今天小编为大家推荐《政权建设论文范文(精选3篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。摘要：中国的乡村社会可以划分为传统时期、晚清民国时期、人民公社时期和乡政村治时期四个阶段。运用“国家政权建设”这一理论框架分别对这四个阶段的中国乡村社会进行分析，可以透视不同历史时期中国乡村政治的特点和发展的轨迹，从而为了解中国乡村政治的真实面貌提供一个学理层面的窗口。
第一篇：政权建设论文范文
接点治理与国家政权建设
摘要：国家政权建设必须回应自上而下规划的社会变迁与自下而上乡村性质变迁的要求，村组两级组织的接点治理能够实现国家与社会的良性互动，完成上级下达的各项任务，保证村庄社区的有序稳定，有效表达村民公共需求。无论是集体化时期覆盖型的接点治理模式，还是农业税时期结合型的接点治理模式，都是正式权力嵌入地方社会的有益尝试。后税费时期的治理接点被弱化甚至瓦解，使原来的国家-接点-农民关系变为官僚体系与农民的直接打交道，它带来基层组织的脱嵌化与乡村治理的内卷化。只有重塑治理接点的权力性质，实现其合法性来源的转换，使合法性与合理性兼具一身，才能呼应并协调地方诉求，促进国家政权建设稳妥推进。
关键词：国家与社会；接点治理；国家政权建设；合法性；合理性
一、文献综述与问题提出
国家与社会的关系一直是农村研究的热点，国家政权与基层社会如何衔接以维护农村稳定，实现基层社会善治，是国家政权建设研究首先要回答的问题。已有的国家与社会关系研究主要有三种模式：一是国家中心论，二是社会中心论，三是国家社会互构论。国家中心论认为，国家不仅是社会的保护神，而且也是社会的大脑，社会依附于国家，国家是社会进步的推动者。社会中心论认为，国家是社会的附庸，为服务社会而存在，发展的源动力在社会，国家应少干预社会并保护个人权利。国家社会互构论认为，社会形塑国家，国家也形塑社会，通过交互影响与渗透，实现国家建构与社会多元的局面。
中国学者运用国家-社会范式研究乡村政治，在长期探索中发展出各种研究主张。权力渗透论者认为，国家权力深入乡村社会的努力始于清末新政，其首要目标是建立完善的组织体系，抽取用于现代化建设的资源，以应对西方政治挑战。如杜赞奇认为，华北农村因权力的文化网络被破坏，保护型经纪被营利性经纪替代而陷入政权内卷化困境，共产党政权的建立及人民公社体制的推行标志着国家政权建设目标的完成。黄宗智也认为，“土地改革和税率提高使国家政权空前地深入自然村。旧日的国家政权、士绅或地主、农民的三角关系被新的国家政权与农民的双边关系取代了。……土地改革和新税代表着国家权力大规模伸入他们生活的开始”[1]（p173）。规则重塑论者[2]认为，权力渗透论预设的国家权力扩张与基层自治的对立与国家政权建设的规范内涵并不相符，真正的国家政权建设须以新的治理原则建立政府组织，并用非个人性的制度规则规范权力运作[3]（pp4748）。如张静通过考察基层组织权威的获得、运用、巩固及弱化的结构性因素来回应国家管辖权扩张的规范性问题[4]（p1）。吴毅则认为，当下乡村治理的改善，已不大可能是单向度的行政架构重置，或在集权与分权、为民做主与农民自己表达间做出非此即彼的选择，要想改变当下基层社会的“丛林状态”，首先需要对权力格局进行重构，对强制性权力实行制度约束[5]（pp627630）。国家社会互构论者认为，权力渗透论与规则重塑论不仅是规范主义与功能主义两种基本分析风格的差异，更是对国家政权建设在我国语境下的内涵特征及发展路径上的理解分歧[3]（pp1517）。在宏大价值关怀差异下，二者对国家与农民关系互动的探讨也有所不同，具体表现为对地方社会的地方性、差异性关注的侧重点不同。如马丁·怀特转移研究视角后发现，中国的社会主义改造对不同社会环境中人的影响不同。赵文词通过对村干部社会行动的调查证实了国家与社会处在相互渗透与相互妥协的论点，他指出，国家改造社会的同时，也深受社会的影响。国家社会互构论的出色研究当属黄宗智，他指出，国家与社会的重叠与合作主要限于地方与乡村层面，“第三领域”可能是更具协商性而非命令性的新型权力关系的发源地。“第三领域”的概念启发了不少研究中国乡村的学者，他们对国家社会互动模式及基层治理方式进行了重新思考。如刘金志、申端锋认为，国家与社会相互影响所塑造出的“地方秩序”[6]，具有性质上的自在性和逻辑上的自洽性，用“地方秩序”的框架来理解基层组织的性质与运作逻辑，能更清楚地看到国家制度设计和地方社会的不规则性及非正式性的特点。李怀印提出“实体治理”概念来理解政府目标与地方非官方制度安排的融合，他认为，国家政权建设不仅意味着国家规则取代地方规则，还意味着全国性的政治话语确立支配地位。
从上述可看出，乡村秩序的维系需要国家与社会的良性互动，乡村治理成功的关键在于找到治理接点，将自上而下的国家现代化任务与自下而上的农民公共诉求有效对接。徐勇通过对群体性事件的考察，提出“接点政治”概念，他认为县政承上启下，是国家上层与地方基层、中央领导与地方治理，权力运作与权力监控的“接点”部位，应对群体性事件必须高度重视“接点政治”[7]。笔者提出的“接点治理”概念与徐有所不同，他的“接点政治”有两大特征：一是从体制与社会联结的角度论述，二是考察群体事件发生的结构性原因。事实上，群体事件的发生是诸多乡村矛盾汇聚的结果，日常化的纠纷解决和关系处理的混乱长期积累，引发群众的愤懑与不满，才会引起基层公共事件，体制与社会的模型因其宏观性和形式化的特征容易抽象掉特定时空场景中的干群互动样态，使我们难以发现乡村治理的真实场景与实践过程。另外，国家与社会的交汇常常在超出正式官僚机构的公共活动与公共领域中，它与村庄常态化的生产生活密切相关。本文的“接点治理”概念主要指半体制精英进行的村组治理，接点治理发生在国家权力与地方性知识汇合的“地方秩序”里，这种地方秩序既有“国家”又有“社会”，既不是“国家”更不是“社会”，“接点”主要指村组两级组织。笔者试图通过对接点治理模式的说明与分析，揭示出中国农村治理的变迁态势，搞清楚接点治理与国家政权建设的关系问题。
二、接点治理的表达与实践
J村是城郊村，有8个村民小组，8个村干部，全村人口2875人，水田面积3809亩，旱地200多亩，主要种植水稻、小麦。J村属于丘陵地形，地处江汉平原末端。该地区开发较晚，属于移民社会，村民到尚未开垦的土地上耕种，并就近建房居住，形成“堰居式”村落，村庄历史不到三百年，村民的历史记忆薄弱，传统的宗族社会结构和宗族价值观念较弱，村庄社会边界开放，村民原子化程度高，单个家庭的灵活性强。地缘关系形塑出的村庄结构虽没有血缘组织那样有明显的宗法规范，家户行动和邻里关系也要受到“熟人社会”里人情规范的约束。
J村治理主要由村干部与小组长负责，接点治理的完成需要治理主体既受到国家的赋权与支持，又获得村民的认同及理解，概括起来，即合法性与合理性是接点治理的两大基础要素。在不同时期，村干部与村民小组长所面临的主要任务与中心工作不同，与乡镇政府的关系不同，形塑出的治理逻辑也不同。笔者依据国家任务与乡村形势的变迁，分集体化时期、农业税时期两个阶段说明治理主体的合法性与合理性变迁逻辑及其对乡村治理的影响。
（一）集体化时期：覆盖模式
我们将集体化时期的接点治理特点概括为覆盖模式，意为全能主义的国家权力渗透到乡村社会的每一个角落，原有村庄共同体的自主性内涵被压制。在村庄生活中，党和中央的声音相隔是如此之近，以至于村民可切身感受到国家政策的变动[8]（p245）。通过人民公社体制和集体主义意识形态，国家实现了对基层社会的有效动员与整合，原有的国家-士绅-农民的三角关系被国家与农民的关系所取代，乡村被吸纳进国家体制。此时的农业生产、资源分配、收入获得都有相应制度规定，都要与生产小队打交道。村民被限制在生产小队中，对生产小队的依附性较强。与生产小队相比，“生产大队作为总体性社会的农村基层单位，成了自里邑时期以来最有效率，对农民控制最严密的组织”[9]。大队干部虽然也生活在村庄里，少有脱离村庄的可能，但体制设计使他们具有更多行政化色彩，执行上级任务的力度更大，对村民的控制手段更强，与农户的利益关联更小，很难设身处地地呼应老百姓需求。生产小队则与村民的日常往来紧密，小队长不仅要安排农业生产，粮食分配等事务，还要为调动农民积极性，增加农业产出绞尽脑汁，其活动的政治性较弱，社会性较强，更在乎村民正面评价与积极支持。此一时期，小队长要在合法性与合理性之间搞好平衡，在完成政治任务的同时兼顾民意基础与整体舆论。
20世纪70年代的J村各生产小队设有小队长、副队长、会计、保管员、计工员、贫协组长等职位，小队长有分配劳动，分配工分的权力。当时上级提倡“以粮为纲、全面发展”，小队长的任务就是制定年度规划，分季节落实早稻、中稻种植面积，安排工副业生产，组织多种经营（农林牧副渔）。一般是收割完水稻后，小队长就动员能工巧匠种香瓜、种萝卜，外出做木工，做裁缝，劳动所得统一交给生产小队，小队长可给他们多计工分，在完成国家任务的前提下，小队长一般会组织大家抓经济、发展本组生产。集体化时期的生产队是基本的生产生活单位，独立核算，自负盈亏，如果副业搞不好，生产队收益不多，村民物质需求不能满足，群众很难有上工的积极性，就会有人跟小队长斗嘴，甚至磨洋工，不配合小组工作。反之，则队长说话有人听，走路有人跟。在权力全能化格局下，生产队长握有行政处罚与政治斗争的权力，不过他并不常用，多是批评教育为主。相较于生产大队，生产小队是个彻底的熟人社会，村民的为人处事还要受地方化的礼仪风俗、亲缘网络、人情世故等方面的约束，生产队长不得不重视并在治理实践中遵循乡情规范，只要不是性质特别恶劣，他一般不会运用暴力工具和政治手段。一些小队长想方设法创收增收，以获得村民认可，增强个人威信。对于那些私心较重、道德败坏的边缘村民，小队长多会审慎一番才安排其干重活，村民的理解和支持是小队长的工作动力。
