第一篇：如何化解政府债务风险
“六招”化解地方政府债务风险
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我国现有的地方政府负债余额大,有资料估计约为4.1万亿元,其中地级市与区、县两级占61%,约2.4万亿元。这是不是个准确数据,还说不清,因此,要准确地反映,还需要进行一次普查。造成这种局面的主要原因:一是我国地方政府债务是在30年的经济体制转轨中逐渐积累形成的,既有地方政府举借和担保产生的直接债务,又有经济、社会中公共风险可能向政府转嫁而形成的债务。二是政府债务统计主要包括直接债务,未涵盖全部债务。三是由于政府任期制,有些债务当期难以反映出来。
债务的缘起
那么,导致一些省市财政收支难以平衡的原因是什么?按照1994年3月22日通过的《预算法》第28条规定:地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编列,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。因此,严格意义上说地方政府是不存在收支失衡的,也就是说从财政账面上看是没有财政赤字的。那么,为什么又形成地方政府债务呢?主要是地方政府靠借债搞建设,债权落空或者超过还款能力形成的地方政府债务,是对后续财力的透支,这种透支积累到一定程度将引发财政风险。
中部某省某地级市,市直政府目前债务总额达30.62亿元,相当于2007年市直财政一般预算收入的7倍之多,即便市直可用财力即使全部用来还债,也需要7年才能还清。如果按城区人口70万人计算,平摊到每人的政府债务约4400元;如果按市直行政事业单位在职人员2.6万人(即行政在编人数)计算,人均债务近11.8万元,若按人均年工资2万元计算,需要6年不发工资才能还清政府债务。由于政府债务拖欠,上级财政通过国库扣款和加收罚金的方式对所欠债务予以清收。到2006年底,该市世界银行贷款中等城市项目已累计扣款23698万元,水资源项目扣款551万元,教育项目扣款518万元。2006年,下达罚款、加收滞纳金1432万元;先后8次罚款2800万元。归还政府债务一靠收贷还款,二靠财政资金垫还。由于收贷艰难,财政垫还资金占了应还款额67%,其结果直接危及财政保工资、保运转。债务利息作为政府债务的衍生物,更使沉重的债务负担雪上加霜。每年市直政府仅世界银行贷款债务利息就达2833万元。2007年,该市直财政一般预算收入为4.1亿元,而当年到期的各项政府债务达2亿元,占市直财政一般预算收入50%,政府债务的还款压力已严重影响国库资金调度,严重影响财政预算支付,严重影响财政正常运转,严重影响市政府形象,降低了政府信誉,对该市的长远发展产生严重不利影响。
债务的两大构成
地方政府债务按表现状态可分为直接债务(显性债务)、间接债务(隐性债务)。政府显性债务是以政府名义签定合同、可以直接用货币度量的政府债务,主要包括外国政府与国际金融组织的贷款、国债转贷资金、农业综合开发有偿资金等。政府隐性债务包括地方政府担保债务,如担保的外债、以人大立法的形式为建设项目提供的担保,地方金融机构的呆坏账、社会保障资金缺口以及政策性增支缺口等等。
以中部地区某市为例:目前市直政府债务总额达30.62亿元,其中:政府直接债务9.76亿元,政府担保债务20.86亿元,主要包括6个方面:
一是外国政府贷款6.35亿元。
二是世界银行贷款4.1亿元。市直世界银行贷款项目8个,包括中等城市项目某市分项目、长江水资源项目、地方病防治项目、长江上中游农业开发项目、农村改水项目、森林资源与保护项目、教育发展项目、长江水灾紧急恢复项目。项目涵盖了农业、水利、教育、卫生等方面。目前大部分已进入还款高峰期。
三是国债转贷5.19亿元。
四是国家开发银行贷款城投公司项目14.51亿元。
五是农业综合开发项目1190万元。
六是企业改制贷款4500万元。
在其他地方,政府债务还包括大量的粮食经营亏损挂账、拖欠的应发工资、企业基本养老金、社会保障资金缺口等等。
六大化解路径
如何化解地方政府债务风险?笔者认为有以下路径可供选择。
对政府债务进行归口管理,克服目前政府债务多头管理、债务规模与债务资金使用及偿债能力不清的现状,由专门的部门统一管理政府债务。要调整财政支出结构,清理、界定财政支出范围,对不应由财政承担的支出项目应彻底“断奶”,腾出部分资金用于偿债。
推行债务信用评级制度。运用负债率、偿债率等监控指标对本级和下级地方政府的债务风险进行早期预警,并规定合理的债务安全线。
对借款单位拖欠行为进行制约。对有钱不还的单位,实施跟踪监督。并严格限制其支出行为。对有欠款的单位包括企事业单位不准更新车辆,不准出国考察,不准新上项目,不准再贷款(贷款还债除外)等。
不断完善政府债务管理的法律框架,规范政府举债行为,防止产生新的债务。要以政府名义发文,对政府债务的借、用、还全过程进行管理,明确举债目的,规范举债决策程序。
修订《预算法》,赋予地方政府债务发行的一定权限。地方政府应当成为独立的财政主体,有明确的财政支出范围和收入来源。为了防范风险,应当制定《财政收支划分法》和《财政转移支付法》和《公债法》。在《公债法》中分设“地方政府债务”专章,规定发行地方债券的条件、资金用途、信息公开等事项。
上级政府要建立地方政府债务政策激励机制,完善财政体制和财政转移支付激励措施,鼓励地方政府帮扶减债,采取措施减少债务负担,对国债转贷资金,属公益性建设的,建议中央财政给予豁免。对愈期债务和不良债务给予减免。
我国政府债务的演变
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我国政府债务的发展在20世纪经历了“50年代的发展,60年代的低落,70年代的复苏,80-90年代的兴起”这样一个历史发展阶段。
