因笔者工作原因, 近阶段受某区政府委托协助其为实施农村集体土地征收工作提供法律咨询, 就在笔者对相关理论问题及司法实践进行研究时, 发现就我国目前来讲, 尽管已有《中华人民共和国土地管理法》 ( 以下简称《土地管理法》) 、《中华人民共和国土地管理法实施条例》 ( 以下简称《实施条例》) 以及各省出台的土地管理方面的地方性文件作为征地指导性规范, 但对一些关键性的问题仍缺少明确的法律规定。本文在此仅提出一个在农村集体土地征收实施前期所出现的有关集体所有土地被征收时所有权转移时间的法律问题, 以期为我国已经展开的《土地管理法》的修改及《农村集体土地征收补偿条例》的出台有所裨益。
一、问题的提出
笔者在中国裁判文书网查询与农村集体土地征收相关的案例时, 查找到一份由吉林省吉林市中级人民法院于2014 年10 月10 日作出的刘某与吉林市丰满区人民政府房屋征收补偿行政纠纷一案的二审行政判决书。[1]笔者认为此案单就国有土地上房屋征收与补偿程序来讲, 征收部门的做法的确合法合规, 但笔者同时也在此份判决中发现了一个似乎值得怀疑的观点, 那就是被上诉人和二审法院均认为集体所有的土地从吉林省政府批准征收并由吉林省国土资源厅下发相关批复的那个时间点开始, 所有权性质就发生了转变, 变为国有土地了。也正是基于这种观点, 接下来的地上房屋征收才适用的是国有土地上房屋征收与补偿程序。
对集体所有土地被征收时所有权转移的时间点的认定对下列问题都有着极其重要的影响: 首先, 就我国目前对农村集体土地征收的启动程序来看, 村集体缺少参与权及话语权, 特别是针对征地是否符合公共利益这点。如果将所有权转移的时间点认定为从批准征地文件出台时即转移, 那村集体及村民对于已属于国家所有的土地就更是无从发表任何意见了。其次, 根据目前的立法现状, 征收人可以说是既做“裁判员”又做“运动员”———说其作为裁判员是因为与征地相关的一切进程都是由其主导的, 例如听证后是否修改征地方案的决定权、是否作出责令交出土地的决定权、是否申请法院强制执行的决定权等都握在征收人手中; 而说其是运动员, 则在于就土地所有权性质转移的结果来看, 征收人与被征收人的关系实则是农村集体土地的买方与卖方, 双方地位平等, 否则就违反了《中华人民共和国宪法》对私有财产的保护。如果将所有权转移的时间点认定为从批准征地文件出台时即转移, 显然是剥夺了被征收人可作为所有权人与征收人讨价还价的权利。再次, 如果所有权转移的时间点不明, 则对被征收土地上附着物的补偿标准的适用也会因此不明, 如从征地批准文件出台时转移, 则固然应适用国有土地上征收与补偿的相关规定, 如从整个征地程序完成时才算所有权转移, 则仍应适用《土地管理法》等作为补偿标准, 目前司法实践中已出现类似矛盾。[2]
二、对农村集体土地所有权变更时间的立法现状
我国目前对农村集体土地征收具有指导意义的立法主要包括《中华人民共和国物权法》 ( 以下简称《物权法》) 、《土地管理法》、《实施条例》、各地方政府的规范性文件以及最高人民法院颁布的相关司法解释, 但这些法律规范对集体土地被征收时所有权何时转移这一问题均无规定。
首先, 《物权法》在我国是明确物的归属的基本法。鉴于本文讨论重点是农村集体土地的所有权转移问题, 故在此只考察《物权法》对不动产变动方面的相关规范。这些规范主要体现在第六、九、十四条之中, 其核心内容为不动产物权的设立、变更、转让和消灭, 应当依照法律规定登记, 经依法登记, 发生效力, 未经依法登记, 不发生效力; 不动产物权的设立、变更、转让和消灭, 依照法律规定应当登记, 自记载于不动产登记簿时发生效力。通过上述规定可知, 农村集体所有的土地如被征收为国有, 至少应在履行完毕权属变更登记手续后才转移, 而绝不是仅凭征地批准机关的批准文件就发生所有权转移的法律效力。
