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第一篇：法律政策论文范文
货币政策、财政政策、产业政策、贸易政策、汇率政策协调配合问题研究（中）
摘要：在我国经济转轨时期，政府通过判定经济政策对经济运行加以调控是十分必要的。开放经济条件下，宏观经济调控面临着更加复杂的环境，只依靠一项或两项经济政策不可能实现调控目标，也不可能取得良好的效果。本文从有关经济政策协调的理论研究出发，系统论述了经济政策协调的理论及其前沿，对当今国际上经济发达国家和经济转轨国家政策协调问题进行了对比分析，在此基础上，对我国货币政策、财政政策、产业政策、贸易政策、汇率政策协调配合中的问题进行了分析，并提出了加强政策协调的相关建议。
关键词：货币政策；财政政策；产业政策；贸易政策；汇率政策；政策协调
文献标识码：A
为了更好地分析和探讨中国经济政策相互协调的路径和策略，本部分重点对各项经济政策协调配合的历史和现状进行分析。
四、中国经济政策协调配合的阶段性特征
若对新中国成立以来各项经济政策协调配合的历程做一概括，大致可划分为以下六个阶段：第一阶段，改革开放前(1949～1978年)。这一阶段，中国实行的是计划经济体制，国家计划涵盖经济生活的方方面面，不可能有独立的产业政策；就财政政策和货币政策而言，由于实施“大财政小银行”的管理模式，所以，基本没有货币政策可言；就汇率政策和外贸政策，由于对外经济交往较少，国际贸易和汇率对国内经济影响极小，所以，也基本没有外贸政策和汇率政策，而且，事实上也没有存在的必要。因此，当时，财政政策基本就是国家全部的经济政策，从而也就不存在各项经济政策之间的协调问题。
第二阶段，改革开放初期(1979～1984年)。改革开放初期，由于中国政府并不深谙经济之道，所以，为了实现经济的快速增长，试图简单地通过增加财政支出、扩大货币供给量来实现国民生产总值的扩张，而忽视了经济的承受能力。1984年，中国人民银行实行了扩张的货币政策，同时财政政策也是扩张的。这一阶段，总体上执行的是“双松”的政策搭配。但是，由于货币供应量投放过多(净现金发行量达262亿元)，结果导致经济出现过热现象。
第三阶段，20世纪80年代中期至90年代后期(1985～1993年)。由于1984年经济过热的势头开始显现，因此，到1985年，中国人民银行被迫转向紧缩的货币政策，实行了以信贷规模管理为主要内容的“紧缩银根”的政策；同时，财政政策也逐步收紧，即实施了“双紧”的政策搭配。但是，到1986年，由于“双紧”的经济政策紧缩过头，经济出现衰退迹象，于是，中国人民银行改而采取“稳中求松”的货币政策，财政政策也开始走向宽松，即又实施了“双松”的政策搭配。其结果，是通货膨胀又开始抬头，中国人民银行又不得不采取紧缩的货币政策，冠名以“紧中有活，区别对待”，即在工业生产陷入衰退时执行扩张的货币政策，在经济出现过热时实行紧缩性货币政策；同时，配以压缩财政支出，增加税收，压缩消费基金增长的紧缩性财政政策。这样的紧缩政策延续到1989年，对经济震荡较大，1989年9月工业产出为零增长。在这种情况下，中国人民银行于1990年上半年又开始进行货币扩张，直到1991年经济重又复苏为止。
第四阶段，20世纪90年代中后期(1994～1996年)。这一阶段，伴随经济体制改革的深入以及政府决策部门对市场经济规律的进一步认识，在财政政策和货币政策的配合中，慢慢开始分别运用财政政策和货币政策调节宏观经济。但总的来说，这一阶段是“双紧”的政策搭配，即“紧”的货币政策与“紧”的财政政策的搭配。在“双紧”政策模式中，银行系统通过收回贷款，压缩新贷款，减少货币供给量，从而使社会总需求在短时间内迅速收缩；财政系统通过增加税收，削减财政开支，增加财政在中央银行的存款，减少市场货币流通量，压缩社会总需求。这些政策措施的实施，在经济增长速度并未降低的同时，使通货膨胀率最终降至1996年的6.1％，实现了“软着陆”。值得提及的是，从1996年起，中国人民银行开始办理国债公开市场业务，这意味着，从此中国货币政策有了公开市场业务这一有力工具。与此同时，财政部门也实施了“适度从紧”的财政政策，采取了增收节支、加强税收征管、控制社会集团购买力、增强对重点行业的投资和扶持力度等措施，从而，保证了国民经济的持续发展。
第五阶段，20世纪后期至21世纪初期(1997～2003年)。1997年，中国人民银行延续其适度从紧的货币政策，但是由于内外经济状况发生较大变化，尤其是亚洲金融危机的发生，中国经济出现了内需不足、外需疲软的不利局面。面对这种局面，中国人民银行于1998年下半年实行了“稳健的货币政策”；与此同时，为了克服东南亚经济危机对中国出口贸易产生的不利影响，以保证国民经济的正常发展和充分就业目标的实现，国家还实施了“积极的财政政策”。这种政策组合，对于维持经济快速增长、解决失业问题等都起到了积极的作用，但也为现在严重存在着的流动性过剩、消费投资关系失衡留下了隐患，特别是对产业政策、贸易政策、汇率政策及各项经济政策的相互配合重视不够，也使中国经济发展中的结构问题及深层次矛盾进一步严重。