总结起来，集体化时期的生产队长只要坚持政治方向，多做有利于小组和睦，有利于生产发展的事，在调解组内矛盾与批评教育村民时公平公正、实事求是，多会获得村民的赞扬与鼓励。虽然国家权力在覆盖广度上极其成功，但它并没有实现对乡村社会的有效渗透，与官僚化色彩较浓地方化色彩较弱的生产大队相比，生产小队构成国家权力与村落社区的重要缓冲地带。小队长在政治高压下做事，要重视权力合法性的建立，但他也生活在村庄社会，熟人社会逻辑与强大的历史传统也会约束其行动方式，使其顾及村民认同与合理性的获得。
（二）农业税时期：结合模式
我们将分田到户至农业税取消前的接点治理概括为结合模式，意为随着国家权力的上移，治理主体具有较大的权力运作空间，在治理村社时更加重视合法性与合理性的均衡，多会采取整体治理的策略。家庭联产承包责任制的推行标志着集体化时代的终结，取而代之的是农业经营形式及农民活动方式的转变。此时农民获得土地经营权，生产什么，如何生产都由农民做主，村组干部所能做的就是完善基础设施，统计农民生产生活情况，然后上报乡镇政府。此时以税费征收作为中介，国家与社会变为农户-村社-政府三者的关系，乡村社会的地方性与国家政策的普遍性之间出现张力，乡村治理的内容就此展开。从行政设置上看，“乡政村治”模式的实行标志着国家行政权力上收到乡镇政府一级，在乡镇以下实行村民自治。国家试图通过分权给社会，促进基层民主与公民精神的发育，村委会也成为经官方批准、承认，并赋予正式权威的群众自治性组织。但从其实际功能和法理地位上看，村委会无疑是村庄社区的基层行政组织。乡镇干部在监督不足及自利性膨胀的条件下，与村委会建立利益共同体结构，离间国家与社会的关系。授权来源的变化对村民小组长的影响比村干部要大，村民小组长的全部工作和生产生活都要在小组内展开，他要注意处理与村民的关系，受利益激励与政策庇护的可能性更小，与村干部浓厚的代理人色彩相比，小组长当家人的角色更强。
J村在分田到户后实行组账村管，小组长权力有所下降，但依然说话算数，在小组内具有较高威望。小组长主要负责收提留、管水，组织村民开会、出外工（计工分）。小组长收提留时很注意乡情原则，对那些特困户会给予适当照顾。对那些耍蛮斗狠的钉子户，在屡次做工作无效的情况下，小组长会上报给村干部，然后和村干部一起做工作，小组干部讲感情讲道理，村干部讲政策讲形势，一般能说服钉子户交齐税费。对于个别顽固的钉子户，软硬兼施的策略已不顶用，村干部此时会动用强制手段，不过多数处理办法是村级组织在其他方面制衡村民利益，如拖延批宅基地时间，让该户在小孩结婚办证、上户口等方面跑断腿，本应享有的村庄权利与利益不保障不给予，等等。半正式的治理实践源于村级组织享有的治理资源，更源于村民对村级组织“司法”权力和“立法”权力的默认[10]，当然，这有赖于村组两级的配合。J村的小组长也是管水员，他要统筹农业用水，收取共同生产费。有时村民深夜里找小组长协调放水矛盾，他要义不容辞地赶往现场。有些农户因雨大田埂被冲垮，稻谷生长受影响，向小组长说明此事，小组长确认其受灾后，会酌情减少该户当年的税费，让百姓心理平衡。对于那些地势较低、水源充足，或者靠搭便车放水，不缴纳共同生产费的农户，村民小组长会多跑几次腿，多磨几次嘴皮子，讲感情、讲面子、讲人情，将公共事务化为兄弟关系或村庄伦理。小组长组织村民出工做公益事业时，一般首先完成镇里下达的硬性任务，再完成挖树窝、改田、修排水沟等本村本组的任务。J村每个劳力每年要出十个义务工，如果超额完成义务工，小组长会记录下来，在来年进行奖励，如果拖欠义务工，则要加入税费征缴中，或者第二年多出同等的工，村民都很认同这种相对公平的处理。对于村民矛盾和家庭纠纷，一般是小组长先上门调解。既有体制授权与民意认可，又有村级组织的合法性支持的小组长此时具备独立调解矛盾的能力。对于特殊案件且很难调解好的，小组长会先稳住各方情绪，再去向治保主任汇报情况，然后协同村干部调解该矛盾，村委会公的角色表现明显，村民多会听从村干部的调解意见。
总体说来，农业税时期的村民小组作为一个独立的治理单元是有效的，结合治理即在村民小组内完成，村民小组长能够在完成政府任务与建设社区公益方面发挥作用。村干部的处事逻辑尽管很难摆脱地方逻辑的影响，但其结构位置与角色职务使其与乡镇政府的利益连带性更强，更容易围绕国家行政任务展开工作，对于与村庄利益相关的农田水利、纠纷调解等公共品供给关注度不如小组长高。与村干部相对应，小组长的利益是向内的，与农户的互动更频繁，更少与体制接洽的可能性。具有相应的治权是村民组长处理社区事务的关键，但他必须依托村级组织，综合运用多种治理策略，保证乡土逻辑与政治原则的协调对接。
三、接点治理的式微与困境
20世纪90年代中期以后，农民负担逐渐加重，基层治理出现严重危机，政府合法性资源急剧流失。为缓解农民税费压力，制止乡村乱收费现象，改善日趋紧张的干群关系，加强对基层组织的监管，重塑国家的合法性，中央于2006年正式取消农业税费。为保障税费改革的成果，消除政府做恶的体制性根源，中央推行乡村体制改革，撤乡并镇、精简机构、分流人员、取消两工制度、实施粮种补贴等，湖北省甚至取消村民小组长建制。乡村体制改革的推行标志着接点治理的式微，也使得后税费时代的基层治理陷入困境。
（一）接点再造与底线治理
J村是城郊村，随着经济发展加速，村庄事务逐渐增多。取消村民小组长后，8个村干部很难完成政策传达任务，村级组织便创新服务体制，在各组设置3～4个信息员，一个信息员负责联络15～20户村民。信息员由村民选举产生，无合同约定，服务报酬低。信息员名义上负责农技报发放，生猪禽畜防疫，粮食补贴面积落实，合作医疗代收，农田用水统筹，民事纠纷调解等事务，实际情况却是大部分信息员在外面打工，对村庄治理不太了解，也不太关心村级事务。真正遇到民事纠纷，在村的信息员经常出现相互推诿，不愿调解矛盾的现象。所谓“鸟无头不能飞，人无头不能走”，为增强信息员的责任，提高组级事务处理效率，J村于2011年试行协管员制度，从信息员中推选出一个协管员，由他全权负责组级事务，协管员一年有3000～4000元的报酬。协管员制度恢复了原村民小组长的功能，不过协管员与村民小组长有质的差异——村民小组长有一定治权，有调解民事纠纷的能力，在小组内有较高威望，协管员却像个信息传达员，他们利用情感、面子等私人资源做工作时效果不但不明显，有时还会遭到村民的不屑与讥讽。协管员与小组长治理机制的差异如表1所示。
表1小组长与协管员治理机制的差异
治理主体合法性合理性
小组长有有
协管员无无
接点治理的有效来源于治理主体兼有合法性与合理性的双重身份，合法性即国家授权，合理性即村民认同。接点治理的成功既与宏观的政策制度有关，也与治理主体掌握治理资源有关，更与其嵌入的村庄社会结构有关。已有的研究或者以静态的和结构化的国家与村庄的二元理论为底蕴，推导出“国家代理人”与“村庄当家人”[11]的双重角色理论，或者分析具体乡村实践中半体制精英的角色与行为，发现那些纯农业型、缺失集体经济的村组干部容易出现“撞钟者”和“守夜人”[12]的角色模式，少有对治理主体嵌入的村庄结构①及所掌握的体制资源②做出的分析。协管员与小组长身份的差异源于体制授权的不同，前者是村级组织授权，合法性较弱，后者是国家制度授权，合法性较高。同时，协管员所处的时空条件和所掌握的体制资源已大不同于村民小组长，接点治理的弱化使底线治理成为可能。
黄宗智基于“第三领域”概念提出的“集权的简约治理”主要包含三个方面，一是政府机构设置的相对简约，二是公共规则与地方规则的妥协与互渗，三是地方士绅的治理遵循民间习俗与乡土规范。也就是说，权力组织与地方精英共享儒法合一的治理意识形态，国家规则对地方规则的尊重与保护，地方规则的完整有力是简约治理发生的文化、制度、结构条件。而20世纪90年代以来，随着市场经济的刺激和大众传媒的渗透，农村人口大规模向城市流动，农户间的职业结构和经济分化拉大，原有的村庄共同体解体，村庄交往逐渐走向算计化理性化的规则体系，村庄精英不再关心社会地位和个人声望，不再愿意为维护村庄秩序献智献力，村庄社会关联变得日益松散化冷漠化。村民愈发的原子化短视化功利化与农村社会从“熟人社会”向“陌生人社会”的转变，标志着传统的乡土伦理和情面原则的正当性与约束性被打破，这使得村民依据自身利益需求选择有益于自己的规则说事，只要不违背国家法律和相关政策，任何人都是平等主体，这给协管员处理公共事务带来极大困难。现在的协管员秉承“多协调、少争论”的原则调解村民矛盾，如果说话口气太重，调解方案有所侧重，有时会被村民冷嘲热讽。若平时生活中说话做事不如村民的意，或者在某方面得罪某些村民，就有可能被村民借故报复泄愤。有些协管员也学乖了，他们只要发现村民矛盾，便打电话给村干部，很少亲自处理。地方规则的混乱使村庄预期缩短，村民行为变得乖张，协管员很难再利用乡情原则进行社会治理，接点上移至村庄层面，对村级组织的要求相应提高。
