第一篇：国家审计与国家治理
国家审计与国家治理调研报告
浅议国家审计在国家治理中发挥作用的四种途径
摘要：正确认识国家审计在国家治理中的位置与作用，找准国家审计在国家治理中的定位是充分发挥其作用的先决条件和关键节点。本文从国家审计的定义、地位、功能、性质等四个方面分析了国家审计在国家治理中的定位。从经济运行、改革攻坚、政策执行、权力监督等四个方面阐述了国家审计如何在国家治理中发挥应有的作用。
关键词：国家审计
国家治理
发挥途径
一、国家审计在国家治理中的定位
从国家审计的定义来看：国家审计，也称政府审计，是指由国家审计机关代表国家所实施的审计。国家审计具有明显的个性特征。一是独立检查会计帐目，监督财政、财务收支真实、合法、效益的行为。二是独立于管理者之外，不参与具体的管理活动，不履行决策、计划、组织、指挥、协调职能，对财政、财务收支专司监督的例行行为。三是不论被审计单位有无问题，审计机关均应当履行其监督职能，进行例行审计。以上个性特征表明，监督是国家审计的基本职能。具体来讲，审计监督就是检查被审计单位在经济活动中是否按授权或既定目标履行经济责任，有无弄虚作假、违法违规、损失浪费行为，并督促其采取措施加以改进，促使其依法行政、依法管理、依法经营。在履行监督职能的同时，审计机关还可以对某些管理职能履行情况作出评价，如被审计单位经济效益的优劣、内部管理制度是否健全、有效等，并提出改进经营管理的建议。
从国家审计的地位来看：国家审计是国家政治制度的重要组成部分，是国家治理的监督控制系统之一。在实现国家治理的过程中，不同的部门担负起了决策、执行和监督控制的职责，审计承担的是监督控制职责，审计机关是代表国家进行监督的部门，它地位超脱，客观公正，不受其他行政机关团体和个人的干涉，在国家治理中具有重要的地位并能发挥积极的作用。
从国家审计的功能来看：国家审计主要是监督决策的执行情况，审计监督的内容很广泛，涉及宏观与微观的诸多部门，涉及经济活动的不同层次、不同方面和不同环节，它是国家治理系统中内生的监督控制系统，通过依法用权力制约权力，服务于国家治理的决策系统，对国家治理的执行系统实施监督和约束。
从国家审计的性质来看：审计的性质职能与其他部门也不同，审计是对其他部门进行监督和制约的部门，也是对经济活动进行综合监督的部门。由于监督的全面性，能够取得各方面的材料，便于综合总揽全局从宏观和整体上看问题，从而发现一些薄弱环节，将这些信息传递反馈到有关部门能够引导或促进有关部门加强监督作用。从这个角度讲，审计并不排斥各部门的职能，也不是对其他部门监督的重复，它不但不会削弱各部门的业务和作用，而且在对整个经济监督体系中发挥着充实和完善作用，最终促进监督体系更加正确地发挥作用，从而保证国民经济的良性运行。
二、国家审计在国家治理中发挥作用的四种途径
1、国家审计在经济运行中发挥着守护卫士作用。腐败的实质就是运用权力谋取个人利益，近年来，反腐倡廉形势严峻，一些岗位腐败案件多发，一些领域违法违纪问题突出，一些群众反映强烈的问题屡禁不止。如决策失误、违法乱纪、损失浪费、会计信息不真实等，违法违规和犯罪手段不断翻新，也更加隐蔽和高智能化，查处的难度也越来越大。在审计过程中揭露和查处重大违法违规问题和经济犯罪案件、促进反腐倡廉建设仍然是国家审计的工作重点，也是国家审计义不容辞的责任。然而揭露和查处重大违法违规问题不是审计的目的。这只是一种手段、一种方式，要通过查处问题促进反腐倡廉建设，进一步促进经济社会各项事业的可持续发展在维护国家经济安全方面发挥了十分重要的作用，保障了国家的根本利益。
2、国家审计在改革大潮中发挥着探路先锋作用。我国当前改革进入了“深水区”和攻坚期，转变职能成为政府改革的主线，机构改革、行政审批制度改革、财政管理体制改革、投资体制改革、大部门制改革、公共服务体系建设、社会管理创新„„这些都是近年来我国在转变政府职能方面的重要举措。在2013年政府工作报告中对今后的工作建议中就明确提出了深化医药卫生事业改革发展这一任务，作为审计部门当身先士卒，为国家的改革决策提供详实的第一手资料，目前我省正在开展的基本公共卫生专项资金审计。其审计的目的一方面是通过审计摸清情况，进一步加强公共卫生专项资金管理，完善公共卫生服务体系，另一方面就是从体制、机制层面分析问题产生的原因，提出切实可行的审计建议，为推进医疗卫生体制改革提供决策依据。
3、国家审计在政策执行中发挥着参谋助手作用。温家宝总理曾指出，审计机关要进一步深化改革、完善制度，充分发挥审计监督的建设性作用。刘家义审计长也指出“建设性决定着审计的生命力，决定着审计能够在多大程度上维护国家安全、保障国家利益，决定着审计能够在多大范围内促进经济社会全面协调可持续发展”。因此在审计中发现问题的同时，充分发挥建设性作用。通过揭示反映的问题，深入分析原因，及时的向决策部门反馈信息、并提出防范和化解风险的对策建议，促进政策的调整与完善，促使有关部门强化管理和监督。
4、国家审计在监督权力中发挥着治病救人作用。温家宝总理在政府工作报告中明确提出，“各级政府都要自觉接受人大监督和政协民主监督，强化监察、审计等专门监督，高度重视人民群众监督和新闻舆论监督，做到行政权力运行到哪里，监督就落实到哪里，财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里。国家审计作为国家以宪法或者法律形式明确的权力制度安排，通过履行法定职责，促进规范权力的配置和运行。依照我国宪法、审计法和其他相关法律的规定，国家审计机关对所有管理和使用国有资金的单位、项目和事项进行审计监督。通过审计，促进政府机构和官员依法行使权力，使权力与责任相匹配，有效发挥了规范、制约和监督的作用。
可以说，国家审计是实现国家良治的重要途径和有效方式，无论国家治理模式和国家审计体制如何，国家审计都是通过有效制约权力，充分发挥“免疫系统”的预防、揭示和抵御功能，在维护民主法治，保障国家安全，推动责任、透明、法治、廉洁、公平和正义等原则和理念的落实，进而为国家治理发挥积极作用。
主要参考文献：
(1)刘家义.2009.树立科学审计理念 发挥审计监督“免疫系统”功能。
(2)刘家义.2008.以科学发展观为指导 推动审计工作全面发展.审计研究 。
(3)溪 源.2012.关于深化改革问题的几点思考.理论网
第二篇：依法履行审计职责 发挥国家审计在国家治理中
的建设性作用
刘迎祥 马振华(审计署驻昆明特派办 新疆自治区阜康市审计局)
摘要：几十年来，我国国家审计机关坚持依法审计，通过揭示和反映体制、机制、制度方面的问题，不断推动审计法制建设、依法审计，维护和推动完善民主法治，在建设社会主义法治国家中发挥了积极作用。本文在介绍国家治理与国家审计之间关系的基础上，论述了依法审计在国家审计推动国家治理中的作用，分析了依法审计服务国家治理面临挑战，提出国家审计机关依法履行审计职责，发挥国家审计在国家治理中建设性作用的建议。
关键词：依法审计 国家审计 国家治理
一、国家治理、国家审计和依法审计的关系
2011年7月8日，刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话，从国家审计是国家治理的重要组成部分、国家审计对完善国家治理具有重要作用、进一步加强审计监督，更好地推动和服务国家治理等三个方面详细阐述了国家治理与国家审计的关系，详细阐明了国家审计在国家治理方面的建设性作用。
