小编精心整理了《全国统筹养老保险论文(精选3篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。摘要：城镇职工基本养老保险全国统筹的核心是基础养老金在全国范围内的统收统支。从理论上看，基本养老保险全国统筹有增强基金调剂能力、实现公平竞争的市场环境、加强对基金的管理和使用、促进劳动力流动等方面的好处。
全国统筹养老保险论文 篇1：
博弈论视角下基本养老保险全国统筹发展研究
[摘 要]基本养老保险的全国统筹，是在省级统筹基础上的更高层次、更广范围的社会统筹形式，是对省级统筹的提升和强化。基本养老保险全国统筹对解决省级统筹中存在的养老金结余地区不均衡、养老金缺口地区支付风险加剧等问题，具有重要意义。但是，基本养老保险的全国统筹同样面临着中央与地方的利益冲突，从博弈分析的角度，需要梳理二者之间的辩证关系，从而推进地方与中央密切配合，在加快完成中央调剂金制度基础上，实现基本养老保险的全国统筹。对此建议，加快实行养老资金管理一体化、实现基准统一化、改进基本养老保险合约治理，以及合理核定养老待遇标准等。
[关键词]基本养老保险;全国统筹;博弈分析
目前，我国在全国范围内建立了基本养老保险省级统筹制度。省级统筹是基本养老保险统筹的较高层次，在一个省内实现了养老资源的优化组合，有利于缓解省内市县级基本养老保险基金结余不均的矛盾，有利于劳动力省内流动与劳动力资源的优化配置。基本养老保险的省级统筹，是养老保险制度向前改革进步的重要一环。但是，随着人口老龄化、地区经济发展的不均衡等因素的影响，基本养老保险省级统筹在实际运行过程中，面临诸多问题，迫切要求统筹层次更高、统筹范围更广。全国统筹作为基本养老保险统筹的最高层次，已经成为解决省级统筹中突出问题的必然选择，也是我国社会保障制度改革和完善的重要内容之一，而如何协调各方利益、做好各种配套改革，保证在省级统筹的基础之上实现全国统筹，是新时期摆在我们面前的一个现实课题。
一、基本养老保险全国统筹的研究现状
社会统筹作为养老金筹集模式，是基本养老保险制度中的一个，具有特殊、深刻而丰富的组成部分，如在功能上表现为帮助参保者个人及其单位分解负担（养老金投入标准化）、分散风险（养老金收支集中化）和分配福利（参保者回报产权化）等。基本养老保险制度社会统筹的核心是要促进人们应保尽保，推进不同参保者之间利益的平衡和养老资金收支的总体平衡，化解养老基金负债，为所有已经参加保险缴费的人员提供公平合理和稳定可靠的养老保障。按照养老保险社会统筹的层次和范围的不同，从低层次向高层次分别为县级、市级、省级和全国统筹。目前，我国基本养老保险正由省级统筹向全国统筹过渡，省级统筹是基础，全国统筹是方向。基本养老保险的全国统筹，是对省级统筹的提升和强化，不仅可以解决基本养老保险省级统筹存在的诸多问题，如中央与地方权责划分不清、地区之间基本养老保险结余不均衡等，而且有利于形成全国统一的劳动力市场，促进劳动力跨省自由流动;同时有助于实现在全国范围内对基础养老保险基金调剂资金余缺，分散各个省份的养老基金的支付风险;并有利于实现社会公平，保障职工养老保障权益，进而推动养老保险制度的可持续发展。所以说基本养老保险省级统筹是基于中国现实国情约束下的一种必要的过渡性制度安排，而全国统筹才是基本养老保险社会统筹的最终形式。
国内学者对基本养老保险的全国统筹方面的研究，主要包括基本养老保险全国统筹的理论依据、实践要求及实现路径。
（一）基本养老保险全国统筹的理论依据
陈元刚、李雪、李万斌（2012）以大数法则原理，得出基本养老保险统筹层次越高，潜在的支付风险就越低，即分析认为基本养老保险的全国统筹，能够降低支付风险;从社会公平理论的角度，分析认为基本养老保险全国统筹，能够实现养老金的二次分配，全国范围内调节余缺，实现社会公平，化解社会矛盾;从博弈论理论的角度，认为基本养老保险的全国统筹，实质上是各个利益相关主体相互博弈的结果。陈昱阳（2018）从风险社会理论的角度，提出作为全国统筹过渡形式的养老金中央调剂金制度，是将单一省份的养老金支付风险转化为全国共同分担风险，在很大程度上提高了各省应对养老金支付风险的能力。夏珺、李春根（2016）以委托——代理理论作为补充，阐明了中央政府在基本养老保险全国统籌中的主导作用。
（二）基本养老保险全国统筹的实践要求
沈燕、邓大松（2015）分析了2000年到2011年全国东、中、西部基本养老保险的地区差距，并对31个省、市、自治区的基本养老保险收支和结余情况做了细致分析，得出了基本养老保险的区域非均衡发展的结论，并提出加快实现全国统筹的必要性。杨良初等（2018）以浙江省为例，探讨了基本养老保险全国统筹的客观必然性。高和荣、薛煜杰（2019）从人口老龄化、地区发展不平衡以及实现养老保险制度的社会公平性等角度，全面阐释了推进基本养老保险全国统筹的必要性。
（三）基本养老保险全国统筹的实现路径
穆怀中，闫琳琳，张文晓（2014）通过测算养老保险全国统筹层次下的收入再分配系数，并利用卡尔多——希克斯检验等明确了养老保险全国统筹的可行方案以及具体实施步骤和方案。穆怀中、张文晓、沈毅（2016）从财政支付适度水平的角度，提出了基本养老保险实现全国统筹的具体路径，如提高转移支付比例，适度匹配地区经济发展不平衡的客观要求。贾玉娇（2019）提出了养老保险全国统筹的分析框架，如制度转向、深化社会保险制度改革、提高社会治理能力等。韩克庆（2018）提出了实现养老保险全国统筹的渐进方案、过渡型方案和激进型方案三种，以期实现养老保险的全国统筹。
综上，从当前研究看，国内学者围绕基本养老保险全国统筹的理论基础、客观必然性展开了广泛、深入的探讨，同时也针对基本养老保险全国统筹面临的困境提出了对应解决方案，对推动全国统筹的实现，具有一定的借鉴意义。但是，在充分解释或分析全国统筹过程中中央政府与地方政府之间的利益关系方面，尚不深入。
二、当前基本养老保险省级统筹面临的困境
基本养老保险的社会统筹，随着我国经济体制由计划经济向市场经济不断完善，也进行了统筹层次的不断调整，先后经历了“企业统筹”→市、县级统筹→部分省级统筹→省级统筹→中央调剂基金制度与省级统筹并存等统筹模式。稳步建立了“统账结合”城镇职工基本养老保险制度，并提出了“六统一”[根据原劳动保障部、财政部联合印发的《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》（劳社部发〔2007〕3号）中规定的省级统筹标准，“六统一”指的是统一制度和政策、统一缴费比例和缴费基数、统一待遇计发办法、统收统支、统一编制和实施基金预算、统一业务规程等]的省级统筹标准。但是，从目前省级统筹的地区差异看，市级和县级实现了“六统一”的标准，而完全的省级统收统支模式，并没有在31个省、市、自治区实现。我国基本养老保险的省级统筹完全实现，仍存在短板地区，仍然需要不断推进省级统筹，为早日实现全国统筹奠定坚实基础。