新中国建立初期,我国政府先后发行了总价值约为302亿元的“人民胜利折实公债”和大约3546亿元的“国家经济建设公债”。这一时期我国政府还通过向国外借款筹措资金,外债金额大约为51.62亿元。到了1958年,在“左”的思想指导下,我国不仅完全否定了利用外资的意义,拒绝接受外援,而且也全盘否定了内债。从1959年到1980长达22年中,我国没有发行过任何内债,并以罕见的速度在1964年提前还清全部外债,1968年全部还清内债,使我国成为一个既无内债,又无外债的国家。
进入20世纪80年代,国民经济的收入分配格局发生了较大变化。这些变化使得中央政府财政收入无法满足财政支出的要求,财政开始出现赤字。政府为改变财政困难局面,决定重新向国内外发行政府债券。1993年以前,我国政府发行债券的规模并不大,主要原因在于中央政府在发债的同时还可以通过向中央银行透支和借款来弥补财政赤字。1994年国家为理顺财政与银行关系,根除通货膨胀和财政赤字的直接联系,正式规定了财政部不得向中央银行透支借款,政府入不敷出的差额只能通过发行公债弥补。从此,发行公债就成为政府弥补财政赤字和还本付息的唯一手段,由此导致公债发行规模的迅速扩大,1994年首次突破1000亿元大关,发行额为1028.57亿元,2001年公债发行规模已达4483.53亿元。
按照我国纳入预算管理的财政赤字和债务统计口径的测算,2008年我国赤字率约为0.6%。债务依存度和债务负担率均在国际约束线内。从总体上看,2009年中国国债余额占GDP的比例约为20%,财政赤字占GDP的比例预计在3%以内,我国的综合国力能够承受。
第二篇：化解我国地方政府债务风险的对策研究
摘要：目前，我国地方政府债务规模较大，而且透明度低、操作不规范、各预算层级和区域分布不平衡，极易引发债务风险。债务风险不但会在地方层面积聚，还会沿着财政链条纵向传导至中央政府，沿着金融链条横向传导至金融体系，威胁整个国家的经济安全。因此，有必要遵循调节总量――控制增量――削减存量的路径对地方政府债务风险进行有效防控。
关键词：地方政府债务;债务风险;风险控制
中图分类号：F812.7 文献标识码：A 文章编号：1007―7685(2011)01―0074―04
欧洲主权债务危机发生后，提醒各国应对政府债务问题予以足够的重视和警惕。据统计，2008年末，我国宣布4万亿经济刺激计划后，地方政府随之提出的投资计划总额超过24万亿。在这一过程中，积累了大量的地方政府债务风险。因此，对地方政府债务问题进行全面系统的研究具有重要的现实意义。
一、我国地方政府债务的特征
我国地方政府债务形成过程中所表现出的透明度低、操作不规范、各预算层级失衡、区域分布不平衡等特征需要引起关注。
(一)地方政府债务透明度低
由于我国对地方政府财权严格管控，地方政府一般采取两种变通方法融资：一是由财政部代地方政府发行债券，如2009年中央政府曾代发2000亿地方公债;二是通过地方融资平台向银行借款或发行“城投债”。前者属于纳入地方政府预算的显性负债，后者则是以地方政府担保或承诺方式存在的隐性负债。由于第一种做法的主动权在中央政府，相对规模较小，难以满足地方政府的资金需求，因此，地方融资平台成为现阶段地方政府举债的主要渠道。地方融资平台的存在，在一定程度上缓解了地方政府的财政压力，尤其在应对外部经济冲击时，地方政府通过融资平台可以为大规模投资提供财力支持，不仅能改善当地的基础设施供给，同时也扩大了内需，拉动了当地经济增长。但以地方融资平台形式发行的地方债并没有纳入地方预算，形成的政府债务具有隐蔽性，举债资金使用的预算约束不到位，透明度和规范性都存在明显不足。地方融资平台的表现形式多样，既有各种类型的城投公司，也有针对交通、电力、农业、文化产业等的行业性融资平台。究其实质，都是按照地方政府意图设立的以融资为主要经营目的的公司，地方政府通过提供隐性担保、以土地等不动产作抵押向社会融资，取得的资金大部分来源于银行贷款。也有一部分来自资本市场，以发行公司债、股票上市等方式进行。由于融资平台与地方政府关系密切，目前普遍存在地方政府投融资平台法人治理结构不合理、责任主体不清晰、操作程序不规范等问题。一些地方政府往往通过多个融资平台从多家银行获得信贷资金，形成多头举债。而银行对地方政府的总体负债和担保承诺情况不清楚，甚至地方政府对融资平台的全面负债情况也不是很清楚。这样，就很容易由不规范的“隐性债务”产生隐性公共风险的积累。一旦投融资平台的项目投资收益不能覆盖成本，资金链就会吃紧甚至发生断裂，这些“隐性债务”就必然显性化，直接冲击当地经济乃至整个国民经济的稳定发展。
(二)基层地方政府债务压力集中
我国地方政府债务主要包括省(以及省级政府)、地(或地级市)、县(或县级市)、乡(镇)四级政府负债，各级政府都面临不同程度的债务压力，尤其是近年来县乡级基层政府债务规模不断加大，债务压力相对集中。据统计，在全国8221家地方融资平台中，县级平台多达4907家。虽然这些基层投融资平台为促进县域经济发展起到积极作用，但从我国政府财力的纵向分布看，越到基层，财力的回旋余地越小，财政的承压能力越弱。而且在公共财政体制下，基层政府融资平台所借贷的资金大多用于公共领域，项目投资普遍回收周期长、回报率低，由此导致多数融资平台偿债能力很差，大多数债务需要地区财政偿还，积累了大量债务风险。此外，县乡级融资平台运作的规范程度也相对较低，在许多县级平台的融资来源中，银行贷款占90%以上。在一些平台贷款中，有土地抵押的仅占三成左右，六成是违规违法的担保，甚至存在资本金不到位、贷款被挪用的问题。就其债务存量看，大多数县政府债务余额占其当年财政收入规模的比重约在100%～500%之间，如此高的债务水平对当地政府的财政运行造成巨大压力，影响基层财政的稳定性。
(三)地方政府债务区域分布不均衡
