卢梭认为, “立法权是属于人民的, 而且只能是属于人民的”。美国宪法规定行政、司法、立法三权分立, 并且相互制衡、相互监督。美国50 个州都有三权分立的政府体系, 每个州仿照联邦政府又根据各自具体情况设定公众参与程序。美国立法是一个“自下而上”的过程, 民众自己有着立法意识, 会为自己的利益提出诉求, 立法机关对这些诉求做出反应和判断。所以, 美国杰克·戴维斯就提到“那些想从立法机构得到点什么的人就必须自己去提出要求。”就美国的立法权的划分来看, 美国国会只享有宪法赋予的立法权, 而各州宪法没有赋予给国会并且宪法也没有禁止的权利。所以, 美国各州的立法权就比国会要宽泛, 这为公众参与立法提供了条件。而我国立法更多是一个“自上而下”的过程, 公众参与立法要面临很多困难, 缺乏积极性。但是, 现在社区的市享有地方立法权, 就给公众参与立法提供了便利。
一、美国地方立法公众参与机制的主要内容
( 一) 州议会立法听证制度
立法听证会来源于司法听证, 由英国传到美国。美国又将其运用到立法和行政中。立法听证会一般是指立法机关为了收集或获取最新的立法信息, 邀请利害关系人或有关议员到议会委员会陈述意见, 为委员会审查议案提供依据和参考的一种公众参与立法的制度。
立法听证程序主要包括: ( 一) 准备阶段。由议员提出议案, 各委员会审核通过; ( 二) 发布听证公告, 《美国行政程序法》规定听证举行前要通知公众举行听证的时间、地点以及所要讨论的法律和事实问题, 公告可以采用州的公报, 报刊, 或者张贴公告, 或将公告送给相关官员, 有的州规定至少在听证会开始之前的24 小时发出通知, 并张贴在本院的布告栏中; ( 三) 所有利害关系人都可以提供研究事实、证据和解决方案, 美国采取证人登记办法在听证会开始前等级作证人和邀请人; ( 四) 公开举行听证会, 除了可能会涉及国家安全, 或违反法律, 国家机密委, 商业秘密, 个人隐私等。委员会成员可对证人提出问题, 也可对证人提出的问题进行辩论; ( 五) 在法案的终审之后, 委员会将提交听证概要给全体议员和媒体, 公开印刷证言, 同时提交采纳或否决的建议; ( 六) 由专门机构对公众评议内容给予反馈意见。
州立法听证会所记录的意见, 将会成为起草法案的重要参考依据。
( 二) 美国地方立法中公众立法倡议制度
首先, 公众通过选举提出立法倡议。美国的两党制度决定了议会会员和州长的候选人想赢得选举, 就必须考虑到大多数选民的意愿。议员主动与选民交流的方式主要有以下几种: (1) 通过电话, 邮件, 面对面等方式进行一对一的交流; (2) 定期向选民报告政策问题, 了解民意; (3) 媒体宣传, 对一些有争议的事件公开举行记者招待会; (4) 公共会议或办公时间, 在选民区与选民进行讨论存在的争议问题; (5) 为选民与政府部门之间沟通提供服务; (6) 协助选民争取政府和私人投资发展社区工程。
其次, 美国公众可以通过公众提案权倡议立法。美国的有些州规定, 全州选民的3% - 5% 联名, 可以提出法律草案。另外, 美国公民还可以利用自己结社、游行、示威等权利或者加入代表自己利益的政党提出立法倡议。有些情况下, 公众缺乏专业知识, 但是社会中介组织会将他们的意见传达给立法机关, 充当公众和立法机关的沟通者。
( 三) 信息公开公告制度
信息公开公告制度是将立法的各阶段和各个阶段的立法成果向社会公开公告的制度。美国信息公开公告制度主要以下两个方面:
1. 立法会公开。在美国, 议会大厦是完全向公众开放的。美国各州议会都是以议事公开为原则, 以不公开为例外。公众可以通过网络或电视直播看到议会进程。在密苏里州公众甚至可以通过免费拨打一个电话号码, 就可以听到立法会议的记录广播。
2. 立法信息公开公告。美国《联邦程序法》要求除了国防、人事等方面的行政立法, 公众有权参与法律制定。《信息自由法》规定无论任何人, 不管是不是美国国籍, 是否在美国居住都有权向行政机关查阅或复制除规定的9 条涉及国家机密, 商业秘密和个人隐私的政府信息。如果行政机关拒绝公开信息, 公众有权向联邦地方法院提起诉讼。《阳光政府法》继《信息公开法》诞生, 解决了后者没有解决的决策透明性问题, 规定作出某项决定的会议除依法规定不能公开的外, 都可以向公众媒体公开。