村级组织是村庄事务的直接管理者，村庄事务的突击性、不规则性、综合性、临时性等特点使得村组干部必须团结合作，因地制宜管理村庄公共事务，软硬兼施摆平各种不合作者。取消农业税前，通过组织公益事业建设，乡村权力成功嵌入村庄社会。税费改革后，村级组织和村庄社会的“制度性关联”[13]机制被打破，村干部对村庄的制度性控制能力降低。在上级行政考核制度规范化的背景下，村干部将原来的“软指标当硬指标搞”[14]，如建立民事档案、实行制度上墙，推行坐班制度，村级组织的规范化形式化倾向明显。另一方面，微薄的财政转移支付很难维持基层组织的运转，J村的村干部和大多数地方一样，选择向上跑项目捞资源以自肥，村级组织的脱嵌化倾向严重。此时的村干部也会在意农田水利建设、村庄纠纷调解，但他们的行动逻辑发生变化，在稳定压倒一切和个体权利至高无上的政策话语下，村级组织在公共事务上缩手缩脚，他们深知做的事情越多，越可能得罪村民，越容易出问题，影响自己的仕途，相反，能拖就拖，维持底线秩序会获益更多。在如此思维模式下，村干部不主动介入村庄事务，他们秉持“不出事的逻辑”[15]拖延村民矛盾，实在不行就以和稀泥策略或摆平逻辑来息事宁人。在治权弱化的背景下，村级组织日益“悬浮”于村庄社会，村干部与村民的利益关联大大减弱，他们奉行底线治理策略，维系村庄底线秩序。
（二）混混介入与治理内卷化
混混从分田到户后即出现于乡村社会，他们偷鸡摸狗，打架斗殴，有时做些杀人抢劫的勾当，给乡村治安带来巨大威胁。从20世纪80年代末到90年代中期，全国范围内的社会治安综合治理活动展开，混混的数量急剧减少，不少混混陆续离开乡村社会，到城市谋生存。那时的混混为争夺江湖利益危害乡村秩序，但他们并未改变乡土逻辑和村庄道德秩序，活动也没有超越村庄熟人社会的约束。首先，那时的熟人社会秩序还能较好地维持，村民在乎村庄身份和社会地位，注重人情交往的表达性收益，有较长的生活预期；其次，那时的乡村经济发展一般，集体资源被村级组织和国家所掌握，混混无攫取利益的能力；再者，那时混混是村庄中的边缘人，村民多认为混混不学无术，是家庭败类、社会渣子，国家对混混的治理有坚实的群众基础。
乡村体制改革及经济发展为混混介入乡村提供机遇。取消农业后税后，基层组织的行动逻辑由原来的要钱、要粮变为现在的跑钱和借债，物质资源和权威资源被极大地弱化，失去治理乡村社会的能力与动力。同时，后税费时代的农村资源由“提取”转向“输入”，各级政府投入大量资源，再加上市场经济发展，乡村社会积聚起大量利益，由此引起混混的介入。治理能力的弱化与治理需求的存在使基层组织疲于应付，在上级监督不力及自利性扩张的背景下，基层组织与混混结盟，共同汲取自上而下的资源与乡村发展成果，造成乡村治理内卷化。我们以J村的情况进行说明。
J村遵照县政府规定，于2009年在张家湾征地，进行新农村建设。此次征地不仅涉及房屋拆迁，还涉及农地占用，不少农户土地被征用。村委会在落实上级政策方面很积极，主要是想利用腾出的土地建小产权房出售。土地是农民的命根子，村委会给的征地价格又很低，遂引起村民的不满，多数人不同意拆迁。而J村的新农村规划及建筑规格是全县典型，县领导曾多次视察施工现场，鼓励该村成为做新农村建设的排头兵，如果达到预期效果，上级会有嘉奖，村干部也有可能晋升。在压力型体制和政治锦标赛体制下，J村村干部希望能按时施工，及时完成居民点建设，但几户村民丝毫不为村干部苦口婆心地说教与利益许诺动心，他们要求提高补偿价格，其他村民也顺势拒绝拆迁。村干部就将该工程包给县里一个混混，让他找施工队建设，同时请本村另一个混混一起上门做工作，并聘请他为工程总监。村混混与县混混在当地远近闻名，他们只是在张家湾晃了晃，放了几句“谁阻拦就搞死谁”的狠话，一些村民很快感受到压力，很快同意拆迁。对于强势的村民，村干部暗中给予好处，他们没多久即同意拆迁。两个混混顺利包到工程，赚得盆满钵满，村民对混混既羡慕又敬畏。
税费改革后，国家希望通过工业反哺农业，城市反哺农村带动乡村发展，让农民享受更多好处，增强其对政府的合法性认同。而我们看到，农民不仅没有获得普惠性政策和资源下乡的好处，甚至因此利益受损，相反，混混及基层组织却获得大量利益。上述状况导致的后果是资源下乡越多，农民的不公平感越强，对政府越是不满，越有可能采取激进方式维权。而基层组织处在国家与社会的夹缝中，他们一方面要完成自上而下的行政任务，另一方面又面临着治理资源不足的困境，利用灰黑力量进行治理，不仅能降低治理成本，还能增强其谋利的能力。正是转型期的基层组织对混混的功能需求增大，才使得混混重新占据乡村社会。混混介入乡村的成功与基层组织的治权与治责不匹配有关，更与乡土逻辑变异，熟人秩序瓦解，村民原子化有关，正是村庄社区的松散化冷漠化使混混介入村级事务遭遇不到任何有效抵抗。
村民自治制度的确立是国家政权在乡村社会的重建，通过借用乡村社会的民间资源，国家从制度层面实现了与乡村社会的对接与融合，因而被认为是国家对乡村整合成熟的标志[16]。实际情况却是，无论在农业税时代还是在后税费时代，村民自治都不能完成制度的预期效果，村干部成为协助乡干部完成行政任务的工具。处在国家与社会接点的位置并不意味着村级组织会考虑村落利益，基层政权根据时势下达政治任务与考核目标掠夺了自治的空间，使村委会从成立伊始便一直具有强烈的准政权性质。乡村体制改革只是斩断了村组织作恶的黑手，并没有实现其权力性质的根本变化。相反，财政资源的匮乏与行政手段的受限制只会使其行政化倾向更强，更加成为党和国家的村委会。总之，村级组织在税改后没能实现国家与社会的良性互动的目标，它离接点治理的方向与目标越来越远。
四、接点治理与国家政权建设
接点治理的实质是在国家与农民之间找到一个好的中介，以实现国家治理与社区治理的统一与均衡。接点治理模式的变化是国家与社会互动的结果，不同时期村组干部的治理实践既展示了丰富的乡土性特征，也推动着国家政权建设的转向。无论在集体化时期还是在农业税时期，国家因主客观条件限制，都没有实现与农民的直接对接，而是选择借用村组两级与农民打交道，接点治理的特征是兼顾国家政策与地方规则。村干部与组干部在这两个时期的行动逻辑不同，与其所处的结构位置及面临的国家任务有关，它们作为国家政权与农民的接点各自发挥着应有的功能。
税费改革后，国家放弃接点治理模式，试图实现国家与农户的对接，我们从这一时期国家绕过基层组织发放粮食补贴、农机补贴给农户，实行项目化供给乡村公共品的政策实践中即可看出。小组长的被取消及村级组织的行政化使得村干部实实在在成为中央在基层的代理人，同时造就出基层治理的两难困境。一方面，村级组织要对中央负责，完成上级交付的行政任务；另一方面，它又必须维护基层秩序，保证国家权力的有效渗透。国家-接点-农民三者的关系变为国家-农民的关系昭示着乡村治理的转型，也预示着新时期国家政权建设的启动。
杜赞奇指出，晚清开始的国家政权建设，一直到人民公社时期才算完成，其完成的标志是国家权力通过下沉与集中，一方面从农村源源不断地提取剩余，为现代化建设提供资本积累，另一方面又保持住农村基本稳定与农民对国家的忠诚，从而使得国家权力与亿万农民打交道成为可能。张静则认为，“国家政权建设并非只涉及国家权力的扩张，更为实质性的内容是权力本身性质的变化、国家——公共组织角色的变化、与此相关的各种制度——法律、税收、授权和治理方式的变化、公共权威与公民关系的变化”[3]（p47）。在笔者看来，两种观点并不冲突，蒂利曾将国家政权建设分为两个阶段，一是国家权力对社会和经济生活各个方面的控制加强，二是公民权利义务在民族国家范围内扩大，公民观念开始形成[17]（p2）。也就是说，国家政权建设并不是一步到位的，而是要依据政治社会形势做出相应的调整与改进。接点治理的模式变迁昭示着当下的国家政权建设早已走出权力组织的下渗与汲取阶段而进入到一个新阶段，但这个阶段与张静的论述相去较远。当前的乡村社会经过革命洗礼与市场侵蚀已发生很大变化，它既不是遵循长老教化与传统规范的礼俗社会，也不是建立在公共规则基础上的公民社会，乡村社会的多元性和不规则性使其很难完成与国家权力的直接对接，农民脱离原有的村庄社区束缚，极有可能变为“无公德的个人”，国家政权建设必须考虑其实践的社会基础，试图通过单向度的专业化科层化的权力配置来解决乡土变迁中的问题是注定要失败的。
一直以来，乡村社会只是国家改造的对象，乡村社会性质被有意无意地忽略或否定。无论是人民公社体制，还是村民自治制度，抑或是乡村体制改革，都更多关注国家权力下渗与政治整合。后发外生型国家的现代化需要和社会主义目标决定了国家政权建设的首要任务是推翻三座大山，赶走帝国主义，强化国家的支配能力，并从农村汲取资源以用于工业化建设，实现民族独立和国家强大，国家权力的扩张和强化具有历史与现实的必要性，我们不必以西欧国家政权建设的规范内涵作为批判与否定中国政治社会经验的基点。集体化期的国家政权建设最大的问题是有国家而无基层，基层社会的主体性被湮没，但国家权力对地方社会的全覆盖并不意味着农村结构的彻底改变，在村组两级干部身上，国家与社会是混为一体的。结构位置的不同诱导出村组干部不同的行为逻辑，但他们无一例外都要在国家政策与地方规范间寻找平衡，接点治理也在乡村场域中发生。从20世纪80年开始，国家试图在农村基层建立一套完善的科层化行政化组织，以更好地发挥改造农村和改造农民的作用，我们从乡镇政府专业化的机构设置和分工明确的行政职能即可看出。国家试图通过“七站八所”呼应基层公共需求，并自外而内输入村民自治制度，以释放基层社会的地方性特征，促成国家与社会的良性互动与有机融合。学界对“地方性知识”和“传统的复兴”的发现也是在思考地方秩序中捕捉到的。在治理体制和各级政府间行政性分权关系没有变化的背景下，村民自治更多地体现出国家政权重建的内涵，真正的村民自我管理、自我服务的空间并不大，“三农”问题的出现和干群冲突的频发意味着国家政权建设的不完全成功[18]。与村干部强国家性弱地方性的角色相比，小组长与村民的利益更一致，治理的合法性与合理性角色更统一。小组长在从事公共活动时更多考虑地方规则与老百姓的诉求，无论是代表国家收取农业税费，还是组织公共事业建设，小组长都是与农民打交道的直接主体，他们对村情民意的把握与村干部的政策变通相得益彰，有效实现了国家与社会的接应与融合。