刘家义审计长指出：国家治理就是通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展。国家审计的产生和发展源于国家治理，国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向。在国家治理中，审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的重要组织部分。
“国家审计通过依法履行职责，对权力运行进行监督和制约，发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，推动实现国家良好治理。”刘家义审计长对国家审计、国家治理和依法审计的关系进行了准确界定。
二、依法审计在国家审计推动国家治理中的作用
(一)依法审计是发挥国家审计在国家治理中建设性作用的前提
“国家审计通过依法履行职责，对权力运行进行监督和制约，发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，推动实现国家良好治理。”因此，要发挥好国家审计在国家治理中的建设性作用，必须依法开展审计。其具体内容包括：审计监督的职责和权限、审计机关审计监督程序、审计机关评价审计事项、揭露问题、对违法行为处理和处罚等，都必须依据有关法律、法规的规定进行实施。其实质是审计机关通过独立、主动地行使监督职权，促进国家竞争力不断增强、民众福利不断改进、经济社会持续稳定发展。
(二)依法审计是审计机关依法行政的必然要求
在现代社会中，政府接受人民的委托进行国家治理，而国家审计的制度安排则是为了确保政府有效履行这种公共受托责任。审计机关依法行政的核心是依法审计，就是要求审计机关和审计人员把“推进法治，维护民生，推动改革，促进发展”作为出发点和立足点，按照法律规定行使审计监督权和开展各项审计活动，维护法律秩序尊严的神圣职责，实现维护人民群众的根本利益的目标。因此，依法审计是国家审计发挥发挥“免疫系统”功能的基本要求，是国家审计推动实现国家良好治理的前提。
(三)依法审计是实现审计目标的有效途径
新审计准则对国家审计目标明确进行了诠释：审计机关的主要工作目标是通过监督被审计单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实性、合法性、效益性，维护国家经济安全，推进民主法治，促进廉政建设，保障国家经济和社会健康发展。审计目标总是随着审计环境的变化而变化，随着审计职能的发展而发展，随着主管认识程度的提高而提高，纵观我国国家审计经过近30年的发展，尽管审计目标在不同的时期都有所不同，但每个审计目标的实现，都是以法律、法规作为保障的。当前为了发挥国家审计预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，在不断完善国家治理，实现国家的可持续发展等方面发挥着积极作用，审计机关必须按照相关法律法规的要求开展审计工作。
(四)依法审计是防范审计风险的最佳选择
国际审计风险是指审计机关及其审计人员未能察觉被审计单位的重大错误或发表了不恰当的审计意见，而给国家审计机关带来某种损失的可能性。审计风险包括固有风险、控制风险、检查风险等。影响审计风险的因素有很多，一般来说，固有风险是不随审计人员的主观意志为转移的，因此，防范审计风险，必须从审计机关及审计人员自身入手，提高风险意识，将风险控制机制建立在广大审计人员依法审计这一基础上。因此，依法审计可以促使审计主体按法定的程序行使审计监督权，可以规范使审计人员的审计行为，可以保证审计机关依法评价、处理处罚并向社会公布审计结果，可以促使审计客体遵守财经法规，依法办事。
三、依法审计服务国家治理面临的挑战
(一)国家审计介入国家治理的范围不断扩大
随着审计工作的不断推进，国家审计介入国家治理的范围不断扩大，产生的作用也日益明显。任何审计活动都是以特定的受托经济责任关系的存在为前提的，在现代社会中，政府接收人民的委托进行国家治理，而国家审计的制度安排是为了确保政府有效履行这种公共受托责任，国家治理超越了财政财务收支的范围，审计关注的内容从财政财务收支逐步扩展到与财政财务收支相关的各项经济社会管理活动，涉及公共财政体制的建立完善问题，国有金融机构和国有企业经营管理问题，重大基础设施投资绩效问题，教育医疗、住房和社会保障等民生问题，资源环境和生态保护问题，以及影响经济社会安全等方面的问题，这些审计内容涉及面广，涉及内容丰富，对审计机关和审计人员依法审计提出了新的挑战。
(二)民主法治进程对依法审计提出了更高的要求
随着我国经济社会的不断发展和民主法治进程加快，人民参与国家治理的积极性不断提高，权利意识越来越强，利益诉求越来越具体，人民监督与舆论监督成为依法行政、依法治国的重要推动力量。政府审计作为国家治理的重要组成部分，近年来，国家审计通过向社会公布审计结果，充分保障社会公众的知情权与参与权，引导和调动公众对政府部门和有关市场主体实施有效社会监督，成为公众参与国家治理的有效途径，对推动我国民主法治进程发挥了重要作用，树立了国家审计在社会上的地位和形象，但社会公众对政府审计期望和要求也在不断提高，要求通过国家审计参与国家治理的诉求不断增强，而政府审计有其独特的程序和规定，甚至会涉及国家秘密，这对依法审计提出了更高要求。
(三)从体制、机制、制度层面反映问题和提出改进建议对依法审计提出新的挑战
国家审计机关通过依法审计，揭示和反映体制、机制、制度方面的问题，其视野已超越了财政财务收支的范围，以审计查实的数据和事实为依据，将重点放在对国家经济社会运行状况进行独立的监督和评估上，放在公共权力机构行使权力的效率、效果和效益上，放在有关机构和个人履行职责的守法守纪守规尽责上，其目的是维护国家经济安全、推进民主法治、促进廉政建设、保障科学发展和人民利益。审计机关改革开放三十多年来，我国经济社会发展日新月异，部分不能适应经济社会发展的法律法规不能得到及时废除，甚至被部分单位为了部门利益或小集体利益严格执行，而揭示这类问题往往是“无法可依”，而揭示这类问题以发现法律法规执行过程中的问题和漏洞是审计工作的重要组成部分，是从体制、机制、制度层面反映问题和提出改进建议的重要方面，这也给依法审计带来了一些困难。
(四)政策法规不断调整和完善对审计人员依法审计提出了更高要求
当前我国经济社会快速发展，围绕全面建设小康社会、走向共同富裕经济社会发展目标，发展的重心将转移到加强社会管理，构建和谐社会，促进经济社会全面协调可持续发展上来，体制改革的重点将放在促进经济发展方式转变、构建和谐社会及其相关领域。致使我国一系列制度、体制、规则、程序和方式不断发生调整和变化，新的法律法规规章制度不断出台和调整，如，近几年为了规范房地产业的发展，各部门针对房地产业的不同情况从土地、规划、银行信贷等多方面出台了各种调控政策，这些政策的不断出台和调整变化需要审计人员不断学习相关法律法规，对审计人员依法审计提出了更高的要求。
四、依法履行审计职责，发挥国家审计在国家治理中建设性作用的建议
(一)继续推动审计法治建设，做到“有法可依”
1994年审计法正式颁布，并陆续颁布了38个审计规范以及20多个审计准则;特别是2006年审计法修订后，国务院修订了审计法实施条例，中办、国办下发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，审计署制发了国家审计准则，审计法规制度更加完善，形成了以宪法为依据、以审计法及其实施条例为核心内容、以审计准则为工作标准的法律规范体系，不仅实现了审计工作有法可依，也丰富完善了社会主义国家法规制度体系，推动了依法治国方略实施。但目前国家审计在部分领域和审计执行过程中，相关法律法规仍存在需要完善的地方，而且随着审计对象的不断变化和调整，审计机关也需要相应的规章制度、技术方法，如在资源环境审计、绩效审计、计算机审计以及尚未拓展的审计领域，对新的审计领域拓展必须要有相关法律法规进行支持，仍需要审计相关法律法规的不断完善。