二、美国地方立法公众参与机制的特点
( 一) 法律保障公众参与地方立法
美国的民主制度已经有三百多年的历史, 每一个选民都很重视自己的选举与被选举的权利, 会积极的参与每一项与自己洗洗相关的立法中去。为保障公众能够履行他们的权利《联邦程序法》、《信息自由法》、《阳光政府法》、《联邦咨询委员会立法》等法律给公众在参与地方立法的过程中提供保障, 确保立法会议的公开, 使公众能够及时、准确地参与立法, 确保了公众能够在立法前及时知晓, 立法时积极参与, 发表意见以及立法后还可以进行监督。
( 二) 公众参与地方立法形式多样
政府会在政府网站上发出关于立法通告, 收集民意并给与反馈。公众可以在网站上直接发表评论, 参与讨论。当然, 在整理这些数据的时候需要强大的技术支持, 美国有大多数地方都会有专门的部门负责技术运行, 收集, 反馈民意。除了网站以外, 立法说明还会以传单, 新闻发布会等形式出现, 所有对该项立法感兴趣的人都可以参与进来, 这就解决了不同背景的人参与的问题。另外, 公众还可以通过游行, 出版, 结社等方式, 表达自己的意见, 参与立法。
( 三) 社会组织组织在公众与政府之间作用明显
普通民众没有足够的精力和专业知识亲身亲历去参与立法, 意见可以通过社会组织来传达。这些社会组织包括行业协会和游说集团等。社会组织收集专业知识和行业标准, 为利益相关者提供法律可能对其产生的影响方面的专业意见, 他们会直接向立法机关写信或者直接参加会谈, 通过收集专业信息, 撰写报告, 向政府表达某项法规的重要性, 反应利益群体意见, 为立法提供有价值的信息。
三、对我国完善地方立法公众参与的启示
( 一) 建立和完善保障我国地方立法公众参与的法律法规及相关配套制度
美国有诸如《阳光政府法》之类的法确保了公众有参与立法的权利。而我国, 尽管在制定立法过程中, 媒体也会公开一些信息, 但是一些有关立法依据, 立法背景的文件在起草阶段并没有公开, 公众得到的只是片面的, 零碎的信息。立法性文件多是在法律通过后才公开。所以, 我国应从法律上规定相关确立地方人大和常委会立法会议 ( 除涉及国家安全, 商业秘密, 个人隐私等) 都要完全向公众公开, 以及法律上确定公众旁听制度, 确保立法信息公开, 立法程序的透明。
( 二) 扩大公众参与立法的方式
首先, 立法听证是很有效的公众参与立法的途径。我国应根据我国目前的国情, 明确立法听证的范围, 立法听证的方式, 听证人的确定以及立法听证的程序。其次, 制定立法论证会, 专家座谈会, 以及书面征求意见的细则, 对于一些专业性比较强的立法问题, 可以召开专家, 政府官员专门会议, 专家可以提供比较专业的建议, 政府根据意见修改或指定相关法规。最后, 设置专门的部门处理公众在政府网站以及公开新闻发布会发表的评论和意见, 对于采取的意见给予论证, 没有采取的意见说明理由。
( 三) 民间组织应在立法过程中发挥重要作用
民间组织是有社会力量所主办, 为社会大众提供非营利性服务的社会团体。目前, 我国民间组织的力量还比较薄弱, 缺乏强大的凝聚力。一些组织难以利用组织的力量, 动员公众来影响立法。民间组织具有专业性和组织性强的特点, 但是, 资金来源主要依靠政府支持和外国资金支持, 独立性较弱。我国也应该学习美国, 和公益性单位结合起来, 举办活动, 加大在国内筹集资金的力度, 向公众展示其所具有的实力, 从而吸纳会员, 独立运作。
摘要：十八届四中全会《决定》中提出依法赋予设区的市地方立法权, 公众参与扮演着很重要的角色。而我国公众参与立法在法律保障, 参与积极度, 以及参与方式、途径上都存在着不足。美国公众参与地方立法已经取得了相当程度的发展, 有着成熟的实践经验, 值得我们学习。
关键词：美国,地方立法,公众参与,启示
参考文献
[1] [法]卢梭, 李平沤译.社会契约论[M].北京:商务印书馆, 1993.
[2] 杨林.公众参与立法问题研究[D].厦门大学, 2007.