由于我国各地经济发展水平不同，由此带来地方政府债务水平和风险的区域差异。2009年，审计署公布的全国18个省、16个市和36个县地方政府债务的审计报告显示，西部地区债务风险比较集中，有些区域地方负债与其还本付息能力严重错位。西部地区地方负债率较高有多种原因。首先，西部地区自有财力明显不足。西部大开发战略实施以来，西部经济增长速度虽然逐步加快，但与东部发达地区比仍较低，导致财政收入总量增长但占比下降。2000年，西部地区十二个省区的财政收入总和为1127.17亿元，占当年全国财政收入6406.1亿元的17.5%;而2008年，西部地区的地方财政收入总量上升到4480.21亿元，但仅占全国财政收入61316.9亿元的7.3%。其次，西部地区社会资本和民间资本投入比例不协调，加重了地方政府的财政负担。近年来，西部地区投资比重明显增加，一批大型国家项目的陆续上马在短时期内拉动了地方经济的快速发展，但这种投资是以政府推动为主，民间资本和外商投资并没有相应地大规模跟进，这种单纯依靠地方政府有限的财政资金拉动的发展方式大大加重了地方政府的财政负担。再次，西部地区融资平台运作不规范，对地方经济的拉动和城市基础设施建设的贡献有限。地方融资平台大多是空壳公司，自身没有盈利性的主营业务，主要工作是进行贷款对接，不能发挥其再融资的功能。在这种情况下，平台发展的过程实际上就是债务不断积累的过程。
二、地方政府债务风险的传导路径
我国地方政府举债规模过大、结构不合理、资金运用效率低下等情况极易导致违约风险。地方政府债务风险并非一个独立的系统，它的不断积累不但会导致金融系统风险的形成，还会导致中央政府的财政风险，进而威胁国家的经济安全。
(一)地方政府债务风险的财政链条纵向传导
地方政府债务风险具有明显的自下而上纵向传导特征，即通过财政体制链条将债务风险由地方政府传至中央政府。当地方政府由于资不抵债而处于困境时，上级政府将承担救助责任。从理论上说，地方政府债务会沿着从低到高的行政链条依次传导、逐级转化，最终全部成为中央财政的债务负担。地方政府的举债本身并非导致地方政府债务危机的条件，只有当地方偿债能力不足时，才会向上级财政转嫁风险。地方政府债务的纵向传导路径为：地方政府债务的偿还期限到来时，如果地方政府财力不足或投资失败难以按时归还借
款，就会产生大量债务违约和逾期;面对逐年累积的逾期债务，地方政府将会采取隐匿手段寻求预算外财源继续举债，即借新债还旧债，这不但使财政负担继续加重，而且会使负债结构更为复杂和隐匿;当逾期债务积累到一定程度，地方政府信用下降无法继续募集资金而又不得不履行清偿义务时，中央政府就会出手救助，造成地方财政风险“倒逼”中央政府，由此引发全国性债务危机。
地方政府债务风险的纵向传导过程，可以分为两个阶段。第一阶段为地方政府自身的风险积聚，通过借新债还旧债形成了债务内循环，这一现象在我国地方政府运转过程中普遍存在，但由于此时尚能筹到资金维持流动性，所以往往不能引起重视。第二阶段为地方政府向中央政府的风险传递，当隐匿在地方的债务风险无法自我化解时，中央政府就会充当最后贷款人的角色。如果把地方财政风险看作中央政府的“或有隐性负债”，而中央对地方的无限救助责任成为对地方政府负债的一种“隐性担保”，就激励地方政府逆向选择扩大举债规模。
(二)地方政府债务风险的金融链条横向传导
地方债务风险除沿财政体系链条纵向传导外，还可以横向外延至金融体系，导致金融体系的不稳定。地方政府债务很多是通过地方融资平台向银行贷款形成的，银行是主要的债权人。数据显示，2009年我国9.59万亿元的新增贷款中有40%流入地方政府的融资平台。银行在与这些融资平台合作过程中，存在信息不对称、过度信任融资平台的偿债能力等现象，导致一些地方出现重复抵押、虚拟抵押等问题，使银行资金面临较大的风险。此外，由于政府融资平台获得的银行贷款，80%以上是项目贷款，而绝大多数项目都是道路等基础设施建设、政府工程项目、公共设施等，没有任何的收益，其结果是贷款基本要由地方财政偿还，其中，主要的方式是通过土地运作偿还。但由于土地管理越来越严格，土地供应越来越紧张，根本不能满足偿债的需要，很多融资平台都出现了难以偿还到期银行债务的问题，而一旦地方融资平台出现利息支付问题，银行的不良贷款就会出现，银行体系乃至整个金融系统的稳定必将受到威胁。当然，银行出现不良资产，不等于一定有金融危机，中央银行可通过发行货币的形式维持金融系统，但这就必然导致通货膨胀的出现。治理通货膨胀的一个重要举措是收紧信贷政策、上调利率，但如果贷款利率提高，地方融资平台的清偿能力又会恶化。可见，地方政府的债务风险控制和货币稳定目标之间存在冲突。也就是说，一旦地方政府债务风险横向传导至金融体系，调控政策的选择就会非常艰难。
三、地方政府债务的风险控制
(一)严控地方政府原始举债规模
原始举债是一切债务问题形成的根源。很多地区不顾自身财力举债投资于生产建设项目，不但投资的直接经济回报率很低，而且导致信贷资源过度向政府集中，政府资源配置的比重过大，对民间投资产生挤出效应，即所谓的“国进民退”，进而引发财政风险和金融风险。因此，地方政府债务风险控制的首要环节是控制原始举债的规模。
1.地方固定资产投资要遵循量力而行、优化结构、保持适度规模的要求，通过综合分析地方的财力状况、承受能力来加以规范和控制。对债务风险比较集中的西部地区，更需要建立完善的国家投融资体系，充分发挥财政资金的积极引导作用，并采取投资补贴、贴息贷款、减免税收、加速折旧、再投资返还等措施，广泛吸引国内外民间资本参与西部大开发，最终使民间资本成为经济发展的主导力量，以此减缓地方政府的财政压力。