当前的国家政权建设必须回应自上而下的作为规划的现代化建设与自下而上的乡村社会性质变迁的要求，国家现代化任务与乡村社会性质的相互协调源于村组两级的接应与转换[19]。接点治理的重要性在于，它不仅能完成上级下达的各项任务，而且能保证村庄社区的有序稳定，更能有效表达村民的公共需求偏好。税费改革前的接点治理将正式权力嵌入在地方社会中，使公共规则和统一任务与不规则的乡土社会实现互补与整合，既节省了治理成本，又能保证现代化建设的完成。税费改革及乡村体制改革取消了原有的治理接点，主要表现为村民小组长的淡出与村级组织行政性的强化，这使得国家任务失去承接转换机制，变成官僚体系与农民的直接打交道。在压力型体制和政治承包制下，村级组织除硬着头皮完成上级任务，并无他法。忽略基层社会性质与变迁特点的乡村治理很难切身考虑农民利益诉求，村干部更少在地方性与国家性之间找平衡，更不会考虑村治绩效与农民感受，自然也难以达到基层善治的目标，在片面唯上的治理逻辑下，村干部执行上级政策越多，越会遭到村民的反感与抵制，基层组织的脱嵌化倾向也越明显。在国家资源下乡背景下，村级组织与混混结成联盟，共同汲取转移下来的国家资源，造成新时期的基层治理内卷化，进一步消解了农民对国家的合法性认同。治理接点从制度层面和功能发挥层面的彻底瓦解，表明国家政权在维持农村基本秩序和提供公共服务的能力降低，在引导农村社会向着规划的现代变迁目标前进的能力方面也严重下降，国家政权建设任务任重道远。
五、结语
从一般意义上讲，乡村社会的现代化不可能是外力强加的结果，它应该包括乡村自主性与外来政策制度的相互磨合与协调并进，充分了解和利用地方规则并调动农民积极性是实现新时期国家政权建设的必由之路。中国农村社会的不规则性与多元性在短期内难以改变，国家引导农村社会向现代化建设和社会主义目标前进的方向也不会改变，这既需要国家具有强大的动员能力与良好的村治能力，也需要建立一个能适应当前农村社会状况的基层治理主体，保证社区治理与国家治理的统一，这需要重建治理接点。以村民自治制度为基础，搭建国家与社会良性互动的平台，促进农民主体性的发挥及参与基层事务的积极性，才能避免基层治理内卷化的困境。而重塑治理接点的权力性质，实现其合法性来源的转换，使合法性与合理性兼具一身，才能真正呼应并协调地方诉求，促进国家政权建设稳妥推进。
（感谢在2012年湖北荆门调研中调查组成员陈涛、于龙刚、刘小锋、黄萌、陈英等诸位学友的集体调查与讨论。同时感谢杨华博士对本文论点给予的意见和启发。）
注释：
①李怀印曾对村社伦理与地方规范对乡村治理的影响做出过精彩论述。详见[美]李怀印著《华北村治》，中华书局2008年版。
②申端锋曾对乡村体制改革带来的基层组织物质资源与行政资源的弱化及其影响做出详细分析。详见申端锋：《治权与维权：和平乡农民上访与乡村治理1978-2008》，华中科技大学2009年博士生论文。
参考文献：
[1][美]黄宗智长江三角洲小农家庭与乡村发展[M].北京：中华书局，2006
[2]王德福，林辉煌地方视域中的国家政权建设：实践与反思[J].中国农业大学学报（社会科学版），2011，（4）
[3]张静现代公共规则与乡村社会[M].上海：上海书店出版社，2006
[4]张静基层政权：乡村制度诸问题[M].上海：世纪出版集团、上海人民出版社，2007
[5]吴毅小镇喧嚣[M]北京：生活·读书·新知三联书店，2007
[6]刘金志，申端锋乡村政治研究评述：回顾与前瞻[J].开放时代，2009，（10）
[7]徐勇“接点政治”：农村群体性事件县域分析[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2009，（6）
[8]张乐天.告别理想[M].上海：东方出版中心，1998
[9]沈延生.村政的兴衰与重建[J].战略与管理，1998，（6）
[10]陈锋连带式制衡：基层组织权力的运作机制[J].社会，2012，（1）
[11]徐勇村干部的双重角色：代理人与当家人[J].二十一世纪（香港），1997，（8）
[12]吴毅“双重角色”、“经纪模式”与“守夜人”和“撞钟者”[J].开放时代，2001，（12）
[13]吕德文制度性关联的消解及其对乡村社会的影响[J].西南石油大学学报，2009，（4）
[14]申端锋软指标的硬指标化[J].甘肃社会科学，2007，（2）
[15]贺雪峰，刘岳基层治理中的“不出事逻辑”[J].学术研究，2010，（6）
[16]吴理财村民自治与国家政权建设[J].学习与探索，2002，（1）
[17][美]杜赞奇文化、权力与国家[M].王福明南京：江苏人民出版社，2004
[18]彭大鹏村民自治的行政化与国家政权建设[J].北京行政学院学报，2009，（2）
[19]刘锐我们需要什么样的农村基层组织[J].中共南京市委党校学报，2012，（4）
[责任编辑：王篆]
作者：刘锐 袁明宝
第二篇：“国家政权建设”与中国乡村政治变迁
摘要：中国的乡村社会可以划分为传统时期、晚清民国时期、人民公社时期和乡政村治时期四个阶段。运用“国家政权建设”这一理论框架分别对这四个阶段的中国乡村社会进行分析，可以透视不同历史时期中国乡村政治的特点和发展的轨迹，从而为了解中国乡村政治的真实面貌提供一个学理层面的窗口。
关键词：国家政权建设;乡村社会;政治变迁
文献标识码：A
一、“国家政权建设”的内涵
“国家与社会”研究的兴起，是20世纪如年代以来中国社会科学研究中一个引人注目的现象，它很快波及政治学、社会学等许多学科，算得上是一次“国家与社会研究思潮”。在这个思潮的形成与流变之中，各种论题的研究者对它的理解是不同的。从总体上看，中国社会科学研究对“国家与社会”视角的引进和确立，主要是通过两个途径实现的：一个是对市民社会理论的研究，另一个是对“国家政权建设”的研究。“市民社会”研究直接正面地提出了国家与社会关系的研究范式，它使很多人从对宏观制度重新设计的长期而又无结果的沉迷中解脱出来，转而关注社会自治力量的新生和重组，并且也使多数倾向重心下沉的社会政治研究者找到了一个更具有学理深度的学术资源。本文不再对该问题做论述，本文着重运用的是“国家政权建设”这一分析框架。
“国家政权建设”本是欧洲民族国家形成与发展过程中的一个重要阶段和层面。在欧洲历史研究中，“国家政权建设”是对一个客观发生的近代化现象的概括。从这个现象中我们可以看到：分散的、多中心的、割据性的权威体系，逐渐转变为一个以现代民族国家为中心的结构。这种政治结构反映的是一种新的权威和社会的关系，逐渐掌握了强制性手段的君主开始改变力量联盟，他们与普通人民结合，充当后者基本权利的界定和保护者。这的确是权力结构的“集中化”过程，因为这个过程确实摧毁了地方分割性的权威格局，将管辖权强制性地上升到君主手中。如果更深入地观察就会发现，这一过程实际上创造了一种新的社会身份——公民，并赋予其正当的、受到保护的权利。这些权利从前不曾在任何其他政治单位中得到确认。这些政治单位可以是很大的政治实体，权力也可以是相当制度化的，但它们代表的是一些特别的权力，这些政治特权是一个未经区分的混合体，它绝对优先于社会。它的权力结构如同一个松散的封建统合圈，其中充斥着个体当权者，以及它们的追随者组成的社会联合体。受到现代国家保护的公民身份解放了个体权利，在结构“集中化”背后更为实质性的内容是一个新的公共组织——现代政府角色形成，并且以这一角色为中心的、不同以往附属性质的权威和公众的关系逐渐确立。公共组织的权威来自对公民权的保护，普通民众作为一种新的国家成员身份类别，拥有了新的、前所未有的权利，他们有可能在新政治单位的保护下，冲破旧地方贵族权威的压迫。国家的角色已演变成公民利益的促进者和捍卫者，这一点，是国家在竞争中保持强大力量的关键，国家必须根据不同的原则将社会成员组织起来，国家还必须创立新的内聚机制，从而整合更大范围的认同。所以，在欧洲的经验中，国家政权建设不是一个国家自己单方面受益的权力竞争过程。所谓“现代国家政权建设”，就是在新的社会经济基础之上，按照民主和法治的政治原则，建立起新的行政管理体制和政权组织网络，有效地行使其征收赋税、维持治安、兴办教育、多种经营、发展经济、合理配置资源等基本职能。杜赞奇曾指出，成功的现代国家政权建设应该包含两个方面的含义：一是国家权力对社会生活和经济生活各个方面的控制逐渐加强;二是在现代化的民族国家内，公民的权利和义务也在逐步扩大。在发展中国家，尽管政权更迭频繁，但国家权力却持续扩张[1]。由此可见，“国家政权建设”不仅具有近代历史观的意义，即认为伴随着近代社会变迁过程，发生了一个国家权力的向下扩展现象，而且还有分析工具的意义，即认为，它的规范性内涵可以扩展用来观察中国社会的变动，特别是乡村社会。因此，运用“国家政权建设”的分析框架有助于我们梳理出中国乡村政治的变迁的轨迹。
二、中国乡村政治变迁
(一)
传统中国乡村社会的治理，是由国家政权和社会权威两者结合所组成的，国家政权在乡村社会的治理，由于管理成本的限制，其较为健全和正规的系统设置实际上只达到县一级。国家政权对农村基层社会的控制对于整个社会而言，更多地是象征性的意义。“事实上，老百姓与官府之间的交涉，亦只有纳粮、涉讼两端”[2]。因此，国家对农村社会的实际控制，在县以下农村基层社会是由地方精英在非制度的层面进行的。这些地方精英控制着地方权威结构，原因是社区发展和精英本身的需要。地方精英总是设法垄断权力，同时社区也需要地方精英加入权威结构，一些社会管治需要利用地方精英的资源——福利、享受、闲暇和影响等等，于是，给予地方精英行政权力帮助社区结构运转，而精英的进入使权威结构得到信誉，同时使地方社会趋向稳定。这些地方精英一般由族长、乡绅和地方名流组成，实际承担着对传统中国乡村社会日常生活的管理职责。因此有学者称这实际上是一种乡绅主导的自治体制。这种传统的治理方式有着许多的优点。
