一、养老服务的概念
养老服务指的是为老年人提供必要的生活服务, 满足老年人在物质生活和精神生活方面的基本需求, 根据提供方式的不同可以分为机构养老服务、居家养老服务、社区养老服务。
对于养老服务的性质, 需要根据公共经济学原理来解释。根据公共经济学原理, 社会产品可分为公共产品、私人产品以及介于两者之间的准公共产品。纯粹的公共产品即使每个人消费这种物品不会导致别人对该产品的持有减少。相反, 凡是可以由个别消费者所占有和享用, 具有敌对性、排他性和可分性的产品就是私人产品。介于二者之间的产品成为准公共产品。[1]从养老服务本身的特性来看, 养老服务属于具有一定正外部效应的准公共产品, 其兼具私人产品与公共产品的特征。[2]
二、政府购买养老服务政策的合理性
政府购买养老服务是政府为符合一定条件的老人出资向第三方购买老人所需的养老服务。政府购买养老服务的理论基础涉及两个方面: 一是政府为什么要供给养老服务二是为什么政府要委托第三方供给而非由自己亲自供给养老服务。[3]对于这两个问题, 有以下两方面的理由。
一方面, 养老服务的提供应当引入社会力量。从以上对养老服务的性质分析可以看出, 养老服务属于准公共物品, 对于准公共物品, 政府就不是唯一的提供者。政府以向第三方购买的方式供给养老服务具有政府亲自供给养老服务所不具有的优点。它促进了政府职能的转变, 让它只掌舵不划桨, 有利于政府腾出手来做好自己的“本份”即行政管理和监督工作; 也有利于引入竞争机制, 严格控制养老服务的成本, 提高养老服务的效率。
另一方面, 养老服务并非应当无限制第“泛市场化”甚至“私有化”, 而应该是“福利性”与“市场化”的耦合, 因为养老服务具有公益性。纯市场化中的资本具有逐利性, 经济人的一切经济决策都以利润最大化为最终目的, 这意味着企业家资本只会选择投入到存在获利空间大的领域, 于是导致市场总容量与需求不匹配。[4]并且, 若养老服务完全由私人部门供给, 将会产生两种可能: 或者是私人部门因投入成本高, 利润空间小而选择退出市场; 或者是政府给予高额补贴推动私人部门进入, 而私人部门为赚取利润提供高于竞争性均衡价格的产品和服务, 从而将支付能力不足的老人“挤出”市场。无论是哪种情况, 对老人甚至社会整体福利都会产生不利的影响。
政府购买养老服务对于促进这两个方面问题的解决, 都是一种有利的做法, 政府购买养老服务, 政府与市场的优劣互补。首先, 政府购买养老服务的做法, 不同于政府提供养老服务, 因为政府并不是服务的直接提供者, 而是由社会力量如民办的养老机构等来提供养老服务, 其次, 政府购买养老服务也不同于纯粹的由私主体提供养老服务, 因为服务的购买者是政府, 私主体是根据与政府的契约关系为需要的老人提供养老服务。这样, 在政府购买养老服务的过程中, 政府依然承担着其传统的为社会提供福利与救济工作的职能, 或者说政府在提供社会福利与救济中是最后的责任人, 只是这种职能通过政府变为购买者而发生了一定的变化, 政府扮演的角色由“幕前”转为“幕后”。政府购买养老服务的措施是我国社会主义初级阶段处理政府与市场关系的良好示范。
三、政府购买养老服务的政策梳理
( 一) 政府购买养老服务的政策演变
关于政府购买养老服务的政策, 根据制定主体及性质的不同, 主要分为两类, 一是党的政策, 二是国务院及其各部委的政策, 各部委主要以财政部、民政部、发展改革委员会为主。
党的政策主要通过十八大报告、十八届三中全会报告的内容来体现。十八大《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进, 为全面建成小康社会而奋斗》的报告中提出, 要推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出, 要加大政府购买公共服务力度, 加快转变政府职能。