2.对目前融资平台的融资状况进一步清理、核实，区分不同情况，分别加以处理。要特别关注两类融资平台：一类是以土地为抵押的借款。因为土地的价值相对比较复杂，在土地价值的上升阶段，有可能会出现高估，而土地的价值下降，就可能对贷款的判断出现差别，也会影响贷款的偿还能力。另一类是由城市政府进行的综合还款。也就是项目本身不具备充分的还款能力，主要依靠综合效益来还款，这里蕴涵着地方政府及财政性的风险。对于保留下来的融资平台要提高其市场化程度，利用市场机制提高融资平台的管理效率，地方政府不能为之提供担保。同时，积极引入战略投资者，一方面充实平台的资本实力，另一方面引入新的管理理念和人才。此外，必须强化融资平台的风险内控机制，如建立筹资、投资等财务活动的科学决策程序，建立企业财务风险跟踪监督机制和预警体系等，以此保证平台自身正常运转，起到地方政府债务风险缓冲带的作用。
3.加强金融机构对平台发放贷款的管理。加强资本约束，控制集中度，对贷款对象要严格进行审核，做到贷前调查、贷中审查、贷后检查，从而提高贷款的质量，切实防范风险。
(二)降低地方债务违约率
真正的债务风险来源于债务违约，债务违约是债务风险累积、传导、转嫁的起点。如果各级地方政府有能力自行消化各种原始举债，那么债务风险就不会累积和扩散。所以，在调节原始举债规模的基础上，有效规避各种途径的新增债务违约、强化地方政府对本级负债的偿债责任，是控制风险的核心步骤。降低地方政府债务违约，首先，要消除地方政府的“依赖”心理，必须明确上级财政部门对下级部门的有限救助责任，使基层政府形成一种良性预期，在最初的举债环节便开始考虑债务能否及时清偿，尽自身最大努力预防违约。其次，提高地方政府所筹资金的使用效率。在地方政府债务风险的诸多表现形式中，地方政府债务的效率风险是其中的重要一项，该风险主要指由于债务资金的使用效率不高，可能使偿债资金不能从债务资金的投资项目中有效获得的风险。地方政府债务的风险越高，违约的可能性也就越大。目前，我国地方政府债务资金的使用效益普遍不佳，由于“产权模糊”和“预算软约束”等制度缺陷，地方政府一旦发现来钱快、易进入的项目，便纷纷上马，以至于很多政府投资项目产业结构趋同、产能效率低下、重复建设严重。鉴于此，中央政府必须加强对地方政府财政资金使用效率的监管，包括强化预算执行管理，重点加强财政收入管理、建立预算支出执行责任制度、提高预算支出执行的均衡性并推行预算支出绩效评价，选择恰当的绩效评价方法，建立完善的绩效评价信息管理系统。此外，还要自觉接受人大、审计监督，增强预算透明度，加大信息公开力度。
(三)加大逾期债务清偿力度
清偿逾期债务不能仅靠中央财政的救助，关键是要增强地方政府自身的清偿能力。从财政收入渠道看，地方政府除用税收手段筹资外，还可向公众发放债券。在目前积极的财政政策下，税收增加的可能性显然不大。因此，现实的选择是考虑逐步放开地方政府发行债券的限制，这不但可以增加财政收入，对逾期债务进行清偿，而且可以将原有的“隐性债务”显性化，摆脱对土地财政的过度依赖。当然，地方债并非“免费的午餐”，控制不好就会造成地方政府新的债务负担。所以，在允许地方政府发行债券的同时还必须辅之以相应的制衡措施。首先，要完善法律监督机制，修改《预算法》和《担保法》，授予地方政府发债权;颁布《地方债券法》，对地方举债的主体资格、基本标准、报批程序、资金用途、发行规模等做出详细的法律规定;考虑出台《地方政府破产法》，从法律上明确地方政府拖欠债务时所应采取的措施、手段和步骤，割断中央与地方各级政府之间的财政风险联系。其次，要引入市场监管机制，对地方政权实行严格的资信评级，建立规范的信息披露制度，并适时引入私人债券保险制度，由地方政府为其按时还本付息向私人保险公司申请保险，降低地方政府债券投资人的风险。
参考文献：
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[6]张海星，地方政府债务的监管模式与风险控制机制研究[J]，宁夏社会科学，2009，(5)
(责任编辑：张佳睿)
第三篇：我国地方政府性债务风险与化解方案探析
摘 要：十八届三中全会提出了“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”，着力防控债务风险是2014年的经济工作的重点之一，8月份，《预算法》修正案审查通过，9月底，国务院办公厅印发了《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发【2014】43号文件，以下简称《意见》)，随着二者的出台，中央政府对加强地方政府性债务管理工作进行了一次全面部署。本文主要对当前我国存在的地方性债务风险进行有效的分析，并结合当前的风险、政策给出具体有效的解决方案。
关键词：地方性债务;风险分析;政策建议
一、当前我国地方性政府债务的风险分析
(一)规模增长过快造成地方性债务偿债压力增大。根据国家审计署2013年12月30日发布的审计报告显示，截至2013年6月年底，地方政府负有直接偿还责任的债务为10.88万亿元，较年初增长13.09%;负有担保责任的债务为2.67万亿元，较年初增长7.22%;政府可能承担救助责任的债务为4.34万亿元，较年初增长15.12%。以上数据表明，地方政府债务规模增长速度过快、土地出让收入增幅下降等原因导致地方政府偿债压力加大以及地方政府通过信托、融资租赁等方式变相融资等现象突出。
(二)债务公开不透明，难以掌握政府债务真实情况。据数据显示，在我国地方政府债务公开上，只有14个城市公开了相关数据，占城市总数的4.2%，政府债务普遍存在债务透明度偏低、监管口径不统
一、专业性差、统计信息缺失和管理不集中等问题，因而无法对政府的债务作出常规的测评和监管，更难以全面掌握政府债务的真实情况。