(二)严格执行相关法律法规，做到“有法必依”
做到有法必依，要求审计机关和审计人员应当依照法律规定行使审计监督权，开展各项审计活动。一是审计程序规范。国家审计监督属于行政执法范畴，审计人员在执行审计监督时，必须认真贯彻执行审计法律法规，必须遵守法定的方式、方法、步骤、时限和顺序进行审计。二是审计范围恰当。审计人员要严格按照审计目标和审计实施方案确定的审计范围开展审计，审计范围做到不越权、不越位。三是审计取证充分。审计证据要具有客观性、相关性充分性和合法性，不能似是而非，更不能主观臆断、凭空杜撰。四是审计评价客观。审计评价要以事实为依据，以法律、法规和规章为准绳，站在客观公正的立场上，不带任何偏见或成见，做到客观公正、实事求是。五是审计意见公正。针对审计发现的问题，要充分征求被审计单位的意见后，分析存在问题的原因，并根法提出处理处罚意见。六是审计建议合理。审计建议是审计成果的最终体现，是解决问题的具体办法和措施，因此，审计机关在提出审计建议时既要做到符合国家政策，又要符合客观实际，还要有针对性和操作性。
(三)加强审计独立性建设，做到“执法必严”
国家审计的制度安排是为了确保政府履行公共受托责任，以满足人民群众对政府履行职权、承担责任的监督要求。审计是一种经济监督,而审计监督区别于其他经济监督的根本特征在于其独立性更强。目前，我国国家审计在审计组织、审计经费、审计人员等方面都有很强的独立性，但还有值得加强和改进的地方。一是完善地方审计机关管理体制。地方审计机关受本级人民政府和上一级审计机关双重领导，其业务上属于行业垂直管理，人事制度和领导干部的任用及经费来源则是地方政府和地方财政负责安排，在审计的管理体制上，实行审计垂直领导体制符合我国的实际情况，有利于从组织、人员、经费上保证审计人员的独立性，但这种管理体制一定程度上影响了地方审计机关的独立性，因此，审计署应加强对地方审计机关的管理，推动对地方审计机关行政管理和业务管理都实施垂直管理的改革。二是继续加强审计廉政建设。廉政纪律是审计工作的“生命线”和“高压线”，关系到审计事业的发展，对审计人员也是一种保护。自从审计署实施审计纪律“八不准”以来，取得了良好的效果，保障了审计机关的独立性，为审计机关树立了良好的审计形象，得到了广大人民群众的信任，审计机关要继续立足于教育，依靠于制度，培养审计干部的廉政意识、勤政意识，以保障审计的独立性。
(四)继续揭露违法犯罪和滥用权力行为等问题，做到“违法必究”
长期以来，国家审计机关在审计过程中始终把查处重大违法违纪案件、促进反腐倡廉建设作为重要职责，十多年来，全国审计机关向司法机关和纪检监察部门移送案件3.8万多件，为国家挽回了大量经济损失，有力地推动了反腐倡廉建设。做到违法必究还要完善以下几方面的工作：一是继续研究和分析新形势下腐败案件发生的特点和规律，针对腐败现象易发多发的重点领域有针对性的加强审计监督，继续发挥国家审计在反腐败、维护法治和国家治理方面的警示作用;二是继续建立和完善与公安、检察、监察等有关部门建立协调配合机制，加强与这些部门的沟通配合，使发现的重大违法违规问题得到及时处理;三是健全审计结果公告和信息发布制度，在依法公开审计结果、审计计划的同时，及时公开审计过程和进展情况，加大审计违法情况及处理整改情况公告力度，发挥国家审计惩治腐败的威慑作用，也为社会公众了解政府部门履行职责情况、监督政府部门财政收支等活动提供了重要渠道。(刘迎祥 马振华)
参考文献：
1.刘家义.国家治理与国家审计[J].中国审计.2011年第16期
2.地方审计机关在依法审计中有关问题的思考[J].http://
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3.蔡春、蔡利、朱荣.关于全面推进我国绩效审计创新发展的十大思考[J] .审计研究.2011年第4期
4.陈骏、吴青川. 政府职能转型背景下的国家审计治理功能[J]. 审计与经济研究.2009年第24期
第三篇：反腐倡廉是国家审计推动完善国家治理的重要路径
【摘要】国家治理的关键是权力的配置和运用，治理的目标是实现国家良治，而腐败行为是滥用公共权力为私人谋利的行为，严重阻碍了国家良治目标的实现。作为国家治理系统中内生的“免疫系统”，国家审计对权力进行监督和制约，能有效地推进反腐倡廉工作。本文分析了腐败对实现国家良治所造成的危害，结合“免疫系统”理论重点阐述了国家审计对腐败的预防、揭示和抵御作用，并对国家审计如何更好地推进反腐倡廉提出了几点建议。
【关键词】国家治理 腐败 危害 免疫系统
一、国家治理的目标是实现国家良治
所谓国家治理，就是通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展。而实现国家良治则是国家治理的目标，根据刘家义审计长在“国家审计与国家治理”一文中的论述，良治的标准主要有五条：一是有效的国家安全体系，对外维护主权和对内维持政局稳定;二是有效的权力运行和制约机制，防止权力被滥用;三是有效的法律规则和社会秩序，实现公平正义;四是有效的民生权益保障机制，促进摆脱贫困和增进福利;五是有效的经济社会发展机制，保障国家经济社会健康运行。
二、腐败是对国家实现良治目标的重大威胁
根据中国社会科学院社会学研究所“当代中国社会结构变迁研究”课题组的一项全国抽样调查数据，目前大多数人认为，权力、职业和行业是导致当前中国社会不公平现象的主要因素，大约61.5%的被调查者选择“因权力造成的不公平”作为当前中国社会最主要的三种不公平现象之首。从中便可以看出，中国人民对政府官员以权谋私和贪污腐败行为是十分不满的。人民依法将权力赋予人民意志的代表--国家，国家通过权力的配置和运行实现对国家的治理。权力的使用是国家治理的关键因素，在这个过程中，要特别注意防止权力被滥用或被异化为少数人谋利的工具，也就是要特别注意防止腐败行为的发生。
什么是腐败?国际透明组织将其定义为:公共部门中官员的行为,不论是从事政治事务的官员还是行政管理的公务员,他们通过错误地使用公众委托给他们的权力,使他们自己或亲近于他们的人不正当地和非法地富裕起来。从中可以看到，在腐败行为发生的过程中，权力是基础，使用权力的人是主体，谋利是目的，损害他人利益是后果。在本文中我们将腐败定义为：组织或个人滥用公共权力谋取私利而损害国家和他人利益的行为。无论是对国家、社会还是个人来讲，腐败的危害都是十分巨大的，它影响政府的公信力、扰乱市场经济秩序、损害社会公平正义、侵害人民利益，是国家治理实现良治目标最严重的威胁之一。
(一)腐败影响政府公信力，不利于推进政府改革。
政府公信力是政府通过自己的行为得到社会公众信任和认可的能力，关系政府工作的权威性和有效性，是人民群众对政府的满意度和信任度的反映。人民是国家的主人，政府的权力是人民赋予的，水能载舟亦能覆舟，如果一个政府得不到民众的信任，经济社会的健康发展必然受到影响，长此以往，还将对国家的长治久安产生威胁。而腐败行为的发生就是对政府公信力的极大损害。例如不久前发生的薄熙来案、刘志军案，在社会上引起了强烈的反响，让群众惊叹的同时也
引发了群众对政府及其公职人员的质疑情绪。
另一方面，腐败的存在也会降低政府行政效率。机构设置合理、制度建设科学、人员素质良好是政府高效运转的基本条件。而腐败分子在选人用人上往往任人唯亲、买官卖官，导致部分不作为或不能作为的人充斥到行政队伍中，而这些人又以如此方式开展工作，形成恶性循环;又或者腐败分子形成利益集团，为了维护既得利益，往往阻碍政府改革的推进。