（一）中央与地方权力与责任的不匹配，省级财政负担重
现行的基本养老保险省级统筹意味着省级财政成为了养老保险收支的主要责任主体，调剂省内养老保险资金余缺、弥补资金缺口、保证养老金按时足额发放成了省级主管部门的责任。这种责任不仅体现在养老金按时足额发放上，更是体现在基金筹集上。在当前各地经济发展不平衡、基金缺口大、省级财政吃紧的情况下，市县级政府的地方保护主义行为使本来就短缺的养老金来源问题显得更加突出，无异于使省级财政雪上加霜。虽然中央财政每年都会对各省进行养老保险缺口的转移支付，但是，中央对各省的转移支付基本稳定，当各省出现养老金缺口陡然增加时，作为确保本省基本养老保险按时足额发放的第一责任人，省级财政的支付压力将会加大，省级财政的风险随之增加。
（二）现行省级统筹机制运行存在缺陷
省级社会统筹是整个基本养老保险制度的运行的核心。中国现行的基本养老保险省级社会统筹机制，存在诸多缺陷，表现为将养老金的社会统筹理解为养老资金收支规范和统一、收入再分配和社会调剂，导致统筹工作简单化、范围窄、不全面、层次低、时间短和功能不全等。一是只限于简单的现收现付和待遇调节，对养老资金收支周期平衡和参保者养老待遇的产权保护考虑不足;二是只限于部分资金的统筹，个人账户资金游离在统筹之外;三是只限于部分地区和部分对象的统筹，没有实现全国范围和全部单位职工的统筹;四是只限于表面的统筹，对分解负担、分散风险和分配福利考虑不足;五是只限于比较短期和静态的统筹，对长周期的、动态的和人口结构变化下的统筹考虑不足;六是只限于养老给付的统筹，对相关保障功能的提升考虑不足。三个不同的社会统筹层次功能比较见表1。
（三）基本养老保险省级统筹转向全国统筹面临观念上的障碍
基本养老保险全国统筹的难点是化解养老基金负债。主要原因是主流的观念存在偏差，特别是基本养老保险结余为正的省份，认为全国统筹是牺牲本省基本养老保险利益以弥补结余为负的地区，造成本省的养老金待遇降低。地区间的养老待遇容易相互攀比，就高不就低，具有提高保障标准的期望和强大社会压力。同时，信息不对称，调节养老金收支间隔时间长，政府之间有寻租的可能性，也是一个重要影响因素。养老金资产是现实的，而养老金负债是隐藏的、潜在的、未来的、长时间的，统筹层次越高，统筹范围越大，社会统筹的功能越强，但做好养老金全国统筹的工作难度也越大。
三、基本养老保险全国统筹中利益相关方辩证关系分析
（一）中央政府与地方政府的权责利益关系
1.中央政府在基本养老保险全国统筹中的角色
中央政府代表全国行使管理权，同时为实现全民利益最大化，统筹分配所有资源。由于以中央政府为代表的国家权力机关所能掌握的分配资源及分配能力是有限的，个人在年轻时所承担的养老投入责任和在年老后所拥有的个人财产及其他收入存在很大差异，国家只能在有限政府框架內，通过促进个人及用人单位参保投入，为个人养老提供公共管理和公共服务，帮助个人分解养老负担、分散养老风险和分配养老福利，在此基础上为每个人提供基本养老保障，国家在基本养老保险制度中的角色是承保者及有限政府。
作为一个有限政府，政府工作的重心，不是按照身份或者在不同收入的团体之间要设置制度壁垒提供保障，引致利益冲突，而是要促进社会连接，以统一的基本规范替代分散的团体规范，引入社会化标准，建立社会流动性，推进全社会资源优化配置，提供公平、合理和有效的保障。在实施基本养老保险制度过程中，既要发挥政府作为承保者的积极作用，也要规范和限制政府的行为空间，问题的关键是怎么让政府行为更加的精明与合理，在为参保者提供养老保障和分散风险的同时，也为承保者自己建立社会公信力和分散风险，从制度设计上体现服务性、有限性、公平性、合理性和效率性。
2.地方政府在基本养老保险全国统筹中的角色
地方政府作为基本养老保险的征缴方、承保方、有限管理者及养老金发放主体，承担多项事务，是中央政府政策的执行者。在基本养老保险的省级统筹层面，从理论上看，基本养老保险的省级统筹，是将养老保险金全部归结到省级层面，由省级层面统一调度、管理和分配使用，能够实现统收统支，在很大程度上促进地方政府基本实现事权与财权的匹配，能够控制本地区养老金的收支。但在实际运行中，真正意义上的省级统收统支的省份仍是少数，更多的是省级调剂金制度或其他制度，说明在省级统筹层面仍然滞后。
同样，从理论上，基本养老保险实行全国统筹后，一方面养老金的征缴、承保及发放等事务还是要由地方政府承担，而养老金的运营管理及调剂余缺，将由中央统一管理。当中央政府政策与地方政府的利益一致时（如基本养老保险结余少或存在缺口的地方），地方政府将积极执行中央决策。如果中央政府的政策与地方自身利益存在相悖时，有可能出现消极执行或不执行的现象。因此，地方政府在基本养老保险全国统筹中的角色和行为取向，取决于财权与事权分配的情况。
（二）基本养老保险结余多地区和结余少地区的利益关系
基本养老保险在省级统筹层面，客观出现了地区结余的不均等。部分中西部地区和东北地区，受人口老龄化程度高、人口外流规模大以及经济增长速度不快等经济社会因素的影响，属于典型的劳动输出型省份和经济欠发达地区，造成养老金积累速度慢、积累规模低，甚至出现收不抵支的养老金缺口存在。而相对发达的东部、沿海东南部地区，基本养老保险结余相对充沛。在推进基本养老保险全国统筹中，基本养老保险结余多的地区与结余少的地区（含存在缺口地区），势必表现为零和博弈，即全国统筹的目的是平衡各地养老金负担，在全国范围内实现支付风险共担。很明显，对部分发达地区而言，势必对本地区劳动者退休养老待遇产生影响，也迫使养老金资金支配出现被动化。同时，在基本养老保险全国统筹后，基本养老保险缴费率将全国统一，在一定程度上削弱了发达地区养老保险缴费率低的优势，进而增加地区企业的经营成本，影响经济增长动力。
基本养老保险结余少的地区，是基本养老保险全国统筹的纯粹受益方，通过全国统一制度、统一管理、统一缴费比例和统一养老金发放，有效缓解了本地养老金支付压力，也缓解了地方财政压力。
四、养老保险全国统筹的中央政府与结余地方政府博弈分析
为进一步分析基本养老保险在全国统筹中，中央与地方政府之间的相互关系，采用博弈理论展开分析。按照博弈理论的一般研究范式，需要明确博弈参与人、策略集及支付矩阵。在此，以中央政府与地方政府为主要参与人，这是因为基本养老保险的全国统筹，是强制性制度安排，必须由最高权威领导机关顶层设计与统一部署。地方政府既包括养老金结余充沛的地区，也包括结余较少甚至出现养老金收支缺口的地区。二者在基本养老保险全国统筹中的策略明显不同，养老金结余充沛的地区更多地考虑争取更大基本养老保险的财权和事权，而基本养老保险结余较少甚至出现收支缺口的地区，由于全国统筹能够降低本地区支付风险和缓解本地财政压力，更多地依附于中央决策。因此，博弈的对象主要是中央政府与养老金结余较多的地方政府（以下简称结余地方政府）。