(三)期限配置不合理，增加贷款违约风险。2014～2015年是地方偿债的高峰期。根据统计表明，4.2万亿元地方债即将到期，地方政府面临着大批量债务集中到期的巨大再融资压力。政府贷款主要用于基础设施和城镇化建设，投资数额大，但是这些项目修建期限长，建成后收益率低，债务偿还往往只能通过再融资来解决，长期下来，负债逐渐增多。当前地方政府采取的应对措施主要包括：建立债务的防范预警机制、加强专项资金的监管力度、削减财政预算等，但成效不显著。
(四)融资平台是地方政府债务的主要来源，政府债务风险加大。截至2013年6月底，我国地方债务总额为17.89万亿元，其中主要包括地方政府、事业单位和融资平台公司的债务。从构成地方债务的主体来看，其中有6.96万亿元来自于地方融资平台，而地方政府对这其中的58.47%的债务负有直接偿还的责任，总量约合4.08万亿元。从地方融资平台的运营结构方面来看，地方融资平台存在政企不分、公司治理落后、资本金虚增、资产负债率高且偿还能力弱等问题可能加大政府债务的风险。
二、化解地方政府债务风险的政策建议
(一)调整债务结构，保证地方政府性债务的合理增长。防止地方性债务的持续走高和风险积累，关键是要转变经济的发展方式和优化经济的结构。当前我国城镇化、基础设施改善的发展空间仍然很大，地方政府的债务融资需求较大，因此我国在地方政府性债务融资过程中需要有效甄别，建立合理的债务模式，避免不必要的地方债务，有效控制债务总量的同时，保证地方经济的均衡发展。
(二)落实政府性债务监督体系，防范债务风险。严格按照《意见》要求，规范地方政府债务行为，划清企业和政府的债务界限，设立一套控制有度、管理有方、监督有力的监管体系，公开债务发行和偿还情况，及时发现问题，把隐性债务显性化，接受社会监督。
(三)加强对存量债务的管理，解决资金期限错配风险。一是规范政府融资平台。各部门要对高成本的存量债务进行有效的分类处理，优化债务的期限结构，有效化解地方的债务风险;银行业等金融机构要加强对融资平台公司的贷后管理工作;财务部门、发展改革部门、金融机构等要加强对融资平台募集资金引流、监管，建立政府地方债务融资平台的管理和风险预警机制。二是建立期限债务的清理偿还机制。综合考虑政府的财政、项目收益、债务主体、债务用途等各方面因素，依照“分类管理、区别对待、逐步化解”的原则，分门别类处理政府的债务。三是建立政府债务的总体规划，做到科学借债与有序还债。根据债务风险预警的情况，一方面政府要作出债务总规模和债务结构的中长期规划，根据大环境经济形势、政府建设项目的收益状况及政府财政承受能力，建立起政府债务的总体筹资规划。政府债务的总体筹资规划要做到高瞻远瞩，要具有科学性、创新性、安全性、可行性。确保政府债务借得恰当、用得正确、还得舒心。另一方面政府要制定债务的偿还计划，安排好偿还来源，让债务处于一个合理的负担水平。
(四)积极拓宽融资渠道，创新融资模式。为了有效防止风险聚集，地方政府应积极寻找多种融资模式，一是积极推广使用PPP融资模式，鼓励社会资本通过PPP模式更多进入公共服务领域，激发市场活力;二是鼓励企业通过银行贷款、企业债、中期票据等市场化融资方式参与公益性项目建设;三是健全多层次资本市场体系，多渠道推动股权融资改革，发展并规范债券市场，提高直接融资的比重，推动中国金融机构格局的转变。
参考文献：
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[2] 赵?B.关于加强我国地方债管理的政策研究[J].金融纵横.2013(02)
第四篇：防范和化解地方政府债务风险的几点建议概要
审计研究简报 第6期
(总第201期)
审计署审计科研所 2010年9月14日
防范和化解地方政府债务风险的几点建议
我国现行法律规定地方政府不得举债、预算不列赤字。而现实情况是地方政府规避法规约束，多头举借债务，尤其是地方政府融资平台举债融资规模膨胀迅速，资金运用效率不高，偿债风险日益加大。地方政府债务问题的成因是多方面的，既有地方政府为促进当地经济社会发展需要融资的现实需求，也有政府与市场边界不清，地方政府财权与事权不统一导致地方政府资金紧张等体制性因素，还有政府官员绩效考核导向偏差引发的地方官员非理性投资冲动，以及统筹监管不到位，缺乏有效监督等管理因素。对于地方政府的债务管理情况及债务风险，各级审计机关要予以高度的关注，客观分析和看待其形成的原因，准确把握问题的核心，从如何更好地发挥审计“免疫系统”功能角度，研究和提出防范和化解地方债务风险的建议。
一、分类施治，疏堵结合，完善风险管理，建立控制体系
(一)清查存量债务，积极化解风险。
根据先清理后规范的要求，应该把妥善处理地方政府的存量债务,作为当前地方政府工作的一项重点内容。
1.摸清债务总量，分清类别结构。
对于中央政府来说，当务之急是全面摸清各地债务规模底数，并在与各地财力比较的基础上初步确定债务总体风险大小;同时分清地方政府债务结构，掌握各种类型债务的特点及成因，以确认偿债风险，划分层次、区别对待，有针对性地研究制订相应化解措施。
2.区分举债主体，落实偿还责任。
对政府部门、机构和全额拨款事业单位的债务，以及由差额拨款事业单位、融资平台公司因提供公共服务产生且无偿债资金来源的债务，地方政府应承担直接偿债责任;对各类融资平台公司因基础设施、公益性项目建设而产生，且有偿债资金来源的债务，地方政府应督促其按计划、合同的要求严格履行还款义务，尽量避免其向政府直接债务转化;对与公共服务无关的市场行为所产生的债务，应本着“谁举债，谁偿还”的原则，由举债主体自行偿还，政府不承担兜底责任。 3.保障还款来源，全力化解风险。
在分清举债主体、落实偿还责任的基础上，要及时制定偿还计划，科学筹措偿债资金，按时履行偿债义务。其中：
对承担直接偿还责任的债务，地方政府应根据自身财力状况、债务规模和期限，及时安排偿债资金;对承担兜底责任的债务，如高校、医院、交通等单位因公益性项目举借的又具有收入的项目债务，主要通过项目收入逐步化解，不能满足偿债需求时地方财政要适度给予补助，将其风险控制在一定范围内;对不承担兜底责任的债务，地方政府应督促地方政府融资平台公司完善法人治理结构，规范运营管理，提高自身持续经营能力，通过自身收益来逐步偿还，也可引进民间资本，优化股权结构，提高偿债能力。 4.关注敏感类型，分类评估风险。