(二)腐败扰乱社会主义市场经济秩序，不利于经济健康发展。
随着我国改革开放的不断深化，社会主义市场经济也在不断完善之中。社会主义市场经济不仅具有市场经济的一般规定和特征，同时又是与社会主义基本制度相结合的市场经济，它的不断完善将使我国经济更具竞争力。我们知道，市场经济是一种资源配置行为，其目标是实现资源配置的优化，具体说来就是合理和效率。而腐败行为的发生，则往往使资源配置不合理、不科学，扰乱市场秩序，不利于经济健康发展。比如在国家建设项目和土地出让过程中，规定要实行招投标机制，就是为了充分发挥市场的作用，让资源得到有效配置，但在招投标过程往往会发生腐败行为，致使最应该中标的人或组织落选，而通过行贿手段的人或组织得到项目和土地，容易导致建设的项目的不达标或者国有资产的流失，就违背了市场公平竞争的原则，扰乱了市场经济秩序，阻碍了经济健康发展。
(三)腐败损害社会公平正义，不利于和谐社会建设。
公平正义是和谐社会最基本的特征之一，是指按照一定的社会标准、正当的秩序合理地待人处事，能够做到坚持公民的权力平等和司法公正，是制度、系统、大型活动的重要道德品质。公平正义最大的特点就是以制度为准、以法律为准、以规则为准，任何人不能凌驾于其之上。只有在这种环境中，公民才能对社会产生认同感和归属感，才能有机会靠自己的努力实现自己的中国梦。而腐败行为则是以人的个人意愿代替法律制度，将个人的意志凌驾于规则之上，让其他人不能得到其应得的利益，无法行使其应有的权力，是严重损害公平正义的行为。
(四)腐败侵害人民利益，不利于保民生政策目标实现。
人民是国家的主人，我们党历来把人民的利益放在重中之重，党工作的宗旨是为人民服务，始终坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果人民共享的理念。如今，我国国力显著增强，但是另一方面，民众的收入增长却赶不上国家财富的增长，形成了国富民弱的情况，如何解决这一状况，也是党中央、国务院特别关注的，多次强调和采取措施，要不断改善人民生活、增进人民福祉。而腐败行为，使国家的强民惠民政策不能有效地落到实处，极大地损害了人民利益，有悖于我党的执政理念。例如在征地拆迁中，存在强拆和补偿不到位的情况，让农民失去了赖以生存土地的同时也让他们看不到未来生活的希望，严重损害了被拆迁农民的利益，引起了社会的不稳定。
三、反腐倡廉是国家审计推动完善国家治理的重要路径
从国家治理的角度而言，国家审计就是依法用权力制约权力的制度安排，是国家决策、执行和监督三个系统中的监督系统之一，是国家治理这个大系统中内生的一个具有预防、揭示、抵御功能的“免疫系统”。既然国家审计是国家治理的重要组成部分，那么国家治理的目标就是国家审计应该实现的目标。腐败对经济社会有着巨大的危害，是对国家治理实现良治目标的重大威胁之一，因此，为了更好地服务于国家治理，国家审计就应该发挥其在反腐倡廉方面的重要作用，可以说，反腐倡廉是国家审计推动完善国家治理的重要路径。
国家审计具有反腐倡廉的作用，这是由其本质所决定的。我们知道，腐败是用公共权力谋取私利的行为，其核心是权力的滥用，而国家审计依法用权力制约权力，对权力运行进行有效的监督，通过发挥预防、揭示、抵御的“免疫系统”功能，可以有效地防止权力被异化或滥用，是推进反腐倡廉的有力工具。
(一)国家审计通过遏制苗头性问题，可以有效地预防腐败。
腐败是重大违法违纪行为，一般而言，腐败不是毫无征兆突然发生的，而是由于之前发生许多苗头性、倾向性问题没有及时得到改正或是违法意念转换为违法行动而产生的，所谓“千里之堤溃于蚁穴”，腐败就好比河堤，问题就好比蚁穴，如果能及时发现蚁穴并将其堵住，河堤也就不会溃败了。审计机关是宪法规定设立的，对政府财政收支、国家财政金融机构、企业事业组织的财务收支进行监督的机构。审计是经常性的监督活动，也就更能及时地感知风险，发现苗头性、倾向性问题，并促进其整改，形成一种威慑力，使有违法违纪想法的人有所顾忌，防止违法意念转换为违法行动，从而有效地预防腐败。比如现在的建设项目跟踪审计，就是对大型建设项目从投资立项到竣工交付使用各阶段经济管理活动的真实、合法、效益进行审查、监督、分析和评价，做到边审计边整改，有效地杜绝了建设过程中产生的腐败行为。在汶川地震之后，审计署就以“促进灾后恢复重建顺利进行，保障灾后恢复重建不出重大问题”为目标，组织审计机关对汶川地震灾后恢复重建进行了连续3年的全过程跟踪审计，有效预防腐败行为的发生，确保灾后重建资金落到实处，有力地促进和保障了灾后恢复重建工作的顺利推进。
(二)国家审计通过发现违法违纪线索，可以有效地揭示腐败。
温家宝同志在2012年全国审计工作会议上指出，国家审计是反腐倡廉不可或缺的重要力量，要我们及时揭露和查处重大违法违规问题，对重大案件线索一查到底，对于发现的腐败案件和腐败分子，要及时移交，密切跟踪检查处理结果。审计始终把发现重大违法违纪线索作为实际工作的重中之重，2012年，全国审计共移送案件线索970多件，涉及1500多人，在反腐领域发挥了重要的作用。而审计揭示腐败的作用，也是由审计的特点决定的：一是国家审计具有独立性，宪法规定审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。审计可以独立行使审计监督权，不涉及其他利益，能够客观公正地反映问题、揭露重大违法违纪案件。二是腐败的发生往往都会以谋取经济利益为目的，而国家的资金和资产都是审计重点关注的对象，通过对国家资财的监控，审计也就更能发现国有资金被挪用、侵吞，国有资产流失等情况，从而揭示腐败行为。三是国家审计涉及的范围广。审计工作涉及财政、金融、企业、投资、社保、环保等多项领域，可以说包含了国家经济社会发展的主要方面，而这些领域项目多、涉及资金量大，也是腐败的高发区域，通过对这些领域的监督，可以更好地发现腐败行为。另一方面，国家审计涉及的层次也在逐步提高，比如正日趋成熟和完善的经济责任审计，就为审计反腐提供了一个更高的平台，对“一把手腐败”也起到了良好的制约作用。
(三)国家审计通过促进体制机制完善，可以有效地抵御腐败。
邓小平同志曾指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。”同样，在权力运行和监督过程中，一个完善、合理、规范的制度是十分重要的，是抵御腐败的重要防线。如果只是单纯依靠查处腐败行为、处理腐败分子，对反腐工作的推动力是不够的，例如河南省交通厅连续三任厅长落马就说明了这个问题。“审计风暴”曾让民众眼前为之一
亮，对审计的查错纠弊、惩治腐败的功能寄予厚望，但随后，却出现了屡审屡犯、屡犯屡审的尴尬情况，其根源就在于体制机制的弊端没有消除、漏洞没有堵塞。如今，刘家义审计长提出的审计“免疫系统”理论很大程度上就是为了解决这个问题。在审计工作中，不仅要查找问题、发现重大违法违纪线索，还要结合实际深入分析问题产生的原因，揭露体制机制性障碍，提出有针对性的建议，2012年，审计推动建立健全制度4800多项，从而有效地促进制度完善，让腐败分子无漏洞可钻，想腐而不能腐，构筑起一条抵御腐败的坚实防线。
四、对国家审计更好地发挥反腐倡廉作用的几点建议
如今，腐败呈现“群体化”、“高官化”、“巨额化”、“国际化”等新特征，反腐形势依旧严峻，面对新形势，如何促进国家审计在反腐倡廉工作中发挥出更重要的作用，是我们必须思考的问题。
(一)进一步加强审计队伍建设。