（一）基本假设
假设一：博弈参与主体（中央政府和结余地方政府）均了解自身的博弈状况，且处于完全理性和符合完全信息条件。
假设二：中央政府推动基本养老保险全国统筹的目的在于实现全体人民的全数保障和终身保障。
由于基本养老保险是一种对活着的老年人提供经济保障的资金，对从事养老金业务的承保者，在养老金的支付范围、支付时间和支付责任上具有特殊性。对于有参保投入的人员，从退休后领取养老金的资格来看，一个都不能少，而且从开始领取养老金之后直到死亡都享有，不因寿命长短而有所改变，这是整个制度解决问题的底线。因此，基本养老保险制度的目标函数是全数保障和终身保障。即在一个合理的制度中，养老金权益保障的对象绝不应该是只对参保者中的一部分（有选择性）提供保险收益，而是基于对全体参保者提供保险收益，在保障性质上是一种全数保障和终身保障。
假设三：在基本养老保险全国统筹过程中，有结余的地方政府采取的策略多为“执行”和“不执行”，对应的，中央政府为弥补有结余的地方政府的部分损失，倾向于采取“激励”策略以调动地方政府积极性，而对于不执行的地方政府，则采取“处罚”策略。
假设四：在结余地方政府选择“执行”策略时，获得收益为R1，与此同时，中央政府获得收益R*，并有C0（CO≥O）的激励支出，用于奖励结余地方政府的“执行”行为。当结余地方政府选择“不执行”策略时，获得收益为R2，并且R2>R1，这是因为结余地方政府仍保留了大量基本养老保险，但是同时面临来自中央政府的处罚B。中央政府此时的策略可以是“处罚”，处罚成本为B（B≥0），此时的收益为来自处罚的费用收益，但仍要付出基本养老保险的调整成本C1;如果采取“激励”，则中央政府收益为-C0，并需要付出基本养老保险的调整成本C1。
（二）博弈分析过程及结论
根据以上假设，将中央政府与结余地方政府在不同博弈策略下的收益与成本进行权衡，得到双方的支付矩阵，如下表2所示。
从表2可以看出中央政府和结余地方政府在不同策略下的对应支付向量，当结余地方政府对基本养老保险全国统筹采取执行策略时，中央政府的占优策略是“处罚”，此时获得支付向量为R*+B，大于R*-C0;而当结余地方政府采取“不执行”策略时，中央政府的策略为“处罚”，获得的支付向量为-C1+B，同样大于-C0-C1，因此得出中央政府无论结余地方政府是否执行基本养老保险的全国统筹政策，中央政府的占优策略是“处罚”。同理，当中央政府采取“激励”策略时，地方政府采取的策略为“不执行”，因为该策略下的支付向量R2+C0大于R1+C0;当中央政府采取“处罚”策略时，地方政府采取的策略仍然为“不执行”，因为R2-B大于R1-B。因此，上述博弈的结果中，中央政府和结余地方政府均有一个占优策略，即（处罚，不执行）。
从策略均衡结果看，要实现中央政府与结余地方政府之间的策略均衡达到（激励，执行）的预期结果，一方面需要中央政府采取可信的、大额的处罚，至少能够弥补中央对基本养老保险调整的成本C1。另一方面，要充分调动地方政府的积极性，可以通过非数量化的激励手段，如官员晋升机会、地方优先发展政策等提高地方政府参与基础养老保险全国统筹的积极性。
五、对策建议
改进基本养老保险社会统筹机制的主要途径，是转变基本养老保险省级统筹观念，实行全面的、深层次的、跨期平衡的和多功能的全国统筹。
（一）实行基本养老保险基金管理一体化
将个人账户资金并入社会统筹，对基本养老保险的所有收支实行全国和全社会统筹，实行养老基金收支两条线、集中统一管理和投资增值。中国人口基数大、缴费参保人新增潜力大且新人工资收入提高，将其纳入社会统筹，可以更多地筹集和转轨红利，提高参保者保障水平，为解决大规模已退休的老人的养老基金支付筹集资金问题，推进新老制度平稳接续。不仅如此，还有利于实现全国统一制度和社会公平。
（二）实行基准统一化和增长比率化
国家以个人积累为前提和基础，引入和核算个人系数，实行参保周期资金平衡，推进全体参保人受益基准化，按照社会平均工资周期参保者的基本标准，由承保者对所有参保者平等提供基本养老合约服务，建立和按期公布全国统一的基本养老保险待遇合约发放标准。结合参保者的结构变化因素和养老基金收支平衡余额的实际变化，每年对基本养老待遇标准进行一定比率的统一调整。
（三）改进基本养老保险合约治理
围绕分解负担、分散风险和分配福利，国家实行统一的基本養老保险费率，在基本养老待遇给付方面执行同一办法，促进用人单位为其职工进行养老投入，实行养老金资产专用和封闭运行，推进承保者对所有参保者提供承诺并坚守承诺，对养老缴费投入进行必要的强制和必要的限制，在制度的服务对象和保障标准上引入因果关系，化解养老风险，控制机会主义，对参保者和承保者双方的权利进行管控，建立保护机制。
（四）合理核定养老待遇标准，维护参保者资产权益
由于在养老基金的产权归属上，属于全体参保者集体所有，每个参保者按份（相对产权）所有，承保者并没有所有权。虽然养老基金既有来源于参保者个人的投入，也有来自参保者的用人单位的投入，还有来自承保者的政策扶持投入以及其他衍生的相关投入，但这些资金一旦进入制度内，在最终产权上就全部属于参保者所有，用于为参保者提供养老保障。因此，需要在参保者的个人养老保险收益标准上，引入社会平均工资基本周期参保者，以一定时期的保险投入为基础，以相应时间的参保者的相对财产权利为依据，以年金分配法为方式，按照以收抵支的原则进行确定社会平均基本养老保险标准，结合参保者个人的相对产权，进行计算核定其养老待遇标准。
（五）健全中央调剂金制度，逐步实现基本养老保险全国统筹
进一步健全中央调剂金制度，加大对养老金资产余额、地区负债（缺口）的调节力度，弹性推进基本养老保险全国统筹。从总体上看，在某一时间，基础养老保险制度内每一笔钱都对应一份相对产权，当期社会平均基本养老保险标准就是相对产权的价格，每个参保者的相对产权按照相应年龄组的平均退休余命加权汇总再乘以当期社会平均基本养老保险标准就是养老基金负债，全部养老金及资产的当期余额是养老基金资产，养老基金负债与养老基金资产要始终保持基本平衡。在养老基金负债与基金资产不平衡时要通过调节平均养老金标准或增加财政投入等每年进行调节和修正。在养老基金资产大于养老基金负债时，需要按照参保者的相对产权进行分配，提高平均养老标准，激发发达地方缴纳养老保险的积极性。在养老基金资产小于养老基金负债时，需要控制养老标准增长或者由承保者进行财政投入实现财务平衡，从而降低养老金缺口地区的财政负担，缓解养老金支付风险。只有这样，才能确保基本养老保险从全省统筹稳定过渡到全国统筹。
参考文献：
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[11]李连芬.我国基本养老保险全国统筹问题研究——基于制度变迁的研究视角[M].北京：经济日报出版社，2015.