对通过“借新还旧”方式偿还的债务，地方政府应积极关注举债主体的偿债能力，分析“还旧”中本金和利息的比重，并合理测算其未来收入，以评估其风险;对主要依靠土地出让收入偿还的债务，地方政府应加强对土地市场的动态监控，及时掌控、准确评估和跟踪提示该类债务风险，同时严格土地出让金管理，以保障还款资金来源;对举债建设的在建项目，应由财政部、发展改革委等有关部门牵头，及时统计清理，在督促地方政府理顺债权债务关系的基础上，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题，保证其后续融资来源，防止因信贷政策变动造成“半拉子工程”。
(二)规范新增债务，实现有序管理。
随着经济社会的不断发展，地方政府新增债务不可避免。从长远来看，应建立健全地方政府债务的管理体系，实现债务增长适度，管理规范。
1.允许地方政府适度举债。
市场经济所要求的分税制财政体制，内含地方适度举债的必要性和合理性。国际上实行分税制财政体制的国家普遍赋予地方政府举债权。基于当前分税制财政体制的逐步完善和地方政府现实的融资需要，在划分政府间事权的基础上,赋予地方政府包括举债权在内的应有财权,是进一步深化财政体制改革的重要步骤，也是规范政府性债务管理的根本出路。中央政府应给地方政府留下一定的融资空间，允许地方政府公开发行地方债券，使得地方政府除了贷款之外有了更多的举债途径。这样，一方面可以避免地方政府过度依赖银行融资，分散风险，能够推动隐性债务显性化;另一方面，由于发行债券的审批条件严格,可以促进地方政府改善治理，提高政务的规范性和财政的透明度，规范债务管理。同时,由于债券发行是市场行为，通过公众购买的选择取向，可以提高政府投资建设项目的社会公益性和经济效益性。
在地方债发行初期，建议发债权限定在省级人民政府，市县政府如有发债需要，须在省级安排发行额度中进行统筹安排。同时，建议先期在东中西部分别选定经济发展较快、偿债能力较强的省份进行试点，根据试点结果确定进一步推行的深度和广度。
2.科学确定地方政府债务规模。
从各国情况看，管理地方政府债务的有效手段是合理确定地方政府债务规模。确定地方政府债务规模要综合考虑相关因素。中央政府要统筹控制地方举债的总体规模，在协调
国债与地方债务规模关系的同时，综合考虑各地经济社会发展水平、在“十二五”规划中的发展功能定位、财政收入状况、偿债能力以及历史债务规模等因素，合理确定地方债务省际平衡比例，科学确定举债计划。鉴于东、中、西部的实际情况不同，如中央转移支付在财政收入中所占地位差异悬殊，在确定债务规模时应有所区别。一般而言，根据偿债能力，各地债务规模应控制在全国平均水平的一定比例范围内(以±20%为宜)。 通过建立地方政府债务的风险预警指标体系控制债务的规模。风险预警指标体系中需要综合考量各类债务风险指标，如主要选取负债率、债务率、偿债率和偿债准备金等四个关键指标进行风险控制。由于目前国内这方面的研究成果尚未成熟，更缺乏实践检验，因此应先将其作为内部掌握的观察指标来评判适用性，待条件成熟后再作为地方政府举债规模控制的公开依据。同时为增强对地方政府举债责任的约束，提高地方政府偿债能力，应建立偿债准备金制度，其资金来源于债券发行溢价、投资项目收益等。借鉴国际经验，同时考虑到我国经济快速成长期的承受能力较强，可以确定当年债务还本付息总额的一定比例如80%～100%作为偿债准备金。
3.严格执行举债审批程序。
地方各级政府在债务警戒线和中央核定的债务限额内，应按照预算确定债务举借规模、方式与举债资金使用方向、偿债安排(包括偿债准备金)以及旧债还本付息情
况，报上级政府审核后编制债务预算，然后报经同级人大审核批准。同时，地方政府发债需要完善审批制度, 遵循审慎性原则和必要性原则, 严格审批,不得随意举债, 对举债的必要性要进行充分论证, 实行严格的项目审批制度，举债筹措的资金用途、投向必须明确, 符合政府履行公共服务职能的要求。举债的用途应集中于解决公益事业和民生问题。根据国际上通行做法，结合我国的实际情况，政府举债资金除短期债务外，不得用于经常性支出，只能用于与公共事业相关的资本性支出。具体包括：一是非经营性公益事业，二是当前必须解决的民生问题，三是当前必须解决、又没有收入来源的公共建设项目。政府需要明确哪些是其能够承受和控制的风险，然后决定以承担或有债务的方式对哪些项目提供支持，最后还需要建立风险分担及对项目的监督和控制机制。除了源自不可控的外部风险，政府面临的内部风险主要是项目选择和设计，良好的设计能够减少项目的潜在财政风险。1
4.明确管理机构，归口统一管理。
从国际上来看，在债务管理部门的确定上,除个别国家外,绝大部分国家都由财政部直接承担地方政府债务管理职能。鉴于各级财政部门是政府债务的直接担保者和最终偿还者，而且政府债务的规模和效益与各级财政状况等紧密相关，因此，应明确财政部门为地方政府性债务的主要管理部门，强 1白海娜《政府或有负债：影响财政稳定的潜在风险》见《财政风险管理：新理念与国际经验》Hana Polackova Brixi 马骏主编 梅鸿译/校，中国财政经济出版社2003年6月第1版第69页。
化集中、统一管理力度，全面负责地方债务的统计分析、举债审查、登记备案、规模控制、偿债资金筹措、债务资金使用监控、风险预警等工作。同时，将清理规范后的地方融资平台公司划归财政部门统一管理，严格限定和强化管理其融资行为。
5.纳入预算管理，改革预算会计制度。