审计干部是审计工作具体的执行者和实施者，审计队伍素质的高低和审计目标是否能完成、审计工作发挥的作用大小息息相关。打铁还需自身硬，只有有了一支政治牢靠、本领高超、敢打硬仗的审计队伍，国家审计才能更好地发挥在反腐倡廉工作中的效果。第一，要不断提升审计干部的政治素养。作为一名国家审计干部，我们工作的出发点应该落在国家和人民的利益上。要培养审计干部的“责任意识”、“公仆意识”和“廉政意识”，不断提升审计干部政治素养。第二，要不断提高审计干部的专业能力。如今，腐败发生的方式和手段越来越隐蔽，涉及的领域越来越广，这就要求审计干部要具有更专更广的业务技能、大案要案意识和职业敏感性，才能在千头万绪的工作中发现违法违纪线索，揭露腐败行为。第三，要不断加强审计干部的工作作风。在发现违法违纪线索以后，腐败分子往往会多方阻挠审计工作的开展，甚至还会对审计人员威逼利诱，在这时，就需要审计干部有不惧困难、敢打硬仗的作风，对违法违纪案件，一查到底。
(二)进一步完善经济责任审计。
我们知道，腐败的发生来自人的欲望，权力是腐败的关键，而腐败的发生往往和经济利益有关。经济责任审计是通过对党政领导干部或国有企业领导人员及其所在地区、部门、单位财政财务收支以及相关经济活动的审计,来监督、评价和鉴证党政领导干部或企业领导人员经济责任履行情况的行为，是一项具有中国特色的审计模式，“人”、“权”、“钱”都是经济责任审计高度和重点关注的内容，经济责任审计也自然地成为审计工作中的反腐利器。1998年至2010年，经济责任审计查出领导干部以权谋私、失职渎职、贪污受贿及侵吞国有资产等个人经济问题金额21亿元，移送纪检监察和司法机关7600人，有效地推进了对腐败行为的预防和惩治。在实践中，就要深入贯彻两办下发的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》精神，加快相应配套法规出台，探索任期内经济责任和书记经济责任审计模式，加大对经济责任审计结果的运用，更加充分地发挥经济责任审计在反腐倡廉中的作用。
(三)进一步利用信息化审计技术。
刘家义审计长曾提出，“中国审计的出路在信息化，在审计工作中，必须用信息化推动审计技术方法创新，增强在信息化环境下查错纠弊、打击犯罪、规范管理的能力。随着信息技术的广泛运用，现在越来越多的政府部门和国有企业开始使用信息化系统进行管理，如财政的金财系统、税务的金税系统、企业的ERP系统。面对海量的数据，如果没有计算机审计技术的帮助，我们的处境将会很被
动。因此，在实际工作中我们就要对被审计单位的系统进行研究，并结合外部数据利用计算机审计方法对数据进行分析比对，找到疑点，确定延伸目标，这样可以使我们的工作的覆盖面更广，效率更高，也更能找到腐败案件的线索。此外，还要加强计算机审计平台构建，争取早日将审计系统和财政、金融、企业数据平台对接，方便数据查找和针对重点领域进行实时监控，更有利于防范腐败。
(四)进一步加大审计结果运用。
核查问题、发现案件线索并不是目的，关键是要整改问题、惩处腐败分子和完善机制堵塞管理漏洞，所以，审计结果运用的好坏是审计项目实施是否成功的关键点。一是要加强审计和纪检、监察、公安等部门的合作，形成合力打击腐败行为。一方面，在审计发现案件线索后可寻求纪检、监察、公安部门的及时介入，以在最短的时间内突破案件线索，防止因审计手段有限而让腐败分子销毁罪证，另一方面，在纪检、监察、公安部门办案时也可借助审计部门的力量，利用审计的专业性对案件进行查证。二是要适当推进审计结果公开，让社会媒体、民众参与监督，并通报处理结果，让问题的整改和对违法分子的惩处在阳光下进行。(彭霁林笑冬)
主要参考文献：
1.刘家义，2011，“国家审计与国家治理”，在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话。
2.刘家义，2012，“论国家治理与国家审计”，《中国社会科学》第6期。
3.陈蔷，2011，“陈蔷纪检组长在全国经济责任审计规范化与审计质量控制研讨班上的讲话”。
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5.辛向阳，2011，“当前我国腐败现象的新特点与反腐败的对策”，《理论参考》第7期。
6.谭劲松，2012，“国家审计与国家治理--理论基础和实现路径”，《审计研究》第2期。
7.夏继菲，2011，“政府审计与腐败治理问题的研究”，硕士学位论文。
文彭 霁 林笑冬(审计署成都办)来源审计署
第四篇：审计整改服务国家治理的路径选择
当前我国审计机关存在“重审计轻整改”现象，这在一定程度上影响了国家审计在国家治理中的作用的发挥。为了促进改善审计整改工作，有效发挥国家审计“免疫系统”功能，笔者从审计署特派办的视角，阐述审计整改服务国家治理所发挥的重要作用，探讨分析审计整改过程中存在的问题及原因，并提出对策建议，旨在抛砖引玉，以期对审计机关开展审计整改工作有所裨益，更好地促进国家审计服务国家治理。
一、审计整改服务国家治理所发挥的重要作用
在国家治理中，国家审计实质上是依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示、抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的重要组成部分。国家审计通过发现问题，促使被审计单位审计整改，进而促进国家治理。在这一过程中，审计整改是桥梁，是国家审计在国家治理中发挥重要作用的有效手段和重要途径。
1.审计整改是促进依法行政的客观要求。
审计监督的主要对象是被审计单位的财政、财务收支活动，而财政、财务活动的管理权是各级政府及其所属各部门行政职能和权力的重要组成部分。行政行为的不合法、行政权力的不合理使用，往往会在财政、财务活动中体现出来。审计工作的重要使命就是通过对财政、财务活动过程和存在问题的揭示，发现和查处各种危害社会主义市场经济的违法犯罪行为，促进廉政建设。审计发现的许多问题带有规律性、普遍性，这些问题源于某些制度、体制、政策方面的缺陷，必须通过深化行政管理体制、财政管理体制和投资管理体制改革，规范行政行为，从制度、体制、政策方面堵塞漏洞，予以规范。因此，审计不应停留在对问题的揭露上，还应当对那些具有规律性、普遍性的问题进行深入分析，进一步从制度、体制、政策层面上提出加强管理，完善制度、体制、政策，深化改革的建议，落实整改的措施、办法，从而促进各级政府及其各部门依法行政。
2.审计整改是实现国家治理目标的重要途径。
在中国特色社会主义市场经济体制不断完善的过程中，由于法制不完善，新旧体制转轨和落后观念影响等多方面的原因，财政经济领域的不规范现象还会继续存在。审计监督应当从实际状况出发，认识新形势下财政资金运行的新特点和违法违规问题新的表现形式，提出审计建议，督促整改，从制度、体制、政策上予以规范、提高，使审计整改的过程成为有关地方、部门、单位不断增强财经法纪意识，树立科学发展观和正确的政绩观，依法理财、依法执政的过程，这样才能从更高层次上实现国家治理的目标。
3.审计整改是治理“屡审屡犯”的必要手段。
审计制度执行以来，通过对多数单位的审计，依法处理和处罚了一些违法违规问题，但不可否认的是，屡审屡犯的现象仍然存在。这固然有体制、机制等方面因素的影响，但审计整改未受到应有的重视，重审计、重处理处罚、轻整改也是重要影响因素。特别是未建立审计整改检查机制，使审计机关提出的整改意见和建议，有关部门、单位未给予高度重视，政府及社会各方面未予以有力监督，一审了之必然导致屡审屡犯。因此，全面推行审计整改，强化审计整改检查力度，可以在一定程度上治理“屡审屡犯”现象。
