影响, 从而干预司法。
二、“打招呼”的弊端与干预留痕制的提出
认清领导“打招呼”的几种形式, 分析其存在的不合理性, 直面弊端, 有助于剖析深层次的原因, 切实厘清制度措施的实施条件和运行效果。
(一) 正常程序导致不正常判决的危险。
最高人民法院关于进一步加强合议庭职责的若干规定中, 除提交审判委员会的案件, 合议庭对相关案件经审判长提请院长或者庭长认为确有必要讨论的其他案件由审判长提请院长或者庭长决定组织相关审判人员讨论, 合议庭成员应当参加, 最终形成民主评议。审判委员会由院长, 副院长、庭长、资深审判员若干人组成人数为单数的审判组织。审判委员会的组成无形让位于行政化, 同时, 审判人员需通过领导秘书及领导身边的人员去猜测领导的真意, 不仅降低司法效率, 更可能导致公正的程序形成不公正的结论。
(二) 严重损害宪法和法律的权威。
司法领域内, 不符合司法本质要求的个案过问监督现象, 甚至有部门直接代替司法机关处理案件, 不公正的“打招呼”使法治偏离轨道, 致公民的法制意识淡薄, 信访不信法, 不通过合法途径来保护自身利益, 表达个人诉求, 另一方面不懂得法律的严肃性, 动摇宪法和法律的地位, 丧失对法律的信心, 造成法律虚无主义的抬头。
(三) 破坏司法的经济杠杆作用。
改革开放以来, 司法与地方政府的利益紧密挂钩, 特别在土地的征收方面, 司法判决违法拆迁, 可能导致项目的迟缓, 甚至取消, 影响就业、税收等一系列问题, 甚至与地方领导的升迁形成冲突, 因此, 更需司法协助, 通过法律分配权利义务, 营造良好的公平竞争环境, 塑造诚实信用关系, 增强市场主体的自主性、市场运行的契约性、市场环境的开放性, 更好的优化资源配置, 保障全局利益分配, 营造开放有序的经济运行格局。
(四) 弱化司法的社会稳定功能。
司法诞生于政治, 又无沉于政治, 司法与政治互动, 共同打击犯罪、定止解纷, 保障人民群众的人身、财产安全, 维护社会稳定。领导“打招呼”是对违法犯罪分子的放纵, 邪恶势力的低头, 人民利益的践踏, 打击力度的弱化。不能牺牲司法的本质价值来片面追求社会发展, 维护社会问题和政治稳定是司法机关依法独立行使职权的效果, 而不是司法唯一目的。
两个《规定》中, 干预留痕制上升到国家治理体系和治理能力现代化的高度, 司法内外双向出发, 内容配套衔接, 保障司法人员独立公正行使职权。干预留痕制从干预行为的发现、处置、查处等环节相互衔接、层层递进, 从主体、范围、程序及责任看出规定的高度。对领导干部形成强有力的威慑, 在权力与司法间建立“隔离带”, 领导必须做知法、懂法、守法、护法的带头人和明白人。
三、干预留痕制对领导“打招呼”的治理价值
人民法院、人民检察院以及公安机关都严格落实中央的两个《规定》, 从党政机关、社会团体的领导及在岗、离退休人员、司法人员自身做起, 形成合力, 其主要从以下方面完善制度设计:
(一) 全面记录留痕。
办案人员对外部人员干预, 内部人员过问案件, 无论是口头或书面形式一律记录, 同时登记过问人员的个人信息。上级领导应当依法定程序以书面形式提出监督、指导, 对于口头方式也如实记录, 上级的批示、函文等资料存入案卷。其他司法机关的工作人员必须以单位出具的法律文书等证明文件才能接洽正在办理的案件, 证明文件和接洽情况同时记录, 资料全部存入案卷。
(二) 分类录入专库。
人民法院在案件信息管理系统中设立信息专库, 人民法院审判管理机构负责专库的维护和管理, 依法保证专库的价值。借鉴域外法院“法庭之友”制度中的亮点, 针对党政机关、社会组织, 在人民法院的委托和许可下, 为国家和社会利益而提出的参考意见, 可以不录入专库, 但将相关材料存入案卷, 以此做到书面记录和互联网的记录有效衔接。
(三) 定期整体报送。
人民法院按季度对信息专库中信息进行比对核实汇总, 严格区分涉及不正当干预和正常情况, 对出现的问题线索报送相应管辖的人民法院监察部门和同级党委政法委, 对于严重情况, 立即上报, 并报最高人民法院。本院主要领导批准的情况下, 可在本院或者本法院辖区内对干预情况进行公开。