责任编辑 魏亞男
作者：姚明明
全国统筹养老保险论文 篇2：
基本养老保险全国统筹的再认识
摘要：城镇职工基本养老保险全国统筹的核心是基础养老金在全国范围内的统收统支。从理论上看，基本养老保险全国统筹有增强基金调剂能力、实现公平竞争的市场环境、加强对基金的管理和使用、促进劳动力流动等方面的好处。但在实践中，在经济发展不均衡的条件下，全国统筹的问题和局限较为明显，主要表现在：放大道德风险，导致保障不足和制度门槛提高的双重尴尬，平衡地区间基金结余和促进制度共济性的效果有限，等等。在基本养老保险全国统筹的预期下，省级政府和中央政府的博弈已经存在，这侵害了制度的可持续性和保障功能。现阶段基本养老保险全国统筹弊大于利，应以省级统筹为目标，实施全国调剂金制度。
关键词：基本养老保险；全国统筹；统筹层次
早在20世纪90年代初，就有学者提出了基本养老保险全国统筹的设想。这一设想在国家大力推进基本公共服务均等化、解决基本养老保险关系转移接续问题的背景下得到普遍支持，开始快速向公共政策领域推进，并被写入了我国《社会保险法》。但在实践中，基本养老保险全国统筹迟迟不能推行，政府因此承受了巨大的舆论和政治压力。学术界和社会舆论对这一问题的普遍支持与其在实践中的艰难推进形成了鲜明对比。基本养老保险全国统筹这一改革方案影响深远，不仅直接涉及地区间利益的重新调整，还会影响制度的实施效果，有必要对此问题深入分析，权衡利弊，从而谨慎决策。本文拟就基本养老保险全国统筹这一政策主张的历史演变、含义和目标进行梳理，同时从理论和现实两方面对其能否实现预期目标等问题展开分析，从而得出结论。
一、基本养老保险全国统筹的提出、含义及其目标
1.基本养老保险全国统筹的提出及相关研究
城镇职工基本养老保险全国统筹是在推进省级统筹的过程中逐渐提出的。我国基本养老保险制度的建立遵循先试点、后推广的原则，制度探索之初统筹层次较低，主要停留在县、市级水平。为了在更高层次上分担风险和调剂基金余缺，1987年国家体改委、劳动人事部提出了推进“社会统筹”和“省级统筹”的目标。①此后，国务院和相关主管部门多次发布文件力推省级统筹，但成效并不明显（截至2013年，只有北京、上海、天津、陕西、西藏、青海实现了真正意义的省级统筹）。到20世纪80年代末90年代初，有学者从促进经济体制改革、适应人口老龄化和退休费用统筹等角度开始探讨养老保险全国统筹问题。②但这一时期也出现了一些不同的声音。有研究认为，养老保险深化改革的关键是引入保险机制，片面追求省级统筹或全国统筹会产生逆向再分配③；仅从纵向上将统筹层次提高到全国，不能从根本上解决老龄化背景下的老年收入保障问题④。
20世纪90年代中后期以后，实现基本养老保险全国统筹逐渐被提上议事日程。1996年，国务院提出“统一全国养老保险制度，‘九五’期间逐步实
现省级统筹，力争下世纪初向全国统筹迈进”。1997年，国务院26号文提出，“加快建立基本养老保险基金的省级统筹，为最终实现全国统筹创造条件”。2003年，党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》在“统筹”主导的整体改革思路下再次提出全国统筹的目标，即“建立健全省级养老保险调剂基金，在完善市级统筹基础上，逐步实行省级统筹，条件具备时实行基本养老保险的基础部分全国统筹”。从这一时期的政府文件来看，实现基本养老保险全国统筹已被政府确定为政策目标，只是何时实现这一目标并未被文件明确说明。在此阶段，提高统筹层次到省级乃至全国被视为在退休金制度向养老保险制度转变过程中化解旧制度下养老金赤字问题、促进市场竞争环境公平化和实现劳动力市场一体化、确保地区间费率负担公平的有效方式⑤。
2005年以后，随着养老保险转移接续难问题的日益凸显和基本公共服务均等化的加速推进，学术界关于基本养老保险全国统筹的讨论陡然升温，实现全国统筹成为主流共识，并被视为解决上述问题的良方⑥，受到舆论的广泛认可。与主流观点不一致的是，李珍全面分析了基本养老保险全国统筹的益处与弊端，认为基本养老保险全国统筹后所带来的公平与效率的损失会大于改革所得⑦。在权衡利弊得失后，她对基本养老保险全国统筹持否定态度。
在如何处理省级统筹和全国统筹的关系上，学术界有两种观点。一种观点延续了前一时期的思路，主张遵循渐进式改革，待省级统筹巩固后再实现全国统筹。⑧如白维军、童星认同“实现全国统筹才能实现养老保险最高的公平、公正和社会再分配功能”的观点，但基于省与省之间经济差距大、各地利益争夺和保护的现实条件以及实现全国统筹的难度，他们认为现阶段采取“稳定省级统筹，促进全国调剂”是比较合理的战略选择。⑨另一种观点则主张跳过省级统筹，直接跨入全国统筹。持这种观点的学者认为：改革越慢，债务就越多，改革成本也就越高；全国急需建立一个统一的劳动力市场；中央政府有财政能力来补贴全国统筹；更重要的是，跳过省级统筹，直接开展全国统筹有利于减少各类利益群体间的博弈；等等。⑩第二种观点逐渐得到了学术界和政府部门的认可。“实现全国统筹”这一原本作为实现省级统筹后下一步要实现的目标，突然加快成为短期内要实现的政策目标。2010年，我国《社会保险法》首次以法律形式明确了“基本养老保险基金逐步实行全国统筹”。2011年，国民经济和社会发展“十二五”规划纲要指出，全面落实城镇职工基本养老保险省级统筹，实现基础养老金全国统筹。这一目标已被写入人力资源和社会保障事业发展“十二五”规划纲要。值得注意的是，此后，一直到2015年的政府工作报告和“十三五”规划建议稿，党和政府均以“基础养老金全国统筹”替代原有的“基本养老保险基金全国统筹”。
2.基本养老保险全国统筹的含义及其目标
关于基本养老保险全国统筹，最早的解释是2003年《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》所做的“试行基本养老保险的基础部分全国统筹”的表述，指的是基金的全国统筹。也即是说，各地的养老保险缴费都集中到一处，形成全国唯一的基金池，用于养老保险金的发放，养老保险缴费的收入、管理和支出都集中在中央一级。由于个人账户基金具有私有产权性质，因此，全国统筹的基金实际上只包含社会统筹基金（基础部分），这就意味着基本养老保险全国统筹要实现的是统筹基金在全国范围内的风险分担和共济。