二、审计整改服务国家治理存在的问题及原因分析
1.审计整改所需时间、审计结果公告所需整改时限与审计法定整改时限90日三者之间存在现实冲突。
被审单位审计整改所需时间与整改问题的严重性、复杂性紧密相关，有难、中、易之分，有些问题确实在90日内无法解决，更不要提在审计结果公告所需整改时限内(低于审计法定时限90日)完全整改到位，三者之间存在现实冲突。当然，从审计结果公告的时效性考虑，常要求被审单位整改时限低于法定整改时限也情有可原;但这种做法易导致审计组依据被审单位整改文件起草整改检查报告或审计简报，对被审单位是否整改没有调查和核实，易产生审计风险。
2.法律法规不具体，易导致执行有障碍。
对于被审计单位拒绝或拖延整改的行为，现行法律法规缺乏明确的处理处罚依据，新修订的《审计法实施条例》只是明确可以申请人民法院强制执行和建议处分权，如何申请、哪些内容可以申请并没有具体规定;新修订的《国家审计准则》也只是明确依法采取必要措施，至于必要措施的具体内容是什么、如何采取并没有阐述。这很容易导致审计整改检查落实不到位，审计机关的执行能力大打折扣。此外，审计部门没有关于整改工作的具体操作规范也易导致执行不力。
3.审计整改缺乏联动机制，未形成有效的整改合力。
被审计单位是否整改，审计机关缺少独立的制约措施或办法，需要借助外力，形成强有力的审计整改联动机制;但目前我国审计整改联动机制明显匮乏。一是审计整改检查职能主要由审计机关履行，其他部门参与很少。二是缺少各部门参与的整改联席会议制度。三是与人民法院配合不够紧密，人民法院强制执行审计整改情况较少。因此，审计整改的监管合力未有效形成，国家治理功能未得到充分体现。
4.审计机关对审计整改检查积极性不高，做法不科学。
审计机关对审计整改积极性不高，重审计轻整改、重信息轻报告，对被审单位是否真实整改，缺少实地调查核实。部分审计整改检查报告或简报没有实地调查，过于依赖被审单位整改文件，有的甚至只是将被审计单位报送材料内容的顺序调整一下。究其原因，这与当前的业绩考核机制不无关联，审计整改所占分值太少。而且，审计整改检查的做法也不科学，各单位普遍采取的是“谁审计谁负责”的原则，即由审计项目的审计组长或主审人员负责跟踪落实整改情况，并兼顾指导被审计单位整改和资料收集工作。这一做法的优点是审计人员熟悉情况，工作可以保持连贯性。但由于审计任务繁重，审计人员又要监督整改工作，实在是“分身乏术”。另外，存在于部分审计人员思想认识中的畏难情绪，也导致了“重审计、轻处理”现象的产生。
5.被审单位不重视审计整改。
少数被审计单位仍然存在避重就轻、敷衍了事、故意拖延、蒙混过关等错误认识，或者主观上有意识地进行“选择性整改”。对其有利的部分，比如加强内部管理的建议往往接受，而涉及自身利益的问题，如追回挪用款项、纠正以前发生的问题等，被审计单位的态度就变得消极。一些属于体制机制范畴的不规范、不完善、不合理的问题，被审计单位也就更难以整改到位了。
6.审计整改无统一标准和量化指标，实际效果难以定量判定。
目前，我国审计机关对审计整改程度没有统一的执行标准，缺乏量化指标，易导致被审计单位对违规问题的整改采取不同的执行标准。例如，对同一类型问题，被审计单位既可以采取行政处罚，也可以采取行政处分，从而无法对整改程度进行量化考核，无法衡量整改是否到位。其次，对于整改的完成程度，也局限于定性分析，分为已整改、部分整改、未整改三类，未形成有效的定量分析，也就很难判断整改的实际效果。
7.审计整改效果与审计项目计划关联性不够强。
当前，在项目计划安排中，没有把历年审计的整改效果作为选择项目的一个重要依据;而且，在审计内容的确定方面，往往没有把整改的执行情况作为一项重点内容，导致审计人员仅仅只关注本次需要查处的问题。
8.审计机关重“事后整改”轻“事中整改”，未有效发挥审计“免疫系统”的预防性作用。
当前，审计机关比较重“事后整改”轻 “事中整改”，这与审计业绩考核存在一定关系。“事后整改”易形成整改的量化指标，因为它包含审计查处的问题、审计决定及审计报告中陈述的审计建议，审计组能据此撰写整改简报，并反馈回被审计单位因整改而产生新制度，取得审计业绩;而“事中整改”不易形成整改的量化指标，不易形成量化的审计业绩。但是，从发挥国家治理功能作用、促进国民经济又好又快发展的角度出发，笔者认为，“事中整改”较“事后整改”更重要，因为只有在审计过程中发现被审计单位内控不健全、存在经营或道德风险，审计组及时指出纠正，风险才会消失，损失浪费或同志失足的现象才会避免，审计“免疫系统”的预防性作用才会有效发挥。诚然，“事后整改”发挥了审计“免疫系统”的建设性作用，但“事中整改”与“事后整改”比较，前者更能凸现审计“免疫系统”的预防性作用，起到防范于未然。
三、审计整改服务国家治理的路径选择
1.修改法律或司法解释，以细化审计整改有关法律条文和时限。
针对审计整改存在的延期或拒绝整改缺少明确的法律法规依据、审计结果公告所需整改时间与法定时限冲突、其他职能部门配合审计机关履行审计整改检查职能不到位等问题，应修改《审计法实施条例》等法律法规，予以明确细化完善。当然，在《审计法实施条例》、《国家审计准则》刚修订不久的情况，再次修改不现实;但可以以审计署的名义出台法律解释条文，并对拒绝、拖延审计整改的行为增设审计罚款权。明确具体的处理处罚依据、整改程序及时限、相关职能部门必须履行的义务，强化审计整改检查的威慑力。以审计整改时限冲突为例，可以按整改对象的难易程度、金额大小区别对待，进行易、中、难分类管理。容易整改的问题，如调账，必须30日内整改;一般问题，60日内整改;体制、机制方面难整改的问题，360日内整改。这样做，在一定程度上能缓解时限性冲突。
2.加大审计整改结果公告力度，并重新赋予审计署特派办审计罚没权，以督促被审单位重视审计整改。
群众的力量是无穷的，因此，审计机关有必要借助媒体的影响力，通过建立健全审计整改结果公告制度，并加大审计整改结果公告力度，让被审单位的审计整改暴露在人民群众的监督下，以督促其积极整改、维护其声誉。审计机关通过宣传报道审计整改工作典型，公开曝光拒不整改或屡审屡犯、屡禁不止的部门和单位，使审计监督与舆论监督、社会监督的有效结合，大力提升审计整改效果。同时，为了促使被审单位进一步重视审计整改，需要赋予审计署特派办的审计罚没权，以丰富审计整改检查的制约措施，提升审计整改检查的力度;况且《审计法实施条例》也明确各级审计机关有审计罚没权。
3.建立审计整改联动机制，强化审计整改监管合力。
审计整改联动机制具有极其重要的作用，从微观的角度来说，审计机关与被审计单位是对立的，出发点是不一致的。审计整改在一定程度上触动了被审计单位及关联单位的核心利益和信誉，产生抵触情绪和不配合是难以避免的。因此，没有其他部门配合，仅靠审计机关的力量难以使查出的问题得到全面整改或有效落实，审计整改将流于形式。但从宏观的角度来说，审计机关与被审计单位的最终目的是一致的、目标是统一的，都是为了促进良好国家治理和国民经济健康发展，各级审计机关实质是各级人民政府的内审部门，帮助其化解潜在风险。因此，各级人民政府应重视审计整改工作。而审计署也可以以审计署令或法律解释的形式要求地方各级政府重视审计整改工作。并建立审计整改联动机制，以发挥审计整改监管合力。一是建立联席会议制度。建立由各级政府分管审计工作的领导牵头，纪检监察、组织人事、检察、发展改革、公安、财政、审计、国有资产监督管理、税务、工商等有关部门参加的审计整改工作联席会议，通报审计查出的问题，研究解决审计整改工作的难点问题，落实审计整改责任。二是细化各部门审计整改职责。将财政部门、发展改革部门等在落实审计整改意见上应负的职责进一步细化，以提高可操作性。三是完善审计整改问责制度。明确被审计单位的主要负责人是落实审计整改工作的第一责任人。对不按规定期限和要求进行审计整改的单位，由联席会议成员单位根据各自职能进行责任追究。