西方国家的债务管理实践表明，将地方政府性债务纳入预算管理是增强债务透明度的有效举措。地方政府应建立起债务预算编制体系，对债务进行确认、记录、报告，不仅反映债务数量金额的变动，而且反映债务对其资产负债状况及风险的影响，并据此统筹财力状况与举债规模、债务结构。对直接债务，应纳入债务专项预算管理; 对或有负债中的显性负债，应在预算附表中显示, 并应对各类担保的数额、结构和基本运行情况进行详细说明。同时，改革现行以收付实现制为基础的预算会计制度，最终建立起以权责发生制为基础的政府会计制度，据实反映地方政府债务增长情况、或有负债情况、债务项目的建设及绩效情况，强化债务借、用、还全过程的管理与监督。 6.强化风险预警，健全监管体系。
由于财政风险来源广泛，其监控和管理涉及到许多部门，因此，这些部门之间的协调十分重要。
首先，财政部门应建立债务风险监控与预警机制。哥伦比亚、美国等国债务管理实践证明，完备的风险预警和监控体系对防范债务风险起到了重要作用。财政部应牵头尽快研究建
立统一的地方政府性债务风险预警指标体系和控制体系，以保证地方债务与当地经济发展水平和财政承受能力相适应。指标体系可考虑经济发展水平、财政水平、负债率、偿债率、债务依存度、预期借款需求占政府收入的比例等因素，根据实际情况设定风险控制线，对越线的地方政府及时发出风险提示，并督促地方政府建立偿债准备金制度，提高地方政府防范和化解债务风险的能力。
具体测算，负债率即年末地方政府债务余额与当年地方GDP的比。根据国际经验，发达国家一般将负债率控制在45%左右的水平，但是发达国家财政收入占
GDP的比重一般都在30%—40%之间，远高于我国，我国负债率指标拟设定为25%—35%。债务率即年末地方政府债务余额与当年财政收入的比。目前,国际上没有统一标准，但大多在100%左右，我国拟设定为80%—100%。偿债率即当年还本付息额占当年财政收入的比重，国际上一般为20%，我国拟设定为16%—20%。另外，设立偿债准备，并将其限定在债务还本付息总额的80%—100%。 其次，各级人大和社会公众应加强对地方政府举债情况及债务资金使用情况的监督，以有效制约地方政府举债权的滥用。日本的地方债制度表明，地方债券使用效率高低的关键在于债券项目管理是否科学。因此，增加地方债券使用的透明度、公开性，有助于提高地方债券使用效率。
其三，金融监管部门应加强对金融机构向地方政府放贷的监管，督促金融机构建立起以项目风险、融资平台公司自身风
险和地方政府财政风险为一体的综合风险评估模式，严格审查新增贷款，并对既有贷款重新进行风险评估，完备手续。
二、着眼长远，促进发展，推动完善体制，健全法律法规
(一)深化分税制财政体制改革，合理划分中央与地方的财权与事权。
明确的事权划分是配置财权、确保财政供给能力与财政支出责任相匹配的前提和基础。1994年我国实行分税制改革时，在界定政府事权划分时依照国际惯例，中央承担了诸如国防、法律、秩序等重大国家事务的供应责任，但在支出责任划分、支出结构上没有明确，特别是省以下各级政府在事权划分、支出结构调整上没有突破性动作。事权与财权划分不清晰、财权与事权不统一和事权与财权划分缺乏法律规范等问题困扰各级政府，造成了财政资金规模效益较低、监督机制不健全等问题。为此，需要进一步明确划分中央以及地方各级政府的事权，合理划分财权，促进二者匹配。同时还要积极发挥财政转移支付制度的作用，在财政支出中大幅压缩转移支付比重的前提下，扩大一般性转移支付，清理整合专项转移支付并压缩其比重。也可借鉴德国等国家的成功经验，尝试横向转移支付。
(二)加快政府职能转变和投资体制改革，规范地方政府投资行为。
从根本上解决地方政府的举债投资冲动，需要政府职能的转变。首先，应合理界定和划分地方政府的职能范围，准
确把握政府与市场的边界，将政府职能真正转到提供公共产品和公共服务上来;按照构建社会主义市场经济体制和公共财政制度的基本要求，改变目前我国政府活动范围的“越位”和“缺位”现象。其次，规范地方政府的投资行为和担保行为, 实行严格的债务投资决策机制，制止地方政府违规担保承诺的行为，加强对违规决策投资和担保的责任追究。
(三)修订完善相关法律法规，加强债务法治化管理。 以法律确认地方政府举债权，是实现对地方政府债务制度约束的最有效举措。为此，我国应尽快修改预算法，规定允许地方政府发行债券，赋予地方政府法定的举债权。同时，预算法要
明确规定地方政府债务要纳入预算编制，地方政府要严格编制债务预算、决算、向人大报告和向社会公众披露，以增强举债全过程的透明度。
修改担保法，强化地方政府担保的法律责任，允许地方政府除了为外国政府转贷担保外，还可有条件地为政府债务进行担保，并对担保条件、原则、程序、方式等加以严格限定;同时，在《财政违法行为处罚处分条例》中，加大对地方政府违规担保的处罚力度，在司法实践中增加对地方政府违规担保行为造成损害的民事赔偿责任的追究力度等。
(四)确立政府中期财政预测制度。
为了推动财政的可持续性，我国政府应该加强对财政中长期风险评估，引入一套中期财政预测(如三年预测)制度，在这一制度框架中应包括：将债务风险在内的财政风险纳入财政分析和决策中;根据国家的风险融资和风险管理能力采 取措施;考虑预算外和预算内项目的中期财政成本及运作效率。政府应该将中期财政预测纳入每年向人大提交的预算报告。这一机制可以使得政府对短期政策的长期后果作出定量的估算，为人大对这些后果进行评估提供可能性。这将从体制上有效地限制政府发生过度直接负债或隐性负债。只有将或有和其他财政风险都考虑到的情况下，中期财政预测、预算本身、政府融资和借款计划才会比较贴近现实。2
三、加强审计，强化问责，创新方式方法，促进债务管理
(一)开展专项审计调查，掌握地方政府债务规模及结构。