学术界对基本养老保险全国统筹的方案设计形成了另外两种典型观点。一种观点主张建立由中央财政负担的普惠制国民养老金。各地现有的社会统筹基金按一定比例部分上缴中央或者不上缴中央，形成“均等化的全国基础养老金加地方附加养老金”的基础养老金。B11另一种观点主张建立全国调剂金。考虑到当前实现全国统筹有一定难度，应采取一种灵活且符合实际调剂的路线，建立基本养老保险金的预算体制，实行全国调剂金制度，之后再逐步过渡到全国统筹。B12
实际上，无论是普惠制国民养老金还是全国调剂金，都不是真正意义上的全国统筹。在当前地区经济发展水平差距较大的前提下，形式上基本均等的普惠养老金不应是单一的基础养老金，还必须有地方附加养老金的补充。这实际上与当前统筹层次较低的基本养老保险制度没有本质区别，除了在普惠制养老金部分有中央财政支出满足形式上的“统一”和“公平”之外，普惠制国民养老金和地方附加养老金的组合仍然没有解决地区间养老负担不均、缺少地区间风险分担机制的问题。而全国调剂金是风险调剂基金，能起到一定程度上的风险调剂和分担，但程度有限，和养老保险基金的全国统筹不是一个概念，不能混淆。
关于基本养老保险全国统筹要实现的目标，大致可以归纳为以下几点：实现全国各地区制度的基本统一；发挥大数法则的作用，增强共济性；解决转移接续难问题，以促进劳动力流动；扩大养老保险基金规模，以利于基金的保值增值；增强基金的调剂能力，以利于再分配；增强抵御风险的能力和制度的保障能力；降低系统管理风险；弥补市场缺陷，缩小贫富差距等。这些目标按照效果的直接性可以分为三类：第一类是从保险角度分析，其目标最为直接，包括增强基金调剂能力、增强制度抵御风险能力和保障能力。这类目标着眼于在全国范围内实现基金统收统支，增强风险分担能力从而提高制度的保障能力。第二类是从养老保险制度运行角度分析，其目标相对间接，包括实现制度统一、解决保险关系转移接续难问题、有利于基金管理运营的规模效应。第三类是从养老保险制度宏观外部性角度分析，其目标更为间接，包括缩小贫富差距、有利于再分配等。
二、基本养老保险全国统筹能否实现预期目标分析
1.理论上基本养老保险全国统筹可实现的目标
（1）实现地区间基金的调剂余缺。在当前县市级统筹为主的背景下，各个统筹地区养老保险基金结余水平差异很大。以省级结余规模为例，2014年，全国城镇职工基本养老保险基金累计结余31799.96亿元，其中，累计结余超过1000亿元的有广东、江苏、浙江、山东、四川、北京、辽宁、山西和上海9省市，合计占全国总结余的65.78%，广东省的累计结余更是占到了全国的17.12%。B13如果实现了养老保险全国统筹，则可以在全国范围内由中央政府统一调配使用养老保险基金，平衡各地的养老金负担。
（2）促成公平竞争的市场环境。在当前较低的统筹层次下，各统筹地区因抚养比等方面的显著差异，养老负担不均，费率相差很大。以2014年为例，广东省的抚养比最高，为9.78，黑龙江省的最低，为1.46，后者的制度负担是前者的6.7倍。B14假定替代率不变，则抚养比与费率呈反比关系，抚养比越高职工负担越轻，反之亦然。因养老负担不均导致的费率差异是影响地区间企业难以实现公平竞争的一个重要因素。基本养老保险全国统筹则意味着可以平衡地区间的养老负担，减少费率差距，从而有利于形成更加公平的市场环境。B15
（3）有利于加强对基金的管理和使用。在当前较低的统筹层次下，基础养老保险基金分散在上千个统筹单位，这加大了管理的难度和成本。全国统筹以后，基金在全国范围内统一筹集、管理和使用，不仅能提高基金使用的规模效应B16，还能促进养老保险基金的投资运营、加强基金的风险管理、减少管理成本B17。
（4）有利于提高劳动者参保积极性并扩大制度覆盖面。全国统筹的实现，一方面能保障流动就业人口在不同地区参保的养老保险权益，打破制约劳动力合理流动的制度障碍，增强劳动者参保的积极性；另一方面，可以为劳动者提供公平的就业和参保环境，进而有助于扩大养老保险的覆盖面。B18
2.实践中基本养老保险全国统筹存在的问题和局限性
（1）基本养老保险全国统筹会放大道德风险，损害制度的公平性。所有的收入再分配制度都存在内生道德风险的问题。在社会养老保险领域，个人的道德风险体现在个人通过提前退休、骗取养老金、缩小缴费基数等行为故意逃避承担缴纳养老保险费的责任，使得个人权利与义务不对等。企业的道德风险体现在尽可能少缴费甚至不缴费，如通过缩小缴费基数、少报参保人数、与员工不签订劳动合同逃避缴费义务等。这些现象在当前的统筹层次下普遍存在。在县市级统筹的情况下，企业和个人在逃避缴费责任上具有一致性，可能采取合谋方式来减少对基本养老保险制度的责任，扩张自身权利。如果统筹层次进一步提高到全国，基层政府对基本养老保险制度的责任就转移到中央政府，这有可能放大道德风险，形成基层政府、企业和个人的三方合谋。B19在同一个制度下，一部分人想尽办法逃避缴费责任，谋求自身更多利益，将严重破坏制度的公平性和可持续性。
（2）基本养老保险全国统筹在平衡地区间基金结余方面的功效是短期的、微弱的。基于调剂基金余缺而实行全国统筹的主张基本都是盯住了广东省这样基金结余规模大的省份。这里有必要澄清几个事实。第一，各省人均基金结余指标比基金结余总量指标更有参考价值，人均指标能更充分地反映各省的养老负担。2013年，人均基金结余规模较大的前十个省份分别是西藏、山西、新疆、云南、北京、广东、宁夏、甘肃、贵州和四川。除了北京和广东，大部分是经济发展水平不高的中西部省份。如果实施全国统筹，很有可能出现逆向再分配，即贫困地区的基金结余流向发达地区。第二，目前的统计口径没有区分社会统筹基金积累和个人账户基金积累，全国统筹后可用于地区间平衡的仅是社会统筹基金，而目前社会统筹基金的积累情况是不明确的。第三，北京和广东等地当前人均养老金结余水平较高，这与当地独特的经济活动、人口结构有关。大量年轻的流动人口在北京和广东参保缴费，却仅有少部分人在这两地退休，而且目前养老保险的转移接续政策只转移部分社会统筹基金，从而导致这两地的人均养老金结余积累较多。从长期看，随着人口红利的结束和中小城镇的发展，北京、广东等地的流动性就业人口数量将逐渐减少，依靠积累流动人口没有转移走的社会统筹基金来增加基金规模的情况不可持续，人均养老基金结余在未来将会减少。第四，2014年，城镇职工基本养老保险基金收入的增长率连续三年下滑，基金的收入增幅连续三年慢于基金支出的增长速度，并且首次出现了当年基金征缴收入小于总支出的状况。
