浦东公益服务园的发展是基层政府社会管理创新中推进大社会, 小政府的重要举措, 在实际的运作中也已然发展成为一个公益示范基地, 吸引着一大批公益组织在这里生长与发展, 更成为上海乃至全国都争先效仿的公益发展模式。可以这样说, 上海公益的发展看浦东, 浦东公益的发展看浦东公益服务园。同时也正是这种至关重要的地位才更需要对其的发展进行探究与展望。新时代的要求中的大社会小政府, 浦东的政府通过一系列的放权, 一系列的扶持, 重新建构着政府与社会组织间的关系。
也正是如此浦东公益服务园于2012年获得过基层政府创新奖, 6年过去了, 基地的发展却远不如所期望的那么顺利, 甚至是存在着很多的问题。经过实地的接触后却发现诸多的问题, 这些问题集中体现在政社的关系上, 体现在社会组织内的强政府色彩, 甚至导致了公益性社会组织成了实质的“二政府”。我们情不自禁反思到底是什么原因导致这些问题的出现?未来社会组织的出路还有哪些?
研究方法:文献法, 访谈法。笔者通过跟随老师的课题计划, 在暑假的时候运用访谈的实证方法, 收集质性资料, 访谈了公益园内的多名机构负责人, 不同类型的社会组织的负责人, 其中包括社团工作人Y和C, 社工机构的负责人B, 社工协会工作人员H, 服务园内的其他公益社会组织负责人J, K, L共七名访谈对象, 进行深入的访谈, 采取半结构式的访谈方法, 每个访谈对象的时间基本上都高于30分钟, 收集访谈资料, 然后进行编码, 转录再进行分析和讨论。通过学校图书馆的网上资源和报纸, 期刊, 书籍的阅读, 将其中与本文章主题相关的资料进行整合和梳理, 汲取其中有用的资料和内容为分析本文章打下理论基础。
一、组织的内外部问题问题与讨论
(一) 社会组织内的强政府色彩
浦东公益服务园发展的初衷是培育专业的有活力的独立自主社会组织来推行“大社会”的发展目标, 让社会组织在社会中进一步激发社会活力, 促进社会的现代化发展。并且在挑选入驻公益服务园的社会组织中, 多是草根性社会组织, 非官方色彩。而法治化发展的进程中强调政府的放权, 发挥社会组织的独立自主的活力, 让“专业的人办专业的事”, 给予社会组织足够的发展空间。刘洋[1]在其硕士论文“社会管理创新的法理解读”中, 指出加强和完善特殊人群管理服务机制是社会管理创新的法治构建的重要一个举措。而在社会中对特殊人群的管理和服务很大的一方面是公益组织去做, 浦东公益服务园就作为一个基地孵化这些社会公益组织。浦东公益服务园作为一个创新项, 其创新点就在与六大运行机制, 首当其冲的就是孵化机制, 但是在具体的社会组织孵化中, 孵化的准入和准出都是在政府的指导下的。这种指导不单单是简单的参与, 而是切实的监管。笔者在访谈过程中, 有幸访谈到了恩派的行政负责人Y (之前是主任秘书) 。
Y说到:“我们恩派孵化的社会组织分为两部分, 一个是公益性组织, 一个是商业性组织, 我们现在更多的是商业性的社会组织, 对公益性社会组织的孵化要看购买方也就是政府想要什么类型的社会组织, 根据购买方的要求来制定标准然后选择性孵化社会组织。在筛选程序方面, 申请孵化服务的社会组织在提交《孵化申请书》后, 孵化器会经过内部评审、实地考察、专家评审和理事会共同审核确定是否同意入壳。内部评审主要对申请机构与本项目的契合度进行评估, 对达到要求的机构安排电话访谈和面谈, 详细了解申请机构的执行团队、项目、战略规划、管理、信息披露等方面情况。之后, 内部评审小组还会参与到申请机构的具体项目活动中, 观察活动过程, 必要时还会访谈其服务对象, 以便能够对项目的创新性、针对性和可持续性等进行更客观全面的评估。通过了内部评审和实地考察后, 才能进行专家评审环节。内部评审小组由孵化器专业人员和申请团队成员共同组成, 专家评审小组一般由业界专家和政府官员等各方人士共同组织, 申请孵化通常要经历三个月到六个月的评估时间。
Y说:对申请入壳的社会组织来说我们进行3个月时间左右的考察, 考查方式主要是社会组织的路演, 就像我们刚刚结束对一个申请入壳的社会组织路演的参观。还有就是对社会组织的访谈和评估, 看是否符合入壳的标准, 我们是致力于培育一线社会组织, 草根立场的, 能切实解决实际问题的社会组织, 推动已有雏形的社会组织健康成长。