国务院及其各部委从2006 年开始不断制定了关于政府购买养老服务的政策, 尤其在2013 年、2014 年内制定颁布了多个相关的规范性文件。国务院制定的规范性文件在具有宏观指导作用, 各部委一般会根据各自的职能制定相应的更为细化、具体的规范性文件。比如, 2013 年9 月26 日国务院办公厅颁布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》后, 财政部、民政部等部门陆续制定颁布了《关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》、《关于政府购买服务有关预算管理问题的通知》、《关于政府购买服务有关预算管理问题的通知》、《关于做好政府购买养老服务工作的通知》、《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》、《政府购买服务管理办法 (暂行) 》等规范性文件, 进一步贯彻落实国务院所制定的政策的精神。以下是国务院及其各部委制定的政府购买养老服务方面的规范性文件:
( 二) 政府购买养老服务的政策分析
1. 购买养老服务的主体
根据财政部、发改委、民政部、全国老龄办《关于做好政府购买养老服务工作的通知》的规定, 政府购买养老服务的主体有两类, 一是承担养老服务的各级行政机关和参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位, 一般有民政部等; 二是纳入行政编制管理且经费由财政负担, 有这方面实际需要的群团组织。
2. 承接养老服务的主体
国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》 (以下简称“《指导意见》”) 中对承接政府向社会力量购买服务工作的主体做了原则性的规定, 规定了承接主体应当具有独立承担民事责任的能力, 具备提供服务所必须的设施、人员和专业技术的能力, 具备健全的内部治理结构等条件。《关于做好政府购买养老服务工作的通知》中进一步规定, 购买工作应当按照《指导意见》确定的原则来规定承接主体的具体条件, 还应当按照政府采购法律制度规定, 根据服务项目的采购需求特点来选择适用采购方式、确定承接主体。2014年11月25日, 财政部、民政部又发布了《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》, 提出了社会组织承接政府公共服务能力不足的问题, 并进一步对社会组织承接政府购买服务应当具备的条件在《指导意见》的基础上进行了强调, 另外增加近三年内无重大违法记录的要求。
3. 购买养老服务的内容
《关于做好政府购买养老服务工作的通知》规定, 购买原则是, 凡是适合市场化提供、社会力量能力承担的, 应按照转变政府职能的要求, 通过政府购买服务方式提供方便可及、价格合理的养老服务。同时, 在购买居家养老服务、社区养老服务、机构养老服务、养老服务人员培训方面均规定了相应的购买重点。
4. 购买养老服务的程序
《指导意见》规定, 应当及时、充分向社会公布购买的服务项目、内容等信息, 购买工作应当按照政府采购法的有关规定, 采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价等方式确定承接主体, 承接主体要按照合同的要求履行义务。国务院的《指导意见》与《政府采购法》的规定是一致的, 根据政府采购内容的不同, 政府采购分为政府采购货物、工程服务, 政府向社会力量购买养老服务属于政府购买服务的范畴, 应当按照《政府采购法》规定的程序进行。
5. 对政府购买养老服务的监督
《关于做好政府购买养老服务工作的通知》规定, 购买主体要严格按照政府购买服务的操作规程, 选择承接主体, 公开购买服务相关信息。承接主体要健全财务制度, 严格按照合同履行服务任务, 保障服务数量、质量和效果。
四、政府购买养老服务中政府职能的转变
( 一) 政府购买养老服务与政府职能转变的关系
政府购买养老服务与政府职能转变是辩证统一的关系, 两者互相促进。一方面, 政府购买养老服务促进了政府职能的转变。政府购买养老服务是转变政府职能的要求, 正如国务院及各部委多个规范性文件中在第一条的充分认识政府购买服务重要性中指出的: “推行政府向社会力量购买服务对于推动政府职能转变具有重要意义”, (1) 要做到政府职能转变, 就要理顺政府与市场的关系, 简政放权, 将适合由市场力量承担的工作通过政府购买来完成。另一方面, 政府职能的转变促进了政府购买养老服务工作的开展。政府鼓励养老服务走向社会化、市场化, 政府通过购买养老服务的方式将社会化、市场化的养老建设推进落到实处, [5]可见, 政府职能的转变也为政府购买养老服务提供了更为有利的政策环境与制度设计, 促进了养老行业的发展。