首先，地方精英对农村社会的控制实际上代表着国家政权对农村社会的控制。因为他们一般都和国家政权有千丝万缕的联系，他们的身份使他们在某些时刻可以作为国家政权的代表，在农村社会发号施令。因此，这种治理方式从制度和非制度两个层面保证了国家对农村社会的控制。
其次，在地方事务上，地方精英往往有较大的发言权，在地方民众的利益受到国家政权侵犯的时候，社会权威要代表地方和地方官讨价还价，从而对国家政权起到一定的制约作用并保持地方社会的稳定，
由此可见，地方精英在国家政权和农村社会之间，是一个类似于“中介”的存在，它起着“缓冲”矛盾的特殊“双重制衡”作用。它对王朝统治的稳定和改朝换代时期的社会稳定所起的作用尤其重要，而这也许就是中国历史上王朝不断更迭，而社会发展却保持了比较稳定和连续的状态的根本原因所在。
(二)
中国的现代民族国家的建构始于清末新政，而展开于民国时期，其核心内容是要建立合理化的官僚制度，使国家的行政权力深入基层社会，加强国家对乡村社会的监控和动员能力。这项工作，在民国时期取得一定成效。但是历史条件的客观限制，以及当权者对“国家权力”和“政治现代化”的片面理解，最终使中国早期的国家政权建设误入歧途。这首先表现为当国家政权的某些职能迅速增长的同时，人民的民主权益和经济利益不但没有得到相应的保障，反而不断受到削弱。“国家权力”实际上沦为少数既得利益集团实施专制独裁统治的工具，“强化国家权威”的过程逐渐异化为单纯的对广大社会民众强化控制和敛集社会财富的过程。晚清和民
国早期初步建立起来的国家政权实质上是一种“经纪体制”和“现代官僚体制”的混合物。在此后数十年的发展衍变过程中，国家政权并未实现由混合体制向规范化的现代官僚政治体制的过渡，而是走向全面的“经纪化”。这种国家政权的组织构成极不规范，行政职能部门组织网络中(主要是基层政权组织中)包含着大量的非正式机构和人员。这些非正式的机构和人员与正规化的官僚机构和人员一道，共同担负管理控制社会的职能。但是与正式的机构和人员的不同之处在于，这些非正式的机构和人员的行政办公经费和工资福利并不由国家财政支付，而是由他们凭借国家赋予的各种管理职权，在担负其管理控制社会、征收国家赋税等职能的同时，通过正常赋税以外的各种“创收、摊派、罚款”等途径自行解决。“经纪体制”作为一种暂时的、辅助性的政治体制，存在于“传统精英政治体制”向“现代官僚政治体制”过渡的阶段，具有一定的必然性。新、旧体制的交替需要一个过程，现代政治体制的确立和规范，不仅有待于现代财政制度的建立、社会公众思想观念的转变、新型行政管理人员的培养等，而且有待于社会经济的进一步发展，不可能一蹴而就。就晚清和民国而言，基层政权“经纪体制”普遍存在的主要成因，是初创时期的国家政权面临巨大的财政困难，无力承担所有政权机构和人员正规化、官僚化所必需的巨大的行政办公费用和工资福利开支。如果不能在一定的期限内完成由混合政治体制向现代官僚政治体制的过渡，国家政权的现代化建设就有可能夭折。这首先是因为在“经纪体制”下，国家政权调动“经纪人”积极性的主要手段是“放权让利”。这种做法固然能在短时期内使国家财政收入有所增长，但同时也为“经纪人”贪污大开方便之门。经过“国家政权建设”过程的打击，过去的地方社区精英被逐渐清除，代之以行政分支型的“国家掮客”的兴起(掠夺性经纪人)。这些人成为地方上的新权威。大范围的“经纪体制”的存在，不仅造成财源流失，加大了控制成本，极大地削弱了国家政权动员有限资源实施经济建设的能力，造成经济发展的困顿。国家集聚资源的努力使主要负担落在农民身上，这表现为财政政策与农村经济发展的不适应现象。它导致了农民和地方精英的强烈不满，极大地激化了广大民众与政府之间的对立情绪，直接危及新生的国家政权赖以存在的社会基础。更长期的严重社会经济后果，是农民的破产、资源基础的枯竭、“国家政权内卷化””，。最终结果是，“国家的政权建设”过程破坏了国家自身在基层的权力基础。
(三)
1949年，中华人民共和国建立之后，中国共产党将现代“政党运动”与乡村政权的建设结合起来，开始对乡村社会进行治理。在乡村社会治理的重建方面，中国共产党所具有的优势是其他政党无法比拟的。中国共产党的党员大多数来自农村，使他们和农村有一种天然的联系和“亲和力”。中国共产党作为一个“理想主义”的无产阶级和“穷人”的政党，更容易得到乡村社会的认同。
最初的土地改革以及随后实行的人民公社制度，都是一种“国家政权建设”行为。新的政权建设基本上遵从马克思主义的国家学说，从经济基础的改造人手，推及上层建筑的变革。新政权对乡村社会的整合，首先从农村土地关系的改革开始，进而对乡村社会权力进行重组，将国家政权直接延伸到村庄内部，自上而下建立起严格的支配体系，从而将农民完全整合到国家政治体系之中。
土地改革之初，国家即派出大批土地改革工作队进驻乡村，一方面是组织农民进行土地改革，另一方面将农民组织起来，将一部分积极分子吸收进共产党内，取代传统乡绅和旧的乡村“精英”成为乡村社会的新的领导者。这些以贫下中农积极分子为骨干的新的乡村领导者在政治上和组织上与党和政府保持着紧密的联系，成为国家深入乡村社会的一支主要力量。尽管新中国成立之初国家政权只设到区、乡一级，但是这些新崛起的乡村权力精英却把国家的政治权力延伸到村庄之中。
人民公社体制一方面摧毁了乡村社会旧的经纪体制(包括传统的保护型经纪)，国家的政策、方针乃至意识形态都直接通过自上而下的行政管理系统贯彻到乡村社会，乡村社会资源的征用以及赋税的征收也是通过国家政权的基层组织完成的。旧的各种经纪角色及其存在的土壤都被彻底铲除。另一方面，它在一定程度上保证了农村社会的稳定[3]，确实使农村社会和农民得到了一定程度的“实惠”。广大农民得到了近百年来没有过的安定的生活环境，医疗条件从无到有，教育初步普及。人民公社时期的平均主义虽然不利于调动人的积极主动性，但在中国社会这样一个有着“不患寡而患不均”的传统的农村社会中，其内部的平均还是有助于农村社会稳定的。
当然我们并不否认这种稳定也付出巨大的代价和产生了许多负面的效果。“三级所有、队为基础”的人民公社权力结构，则在制度上进一步巩固了国家对乡村社会的强力整合与控制。它直接导致了工业与农业、城市与乡村发展的不均衡，形成了经济领域和社会领域的二元结构。这种经济社会的二元结构一旦成型、固化之后，其消极功能就日益凸现出来：它不但压抑了农民的积极性，破坏了农村生产力的发展，而且加剧了城市居民对国家的依附性，限制了城市工业化和其自身的发展，以至整个国民经济畸形发展。从而不难看出，人民公社体制完全忽视了现代民主法治对乡村社会的动员。由于这两个方面的原因，人民公社体制必然是暂时的、无法持久的。也就是说，“国家政权建设”在乡村社会的推进，需要探寻出一种新体制，它在经济上能得到农民的认同并能促进农村经济的发展，在政治上完成乡村社会的民主转型从而以现代民主法治来确保国家对乡村社会的动员。公社体制满足不了这些要求，它的解体也是必然的。
(四)
20世纪70年代末，国家开始对人民公社的管理方式进行改革。但改革是要付出代价的，它意味着打破原有的稳定秩序，并建立与之相适应的管理方式。改革开放以后，对乡村社会治理的转变主要从两个层面展开。一是取消人民公社体制代之以建立乡镇政府。二是在农村取消生产队体制实行村民自治，也就是实行“乡政村治”。主要特点有三：一是政社分开，即农民为生产经营主体，乡级政权不直接从事生产管理，而是领导本乡的经济、文化和各项社会建设，做好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作。二是乡以下实行村民自治，乡和村不再是垂直的领导关系。三是首次要求建立乡一级政和相应的预决算制度。这是以往历史上从未有过的。在20世纪80年代，它基本上适应并促进着农村经济社会的发展。特别是由于政社分开，农村的微观体制和社会方面发生了重大的变化，家庭经营体制得以巩固，村民自治制度得以建立并迅速发展。但是，在农村经济与社会发生变化的过程中，国家治理农村的县乡管理体制却没有发生相应的变革，反而与农村经济社会发展和全面建设小康社会的目标发生着尖锐的冲突[4]。
吉登斯在《民族一国家与暴力》一书中就曾强调：“现
代民族一国家的产生，其目标是要造就一个有明确边界、社会控制严密、国家行政力量对社会进行全面渗透的社会，它的形成基础是国家对社区的全面监控。”[5]中国乡村社会的“国家政权建设”在国家对乡村社会的动员、监控或者说国家的集权方面与西方国家是大致相同的，而且，由于后发国家急于迅速实现现代化的愿望和压力，中国乡村社会的国家政权建设的集权特征由于其人为的、“计划”的痕迹而更为明显。也正因为如此，人们一谈到乡村社会的“国家政权建设”似乎以为这就是一个集权过程。但是根据中国乡村社会的特点以及历史上过度集权的教训，我们充分认识到在国家集权的基础上，还应该强调国家与社会的适当分权，我们应既以分权促进基层民主的发展和现代公民精神在农村的成长，又以分权监督、制约国家代理人。只有这样，才能使国家权威及其合法性深入乡村社会、深入基层民众，才能建立起有效的合理化的政权体系并由此而推动和实现乡村社会的现代化。因此，从这种意义上来看，村民自治不失为一种有效的“国家政权建设”形式。首先，从法律上讲，《村民委员会组织法》规定：村民委员会是村民自我管理的自治组织。同时，该法还赋予村民委员会许多正式的国家职权，例如：协助乡镇政府开展工作，宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行法律规定的义务，等等。实际上，村民委员会并不是纯粹的自治组织，它具有“准政权”的性质。其次，从实践上看，实行村民自治以后，国家通过赋予农民一定的自治权，即通过民主选举、民主管理、民主决策和民主监督以及村务公开，重新赢得了农民对国家政策的服从和对国家义务的遵守。有许多研究都表明，村民自治不但没有削弱国家对乡村社会的治理能力，相反地却改善了农民与国家的关系，提升了国家在广大乡村民众中的权威以及国家对乡村社会有效整合的能力。