4.改变审计业绩考核机制和重“事后整改”轻“事中整改”的现状，充分调动审计人员履行审计整改检查职能的积极性。
改变当前审计机关的审计业绩考核机制，将审计整改工作纳入考核体系，并占有较大权重，这是非常重要的。它能充分调动审计机关、审计业务处室、审计人员的进行审计整改检查的积极性。同时，改变重“事后整改”轻“事中整改”的现状，将“事中整改”也纳入审计整改考核体系中，并充分研究给予两者合适的比例权重，以鼓励引导审计人员既重视“事后整改”，也重视“事中整改”，较好地发挥审计“免疫系统”功能的预防、建设性作用。
5.改变审计整改检查人员组成模式，探索审计机关的审计、整改职能相分离原则。
目前，审计整改检查人员组成模式不科学，主要采取“谁审计、谁督促整改”的模式，违反了不相容职能相分离原则，也加大了审计人员的负担。因此，有必要改变审计整改检查人员组成模式。在当前审计环境下，应组成法规处牵头、办公室、经办业务处室参与的审计整改检查领导小组;法规处起草审计整改报告或审计简报。上述三部门参与的理由是法规处负责项目的审理，法律法规熟悉、定性把握比较准确;而办公室文字功底较强，文字把关能力比较到位;而业务处具体经办，非常了解项目的具体情况。同时，三部门的参与也便于审计整改检查报告或审计简报的完成与上报。
6.将审计整改纳入项目选择及重点内容确定。对于那些整改不积极、敷衍了事的单位，应加大审计的频率，提高审计的威慑性。同时，在审计重点确定上，明确对以往审计整改情况的审查。
7.针对违规情节轻重规定相应的处理处罚措施，防止被审计单位避重就轻;同时，根据被审计单位整改的实际情况进行量化打分，以便于衡量其整改的实际效果。
第五篇：国家治理与社会治理
刍论国家治理与社会治理的关系
李新廷， 朱凯(中共中央党校研究生院， 北京100091)
摘要： 国家治理和社会治理、国家治理体系和社会治理体制是治理中重要的概念和形式， 它们之间有着内在的紧密联系。社会治理是国家治理的重要领域， 社会治理的主体、社会领域的问题以及社会治理的价值都是国家治理的重要组成部分。当下， 我们应以社会治理体制的创新作为突破口， 通过理顺政社关系、激发社会组织活力、推进基层自治和底层参与、创新社会矛盾体制、创新社会治理方式、构建多中心的治理模式等途径来推进国家治理体系和治理能力现代化， 为国家治理体系和治理能力现代化奠定重要的社会基础。
关键词： 国家治理; 社会治理 中图分类号： C916 文献标识码： A 文章编号： 1671-6183(2014)04-0008-04 十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》除了将“完善和发展中国特色社会主义制度， 推进国家治理体系和治理能力现代化” 设定为全面深化改革的总目标外， 还提到了政府治理、社会治理、社区治理、治理体系、治理能力、治理体制、治理结构、治理方式等概念， 并把“创新社会治理” 体制单独列为一节。那么， 国家治理和社会治理之间存在怎样的联系和区别? 辨析这两种治理关系对我们进一步深化改革具有重要的理论和实践意义。
一、国家治理与社会治理
国家治理体系是在十八届三中全会的《决定》文件中第一次出现的， 这一概念在我国以往的官方规范文件中并未出现过。但是在十八大报告中提出了“国家治理” 这一概念， “更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用” 被写入了“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革” [1] 部分中。可以看出， 在十八大报告中，国家治理与社会管理并列一起。这里的国家治理和之后的十八届三中全会《决定》中的国家治理体系并非同一概念， 而是从一个相对狭义的范畴上界定的， 是与社会管理相对的。《决定》中的国家治理体系无疑是一个更为宽泛的概念， 是将国家治理和社会治理包括在内的治理体系。不仅如此， 在《决定》中国家治理体系的范围涵盖经济、政治、文化、社会、生态和党建等领域， 可以说是全方位的。也正因为如此， 全面深化改革的总目标才是“完善和发展中国特色社会主义制度， 推进国家治理体系和治理能力现代化” [2] 3。总书记也对国家治理体系作了进一步的阐述： “国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系， 包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排， 也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。” [3]
国家治理体系是国家治理的体系化状态。国家治理既表明了治理的主体是国家， 也表明了治理的范围是在国家的领域之内。而国家本身就是一个较为宏观的概念， 这一宏观性也表明了国家治理的宏观性。何增科认为： “国家治理是国家联合市场和社会力量对社会公共事务的合作管理。国家治理可以从多种维度去分析。从横向来看， 可分为经济治理、政治治理、社会治理、文化治理、生态治理等。从纵向来看， 可分为基层社会治理、地方国家治理、全国性国家治理、国家参与区域治理和全球治理等。” [4] 郭小聪认为： “所谓国家治理， 是指主权国家的执政者及其国家机关(包括立法、行政和司法等机关) 为了实现社会发展目标， 通过一定的体制设置和制度安排， 协同经济组织、政治组织、社会团体和公民一起， 共同管理社会公共事务、推动经济和社会其他领域发展的过程。它是多层管理主体共同管理社会公共事务、处理社会冲突、协调不同利益的一系列制度、体制、规则、程序和方式的总和。” [5]
综上所述， 国家治理的主体和方式都是多元性的， 政府和执政党是治理的重要主体， 社会也是重要的治理主体。国家治理的范围也深入到社会的各个公共领域。 《决定》中有关治理的重要论述除了国家治理体系之外， 较重要的概念就是社会治理。《决定》的第十三部分涉及的就是“创新社会治理体制”。社会治理的提出取代了以往的社会管理以及社会管理创新， 也是对十八大报告以及之前所提的社会管理体制的进一步完善和提高。社会治理针对的是社会领域中的社会问题。姜晓萍认为： “社会治理是以实现和维护群众权利为核心， 发挥多元治理主体的作用， 针对国家治理中的社会问题， 完善社会福利、保障改善民生、化解社会矛盾、促进社会公平、推动社会有序和谐发展的过程” [6]。社会治理重视的是多元化的社会治理主体。《决定》中从改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制、健全公共安全体系四个方面来阐述社会治理体制的创新， 可以说是抓住了社会治理的重点和核心， 体现了国家治理体系中对社会多元力量的重视。我们也可以明显地看到， 社会治理体制是国家治理体系的重要组成部分。 具体来说， 社会治理和国家治理的关系体现在如下几个方面。