由于我国对社会组织的双重管理体制, 社会组织登记注册成为组织发展的一个障碍, 因此, 能够在孵化期间获得政府信任, 得到政府的注册许可也是考察被孵化组织是否有效培育的一个指标。政府除了在登记注册方便对孵化器提供了便利, 在业务指导方面也对孵化器提供了大量帮助。浦东新区社团管理局经常更新维护“浦东民政”与“上海社会组织网浦东新区”等网站信息, 并及时向孵化器通告国家、市等上级部门的相关政策与法律法规等信息, 并定期或不定期地听取孵化器的季度或年终工作报告, 对开展的服务项目或活动提出建议与指导。由于成功注册为民办非企业社会组织, 因此孵化器的项目规划必须要得到业务主管单位一一浦东新区民政局的许可和批准才能够运行。因此, 没有政府的资助和扶持, 孵化器和孵化模式的发展也会步履维艰。
所以无论是孵化器还是孵化模式下的社会组织离开政府的扶持都很难得到发展, 这就违背了社会组织独立自主的发展愿望, 在强政府的渲染下, 进入孵化的社会组织, 孵出后必然带有模糊的“产权”看起来是民间非政府组织, 但离开政府无法生存, 无论组织形式还是发展模式都带有官办社会组织色彩。公益园前任秘书长姬中宪在其文章《公益界的国进民退》[2]更是提到这样一段话:“扩大自家的行政地盘, 毕竟, 增加编制、开办事业单位这些传统做法已经越来越难了, 并且与改革方向相悼, 而办一家社团或民非却易如反常, 并且时尚。这就是公益服务园内的社会组织的强政府色彩, 不用行政编制, 只需要扶持社会组织, 给予他们政策以及财政的支持然后让其代替自己解决社会问题。
还有一点可以佐证公益园内社会组织内的政府色彩问题的就是公益园内社会组织的资源来源。根据费弗尔和萨兰奇科提出的资源依赖理论[3], “组织要生存就必须获得资源。但通常没有任何组织是能够自给自足的, 这就意味着组织若想获得资源就必须同环境中其他组织进行交换, 从而产生了组织对于环境的依赖。”我国社会组织一直在强国家的环境中成长, 大多具有先天的软弱性, 对政府存在较强的资源依赖关系。笔者对公益服务园内多个社会组织进行访谈, 了解到的资料就是他们的资金来源百分之八十以上都是来源了政府, 从其他主体得到资金是少之又少, 浦东新区公益组织项目合作促进会能达到百分之九十以上, 虽然2016年国家颁布了《慈善法》回应了社会普遍关注的慈善募捐和慈善捐赠的重大问题, 进一步明确了慈善信托制度, 提出了政府促进慈善事业的措施, 确立了政府监管、社会监督和行业自律三位一体的综合监管体系。制度中提倡的政府, 社会, 社区三方的资源筹集方式在现在实际中还是政府为主体, 在中国这片土壤上, 强政府色彩下的社会组织社会团体的发展的基础还是政府的支持, 这种支持在一个社团, 民非或者基金会中能达到百分之八十以上, 所以资源的支持网络紧紧攥在政府的手里, 那么政府也有足够的话语权来多社会组织的发展提出指导与控制。从资金获取的角度考虑, 社会组织会自愿 (至少不会主动排斥) 同政府保持良好的合作关系。接受政府在一定范围内的管理和监督。所以经济上对政府的依附极其强烈, 离开政府的资金扶持, 社会组织的发展步履维艰, 也进一步促进了政府对社会组织的控制与监督, 那么就不易发挥社会组织的独立自主的特性, 社会组织活力必然会下降。这种对政府的强依附力必然会让社会组织带上政府色彩, “社会组织独立自主的优势无法发挥, 社会组织的运作与发展偏向于官方色彩, 这与法治化发展是不相容的。
(二) 自我管理中的非市场性问题与法治精神的公平正义相冲突
浦东公益服务园的发展更多的是承接政府的项目, 政府通过招标的方式向社会组织购买服务, 服务园中的公益组织项目合作促进会在公益园中的是连接政府和公益园的角色, 在服务园内是“管家”的地位, 上传下达。吴琼[4]在博士论文社团与政府的互动运行一文中谈到民政局因为编制问题和定位问题, 不可能事无巨细地去处理这些事务性的工作, 肯定会寻找一个枢纽性、节点性的组织来协助做好相关工作。合作促进会作为一个社团组织, 也具有做好上传下达工作的能力。它拥有完善的会员网络, 可以更高效地完成这些事情, 但是这样就易于将促进会贴上“官办机构”标签, 据分析将合作促进会称为官办机构的主要原因是促进会一直在承办政府所给予的“公益月项目”。其他的公益园的机构中不乏觊觎合作促进会托管的“公益月项目”, 部分组织看到这个项目背后丰富的资金政策支持的好处, 当然想从中分一杯羹。但问题是托管公益月项目从来没有以招投标的形式出现在“市场”中, 而是一直交由促进会来管理。而在笔者的实地访谈中, 促进会秘书处的工作人员C提到,