但是，作为乡村基层组织系统的核心的乡(镇)权力机构也存在着一些问题。1983年以后，我国农村基层撤社建乡以后，乡(镇)政府普遍建立了乡镇一级财政。随着乡镇财政的成立，由于乡(镇)政府掌握了一定的财权，在财政收入的实际操作过程中，一些乡(镇)政府往往想方设法帮助纳税人减免中央与地方分成的税种，并通过收取企业利润、管理费、集资、摊派、赞助等，将税源转化为自筹资金收入，甚至自主地增设一些机构、自聘工作人员或临时“帮办”，由这些非正式的国家机构和人员代行政府的某些职能。由于这些机构和人员属于非编制性质，国家不承担他们的工资负担，他们只能依靠收费度日。1994年实行的“分税制”改革，又进一步强化了地方财政，使一些乡(镇)最终完成了国家型经纪角色的转换。一些乡(镇)政府的这种自我权力扩张和自我利益膨胀倾向，不仅成为加重农民负担的根本原因，而且阻断了中央或上级政府的政令，降低了国家支持农民的政策效益。
温家宝总理在2004年的《政府工作报告》中宣布：“逐步降低农业税税率，每年降低—个百分点。5年内取消农业税。”此后，全国减免农业税步伐加快，2006年全国都取消了农业税。为此，乡镇体制改革将进入实质性阶段，中国的乡村政治将迎来新的变革，中国乡村社会的“国家政权建设”将增添新的内容。
三、余论
本文所运用的理论分析框架——“国家政权建设”是一个源于西方的概念，用这一理论框架来分析中国乡村社会的现代“国家政权建设”过程时，必须结合中国的实际。中国乡村社会的“国家政权建设”成功与否，是一个可以讨论的开放性的问题，笔者认为，中国乡村社会的“国家政权建设”应当是一个动态的过程，不同的历史时期有着不同的内容，不应当用结论式的成功与否之类的评判标准加以评价。研究者的任务是分析不同历史时期的中国乡村社会的“国家政权建设”的特点和发展的规律，从而为中国的政治学的发展作出一定的理论贡献。
(致谢：本文在写作过程中得到徐勇教授的指导，在此特表感谢，当然，文责自负。)
责任编辑 吕学文
参考文献：
[1][美]杜赞奇.文化、权力与国家[M]南京：江苏人民出版社，2004.
[2]梁漱溟.梁漱溟全集(第3卷)[M].济南：山东人民出版社，1990.
[3]高默波.书写历史：高家村[J].读书，2001，(1)：21--22.
[4]徐勇.精乡扩镇、乡派镇治：乡级治理体制的结构性改革[J].江西社会科学,2004,(1)：24—29.
[5][美]吉登斯.民族—国家与暴力[M].上海：三联书店，1998.
作者：纪 程
第三篇：精准扶贫与服务型政权的建设
摘 要：精准扶贫不仅在解决中国贫困地区的贫困问题，全面建成小康社会中发挥作用，而且还应在推动中国基层的服务型政权建设，调适国家与农民的关系等方面扮演重要角色。为此，国家应该改变资源的输送关系，来推动中国基层政权由“给予型”向“服务型”方面转型，并通过建立“地方政府与农民”之间的协作机制，优化第一书记、驻村工作队和结对帮扶等制度来进一步密切国家与农民关系。
关键词： 精准扶贫；服务型政权；国家与农民关系
一、研究背景与问题
毋庸置疑，中国精准扶贫的成效是显著的，“十八大以来，我国创造了减贫史上的最好成绩，5年累计减贫6600万人以上，消除绝对贫困人口三分之二以上。”当然，中国的扶贫工作仍然任重道远，因为“今后三年，我们还有3000万左右贫困人口要脱贫，有8万个左右贫困村要出列，800多个贫困县要全部摘帽。”[1]显然，中国精准扶贫成效的取得，与坚持“中央统筹省负总责、市县抓落实”的体制机制有一定的关系，也与中央倡导“以需求为导向的政策供给，精准扶贫精准脱贫的基本方略以及建立精准帮扶的工作体系”有关联。当然，也离不开广大基层干部的艰苦工作。他们长年累月奋战在扶贫一线，以超出常规的工作方式执行国家的扶贫政策。基层干部常常是“白加黑”“五加二”，“星期六保证不休息，星期日休息不保证”。这不仅反映了中国农村基层干部工作的艰辛，而且也表明扶贫在当前中国农村基层工作中的重要位置。
然而，有时基层干部超强度的工作并不一定能够得到农户的理解，反而进一步催生了一些农户的“等、靠、要”思想[2]。在基层的扶贫实践中，我们常常可以看到“一头热、一头冷”的现象，即扶贫干部充满热情，干劲十足，而被帮扶对象却漠不关心，不闻不问，好像事不关己。这种现象，至少可以反映两方面的问题：一是国家的政策供给与农民的需求之衔接存有缝隙，国家习惯用一种“给予”而非“服务”的方式，试图实现政策的有效供给，但却没有很好考虑农民的实际需求；二是反映了基层政权的属性，管理职能仍然强于公共服务职能，由此折射出相对松散的国家与农民关系。
显然，上述现象是不利于精准扶贫实践向纵深推进，因为仅依靠单方面的权力运行而缺乏与农民的互动，其政策执行的效果是事倍功半。不可否认，行政权力由上自下的渗透方式，固然可以使一个相对分散的乡村社会整合成一个行政的有组织的社会[3]，但如果长此以往，就有可能破坏乡村社会的结构，造成地方政府行政权力独大与乡村社会要求相对自主性之间的张力，进而疏离国家与农民的关系。
正如有学者所认为的那样：公共政策本身的类型和属性不仅对于治理结构安排具有决定性的影响[4]，而且对于国家的治理能力也有重要作用。具体言之，作为当前中国一项最重要公共政策的实施——精准扶贫，不仅影响到中国基层的治理结构安排[5]，同时也影响到基层政权的治理能力。那么，精准扶贫是如何影响中国基层的治理结构，如何来推动中国基层治理能力的提高，进而推动中国基层政权的转型，这些问题是值得关注的核心问题。有关中国的精准扶贫的研究可谓汗牛充栋，但大多数研究停留在微观层面，比如，有关贫困人口的识别研究[6]，贫困人口的瞄准[7]，等等，就“扶贫谈扶贫”的研究比较多，而把扶贫放在一个更宏观的视角，即研究精准扶贫对国家治理结构和国家治理能力，以及精准扶贫与基层政权性质的关系的文献比较少。本文试图在这方面作一些尝试，试图回答当前中国的精准扶贫如何影响中国基层的治理结构，如何推动中国基层政权由“给予型”向“服务型”政权转型。
二、中国基层政权性质的演变：从“汲取型”政权到“给予型”政权
在勾连精准扶贫与基层政权性质内在关联之前，我们有必要先来梳理一下中国基层政权性质的演变轨迹。周飞舟曾以“汲取型”和“悬浮型”政权[8]来描绘税费取消前后的基层政权性质的变化，并以此来揭示这一时期的国家与农民关系变化。而有学者把“悬浮型”之后基层政权称之为“给予型”政权[9]。这种概括可能不一定准确，但基本能够反映不同时期中国基层政权的属性和特征，因而被学界广为接受。
1.从“汲取型”政权到“悬浮型”政权
所谓“汲取型”政权，是指在中国的税费时代，基层政权（主要指乡镇政权）为了完成上级下派的税费任务并维持自身的日常运转，其主要职能是直接向社会汲取资源。由此，可见，“汲取型”政权的主要工作是向农民征税，由此造成了非常重的农民负担[10]，这一时期，农民的各种上访、抗税事件层出不穷[11]，从而造成了国家与农民关系的紧张，也给基层治理带来了比较严重的治理性危机。
面对这种局面，国家及时调整政策，2000年年初开始在部分省份启动税费改革试点，2003年改革在全国全面铺开，2006年农业税全面取消，也即国家不再直接向农民征税，农民的负担大为减轻，国家与农民的关系得到了缓和。但政权的性质却由过去的“汲取型”政权，变为了“悬浮型”政权，即基层政权的主要工作由过去的“要钱”“要命”，变为了“不要钱”，也“不要命”，但干群关系联系不紧密，国家与农民的关系变得松散。
所谓“悬浮型”政权，是指税费取消后，基层政权（乡镇）的财政被“空壳化”了，政府行为“迷失”，基层政权介于国家与社会之间，处于一种“下不接地气，上不被待见”的境况。“下不接地气”是指税费取消后，基层政权向下提取资源的任务顿然取消了，尽管计划生育的任务仍然保留，但与税费取消前相比，其工作压力大为减少，而“放水养鱼”式的工作方式，也减轻了基层干部的工作負担。由于基层政权的角色转换在短期内无法实现，其服务职能难以在短期内履行，也难以按照科层体系的规则运作，因而，基层政权一下子变得无所事事。基层干部的工作方式也一下子发生了很大的变化，与老百姓打交道的机会大为减少，而农民与乡镇的关系一下子变得较疏远，农民几乎不需要直接与乡镇打交道。“上不被待见”则是指税费取消后，上级部门与基层政权的联系变得较为松散，但责任无限下移，权力则被抽空，以致形成“上面千条线，下面一根针”的窘境。权力被抽空的最典型的例子就是对农民反哺政策的一竿子到底，即所谓的“一卡通”，各种补贴，粮食直补、退耕还林等直接打到农民的账户上，绕开了乡镇。因此，政权就像被悬在空中，难以发挥它应有的职能。