其次, 《土地管理法》及《实施条例》中也均有对农村集体土地征收程序及补偿标准方面的规范, 其中, 从《土地管理法》第四十六条第二款和《实施条例》第二十三条第四项可推断出在征地方案公告后, 土地所有权并未立即转移, 土地权属证书也尚未办理变更登记, 因此所有权人仍为证书上登记的主体, 并非已变为国有。
再次, 既然此文源起于刘某某案, 那么以《吉林省土地管理条例》为例, 其中第二十五至二十八条规定了征地程序及补偿标准, 只要征收人依法履行了征地审批程序后, 就可将已转为建设用地并且已征收的土地进行划拨、出让、作价出资等行为, 但问题的关键正在于国家是从何时作为所有权人才有权以划拨、出让或作价出资等形式处理土地的, 目前来看仍无明确答案。
三、问题的解决———集体土地所有权变更时间的认定
鉴于我国目前土地所有制除农民集体所有外即归国家所有, 故笔者认为只要完成集体所有土地的征收程序土地即归国家所有, 无需额外办理所有权凭证, 那么认定集体土地所有权变更时间的关键即在于判断征地程序何时完成。征地程序一般从发布拟征地通知书开始, 经过办理农用地转用和征地审批、进行征地方案和安置补偿方案公告、签订补偿协议, 到最后交出土地。
在征收人与被征收人能够达成征地安置补偿协议的情况下, 签订协议的时间即为征地程序完成时间, 被征收人自愿同意与国家进行利益交换, 至于签订后是否如期交出土地, 则可视为协议成立后的履行。既然在协议签订前征收人已通过一系列的公示程序告知了土地被征收后所有权会发生变更, 因此, 笔者认为就无需再将原归被征收人所有的权属证书进行变更登记, 也就是说, 从协议签订之日起土地的所有权即发生变动, 从集体所有变为国家所有。
在被征收人因对补偿标准、数额等问题有异议, 进而拒绝签订补偿协议的情况下, 根据《征收土地公告办法》第十五条、《吉林省土地管理条例》第二十四条等相关规定, 征地补偿安置争议不影响征收土地方案的实施。即补偿争议可走协调、裁决程序, 但征收人会单方作出责令交出土地之决定, 此时笔者认为可以决定中确定的责令交出土地和房屋等附着物的期限届满之日作为集体土地所有权转移的时间点。其原因在于如等到争议完全解决再转移所有权, 显然会影响所征收土地的利用及城市未来的建设发展。
摘要：农民集体所有的土地被依法征收后即归国有, 但现有立法对土地所有权转移的时间点却无明确规定, 进而导致各省负责土地征收的主管部门对征地程序的操作不统一、对安置补偿标准的适用不统一以及各地各级人民法院对征地补偿的裁决结果不统一等问题的频繁出现, 并已严重侵害到作为弱势一方的农村集体经济组织及农民自身的合法权益, 因此, 本文讨论的重点即在于如何认定集体土地征收过程中土地所有权的转移。
关键词：集体土地征收,征收程序,所有权变更时间
参考文献
[1] 刘会娥.案行政判决[ (2014) 吉中行终字第23号][EB/OL].中国裁判文书网, http://www.court.gov.cn/zgcpwsw/jl/jlsjlszjrmfy/xz/201412/t20141202_4448694.htm, 2015-12-10.
[2] 刘克拥, 张家宝等.与辽宁省人民政府行政征用、行政补偿等申诉行政裁定书[ (2015) 行监字第77号][EB/OL].中国裁判文书网, http://www.court.gov.cn/zgcpwsw/zgrmfy/xz/201510/t20151019_11816682.htm, 2015-12-10.