“公益月项目也是招投标的形式, 也是存在竞争对手, 每年都会冒出来一些, 去年就遇到了一家竞争对手, 他是在上海市注册成立的, 给出的价格比我们更低, 开了两三次标最初想走竞争性谈判, 第一次促进会放弃了, 觉得价格太低自己做不下去, 第二次公开招投标, 对手没有按时出现, 缺席招标现场, 第三次对手过来了, 但是方案方面也有蛮大的漏洞, 最后还是我们拿下来了, 不过2016年的招标还是比较坎坷的, 前期的招标都花费了两个多月。最后都是让促进会拿到了这个项目, 原因有二1社会资源, 场地什么的比较充足, 2那么多年办下来, 经验比较丰富。基本上在招投标这方面问题不会很大 (负责人自信的告诉我们) 。”
所以说公益月项目在前几年的发展中确实是没有竞争对手的, 就如同政府直接将项目给予促进会一样, 即使后面两年出现竞争对手但都不会造成很大的威胁, 从秘书处的人的口中我们可以发现这样的信息。毕竟促进会是政府看着长大的“亲儿子”对其非常的放心, 再加之有一定的经验了投中该项目也是顺理成章的。但是这些公益组织很多都是民办非政府单位, 他们习惯于用竞争的方式争取到项目, 这才是一个组织能力的体现。所以其他组织将其视为官办机构性质的社会组织。这样来看合作促进会就牢牢地把握住政府给予的“公益活动月“项目, 其他的社会组织无法参与进去, 也没法形成竞争。这在一定程度上来看是有违背公平的法治精神。
在浦东公益服务园中笔者还发现了一批第三方评估部门, 他们在公益服务园中也起着重要的作用, 甚至跟上文项目合作促进会有相似地位。浦东新区坚持“以评促建”的目标, 定期都会评选A级社会组织, 公益服务园内的社会组织都积极的参与到评选。笔者认为原因有二, 其一是直接的政策资金的补贴, 在《关于“十三五”期间促进浦东新区社会组织发展的财政扶持意见》实施细则第九条中明确规定了4A, 5A, 3A的资金补贴力度。第二就是参与评级能收获更大的社会效益以及发展空间。从认同度和接受度两个方面来说, 拥有较高平级的社会组织会享有更高的社会认同和社会接受度, 并且政府也会进一步对社会组织进行扶持与发展。所有评级对于一个社会组织的发展起着非常重要的作用, 根据笔者访谈的公益园内某社会组织的主任B所言也有具体的体现。
B说:我们是积极参与社会组织的评级的, 前些年被评为4A级的社会组织, 只是因为我们少一个材料, 要不然当年就能评为5A, 然后后年就又要参评了, 到时候就肯定要提前准备好东西, 一定要评上5A啊, 这对整个机构的发展都是非常重要的。
而如此重要的评估机构是由同样入驻在服务园内的社会组织服务中心, 作为第三方评估机构, 负责的是机构评估以及项目评估等工作, 但是虽说是第三方社会组织但是由于因为涉及了政府财政补贴的4A, 5A级的评选工作, 政府在此方面也是严格把控的, 更被某社会组织负责人称为政府的“干女儿”可见其与政府之间的亲密关系, 这种亲密关系显然是包裹在第三方评估部门的外衣下的。
B说:这个社会组织服务中心也是在公益园内的, 也在这一层楼, 刚才你提问的非常好, 既然是涉及到资金补贴的, 政府不会轻易的将这个评估权利直接给第三方, 既然你们说合作促进会是“干儿子”, 那么我觉得这个评估机构就是“干女儿”。