一是社会建设是国家建设的基础， 因而社会治理是国家治理的基础。国家与社会的关系存在着不同的类型。在学界已有的研究中， 往往根据国家的强弱和社会的强弱将国家与社会关系分为四种类型①：即强国家—强社会、强国家—弱社会、弱国家—弱社会、弱国家—强社会。然而， 这种分类容易将国家与社会对立起来， 造成一种不是国家统治社会就是社会压制国家的研究状况， 不利于国家与社会的协同。我们国家在对国家与社会关系上逐渐改变了以往的国家对社会的控制与维稳的社会管理体制，提出了国家治理体系下的社会治理体制创新， 强调社会建设对于整个国家治理的重要意义。十八大报告和十八届三中全会《决定》中都对社会建设予以重视， 注重在改善民生和创新管理中加强社会建设，重视保障和改善民生、促进社会公平正义、深化社会体制改革。社会建设关切民生等重大领域， 社会治理体制创新表明了国家对社会领域的重视。社会治理的成效在社会意义上决定了国家治理的成效。
二是社会治理领域问题的诊断及其解决是国家治理的主要内容。随着现代化的推进和社会转型的深入， 随着市场经济的不断发展以及经济结构的调整， 社会结构性的矛盾和问题日益凸显， 对民生问题的关注和实现社会的公平正义成为我国国家建设和治理的主要内容。当前我们处在社会转型和国家建设与治理的关键时期， 社会结构性问题的凸显不可避免。我们在国家治理方面存在的不足主要是对社会转型过程中出现的复杂问题的诊断不够准确，从而影响了治理的效果。国家治理的主要内容就是要判断当前社会转型关键期的这一事实， 诊断这一大转型过程中凸显的各种社会问题， 从而能够有效的进行国家治理。
三是社会治理的主体即多元化的社会力量是国家治理的重要主体。国家治理包括多种类型， 存在多种维度， 因而在治理的主体上也是多元化的， 这是国家治理的一大特征。国家治理主体的多元化意味着公共权力并非唯一的主体， 国家治理必须要从政府向社会倾斜， 政府必须协同多元化的社会主体形成多元化的治理力量。十八届三中全会《决定》中也指出： 要“改进社会治理方式”， “坚持系统治理”， “鼓励和支持社会各方面的参与， 实现政
府治理和社会自我调节、居民自治良性互动” ，“激发社会组织活力”， “适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项， 交由社会组织承担”， “支持和发展志愿服务组织” [2] ， 等等， 这些社会治理的主体也是国家进行治理的重要主体。
四是社会治理追求的价值也是国家治理追求的价值。社会治理并非一种单纯的治理过程， 这一过程贯穿着它自身的价值追求。民主法治、公平正义、安定有序、充满活力是社会治理的价值诉求。社会治理主张多元社会力量的参与， 主张社会力量对公权力的监督， 坚持人民的主体地位， 这些体现的是对民主的追求。《决定》还提出治理要依法进行， 做到依法治理， 依法保障公民和社会组织的各项权利。社会治理最重要的目的是要化解社会矛盾、协调社会关系、整合不同的利益诉求， 保证发展的成果和社会秩序的公平正义。多元化的社会主体在社会治理过程中不可能没有利益的冲突， 社会治理的过程就是将这种冲突的过程在一个安定有序的状态下进行调节， 因而社会治理最基本的要求是保证社会的安定有序。社会治理的另一价值追求是充满活力， 这不仅是指多元主体在参与治理过程中充满生机活力， 而且也指治理主体的活力能够让社会治理的整个过程也充满活力。民主法治、公平正义、安定有序、充满活力是社会治理的价值追求，更是国家治理的价值追求。
二、以社会治理创新为突破口， 推进国家治理体系和治理能力的现代化
社会治理体制的创新对于推进国家治理体系现代化有着重要的意义。杨雪冬认为： “国家治理体系和治理能力现代化是一个长期过程、系统工程，也需要确定阶段性任务， 明确工作重点。当前以及未来相当长一段时间， 应该加快推进执政党以及政府治理的现代化， 选择社会治理领域作为突破口” [7]。
第一， 社会治理体制的创新， 要理顺政府和社会的关系， 实现政社分开。政府应实现服务型政府的转型， 退出社会领域的直接管理。2013 年， 国务院颁布了《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明》， 进一步阐述了政府机构改革的蓝图和路线，指出社会领域自治的重要性， 让人民群众通过社会组织实现自我治理。社会组织的培育发展对于社会治理体制创新来说意义重大。社会公共领域是国家与个体之间的中介， 而社会组织是社会领域的中介和载体。托克维尔在《论美国的民主》中指出了社团组织对于民主和社会自治的重要意义。因此， 要大力培育多元化的社会组织， 激发社会组织的活力， 提升社会组织的自治功能。《决定》也指出，要“支持和发展志愿服务组织”， “适合由社会组织提供公共服务和解决的事项， 交由社会组织承担”， “限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩， 重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织， 成立时直接依法申请” [2] 50， 等等。
第二， 社会治理体制的创新， 离不开基层的自治和底层的参与以及社会矛盾机制的有效预防和化解。基层是社会治理的重点领域。社会转型期， 基层利益纠葛问题的处理和社会矛盾的化解有利于整个社会的稳定和发展。基层治理的重点在于基层的自我治理和底层的政治参与， 通过这种自治和参与的方式才能调动基层多元利益主体和治理主体的积极性， 才能在自治的过程中化解矛盾， 将各方的利益凝聚于治理的过程中。基层的自治和底层的参与本身就意味着一种多元化治理方式的形成。当今多元化的社会， 利益、价值、需求、矛盾多元化要求社会治理的多元化， 只有多元化的力量才能有效地应对这些多元化的要求， 维护社会的稳定。底层力量参与社会治理可以为自身创造活力， 缓解政府面临的社会压力， 让政府真正地集中于顶层设计， 从而壮大公民社会的力量， 不断促进公民社会的成熟， 不断提高社会治理的质量。因此， 要健全基层自治和底层参与的制度渠道和服务体系， 健全解决群众合理诉求的机制， 创新有效预防和化解社会矛盾的体制。
第三， 创新社会治理方式， 构建多中心的治理模式。社会治理体制的创新关键在于改进社会治理方式， 创建一个多中心、协同性的治理模式。正如《决定》中指出， 要坚持系统治理， 加强党委领导， 发挥政府主导作用， 鼓励和支持社会各方面参与， 实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动[2] 49。社会治理体制既要顶层设计又要底层参与， 发挥政府和多元化社会治理主体的协同作用。政府掌舵， 制定社会治理的相关规则， 明确多元主体的主体地位、职责和手段， 协同好政社关系， 协调好多元主体之间的利益关系， 积极地致力于维护社会秩序， 保障社会的有序运行， 保证社会的和谐稳定， 为社会的良性运行提供基本的秩序。同时，提高基层和底层参与社会事务的能力， 引导社会组织在治理中的积极作用， 构建一个多中心的具有协同性的治理体制。这一体制还要依法治理， 在法律保障下， 综合协调各方利益， 标本兼治， 综合治理， 实现整体性的利益共赢。
总而言之， 社会治理体制的创新对推进国家治理体系和治理能力的现代化具有重要的意义， 以创新社会治理体制为突破口来推进国家治理体系和治理能力的现代化是当下的一个重点。因此， 将充满活力的多元化社会力量整合到社会治理体制和国家治理体系中来， 能够为国家治理体系和治理能力的现代化奠定重要的社会基础。
注释：
① 对国家与社会关系的研究的代表人物为美国学者
乔尔·S·米格代尔， 相关著作有《社会中的国家》、
《国家权力与社会力量》以及《强社会与弱国家》等。
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