（3）基本养老保险全国统筹会导致保障不足和制度门槛提高的双重尴尬。全国统筹后，基本养老保险如果参照全国平均工资的60%—300%作为缴费基数，就会产生保障不足和制度门槛提高的双重尴尬。对于高收入者来说，他们会因缴费基数上限低于实际工资而产生保障不足的问题。而低收入者会因缴费基数下限高于实际工资而产生制度门槛提高的问题，从而实际上被制度排斥在外。进一步看，由于高收入者通常具有更好的投资能力和财务管理能力，300%的缴费基数上限所带来的保障不足问题并不算严重。而低收入者由于缴费能力限制，不能参保的问题就比较严重，这意味着社会保险权利从法定权利到实然权利的距离拉大，制度覆盖到人群的缺口加大，原本在省级、县市级层次统筹下有能力参保的个人，在全国统筹的条件下有可能无能力参保，制度的公平性将下降。
（4）基本养老保险全国统筹在促进制度共济性方面的作用可能与预想有很大距离。一般来说，社会保险制度覆盖面的扩大有助于加强制度的共济性。统筹层次提高意味着在纵向上扩大了制度的覆盖面，有助于增强制度的共济功能。但由于我国省内、省与省之间的经济差距都很大，养老保险全国统筹后对制度共济性的提高可能非常有限。因为有缴费基数上限的规定，同时高收入者有缩小缴费基数的动机和能力，实施全国统筹后很可能出现的情况是：为制度贡献最多的不是收入最高的那部分人，而是中低收入者。这意味着制度共济性没有很好地体现出来。此假设可以在省级统筹的相关研究中得到部分验证。有研究者对广东省和浙江省实施基本养老保险省级统筹的收入再分配效应进行了测算，得出了相近的结论。广东省的测算结果表明，实现省级统筹对发达地区的中等收入者和低收入者福利减少最多，基础养老金替代率分别下降了5%和7%，而高收入者的基础养老金替代率仅下降1%。B20浙江省的测算结果表明，实现省级统筹后，经济发达地区低收入人群养老金替代率下降幅度最大，并且收入越低，下降幅度越大；而经济不发达地区的中等收入人群基础养老金替代率上升幅度最大。B21
（5）基本养老保险全国统筹难以解决养老保险关系转移接续中权益损失的问题。主张基本养老保险全国统筹的理由之一，是为了解决流动劳动力转移过程中养老保险权益损失的问题。在当前的养老保险关系转移政策下，流动人口在离开原就业地时只能转移个人账户基金和一部分社会统筹基金，还有一部分社会统筹基金留在了原就业地。这对流动人口本身以及流动人口的新的就业地而言是不公平的。实际上，这种养老保险关系转移接续政策是地区间利益分割、相互妥协的结果。如果转移接续尚且受到地区利益的影响，不能转移全部的统筹基金和权益，那么全国统筹要将全部的社会统筹基金放到全国统一的一个风险池中，意味着对地区利益更多的切割，这必将受到更大的阻力。显然，依靠提高统筹层次并不会自然而然地解决养老保险关系转移接续中的权益损失问题。
（6）基本养老保险全国统筹与公共管理体制改革以及基本养老保险制度改革的初衷相冲突。对基础养老金实施全国统筹，意味着对基础养老金的责任由地市级和省级上移到中央，制度的最后责任人回归到中央政府，这与公共管理体制改革追求“事权下移”的趋势不相符合，也与退休金制度向基本养老保险改革的初衷不符。B22我国基本养老保险制度的建立采取自下而上的路径，养老保险管理和政策制定权力被分散到省级和县市级政府，各地政策差异很大。地方政府承担主要责任，包括扩面征缴、待遇发放、确保基金收支平衡等，中央政府则承担有限的责任。就我国国情而言，由基层政府来实施基本养老保险政策是合适的。但如果实施全国统筹，中央政府需要承担基础养老金的发放责任，很难对制度收支进行有效管理，责权和事权的错位会弱化基层政府的贡献（如扩面征缴、催收欠款、维持制度收支平衡）与所得（确保本地退休者的养老金水平、本地的养老金结余）之间的关系，进而导致激励缺乏和积极性下降，甚至可能带来省级政府和中央政府的博弈，出现省级政府为求地方利益最大化而放松对基本养老保险制度规范执行的问题。
3.基本养老保险全国统筹预期下已出现的问题
基本养老保险由县市级统筹提高到省级统筹时，普遍存在下级政府和省级政府之间的博弈行为，如对养老保险动员参保、督促缴费积极性降低，将不符合参保条件的集体企业强行加入社会统筹，等等。这些蚕食养老保险现象的大量增长，不仅增加了改革的成本B23，而且损害了制度的规范性和保障功能。
那么，在全国统筹的预期下，省级政府和地方政府同样会形成共同利益体，共同加入到与中央政府的博弈中来。目前可以观察到的博弈行为有：降低参保门槛，如降低缴费基数、降低费率等；粗放化参保方式，如通过趸交方式将早期下乡知青、被征地农民等群体纳入制度（天津、山东、安徽、广东、黑龙江、陕西等地均采取此种办法）。还有一些地方在实行全国统筹的预期下消极对待省级统筹，不再做实个人账户。这些博弈行为对地方政府、个人和企业都有好处。对地方政府的好处在于减少了其他类型的公共支出，赢得了民心；对个人的好处在于让更多的人以较低的门槛、较少的贡献获得制度保障；对企业的好处在于减少了用工成本。但是，从长远看，制度的可持续性和保障功能却因此受到侵害，社会共济和社会公平的目标难以实现，中央政府承担的责任将更重。
此外，需要指出的一个误区是，支持基本养老保险全国统筹的理由之一是统筹层次提高有利于大数法则作用的发挥，即统筹层次越高，养老保险制度的保障能力就越强。B24这种说法是不确切的。大数法则是保险的数理基础之一，其在保险领域的运用体现在通过集合大量同质风险，可以得出接近真实的风险概率，并据此确定保险费率。社会养老保险有别于商业保险，它的一个重要特点是，年老不属于严格意义上的风险，而是一个人生命周期过程的一部分，它不需要借助大数法则就可以预计一个国家或地区在一定时期的人口年龄结构及其变动趋势以及不同年份的退休人数B25。社会保险费率的计算是根据制度内人口结构、缴费年限、退休年龄、养老金替代率等因素确定的。因此，发挥大数法则作用与增强制度共济性是不能混淆的两个不同概念。
三、结论与讨论
统筹层次影响着基本养老保险制度的基金池大小和责任主体。统筹层次的高低和基本养老保险制度风险分担功能的好坏没有绝对的相关关系。一般来说，统筹层次提高，有助于基本养老保险制度风险分担功能的发挥。但是，统筹层次绝不是“越高越好，全国统筹优于省级统筹”。在当前情况下，基本养老保险全国统筹产生的问题远大于其好处。第一，统筹层次提高到全国，意味着养老保险责任主体上移至中央政府，这与地方政府实际承担养老保险的事权形成错位。地方政府在实施养老保险过程中权、责、利不相匹配，会放大道德风险，损害制度的公平性。在当前基本养老保险全国统筹的预期下，省级政府和中央政府的博弈行为已经出现，表现为加速消耗已有基金结余、向低缴费能力者扩面等。第二，在地区间经济发展水平差距较大的情况下，确定一个适用全国的缴费标准是非常困难的，这会导致保障不足和制度门槛提高的双重尴尬，也会使制度共济性的效果大打折扣，即使能实现地区间再分配，也可能在人群间出现逆向再分配的现象。第三，基本养老保险全国统筹的好处被放大，在实际中寄希望于基本养老保险全国统筹解决促进劳动力流动、缓解养老保险基金支出压力的想法是难以实现的。