“悬浮型”政权是在特定历史条件出现的产物，是在转型期，政府的职能转变没有很好完成所致。显然，如果“悬浮型”政权长期存在，其后果是很严重的，不仅使得国家与农民的关系难以改善，而且政府的服务职能难以发挥，进而导致治理的合法性资源的流失。而国家与农民关系的疏远，不仅会带来国家政策的落地因缺乏农民的支持而打折扣，而且可能会加剧农民对政府的不信任，进而带来干群关系的恶化，带来社会不稳定因素。在中国的税费政策取消以后，虽然在某种程度上缓解了干群之间的矛盾，但潜在的矛盾仍然存在，因为政府虽然不再向社会直接提取资源，但其服务职能并没有因此而得到改善，相反，某些服务还因税费的取消而戛然而止。而在这一时期，基层政府也似乎迷失了方向，一下子不清楚工作的重心到底在哪儿，因而，更谈不上提供基本的公共服务。
2.从“悬浮型”政权再到“给予型”政权
上述局面，显然是不利于中国基层治理的良性发展，“悬浮型”政权也会动摇中国共产党执政的基础。税费取消后，国家开始改变向社会直接汲取资源的政策。党的十六大，更是确立了“多予、少取、放活”的对农的基本政策。近几年，国家为了赢取更多的合法性资源，中央加大了对农村的财政转移支付力度，各种支农、惠农的政策也陆续出台，农民在政策实施中确实获得了实惠，基层政权的性质也变成了所谓“给予型”的政权。
“给予型”政权的出现，从某种意义上，就是为了改变政府行为的“迷失”现象，尽快转变政府职能，为群众提供基本的公共服务，以改善国家与农民的关系。然而，“给予型”政权的工作重点在于资源的输送，而且在过程中带有比较强烈的行政化偏好，采取惯用的自上而下的方式。为了保证这些政策能够顺利落地，通常采取“行政发包”[12]，并通过“目标管理责任制”[13]考核方式来督促实现。实践表明，有些政策的给予并不一定符合农民的需求[14]，有些政策甚至是地方政府的一厢情愿，比如，南方新农村建设普通推行的“改水改厕”做法，美丽乡村建设中对土坯房的拆除行为，均受到许多农民的抵制。因此，尽管在“给予型”政权下，有大量的资源输送，但这种输送是单向的，既不考虑输送的实际效果，也不评估是否满足民众的实际需要。因此，“给予型”政权在某种程度虽然缓解了国家与农民的关系，但并没有从根本上解决农民的需求问题，也没有真正推动基层政权性质的转型，从而难以真正实现基层政权的落地。
3.基层政权建设下的国家与农民关系
一般而言，基层政权建设有两大具体目标指向，一是通过结构的优化，既能够实现国家政策在基层的落地，又能向群众提供基本的公共服务；二通过职能转换，改善干群关系，并使基层政权成为真正联系群众、服务群众的行动主体。
中国多年尝试并努力推行的乡镇体制改革，可以算是上述两个目标指向的努力。然而，中国的基层政权处在中国权力的末梢，不仅承担了诸多上级部门传递下来的各种任务，而且需要非常规化“运作”以维持自身的日常运转，而这些指向又往往与群众的需求不一致，因而，基层政权常常处在群众的风口浪尖上，有时候“吃苦不讨好”，难以赢得群众的信任。以中国的乡镇政权来说，其工作方式基本模式化了，即所谓的日常工作、中心工作和重点工作。日常工作就是乡镇最基本的日常需要承担的工作，这些工作基本上年复一年，日复一日，不同的季节做不同的事情。比如，年头，围绕农业生产，农民生活等向农民提供一些必要的服务，干燥季节做好防火，雨水季节则做好防洪。到了年关，主要精力应付上级部门的各种检查，比如计划生育，等等。而中心工作是乡镇的主要工作，比如，招商引资、社会稳定和经济发展等，关系到乡镇的考核和排名，上级部门通常会以“一票否决”的强压考核机制，来督促其执行。重点工作则是与国家的政策导向有一定的关系，配合国家政策在基層的顺利落地。比如，当前，国家的战略是精准扶贫，因而，许多地方的乡镇的重点工作就是推动精准扶贫的实施。然而，不管何种工作，都需要与农民打交道，既需要政府的主动提供服务，满足农民的需求，也需要农民的配合与支持。因此，基层的工作，背后牵涉到的实际上就是国家与农民的关系问题。
进而言之，基层政权的建设始终应该贯彻国家与农民关系的主线，在二者良性互动的情景中推进。然而，无论是乡镇的日常工作、中心工作还是重点工作，虽然出发点是服务于农民，但由于基层政权仍然置身在官僚体系中，其运作的方式有时却与农民的需求不一致，从而带来干群关系的紧张，引发国家与农民关系的不和谐。因此，基层政权无论是建设还是运作，总是会触及到国家与农民的关系问题，而这个问题实质上也是中国基层政治的核心问题。从政治的角度看，只有具有良好的国家与农民的关系，才有坚实的治理合法性基础，基层政权才有牢靠的根基。在税费时代，国家与农民关系紧张，是因为国家过度地向社会提取资源，向农民摊派各种税费，农民不仅没有享受到来自政府的公共服务，相反还需要承担过重的负担。税费取消后，虽然国家不直接向农民提取资源，但公共服务的能力较弱，难以满足群众的需求，因而干群关系也难以真正改善，因而，国家与农民的关系问题，一直是国家治理体系的重要内容，也是提高国家治理能力的重要方面。
可见，中国基层政权性质的演变，背后始终交织着国家与农民的关系的变化，而国家与农民的关系又在某种程度上成为推动基层政权演变的动力。从上述演变的轨迹来看，这种动力基本都是来自外部，是在外部环境压力下被迫做出的反映，而国家权力向下主动渗透却从未停止过，比如“政党下乡”[15]“政权下乡”[16]，等。因此，不管基层政权的属性如何变，都不是一种真正意义上的“服务型”的政权。
三、精准扶贫的实施与“服务型”政权的构建
显然，服务型政权是中国基层政权转型的方向，但需要建立在内在动力的基础上方可成为现实。
当前中国的精准扶贫政策在广大贫困农村地区的实施，是国家由资源汲取向资源输入转型的最明显标志。国家权力正以一种全新的方式切入乡村社会，乡村也不再是实现国家现代化的手段，而是发展目标本身[17]。也就是说，精准扶贫政策在地方的实践，对中国基层社会的治理结构和治理过程带来深刻的影响，也倒逼着基层政权性质的转型，即由“给予型”向“服务型”政权转型。笔者结合我们在R县的调研，进一步来分析。
1.第一书记工作制与公共服务
2015年4月30日，中共中央组织部、中央农村工作领导小组办公室、国务院扶贫开发领导小组办公室印发《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》，要求各地组织部门，选派优秀干部到村担任第一书记，以帮助贫困村精准扶贫、精准脱贫。这个文件可以视为第一书记的制度性安排。
按照通知要求：第一书记的责任是“建强基层组织、推动精准扶贫、为民办事服务、提升治理水平”。为了确保第一书记“下得去、待得住、干得好”，各地基本都制定了“第一书记的考核办法”。比如，在R县，围绕德、能、勤、绩、廉等5大方面对第一书记进行考核，并具体细化为群众满意度、对软弱涣散村党组织建设情况、参加学习培训情况、“连心、强基、模范”三大工程开展情况、联系帮扶群众情况、开展创新工作情况等指标。从这些指标的内容可以看出，一方面要求第一书记帮助强化基层党组织的建设；另一方面能够提供服务，并通过多元的工作方式来践行党的群众路线工作。实践证明，第一书记确实达到了通过促进村庄组织建设来融合基层社会从而最终治贫的目的[18]。不仅如此，第一书记还需要在引领村庄的文化建设，打通联系服务群众“最后一公里”，改变基层治理的结构，提升基层治理能力等方面发挥积极作用。
在R县，有11个乡镇，69行政村，32个贫困村。由于R县是国家级贫困县，因而所有的行政村都下派了第一书记，以推动所在村的扶贫攻坚工作。为了更有效推动该县的扶贫工作，在第一书记的选择上可谓煞费苦心。深度的贫困村，在寻找第一书记的时候，会考虑他的资历，所在单位的实力等因素，也就是说，会把拥有比较多的资源的第一书记下派到最贫困的村。我们研究发现：第一书记的资源与帮扶的效果具有显著的相关性关系，因为在一个依靠项目制的国家治理体制下，关系理性总是会在不同程度上冲击治理的科层理性，从而使资源的获取，公共服务的供给偏好等发生变通[19]。当然，由于第一书记的考核压力大，他们吃住在农户，与农民打成一片，正如R县G村某第一书记所说：
“一个月30天，28天都在村部搞脱贫攻坚工作，吃住在村里，每天下乡入户，了解农户家庭收入情况，还要想办法去搞钱，帮助村里的基础设施建设，发展‘一村一品’特色产业，解决农户就业问题。”（资料来源于笔者的访谈，访谈编号：2017-10-16）
调查也发现，第一书记不仅在改善村庄的基础设施，规划村里的产业发展，帮助农户解决就业等方面扮演着积极角色，而且在强化基层党组织建设，改变村干部作风等方面作用明显。
因此，作为精准扶贫实践一项重要制度安排的第一书记制度，尽管在某些方面强化了国家权力对基层社会的渗透，但也影响基层社会的治理结构，改变了基层的治理方式，尤其是在倒逼干部的工作作风，转变其服务的理念方面有显著的变化，从而也为基层政权的转型奠定了重要的基础。
2.干部结对帮扶与群众路线
仅仅依靠第一书记的制度安排，是难以完成繁重的扶贫攻坚任务的。因为，第一书记能力再强，也没有办法顾及到村里的所有贫困户。因此，为了提高扶贫的实效，国家还创设了扶贫的“结对帮扶制度”。
与第一书记相比，结对帮扶制度相对松散，但各个县也基本有相关的制度安排和考核机制。从内容上来看，结对帮扶制度包括：帮扶单位的结对帮扶；挂点干部帮扶；干部的一对一结对帮扶等。一个贫困村一般都有帮扶的单位的点对点的帮扶，同时，还有干部对贫困村的挂点帮扶，最后才是干部的一对一帮扶。一般情况下，根据干部职位的高低来确定帮扶的户数，职位越高，帮扶的户数越多。
结对帮扶不仅可以根据贫困户的具体情况，实行个性化的帮助措施，而且还可以了解群众的所思所想，了解群众真正需要什么，是一种真正意义上贯彻党的群众路线的有效方式，真正意義上的“从群众中来，到群众中去”。已有研究表明：干部的面对面的走访，与群众沟通的主动行为是应用广泛的干群联系途径，联系的水平相对较高，而通过被动行为联系群众的水平较低[20]。我们的研究也表明，群众路线对于提升公共服务、制度建设等方面均有显著的效果。
