现代官僚制是一种高效率的行政组织模式, 其最突出的特点是“合理性—合法性”。这类组织以机构内部的各种具有法律效力的规则为基础, 组织成员在层级节制的规则下按照程序实现权威发布的行政命令。
1 官僚制的合理性和合法性价值
自从德国社会学家马克斯·韦伯将官僚制理论系统化, 给出了官僚制理想的架构之后, 对于官僚制的优点和缺点的讨论大多局限在“行政组织”的效率上, 许多学者研究官僚制往往是从组织理论出发, 通过在解构官僚制的过程中找出官僚制的弊端, 然后建构一种新型组织以改进或者替代官僚制模式, 也有一些学者, 从市场运行的模式出发, 力图缩小官僚制的作用范围, 尽可能的把官僚制中庞大的权力机构分解开, 将其中一部分管理职能市场化, 进入竞争秩序, 以提高政府行政效率。这些学者都是从事实的角度去研究官僚制, 忽略了官僚制的价值认知研究。其实, 当韦伯把官僚制作为一种理想的组织模式进行研究时, 正是从社会组织的价值角度去考察的, 合理合法性是官僚组织这种形式存在的价值所在。
当代公务员在政府部门中的稳定地位主要来自官僚制法理型特点的普遍承认。官僚行政执行的认可主要来自职位的合法性、权力的合法性以及行为的合法性和合理性, 这种合理性建立在官僚制的伦理体系中, 即在封闭的层级管理中, 下级的权力一部分来自法律, 另外一部分来自上级授予, 下级需服从上级的命令, 违背上级命令的下级要受到相应的利益损失, 下级处于非人格化的地位, 他的服务对象直接指向对他发出指令的上级领导。在官僚制中这种行政伦理关系是符合该种组织模式需求的。官僚制的另一个显著特点是其高效率的执行现象, 这种高效同官僚制的正式规章以及对公务员的利益诱惑有关, 但是, 最重要的是官僚制的伦理为这种高效提供了客观的认同, 使得下级执行上级命令时的无条件性和迅捷性成为可能。官僚制本质是一种追求形式合理性的管理体制, 行为主体受到形式化、非人格化, 贯穿着理性精神的组织程序和行为规范的支配, 体现出一种理性的“官僚精神”。在官僚精神的作用下, 一种适应封闭型管理的伦理关系就自然发展出来。
2 官僚制的有效性
官僚制的有效性是突出的, 当代任何一种政府管理模式都不能越过官僚制。官僚制给政府行政带来了哪些成就呢?第一, 从经济学的角度来看, 官僚制组织的政府为公众提供了“公共物品”。由于公共物品的生产需要巨大的外部成本或收益, 用以市场为导向的组织进行生产时, 这些营利组织将很少考虑外部因素造成的市场波动, 导致公共物品的供给不足或者过剩, 从而增加社会负担, 产生“市场失灵”。此时, 就需要非市场导向的强有力的组织形式进行管理, 官僚制正符合这一要求。第二, 在分配体系中, 第一次的分配主要需要市场导向, 第二次的分配和第三次的分配就需要非市场组织的导向, 而官僚制在三次分配中扮演着不同的决策, 但是, 每一种分配都需要政府来制定规则, 在第二重分配中, 官僚制发挥着根本的作用。第三, 官僚制对于市场和资源的管理, 主要体现为垄断。垄断在某些范围内是必须的, 尤其是一些稀缺资源的使用, 虽然这也会导致特权的出现, 但是, 垄断式的官僚组织在客观上能够保护市场的秩序和公众的消费。第四, 私营组织对于弱势群体的救助是出于更多的盈利目的, 非政府组织对于弱势群体的关怀是建立在一种社会责任上, 主要是出于道德目标, 其救助的是政府正在忽略的少数。政府的目标就是为了增进社会福利, 救助弱势群体是政府行政目标之一, 当政府动用应该有的预算, 扶助贫困群体、帮助孤寡残障人口时候, 其效率和效益是企业和非政府组织所不能企及的。第五, 官僚制是稳定的模式, 官僚制的稳定促使了法律的稳定, 法律的稳定促使了社会秩序的稳定, 从某种程度上说, 稳定也是一种公共服务或者物品, 因此, 官僚制为社会公众建设了一个合理合法的秩序世界, 人们只有在稳定的秩序中才能逐渐满足各个层次的发展需求。除此之外, 官僚制组织可以积极开发无组织的领域。例如, 在农业生产中, 由于生产者缺乏, 以致竞争性的市场没有研究和开发新技术的动力, 政府就可以提供资源开发该领域的研究, 减少由于生产技术的改变引起社会动荡 (安东尼·唐斯) 。从以上几个成就来看, 官僚制的组织为社会提供了一种安全的保障, 促进了社会向着积极的方面发展。因为它带给了社会尤其是社会管理方面诸多的效益, 因此, 在官僚制中形成的人与人之间、人与社会之间、社会与政府之间、政府与企业之间的伦理关系得到一致的认同。
3 官僚制中的行政伦理困境
行政伦理旨在分析行政人员在政策执行过程中所应有的价值、行为规范、义务及其完成的方法。其指涉的内容, 大致分为:公务员负责任、遵守纪律、忠于职务等伦理规范的遵守。公务员在官僚制中的遵守的行政伦理是对官僚价值的一种认同, 然而, 在对价值的认同中总存在相异性和相斥性, 什么和官僚制是矛盾的?