基本养老保险全国统筹这一主张被赋予了太多的目标和期望，这些目标和期望反映出基本养老保险制度存在的诸多问题，比如制度的可持续性差，地区间养老保险缴费率差距过大，养老保险转移政策不合理，等等。这些问题需要解决，但不能依赖全国统筹的“单兵突进”来解决基本养老保险制度的诸多问题，而是需要在顶层设计的指导下对基本养老保险制度进行全面系统的改革。
基于中国的现实国情，权衡当前实施基本养老保险全国统筹的利弊及可行性，本文认为，现阶段应该将统筹层次定位在省一级，在落实完善省级统筹的基础上，通过全国调剂金制度平衡地区间的风险。经济基础决定上层建筑，实现基本养老保险全国统筹要在地区间经济发展水平差距逐步缩小的条件下顺势而为，在地区间经济发展水平差距缩小到不显著时再行实施。此外，还需对基本养老保险制度进行结构和参量改革，如完善个人账户制度、完善养老保险关系转移接续政策、做实缴费基数、延长实际缴费年限并严控提前退休等。
注释
①史寒冰：《省级统筹——旷日持久的攻坚战》，《中国社会保障》2009年第5期。
②参见施明才：《我国职工退休制度改革回顾和进一步改革的思路》，《中国劳动科学》1988年第12期；张军：《关于建立我国养老保险制度应注意的几个问题》，《经济评论》1991年第5期。
③“社会保障制度改革研究”课题组：《中国社会保障制度改革的基本思路》，《改革》1993年第3期。
④林义：《退休费用社会统筹研究》，《华东师范大学学报》（哲学社会科学版）1994年第2期。
⑤参见郑功成：《对社会保障改革的几点建议》，《劳动保障通讯》1999年第5期；郑功成：《中国养老保险制度：跨世纪的改革思考》，《中国软科学》2000年第3期。
⑥参见王晓军、赵彤：《中国社会养老保险的省级差距分析》，《人口研究》2006年第3期；郑功成：《中国社会保障改革与发展战略——理念、目标与行动方案》，人民出版社，2008年，第47页；席恒、梁木：《基本养老保险全国统筹可能性分析》，《社会保障研究》2009年第1期；李连芬、刘德伟：《我国基本养老保险全国统筹的动力源泉与路径选择》，《财经科学》2013年第11期；褚福灵：《关于基本养老保险全国统筹的思考》，《中国社会保障》2013年第6期；贾康：《养老金全国统筹是大势所趋有利无弊》，《中国经济周刊》2013年4月6日；金维刚：《养老保障体系的顶层设计》，《中国金融》2014年第12期。
⑦B19B22李珍：《基本养老保险全国统筹的利弊》，《第一财经日报》2013年6月6日。
⑧参见李连芬、刘德伟：《我国基本养老保险全国统筹的动力源泉与路径选择》，《财经科学》2013年第11期；张彬斌：《基本养老保险统筹层次提升路径分析》，《中国劳动》2014年第7期；卢建平：《关于养老保险全国统筹的思考》，《中国劳动》2014年第10期。
⑨白维军、童星：《“稳定省级统筹，促进全国调剂”：我国养老保险统筹层次及模式的现实选择》，《社会科学》2011年第5期。
⑩参见龚秀全：《中国基本养老保险全国统筹的制度转换成本与路径研究》，《人口与经济》2007年第6期；郑功成：《中国社会保障改革与发展战略——理念、目标与行动方案》，人民出版社，2008年，第47页；雷晓康等：《十七大之后中国社会保障体系的构架与完善》，《西北大学学报》（哲学社会科学版）2010年第1期。
B11参见郑功成：《中国社会保障改革与发展战略——理念、目标与行动方案》，人民出版社，2008年，第47页；卢建平：《关于养老保险全国统筹的思考》，《中国劳动》2014年第10期。
B12参见徐森、米红：《养老保险统筹基金“从全国调剂到全国统筹”方案的政策仿真》，《中国社会保障》2014年第8期；刘兴鹏等：《基于“善治”理念的我国基本养老保险覆盖面研究》，《社会保障研究》2014年第2期。
B13B14郑秉文：《中国养老金发展报告2015》，经济管理出版社，2015年，第81、29页。
B15张彬斌：《基本养老保险统筹层次提升路径分析》，《中国劳动》2014年第7期。
B16褚福灵：《关于基本养老保险全国统筹的思考》，《中国社会保障》2013年第6期。
B17肖严华：《21世纪中国人口老龄化与养老保险个人账户改革——兼谈“十二五”实现基础养老金全国统筹的政策选择》，《上海经济研究》2011年第12期。
B18杨俊：《社会统筹养老保险制度的困境与出路：从分散统筹到全国统筹的转变》，《教学与研究》2013年第12期。
B20赵立航：《基本养老保险省级统筹问题及对策——以广东省为例》，《广东社会科学》2009年第4期。
B21周志凯、金明明：《基本养老保险省级统筹的收入再分配效应研究——以浙江省为例》，《华中科技大学学报》（社会科学版）2013年第2期。
B23参见叶利朝：《陕西养老保险模式利弊谈》，《中国社会保障》2002年第10期；张彬斌：《基本养老保险统筹层次提升路径分析》，《中国劳动》2014年第7期。
B24李超：《城镇企业职工养老保险省级统筹思考》，《广西社会科学》2009年第S1期。
B25史寒冰：《社会保险与大数法则》，《金融博览》2013年第9期。
责任编辑：海玉
Key words：Basic Old-age Social Insurance； national pooling； pooling level
作者：王雯 黄万丁
全国统筹养老保险论文 篇3：
城镇职工基本养老保险全国统筹方案的构想
[摘 要]由于经济发展的失衡，我国流动人口规模日益庞大。然而，人口流动冲击了各地的人口老龄化程度，进而影响着各地的养老负担程度。为了均衡各地的养老负担，需要深化社会养老保险体制改革。城镇职工基本养老保险全国统筹方案的构想是从流动人口出发，在不经过省级统筹而直接进行全国统筹，也就是先统筹流动人口，随着流动人口的扩大逐步进入到全国统筹。
[关键词]基本养老保险；全国统筹；流动人口
10 13939/j cnki zgsc 2015 51 147
1 引 言
中国养老保险制度基本上形成了职工养老保险和城乡居民养老保险两大制度平台。基本养老金由基础养老金和个人账户组成。要实现城镇职工基本养老保险金全国统筹，实际就是对基础养老金进行全国统筹。基础养老金实现全国统筹不仅对于完善中国社会养老保险体制、提高养老保险的公平性、效率和财务可持续性意义重大，而且对减少中国劳动力市场分割和形成全国统一的劳动力市场意义深远。然而，迄今为止，实现基础养老金全国统筹的方案和路线图仍没有明确。