(四) 定职定责处理。
办案人员在办案同时肩负如实记录的职责, 严格落实干预留痕制, 对不如实记录的办案人员、授意不如实记录的领导干部做出追责, 不移送、不查处的监察部门的工作人员追究责任, 实现让审理者裁判, 裁判者负责。
(五) 尽职履责保障。
办案人员因严格执行干预留痕制, 在考评、履职等方面遭遇到打击、报复时, 可向上级人民法院提出控告, 相关人民法院应当及时与同级党委政法委汇报, 必要时具体情况层报最高人民法院。
四、依法治国视阈下对司法干预留痕制的反思和完善
(一) 干预留痕制的治理挑战
首先, “打招呼”概念宽泛, 导致记录任务增多而漏记。根据《最高人民法院关于完善人民法院司法责任的若干意见》的规定, 法官和辅助人员根据职责和分工承担相应的责任, 倒逼法官亲力亲为, 增加了法官的权力和独立, 致法官权力分配重构, 干预行为更隐秘, 特别对独任法官审理的案件, 引发更严重的干预。
其次, 干预人员的责任主体范围明确, 办案人员严格执行干预留痕制, 遭遇威胁、报复, 向党委政法委和上级人民法院的控告难于践行, 而且法院与党委政法委的沟通机制, 将法治推向人治的弹性道路, 限缩了干预留痕制的价值。办案人员对打击报复行为控告难, 最后只有用内心的容忍去化解, 一种制度最后变成一种社会现象, 这种现象的社会容忍度高, 司法人员执业保障机制就如空中楼阁。
再次, 互联网记录和书面材料存档两机制缺乏紧密衔接。记录者的职责必须以事实为根基, 记录与不记录的利益动机存在矛盾。对于微博、微信等网络方式便于记录, 但电话、口信等形式难于记录, 让制度走向口头化、言语化的道路。随着律师执业权利保障完善, 律师责任更加明晰, 干预留痕的书面材料是律师阅卷对象还是司法内部审阅对象?
(二) 干预留痕制的治理完善
第一, 针对“打招呼”概念过于宽泛问题, 应当出台细化规定, 便于司法人员有针对性地记录, 同时引导相关领导的行为, 明确干预行为, 承担具体责任。采取何种细化形式, 鉴于目前情况, 各司法机关尚缺乏丰富的实践经验, 需结合立法和司的有益经验, 一方面, 针对司法实践中常规出现的“打招呼”行为进行列举, 另一方面, 对拘于现有经验推断的各种“打招呼”行为进行特征概括性的描述, 既体现本质又避免制度漏洞, 有力打击干预行为。
第二, 司法干预留痕制度在机制上控制领导不正当“打招呼”的行为, 重点难点在于司法办案人员的记录行为。理论上, 办案人员仅需按照要求记录即可, 但办案人员的考核、晋升等切身利益却是由“打招呼”的领导“自由裁量”。这相当于让运动员监督裁判员, 无异于“以卵击石, 自取灭亡”, 因此, 应当在司法人员业考核、晋升等关系到切身利益的人事、财务方面给予完善的制度保障。
第三, 领导“打招呼”的形式多样, 对于信件、函件、邮件等可固定的材料如实记录在案即可, 而对打电话、口头等无法原物保存, 司法人员如何记录使用, 一方面, 办案司法人员应当增强有效记录的意识, 尽量两人会见领导, 防止孤证;另一方面, 灵活运用录音、录像等设备及时记录, 避免争议。同时, 记录的材料作为重要证据, 律师全面掌握涉案材料至关重要。因此, 应当赋予律师查阅“打招呼”记录材料的权利。
摘要：为了贯彻《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的有关要求, 中共中央办公厅、国务院办公厅印发《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》, 中央政法委印发《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》。两《规定》从司法内外规制干预司法, 本文试论干预留痕制的的渊源、发展及完善, 为今后司法独立运行提供理论参考, 以建立有效的司法保障体系, 让依法治国深入人心, 赢得法治中国。
关键词：领导“打招呼”,干预留痕制,责任追究,司法独立
参考文献
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