第一是民主, 作为政治的一种形式, 能够满足大多数人福利的改进又不损害少数人利益的经济定位, 民主在官僚体制中总是显得苍白无力, 要民主还是要官僚, 其实就是要公平还是要效率的两难抉择。官僚制并不想否定民主, 但是, 民主基础上形成的政府组织, 在管理过程采取的官僚制天生就与民主决策发生着龃龉, 两者应该说在不同的领域各有其存在的价值, 但是在同一领域出现价值冲突时, 这就造成了伦理的困境之一。第二, 在政府产生的过程里, 政府官员的选举来自议会形式的民主会议, 政府的诞生也是由议会选举而来, 在政府工作的官员们都应当根本上对议会负责。议会代表了多数人或者说是多数公民的想法, 因此, 服从议会的决议就是服从了民众的意愿。但是, 官僚制是层级管理的体制, 在这种体制中, 官员的权力和就职许可一般来自上级部门的决定, 上级部门对官员进行着考核和奖励, 而议会起着监督责任, 谁给权就给谁办事, 因此, 下级官员为了自身的利益就把行为目标指向了上级组织和领导, 他们负责的直接对象不是议会或人代会, 而是授予其行政权力的上级。当上级和议会二者规范一致时, 没有困境的问题, 但是, 当两者在同一时间同一事件上发生矛盾, 这种矛盾集中体现了利益冲突, 就形成了下级抉择的两难。第三, 行政伦理两难既是一种价值观念悖论, 也是一种行动选择两难。无论何者, 它都是一种主体性的活动。主体在行政活动中自然会把自己的主观价值、道德认知等内容体现出来, 每一种行政决策都是对伦理关系的一次重新排序, 在官僚制中, 作为公务员的个人寻求的目标依然不能脱离本身的利益需求, 而其利益需求不是单一化的, 多元的利益追求源自公务员个体角色的多元化, 每一个角色都相应了一种伦理关系, 哪一种在行政执行中的角色地位在他的主观认识中较高, 他就会倾向此种选择, 因此, 伦理层次的排序和行政主体的主观意识具有一定的关系, 主观意识模糊性和个人利益优先化就会造成行政伦理的紊乱。
如何突破官僚制行政伦理的困境, 就需要从市场模式、竞争模式、参与模式、服务模式、多中心模式清理出一种新的伦理关系, 在当前政府管理中这种新的伦理关系对于官僚制合理性和合法性的发挥起着积极地促进作用, 以完善政府生产公共物品和公共服务的职能。
摘要：现代官僚制的有效性来自于其合理性和合法性在行政管理中发挥的作用, 而合理性和合法性是一种价值理念, 这种价值构成了官僚制行政伦理基础。随着现代社会的发展, 官僚制在面对民主政治、行政责任和行政行为选择方面出现了伦理困境, 探索新型的伦理建构对于发挥官僚制的合理性和合法性功能具有积极意义。
关键词：官僚制,有效性,行政伦理,困境
参考文献
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