2 我国城镇职工基本养老保险统筹的现状
为了提高基本养老保险的统筹层次，优化养老保险制度设计，国务院于1991年发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》首次提出“由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹”；从2008年开始，十二届全国人大常委会委员、中国社会保障学会首任会长郑功成便开始呼吁职工基本养老保险应全国统筹，至2009年已经有25个省达到省级统筹；至2010年颁布《中华人民共和国社会保险法》正式提出“基本养老保险逐步实现全国统筹”。2012年党的十八大报告中，也再次强调要实现基本养老保险全国统筹。
在人力资源和社会保障部发布的《2012年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》中提道：“全国31个省份和新疆生产建设兵团已建立养老保险省级统筹制度。”然而，学界却不认可这一数据。郑秉文认为：“目前已实现省级统筹的省份包括北京、上海、天津、陕西；其中，陕西的统筹层次在建立基本养老保险制度的时候，就已经是省级统筹了。”郑功成则通过调查得出结论：“仅北京、上海、天津、重庆、陕西、青海、西藏等7省市实现了基本养老保险省级统收统支；绝大多数省区还停留在建立省级、地市级调剂金阶段，个别省份还未建立省级调剂金制度。”从两位专家得出的调查结果中，可以发现，全国大多数省份仍未真正的实现省级统筹，全国基本养老保险基金总体上依然分散在市、县一级，地区分割统筹的局面并没有发生根本性变化。
到目前为止，我国基本上都达到省级统筹，为进一步实现全国统筹打下了坚实的基础。虽然各省基本上都达到了省级统筹，但是真正实现省级统筹的省份并不多，并且在实现省级统筹的过程中，各省也出现了各种各样的问题，出现的差异问题也将进一步阻碍全国统筹的实现。
3 阻碍城镇职工基本养老保险全国统筹的主要因素
城镇职工基本养老保险进行全国统筹的想法早已提出，但是历经十几年，我国城镇职工基本养老保险仍未实现全国统筹，甚至仍未有一个具体的路线图。学者对全国统筹的初步思路，首先实现省级统筹，在省级统筹的基础上进行全国统筹。我国养老保险在进行省级统筹时，就面临着种种困难，主要原因在于各地的经济发展不均衡，则在省级统筹的基础上进行全国统筹时同样也将会面临由于经济发展失衡而阻碍养老保险全国统筹的实现。于是本文认为经济发展失衡是阻碍城镇职工基本养老保险全国统筹的主要因素。
经济发展失衡，导致人口流动，从而改变的各地的人口年龄结构，即改变了各地的人口老龄化程度。我国经济发展程度，整体来看，从东部至中部再至西部，经济发展呈递减趋势；人口流出（流入）呈现递增（递减）趋势。对于人口高流入地来说，劳动力充足，会有更多的在职者抚养当地的退休者，这就导致人口高流入地有充足的养老金，人口高流出地养老金缺口，即养老金出现基金结余与赤字并存的现象。由于各地的利己主义保护，省份间的养老保险基金不能进行基金调剂，阻碍了养老保险的可持续性发展。
4 城镇职工基本养老保险全国统筹方案的构想
4 1 基础养老金全国统筹方案构想的主要原则
基础养老金全国统筹方案构想应遵循以下主要原则：一是提高养老保险的公平性、效率和财务可持续性等长期性占率性目标的同时，重视从中国养老保险体制的现状出发；二是充分调动中央与地方的积极性，明确中央与地方的责任，形成推动改革合力；三是在较长时间的过渡期内，承认各地的差异，按“帕累托改良”原则确保改革使不同地区和不同人群的原有利益不受损。
4 2 全国统筹方案的构想
流动人口是在中国户籍制度条件下的一个概念，指离开了户籍所在地到其他地方居住的人口。在当前情况下，流动人口的养老保险权益得不到保障。于是本文从流动人口出发，进行流动人口统筹。本文的流动人口是指跨省的流动人口，流动人口包括跨一省流动人口和跨多省流动人口。
在不经过省级统筹的条件下直接进行全国统筹。对于统筹的对象，首先统筹跨省流动的人口，随着流动人口规模的递增，逐步进入到全国统筹。对于流动人口，养老金征缴办法按照工作所在地的办法进行征缴，允许各地的养老保险缴费率存在差异，但对于所征缴的养老保险金的归属权不同，对于统筹的流动人口所上缴的养老保险金归中央统筹，即由中央进行管理，由中央发放统一的社保卡。无论流动人口跨过多少个省，在各地所缴的养老保险金都归中央管理。流动人口养老金的计发办法，各省的养老保险的计发办法都是根据当前情况制定的，当前各省的养老保险金计发办法符合当前当地实际情况，因此对于流动人口的计发办法应该把各省的计发办法作为参考。每个流动人口养老金的计发办法按照本人所跨的各省养老保险计发办法进行计发，如对流动人口所跨的各省的计发标准进行加权平均计发。这样中央与地方都有一定的责任，各级政府管好各级的责任，哪级出问题就追究哪级的责任。
5 加快推进全国统筹的建议
5 1 建立统一的信息系统
由于流动人口具有流动性，工作具有流动性，随着工作的变动，流动人口参保面临一定的问题，尤其是流动人口进行养老保险金的缴费和领取。由于全国各省的养老保险制度不统一，在建立参保者个人信息时，大多只是实行在当地能进行查询，在外地查不到，则如果要在外地参保，还要重新建立个人信息，重新参保，给参保者带来了不必要的麻烦。因此要实现养老保险全国统筹，首先要建立统一的信息系统。
5 2 立法保障参保者的权益
流动人口规模日益庞大，对于这部分人口的统筹对全国统筹的实现有很大的促进作用。根据调查流动人口达2 5亿多，其中农民流动多达1 8亿，流动的人口大多为农民，这部分人大多不愿参保，因为这部分人的工作性质具有高度流动性。目前我国对于保障流动人口享受养老待遇合法权益的措施还有一定的缺陷，主要是在流动人口缴费和领取养老金时存在的问题。因此，要完善养老保险全国统筹，应立法保障这部分人的合法权益。
参考文献：
[1]郑秉文 养老金全国统筹为何举步维艰？[N].第一财经日报，2013-06-21
[2]郑秉文 提高养老保险统筹层次难在哪里[N].经济参考报，2013-06-21（8）
[3]郑功成 全国统筹：优化养老保险制度的治本之计[N].光明日报，2013-07-23（15）
[4]任雪燕 细化职工基本养老保险统计分析的几点思考[J].中国市场，2014（52）
[5]孙玉红 退休人员社会化管理存在的问题及对策[J].中国市场，2015（9）
作者：吴钢强 董金岗