更为重要的是，形式多样的、频繁地与群众联系，在某种程度上使得基层政权的职能发生了很大的变化。如前所述，在精准扶贫实施之前，乡镇日常工作主要是完成由上而下的行政任务，而招商引资、社会治理等是重点工作。在日常工作中，有一些是属于公共服务方面的，比如，计划生育服务，农技服务等，但其重要性要差很多，而招商引资、社会治理等重要的工作通常被纳入“一票否决”。精准扶贫实施后，乡镇的很多工作都发生了变化，比如，招商引资工作，相对于过去就有所放松，乡镇的主要精力投入到精准扶贫，为农民服务上来了。R县L乡招商、财税办主任陈某说：
“在不搞精准扶贫之前，每年完成上级交代的2000万招商引资的指标任务就行，剩余时间自由支配，根本不存在乡镇干部下乡一说，现在搞精准扶贫，每位干部有自己的帮扶农户，平时隔三差五就去农户家里，一切工作都以扶贫为导向”。（资料来源于笔者访谈，访谈编号：2017-10-18）
可见，结对帮扶的制度安排，不仅强化了干群之间的联系，改善了国家与农民的关系，而且推动了基层政权职能的转变，使之向“服务型”政权慢慢转型。
3.民生工程与群众的满意度
我们知道，精准扶贫始终是以民生为导向，其目标就是要解决贫困地区贫困农户的“两不愁，三保障”问题，而为了督促地方政府很好贯彻这一导向，中央制定了针对精准扶贫成效的“第三方评估”，从而也在某种程度上推动了基层政权的职能转型。
“两不愁，三保障”涉及到的都是群众的民生问题，也是老百姓最关心的问题。为此，基层政权扶贫工作的重点也是围绕“两不愁，三保障”来展开，在资金的投入、人员的配备和组织机构等方面做好保障。我们在J省25个国家级贫困县调查显示，各县平均投入达到4亿元，有的贫困人口比较多的县，投入达10亿元以上，尤其在保障贫困户医疗、住房等方面投入了非常多的财力。在很多贫困县，对贫困户均开通了医疗的绿色通道，医疗方面实行健康扶贫“4+1保障线”政策。为方便群众报账，在县行政服务中心设立了一站式服务窗口。通过实施“4+1保障线”后，确保了贫困户医疗费用自付比例控制在10%以内。在我们的访谈中，R县S村的村民说：
“现在老百姓最关心的还是看病的问题，吃饭基本问题不大，一旦有病，劳动力减少，收入减少，还需要支付巨额的医疗费。因此，在农村，很多是因为家里有病人而导致贫困。现在有这个政策，老百姓很欢迎，解决了老百姓的看病贵的问题。”（资料来源于笔者的访谈，访谈编号：2017-10-19）
不仅如此，在农村基础设施建设方面也非常大， 包括：供水供电、农村卫生、交通通讯、农田水利等。笔者在R县进行调研，我们抽查的18个贫困村均已通380V动力电，村委实现宽带无线网络全覆盖，并且均有卫生室和综合农村公共文化服务中心，发现村文化活动中心室干净整洁，农家书屋藏书摆放整洁，方便农户借阅。与农户谈及村里基础设施等方面的问题，农户普遍认为这几年村庄的变化还是比较大的，尤其是通村入户道路这块改善明显。R县S村一位农户说：
“前两年我家门口的路还是泥巴路，晴天车辆跑过特别大的灰尘，下雨天道路上全部都是泥巴、水坑，出门很不方便。2016年跟我的帮扶责任人反映了这个问题，他们立马就给我修了路，水泥路通到了我家门口。现在国家政策相当好，感谢政府、感谢党。”（资料来源于笔者的访谈，访谈编号：2017-10-19）
基层政府的公共服务的导向，提升了群众的满意度。根据我们2018年对J省35个县的调查，贫困县的群众对精准扶贫工作成效的满意度明显高于非贫困县，达到90%以上，而非贫困县则仅为80%左右。之所以会出现这样的差别，一个很重要的原因是，贫困县在公共服务的职能履行方面明显优于非贫困县。
可见，由于精准扶贫实施内容大多涉及到群众的民生工程，属于公共服务的内容，因而，此项实践活动不仅促进了基层政权的职能转型，而且也影响了基层治理的结构，同时，在密切国家与农民的关系方面也发挥着积极的作用。
四、结论与讨论
推动基层政权向“服务型”方向转型一直是中国基层政权建设的重要内容。尽管我们试图在这方面有所作为，但效果一直未尽如人意，从而使基层政权出现了“有治理，无参与”局面[21]，客观上加重了基层社会治理的困境，弱化了服务能力，也恶化了国家与农民的关系。为了改变这种局面，国家不断加大对基层社会的投入，在资源输送方面也向农村倾斜，采取了多给、少取的政策，但仍然不能从根本上解决问题，“一头热、一头冷”的现象经常出现。这种现象，一方面反映了地方政府在公共服务方面的主动供给能力明显提升，治理结构也在悄然发生变化；但另一方面这种主动供给仍然是单向的，缺乏与农民的有效互动。从另一个侧面也说明了中国基层政权仍然属于“给予型”政权，并不是真正意义上的“服务型”政权，还没有实现权力与资源的双向互动。
值得一提的是：当前中国的精准扶贫实践为实现基层政权从“给予型”向“服务型”的转型提供了契机。国家为推动向服务型转型提供了强大的制度支撑，并通过压力管制的机制迫使地方政府为此作出努力，而且，通过制度创新，重新贯彻“群众路线”政策，并以密切群众，联系群众来引导地方政府的行为。这一切的努力初见成效，一方面中国基层政权的性质迅速从“汲取型”向“给予型”转型，中间经过短暂的“悬浮型”；另一方面也改善了国家与农民的关系，化解了干群矛盾，为治理的合法性奠定了基础。当然，精准扶贫实践只是提供了一个契机，促成基层政权的转型还需要有制度创新，一是在强化基层政权公共服务能力的同时，要进一步赋权，使得基层政权的“责—权—利”能够统一；二是需要建立地方政府与农民之间的协作机制，改变不顾农民的实际需求的单方面的给予政策；三是建立畅通的协商对话机制，让农民能够参与到基层的公共事务当中来，彻底改变“一头热，一头冷”现象。
与此同时，基层干部的服务理念的改变非常重要，精准扶贫实践在某种意义上加快了这种服务理念的转变，但还不够，还需要创新方式，建立长效的公共服务机制，以此来推动基层服务型政权的彻底转型。其实，基层政权的服务型转型，不仅能够改变这种基层的治理结构、提升基层治理能力，而且也能提高精准扶贫的实效，确保其可持续。因此，从这个意义上讲，精准扶贫实践成效与基层政权的服务型转型是同向的，也就是说，我们需要通过推动基层政权的服务型转型，来提高精准扶贫的工作成效和可持续性。
参考文献：
[1]刘永富. 坚定信心，确保如期全面打赢脱贫攻坚历史性决战[EB/OL].[2018-01-26]. http：//www.cpad.gov.cn/art/2018/1/26/art_624_77281.html.
[2]尹利民，赵珂. 产业扶贫的确定性与不确定性——基于产业扶贫政策的一项效果分析[J].南昌大学学报：人文社会科学版，2017（2）：62-68.
[3]徐勇.“行政下乡”：动员、任务与命令——现代国家向乡土社会渗透的行政机制[J].华中师范大学学报：人文社会科学版，2007（5）：2-9.
[4]周雪光. 从“黄宗羲定律”到帝国的逻辑：中国国家治理逻辑的历史线索[J].开放时代，2014（4）：108-132.
[5]吕方，梅琳.“复杂政策”与国家治理——基于国家连片开发扶贫项目的讨论[J].社会学研究，2017（6）：144-168.
[6]朱梦冰，李实.精准扶贫重在精准识别贫困人口——农村低保政策的瞄准效果分析[J].中国社会科学，2017（9）：90-112.
[7] 李棉管.技术难题、政治过程与文化结果——“瞄准偏差”的三种研究视角及其对中国“精准扶贫”的启示[J].社会学研究，2017（1）：217-241.
[8] 周飞舟. 从汲取型政权到“悬浮型”政权 ——税费改革对国家与农民关系之影响[J].社会学研究，2006（3）：1-38.
[9] 王雨磊.数字下乡： 农村精准扶贫中的技术治理[J].社会学研究，2016（6）：119-142.
[10] 陶然，刘明兴，章奇.农民负担、政府管制与财政体制改革[J].经济研究，2003（4）：3-12.
[11] O’Brien. Kevin， Lianjiang Li. Rightful Resistance in Rural China[M]. New York： Cambridge University Press， 2006.
[12] 周黎安.行政發包制[J].社会，2014（6）：1-38.
[13] 王汉生，王一鸽. 目标管理责任制：农村基层政权的实践逻辑[J].社会学研究，2009（2）：61-92.
[14] 刘义强.建构农民需求导向的公共产品供给制度——基于一项全国农村公共产品需求问卷调查的分析[J].华中师范大学学报：人文社会科学版，2006（2）：15-23.
[15] 徐勇. “政党下乡”： 现代国家对乡土的整合[J].学术月刊，2007（8）：13-20.
[16] 徐勇.政权下乡：现代国家对乡土社会的整合[J].贵州社会科学，2007（11）：4-9.
[17] 景跃进.中国农村基层治理的逻辑转换——国家与乡村社会关系的再思考[J].治理研究，2018（1）：48-57.
[18]谢小芹. “接点治理”：贫困研究中的一个新视野——基于广西圆村“第一书记”扶贫制度的基层实践[J].公共管理学报，2016（3）：12-22.
[19] 殷浩栋，汪三贵，郭子豪.精准扶贫与基层治理理性——对于A 省D 县扶贫项目库建设的解构[J].社会学研究，2017（6）：70-93.
[20]孟天广，田栋.群众路线与国家治理现代化——理论分析与经验发现[J].政治学研究，2016（3）： 25-35.
[21] 赵晓峰，张红.从“嵌入式控制”到“脱嵌化治理”——迈向“服务型政府”的乡镇政权运作逻辑[J].学习与实践，2012（11）：73-81.
作者：尹利民 刘姗姗