通过对这种情况的了解, 政府把控着评估机构, 并且值得一提的是评估A级的名额并未直接公布仅仅是公布了标准, 最后公开评选中的社会服务组织的名称, 这种未知名额和强制标准凸显了我国社会组织的发展过程中的非市场性问题, 并非在一个完全公平公开的环境中进行竞争, 政府依然是把控着社会组织的资金命脉, 与政府不亲密的社会组织的发展步履相对艰难, 这与发挥市场的活力, 发挥第三部门的独特性, 促进政府的职能转变, 促进社会的广泛参与, 往“大社会小政府”的目标仍然是相背的。所以说在浦东公益服务园内的社会组织, 有公益组织项目合作促进会的管家角色的管理和第三部门评估机构的以评促建, 这两大机构的管理可以说是社会管理的创新, 但是却深深的带有政府的意志, 以政府的“干女儿”和“干儿子”的形象存在于服务园内, 虽然说服务员是自我管理的创新案例, 但是这种“二政府”的组织形式的存在, 并且是非常重要地位的存在严重影响了组织发展的市场性原则, 导致了市场活力降低, 第三部门失灵。
还有一点可以证明市场性问题的是就是这个4A, 5A的名额问题, 众所周知, 以评促建是现在的潮流, 评级越高也就意味着享受的资源越多, 所以社会组织都积极的参与评选工作。并且浦东新区的社会组织发展良好, 是上海市乃至全中国社会组织的先进的代表, 浦东新区也是一片滋养社会组织的肥沃土地, 得力于新区政府的推动和社会力量的发展。然而在这样一个社会组织群体庞大, 数量众多的浦东新区, 在评选A级社会组织的时候仍然与其他区的名额相似, 这完全不符合市场竞争的原则, 同样的名额却对应不同量的竞争者, 从市场角度来看是不公平的。所以浦东新区的社会组织相对于其他区面临着更加激烈的竞争, 在笔者的访谈中, 公益园内某支持型社会组织主任H也提到了这个问题。
H说:我们协会是5A级的社会组织, 在2012年被评上的, 又作为支持性社会组织, 所以有资格1A到3A的社会组织评选工作, 你也知道A级的评选是从小到大的评选都是从3A发展过来的, 其他区的社会组织过来参考我们的评选都说了, 你们区的3A评选都这么严格啊, 这3A跑的我们区5A也能评上了。然而名额就那么多, 4A, 5A机构在我们区的竞争激烈程度是可以想象的。
不排除其中的夸张成分, 但是通过这段话可以清楚的明了在浦东新区的社会组织由于基数大, 面临更加激烈的评级竞争, 按道理来说, 参考市场的原则, 对A级社会组织的评级名额的确定应该是同其他区等比例的, 而实际过程中却是固定的, 这点不是很符合市场的竞争原则。
二、总结与讨论
园区的发展空间仍然存在, 政府对园区的社会组织的进一步放权, 也可以说是权威的授予, 相信社会组织的能力, 减少对社会组织自我发展的干预, 进一步推动“小政府, 大社会”目标的实现。给予社会组织独立自主发展的空间, 发挥第三部门灵活性的特征, 避免社会组织成为“二政府”, 从而丧失了社会组织的活力。政府在初创期的参与能给予社会组织发展的方向, 让社会组织拥有正确的发展方向, 从资金和政策上的支持也是社会组织所需要的, 随着社会组织的进一步发展, 其业务经营运作模式已经成熟以后, 政府需要给予其自己的发展空间毕竟社会组织作为第三部门有其独特的优势, 这是社会所需要的。最重要的一点是社会组织的发展与市场是协调一致的, 政府能放权即放权, 政府的作用更需要像一个幕后支持者, 给予幕前“演员”自己独立发挥的空间, 相信社会组织, 积极的引入市场原则进一步激励社会组织的繁荣市场能调节的让市场来, 市场调节不了的政府再出面宏观调控。
摘要：“大社会, 小政府”的呼声近些年越来越高, 各地政府也在积极响应, 积极推动社会管理的创新, 上海市浦东新区在此方面别出心裁, 发展出一个公益服务园, 极大的促进了社会组织的培育和发展, 成为全国有名的示范基地, 引来无数的参观和模仿。然而其发展的优势和益处虽多, 但是仍有较多的问题所在, 突出在政社关系和民主性问题中, 笔者通过对浦东公益服务园的访谈, 收集了一些质性资料, 进行分析和挖掘, 发现, 即使在发展较好的服务园内, 依旧存在着社会组织内强政府色彩, 社会组织沦为二把手, 自我管理中的非市场性问题, 法律条例的确实性问题和民主参与的四大问题。要进一步将社会管理创新发展更进一步, 解决这四大问题不可回避, 亟待解决。
关键词：基层社会,管理创新,浦东服务园
参考文献
[1] 刘洋.社会管理创新的法理解读[D].大连:辽宁师范大学, 2012.
[2] 姬中宪.公益界的“国进民退” (1) [J].中国社会工作, 2013 (1) :62.
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