( 二) 政府购买养老服务中政府的角色定位与职能
在政府购买养老服务的过程中, 政府不再是养老服务的直接提供者, 而由社会力量作为养老服务的直接提供者。政府的角色发生了变化, 其职能也相应会发生变化, 应当将其职责转变为宏观把控、监督评估、制定制度等方面, 同时积极培育社会力量, 实现服务供给的竞争性。[6]政府职能转变的成功与否直接关系到政府购买养老服务的成效, 政府的职能可以归纳为以下几个方面:
1. 组织领导
在政府购买养老服务过程中, 政府仍然要居于主导地位, 政府要了解老年人的需求, 对哪些养老服务适合由社会力量提供、如何提供、提供什么样的养老服务等问题做出决策、安排。政府在社会养老服务体系的建设中, 要有明确的发展规划并设计合理的制度框架, 这个制度框架应当由政府、市场、家庭等不同的主体的共同参与及发挥作用。
2. 政策支持
通过政府相关部门如财政部、民政部等发布的规范性文件可以看出, 对于政府购买养老服务中社会力量提供养老服务的税费等方面提出了优惠措施, 鼓励社会力量参与到养老服务的提供中, 进一步推进政府购买养老服务工作的进行。政府的政策支持职能是其作为组织领导者职能的延续, 政府既然作为组织领导者就必然应当为社会力量承担养老服务工作提供一个良好的政策环境。
3. 财政支持
政府购买养老服务对于政府而言并不是提供养老服务方面职能的完全放弃, 既然政府依然负担有这方面的职能, 政府就不能以将养老服务交给社会力量的名义来减少财政投入, 政府购买养老服务不是政府“甩包袱”的手段。不论提供养老服务的主体是谁, 养老服务作为与民生密切相关的基本公共服务领域的性质是不会改变的, 在政府购买养老服务过程中, 政府依然应当积极进行财政支持。从国务院将财政部定位为政府购买养老服务的牵头部门也可以看出政府对养老服务的财政支持方面的重视。
4. 监督管理
社会力量的引入, 只是使政府直接生产养老服务的重担得以大大减轻, 但是, 在社会力量提供养老服务的过程中, 政府要对其进行监管, 以确保养老服务不会因由社会力量提供而丧失均等性、公益性等应有的特点, 政府有效的监管措施是确保政府向社会力量购买养老服务成功进行的必要条件和必重要保障。在政府购买养老服务中, 政府主要是通过契约化的手段来对提供养老服务的社会力量进行监督, 此外, 政府还会根据其本身的行政职能辅之以行政手段进行监督。
五、结语
尽管养老服务的生产环节从政府部门向社会力量转移, 但政府移交的是养老服务项目的生产、提供, 而不是服务责任。[7]在决策、财政和监督等方面, 政府依然负有职责, 责任也并没有减轻。政府购买养老服务服务, 体现的是养老服务在生产环节的市场化, 仅表明政府职责内在结构的调整与重新分配, 以及履行该职责方式的变化, 并不代表政府责任的市场化。因此, 政府购买养老服务中体现的政府职能转变并不是政府在提供养老服务方面的职责转移。
摘要：在我国进入老龄化社会的背景下, 养老服务显得尤为重要。由于养老服务具有准公共物品的属性, 因此养老服务的提供者可以是政府, 也可以是社会力量。建设服务型政府与政府职能转变观念的提出, 与政府购买养老服务工作的进行有着密切的关系。国务院有关部门近年来发布了促进政府购买养老服务工作的规范性文件, 加快了政府在提供养老服务方面职能的转变。政府通过向社会力量购买养老服务, 不再作为养老服务的直接提供者, 而是实现了在养老服务提供过程中的组织领导、政策支持、财政支持、监督管理职能。
关键词：养老服务,政府购买,政府职能转变
参考文献
[1] 王延中等.中国老年保障体系研究[M].北京:经济管理出版社, 2014.38.
[2] 吉鹏.政府购买养老服务研究综述[J].四川行政学院学报, 2014 (3) :36.
[3] 袁维勤.政府购买养老服务问题研究[D].西南政法大学, 2012.16.
[4] 刘厚金.我国政府转型中的公共服务[M].北京:中央编译出版社, 2008.56.
[5] 汤艳文.养老服务的社会组织与管理[M].北京:广西师范大学出版社, 2014:128.
[6] 李彦俊.政府购买居家养老服务研究—以政府职能转变为视角[J].现代商贸工业, 2014 (14) :29.
[7] 叶响裙.基于政府购买公共服务实践的思考[J].新视野, 2013 (2) :66-67.