虽然近几年来不同的部门如财政部、银监会等都对地方政府债务进行过不同方式的统计和调查，但由于动机、视角和信息透明度的不同，并未能完全掌握地方政府债务的规模，也就不可能深入地揭示其中隐含的风险。仅就审计署2010年对18个省70个市本级地方政府债务进行的专项审计调查来看，如果不及时理清债务规模、结构，对债务风险的防范就无从谈起，因此，审计机关应该加强对地方政府债务的专项审计调查，以便及时掌握规模、控制风险。
(二)强化审计问责机制，完善经济责任审计指标体系。 为了改变因缺乏问责机制所导致的地方政府领导干部无视举债规模、存在风险的现状，应强化在领导干部经济责 2白海娜《政府或有负债：影响财政稳定的潜在风险》见《财政风险管理：新理念与国际经验》Hana Polackova Brixi(白海娜) 马骏主编 梅鸿译/校，中国财政经济出版社2003年第1版，第43页以下。
任审计中对地方政府举债行为的评价力度，将地方债务的相关指标、风险状况、化解旧债情况等纳入地方领导干部经济责任审计的指标体系，建立完善领导干部任期内长期的财政绩效评估机制，避免地方政府的短期行为。
(三)深化预算执行审计，促进完善地方政府债务管理。 将债务纳入预算管理是国际上通行且比较成功的做法，我国现阶段财政体制改革的一项重要内容就是要推动预算的公开、透明。现阶段对地方政府债务审计的缺乏也使得预算执行审计
的内容不能完整反映政府财政运行的真实状况。因此，通过深化预算执行审计，将债务审计纳入预算执行审计的法定范围，是加强对地方举债约束、推动地方政府加强债务管理、推进预算公开、透明的重要举措。
(四)改进审计组织方式，保证债务审计的力度和深度。 我国地方政府债务涉及面广、点多、量大。而现阶段对地方政府债务的审计组织方式，在纵向上说，往往仅局限于一级审计机关，未能形成上下沟通;从横向上说，也大多是局部审计，不能涵盖全部。这样的方式既不能使上下级审计机关信息充分交流，也不能对债务全面掌握，无法满足及时提示债务风险、为国家财政、经济运行决策提供政策依据的目标。因此，在未来对债务的审计中，应该在审计署的统一指导下，协调中央、省、市、县四级审计机关的力量，通过组织不同级次、不同领域的债务审计或审计调查，同时结合预算执行审计和地方领导干部经济责任审计，形成力量整合、上下联动，以推进地方政府债务审计不断深入和推广。
该课题为审计署审计科研所2010年立项研究课题 作者：南京特派办课题组
课题统筹：李 玲 课题负责人：刘 利 课题组成员：丁德明 胡正禄 钱夫中 王小霞 王景东 赵 青 郑海峰
卢红柱韩华溢郭珊珊 刘素合 牟 遥 黄敏杰 宋秀辉刘洪洁 吴继光 主题词：防范 化解 地方政府债务 风险 建议 报：署领导。 送：各省、自治区、直辖市和计划单列市审计厅(局)及科研 所，南京审计学院，署机关各单位，各特派员办事处， 各派出审计局。
发：本所所领导、各处，存档。 共印190份 编辑：罗伟芳 签发：王秀明
第五篇：中冶银河债务风险化解的实践与启示
一、基本情况
2013年初，中国诚通对中冶纸业的子公司中冶银河进行重组，重组方案中包含逃废银行债务内容，致使原本正常经营的中冶银河银行授信面临重大风险。对此，在国务院和银监会的领导下，山东局组织协调债权银行及有关方面采取有效措施稳定局面，积极推进风险化解。今年3月，债权银行委员会与中国诚通达成《中冶银河银行债务重组实施方案》，对涉及的37.8亿元金融债务，通过中国诚通新设的全资子公司承接后转正常贷款25.2亿元，原公司保留挂账债务12.6亿元，并分离出优质资产成立新公司瑞雪纸业恢复生产并承担对债务的担保责任和挂账债务的远期偿还责任，争取八年内偿还挂账贷款。目前，中冶银河基本恢复正常经营，风险基本化解。
二、山东银监局主要做法
(一)迅速反应，第一时间启动风险处置。第一时间核实风险，掌握中国诚通转移资产情况，奠定日后谈判基础。第一时间向地方政府和银监会报告，取得有力指导。第一时间确定“维护经济社会稳定、维护银行金融债权、维护良好金融环境”的处置工作目标和“积极参与、协调一致、汇报沟通、内紧外松、全力维权”的风险处置原则。
(二)协调行动，上下联合争取最大支持。按照“机构在先，协会在中，监管在后”的协调处置机制，通过银行业协会组织成立债权银行委员会，健全议事规则，针对中国诚通先后六份《中冶银河重组发展方案(草案)》积极研究应对措施，协调推进维权工作。在银监会支持下，争取各行总行层面支持，克服基层银行与央企沟通难、协调难等问题，实现了在中冶纸业框架下优先解决中冶银河债权问题。
(三)依靠政府，持之以恒推动风险化解。确立了紧紧依靠党委政府开展维权的工作思路，向当地市政府、省政府进行专题报告并推动省政府向国资委发函，表达维护银行合法权益、妥善重组的明确意见。各级政府的协调支持，为维权工作最终取得成果奠定了坚实基础。
(四)内紧外松，注重维护企业和社会稳定。引导各行树立全局意识和责任意识，维护企业正常生产，保住了6000名职工岗位，稳定了社会舆论情绪。针对中冶银河有技术有市场但存在部分落后产能的情况，用发展的思路研究风险化解措施，引导银行做出较为灵活务实的让步，并对中冶银河下一步改造升级积极给予支持。
三、几点启示
(一)加强管理，提高央企授信风险敏感程度。央企属性往往使银行放松风险管控，如针对中冶银河划入中国诚通等重大情况，银行未及时做出正确风险判断，丧失了提前介入并主动采取措施的先机。
(二)强化协调，推进大额授信联合管理机制。实践已证明这一机制在防控信用风险特别是在处置已暴露风险过程中的良好作用，应不断完善此机制，进一步发挥抱团发展、支持需求、防化风险的作用。
(三)立足长远，因地制宜推动风险化解。中冶银河风险负面影响严重，但山东局考虑到企业尚具备正常生产经营条件，引导各行既坚决主张权益又避免简单粗暴维权，为最终维权成功创造了条件。
(四)争取支持，凝聚合力推动风险化解。应引导各行树立全局意识，在摸清实情基础上尽快达成共识，及时向地方党委政府争取协调支持，及时向总行争取政策支持，在稳定局势基础上推进风险化解。(山东银监局副局长解晓非)