在《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》中明确提出到2020年, 我国要全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的, 功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系, 并要求大力加强养老机构建设。可见机构在养老服务体系中的重要支撑作用, 尤其对五保老人、三无老人基本生活保障, 及失能、半失能老人的康复护理服务起着不可替代的作用。近年来, 我国养老机构发展迅速, 在数量和质量上都有了突破性进展, 但由于大多数养老机构是公办的综合型养老机构, 如敬老院、福利院等, 服务对象多样, 在同一个机构往往既有自理型老人, 也有失能、半失能老人, 既有健康老人, 也有非健康老人, 不同类型的老人需求不同, 养老机构难以为各类老人提供精准服务, 造成老人满意度低, 入住率低, 床位空置率高, 全国养老机构空置率平均达到48%[1]。可见, 养老机构结构性问题比较突出, 调整各地养老机构功能, 科学合理布局各类养老机构, 提高养老机构服务的精准性是当务之急。
一、养老机构分类
分类是精准的第一步, 对养老机构的分类, 有助于养老机构明确自身服务定位、发展定位, 从而实现机构供给与老人需求的双向满足。
(一) 老人分类
根据ADLS法, 依据生活自理能力六项指标, 可将老人分为自理老人、半失能老人、失能老人。
(二) 养老机构分类办法
基于以上三类老人, 中国老龄科学研究中心将养老机构分为三类:自理型养老机构、助养型养老机构、养护型养老机构[1]。这种分类方法借鉴了其他国家和地区的作法, 如日本将养老护理机构分为养老护理福利机构、护理保健机构、医疗护理机构三类, 这三类比例分别占40%、30%、30%左右[2]。香港养老机构也对三类老人开展精准对接服务, 分为安老院 (非失能老人) 、护理安老院 (失能老人) 、护养院 (长期护理老人) 三类, 本研究采用中国老龄科学研究中心的分类方法。
二、研究设计
(一) 养老机构布局的影响因子选择
影响养老机构布局的因素众多, 大多数学者提出对养老机构布局的影响因素都可从需求和供给两个角度得到解释。如夏元通认为影响养老机构布局包括土地/建设成本、外部环境、与医院距离、交通便利度、与家庭距离等五个因素[3]。陈小卉等提出了医院、老年人口数量分布、老年人口密度分布、公园绿地、幼儿园与小学、常规公交站点以及BRT与城市轨道交通站点等七个养老机构的影响因子[4]。
通过文献研究及专家调研, 我们确定了环境、区位、人口、经济等等四个主要因素, 并将之细划为交通环境、自然环境、与卫生医疗机构的距离、与人口集中区的距离、老年人数、区域人口、地方人均财政收入、个人可支配收入等八个影响因子。
(二) 影响因子权重确定
本研究采用层次分析法与德尔莫法相结合, 以确定各因子的权重。
1. 层次分析法
层次分析法, 简称AHP, 是指将一个复杂的目标分解为多个目标或准则, 进而分解为多指标的若干层次, 形成总目标、各层子目标、备择方案等层次结构, 再用求解判断矩阵特征向量的办法, 求得每一层次的各元素对上一层次某元素的优先权重, 最后用加权和的方法递阶归并各备择方案对总目标的最终权重, 此最终权重最大者即为最优方案。
2. 层次结构图
依据层次分析法, 养老机构科学合理布局指标体系采用3层次结构, 第一层为指标层 (C) , 第二层为准则层 (B) , 第三层为目标层 (A) , 层次结构图如图1。
3. 评价指标体系解释
见表2。
4. 评估指标的分级与量化处理
按100、80、60、40、20五个等级对上述八个因子, 依据每个因子内涵制订评估量化标准。
如自然环境, 主要就是考虑养老机构周围是否有公园、景区、绿地、河边等作为得分指标, 得分等级按从近到远等级递减;是否有重工业、噪声等污染源等作为减分指标, 按距离由远到近减分递增。
依据养老机构的性质, 指标量化体系应分为保障性养老机构评估量化体系和营利性养老机构评估量化体系两类。
5. 影响因子权重确定
通过邀请多所养老机构负责人、民政部门官员、高校教授等多位有经验的专家, 对不同类型养老机构的指标层的各指标重要性给予定量标度, 在采用德尔菲法多次征集意见的基础, 获得比较一致的结果。如保障性的养护型养老机构布局的准则层A-B判断矩阵如下:
通过计算得到该判断矩的特征值λmax=4.014, 特征向量W= (0.1581, 0.0791, 0.4744, 0.2885) T, CI=0.0047, 随机一次性RI=0.89, CR=CI/RI=0.0053<0.1, 说明该判断矩阵不一致, 但不一致是可以接受的, 则根据该特征向量可得到在助养型养老机构布局各准则在目标层中所占权重。
同理可得到自理型机构、养护型机构A-B判断矩阵, 并计算其特征值和特征向量, 三类机构计算结果如下:
同理, 可以计算出保障性的三类养老机构指标层各因子的在准则中的权重, 并根据每一类机构各准则权重以及各指标在准则中的权重计算出该指标在总目标层中权重, 结果如下:
见表5。
同理, 我们也可以得到影响营利性养老机构布局的各因子权重。
三、数据
(一) 数据准备
我们通过绵阳统计局找到绵阳近几年的统计年鉴、绵阳2017统计公报, 通过绵阳市公安局查找绵阳市各县 (市、区) 及其下属各乡镇户籍人口数量、老年人口数量, 通过绵阳市民政局获取绵阳市的各养老机构资料, 通过各县市区民政局获取绵阳市各县区以及各乡镇失能老人、半失能老人、失智老人数量, 各地养老机构人员配置、入住率及供养的各类老人状况。
(二) 绵阳市养老机构布局评估
(1) }总量不足、分布不均。根据我们调研, 绵阳全市截止2018年共有年满60岁老人达1100230人, 根据目前国内普遍采用9073养老模式, 要求应能满足老人总数3%的机构养老需要, 根据比例全绵阳应有3.3万个床位, 但目前全市仅有2.4万个床位, 尚差9000个床位。目前, 绵阳全市尚有70个乡镇 (街道办) 没有养老机构, 其中梓潼县、江油市、北川族自治县三地缺额最大。
(2) 入住率普遍较低。调研数据显示, 绵阳养老机构总入住率为46.7%, 低于全国平均水平, 入住率超过60%仅59家机构, 占比24.4%, 而不足60%的养老机构达75.6%。
(3) 供给不合理, 精准度差市区养老机构数量统计
目前, 绵阳共计有242家养老机构, 其中有5家为养护型养老机构 (老年病医院或康复中心) , 其余均为综合型养老机构, 结构型问题较为突出。
四、绵阳市养老机构优化策略
(一) 分类建设
养老机构分类发展与建设, 有利于明确各自的性质和服务对象, 明确自身建设目标, 这也是为老人提供精准服务的必然要求。
1. 分类评估
分类评估:将绵阳市现有的公办养老机构分别按自理型、助养型、养护型类三类养老机构评估, 根据评估情况初步确定现有各养老机构最宜发展的目标类型, 并为各机构发展方向提出指导意见。同时, 对确实不适宜做的养老机构的单位提出搬迁、转向或调整意见。
2. 划片组团
各县市区根据区域人口、地势、交通特点、距离远近等, 将本县市区的乡镇划成若干片区, 每个片区含三个左右的临近乡镇, 再将这些乡镇的养老机构进行分类评估, 依据适宜原则按自理型、助养型、养护型三类型进行分类建设。如安州区可采用如下方式分类发展:
3. 分类建设
养老机构通过分类建设, 明确了服务定位和发展方向, 在设施建设、设备添置, 尤其是在人员配置上会更加专业, 更能对老人的需求, 见表7。
(二) 公建民营
1. 利用优质农村优质敬老院, 打造区域性农村养老服务中心
在前期对各养老机构分类评估的基础上, 在每个片区中挑选中最具区位优势、规模优势和较好基础条件的养老机构, 整合周围养老服务设施, 通过公建民营、民办公助、购买服务等方式, 在保障本地乡镇老人养老需求的基础上, 向社会开放, 打造区域性农村养老服务中心。
2. 公借民力, 以改革求发展。
民营养老机构能敏锐地捕捉到老年人的服务需求, 以实现精准服务, 从而提高养老机构养老服务能力。改革目前的公办养老机构, 大力发展民营养老机构是大势所趋。公建民营可分批逐步推进, 在现有养老机构分类评估的基础上, 对满足以下条件的公办养老机构可优先进行:
(1) 入住率长期较低。
(2) 以保障性机构量化标准进行分类评估时分数较低, 但以营利性机构量化标准进行分类评估时分数较高。
(3) 当地或附近区域具有较高的人均可支配收入, 见表8。
3. 搬迁
满足以下三条及以上者:
(1) 交通不便, 附近公路宽度低于5米;
(2) 与城镇中心距离大于5KM;
(3) 与医疗卫生机构距离大于5KM;
(4) 分类评估中分值均低于50分者;
(5) 自然环境较差, 附近有明显的污染源, 见表9。
4. 新建
目前, 绵阳整个地区的总体床位不足, 而且多个乡镇没有养老机构, 需要新建养老机构, 以更好地满足当地老人养老需求 (见表10) 。
当然, 我们在实际建设过程中要考虑上述各类影响因素, 合理布局, 分类建设, 并充分调动社会资金参与 (见图2) 。
五、结论
本项目在人口老龄化背景下, 研究优化现有养老机构策略, 以实现对老人需求的精准对接, 旨在兼顾需求与供给的基础上, 为地区养老机构的布局探索一种科学合理模式。
在文献研究和大量调研的基础上提出了影响养老机构布局的环境、区位、人口、经济四个主要因素, 并细分为老年人口、区域人口、自然环境、交通环境、与人口聚焦区距离、与卫生医疗机构距离、人均地方财政收入、人均可支配收入等八个因子, 采用层次分析法和德尔菲法等决策手段进行各因子权重分析, 然后借助GIS地理信息系统进行数据处理, 并对全市养老机构布局现状, 以及全市各养老机构进行分类评估, 在评估的基础上提出解决解决养老机构布局的分类建设、公建民营、搬迁、增建等几个优化方案。优化方案有助于各养老机构更加明确发展方向, 对老人的养老服务需求提供更加精准的服务, 为当地政府充分利用社会资源开展公建民营、发展农村区域性养老服务中心提供指导性意见, 这些都在一定程度上改善了绵阳市养老机构的布局, 使其布局更加合理。同时, 这一研究思路也可以为其他地方的养老机构布局提供借鉴。
摘要：本项目在广泛调研基础上, 借鉴国内外研究成果确定了影响养老机构布局的老年人口、区域人口、自然环境、交通环境、与人口聚焦区距离、与卫生医疗机构距离、人均地方财政收入、人均可支配收入等八个因子, 应用层次分析法、德尔菲法等确定各因子权重, 借助GIS地理信息系统对绵阳市养老机构现状布局进行评估的基础上, 提出分类建设、公建民营、搬迁、新建等布局优化策略, 获得比较合理的结果。
关键词：养老机构,优化布局
参考文献
[1] 吴玉韶.王莉莉, .孔伟, 等.中国养老机构发展研究[J].老龄科学研究, 2015 (8) :13-24.
[2] 张凡.日本养老护理机构:分类设置管理运营[J].社会福利, 2011 (1) :55-55.
[3] 夏元通.城市养老设施规划布局影响因子研究——以昆明市中心城区养老设施规划研究为例[J].华中建筑, 2013 (6) :148-152.
[4] 陈小卉, 杨红平.发达地区养老服务设施规划研究——以昆山为例[J].现代城市研究, 2012 (08) :13-20.