第六阶段，最近几年(2004～今)。这一时期，中国经济发展势头很好，国民经济增长速度均在9％以上。但与此同时，经济运行中也明显地表现出了一些深层次矛盾和问题，比如，投资增长过快而消费需求不足，社会流动性过剩而银行经营效益不高，进出口贸易数额巨大但同时贸易纠纷不断等。因此，近年来，中央政府实施了“双稳健”的财政政策和货币政策，同时，也进行了汇率制度的改革，并注重对产业结构进行调整。
五、中国经济政策协调配合中存在的主要问题分析
随着经济体制改革的不断深入，中国经济的市场化程度明显提高，市场机制在社会资源配置中的作用也在不断增强，政府对宏观经济的管理也由直接控制向间接调控逐步过渡，从而使财政政策和货币政策逐渐成为政府调控经济的主要手段，两种政策之间的协调配合也取得了较为理想的效果。但是，由于改革开放前“大财政小银行”管理模式的束缚，再加上1984年国务院颁布的《中国人民银行法》规定，中国货币政策的目标是“保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长”，所以，至今中国货币政策取向选择及其与财政政策的协调配合，始终在反通货膨胀与拉动经济增长之间摇摆不定。这样，使本来就较为复杂的货币政策和财政政策的相互协调配合又增加了更大的难度，从而也成为一个更加棘手的问题。
与此同时，经济的发展，必然使市场在国际间逐步融合，使一国经济的国际关联度和对外依赖性大大增强。于是，如何在市场融合中寻求国际经
济合作，在国内、国外市场的共存中寻求均衡，以实现经济的内外均衡和协调发展，也成为中国经济发展中面临的重要课题。近年来，伴随中国逐步成为世界进出口贸易大国以及由贸易顺差而产生巨额外汇储备局面的形成，各种贸易纠纷不断，改革人民币汇率制度的呼声也越来越高。这样，也就产生了货币政策、财政政策、产业政策、外贸政策和汇率政策协调配合的客观要求，相应地，政府决策部门正在致力于寻求良策，理论界对此问题的研究也在逐步深入。
下面就各项经济政策协调配合之间存在的摩擦及问题做一分析。
(一)货币政策与财政政策定位偏差
当前货币政策与财政政策协调的一个突出问题是两者定位出现偏差，没有充分有效的形成政策协调的合力，甚至还有一定程度的“政策内耗”。
政策协调的相关理论告诉我们，在通货紧缩时期，财政政策比货币政策具有更好的拉动经济增长的作用；而在经济复苏和繁荣阶段，货币政策的调控能力则更加突出。
从1997年亚洲金融危机以来，中国经济先是在通货紧缩中低迷徘徊，其后又进入了经济高涨的阶段，随时可能引发通货膨胀。这两个阶段以2002年为分水岭，货币政策与财政政策在2003年以前和以后的表现并不理想。
亚洲金融危机之后，我们果断地实施了扩张的财政政策搭配扩张的货币政策这样非常激进的政策组合模式，希望能迅速扭转经济低迷的局面。从财政政策角度看，政府加大了国债发行力度，通过投资的乘数效应拉动经济增长；提高了转移支付的规模，试图通过增加居民收入来启动消费；还提高了部分产品的出口退税，以此刺激出口。表面上看，财政政策在投资、消费和净出口上，都制定了相应的政策。不过仔细分析可以发现，这些措施部分程度上偏离了财政政策的功能性要求，虽然可能在一段时间内将国内生产总值的增长率维持在一个可以接受的区间内，但是从长远看，其距离政策目标会越来越远，甚至最后伤及中国经济的发展。
首先，国债资金的运用不合理。1998年—2004年中央财政共发行了9100多亿元长期国债，这些筹集来的资金主要投向交通通信、农林水利和城市基础设施建设。这些项目的特点是周期长，一旦开工，必须在建成之前每年都投入相应的资金，才能保证工程顺利完成。由于这方面的开工项目过多，使得2002年中国经济出现拐点后，最具投资乘数效应的长期建设国债规模无法立刻削减，财政政策不能及时对经济变化做出调整，给本就升温的经济继续添薪加火。
其次，财政政策生产性过强，缺乏功能性。投资在政府财政支出中所占比例过大，而财政的公共消费却偏低。2003年中国政府储蓄占政府可支配收入的比重达42.7％，而同期这一比率在美国是－16.0％，在日本是-16.4％，在德国是—7.2％，这说明中国政府财政支出中投资的比重偏高。过高的投资意味着公共消费，即功能性支出的不足。以教育投入为例，据教育部长周济在2006年“两会”新闻发布会上公布的数字，2004年中国的教育财政投入占GDP的比例仅有2.79％，尚未实现1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》中上世纪末达到4％的目标，更不用说与发达国家9％的水平相比；对农村基础教育的投入更是不足，截至2002年，每年农村仍有1％的学龄儿童不能上学，超过7％的农村小学毕业生不能进入中学。
第三，财政的生产性支出中，投向农村的相对不足。中国政府多年来对农村的生产性投入一直维持在较低的水平，并呈逐年下滑的趋势。从财政支出项目看，用于农业的支出在国家财政支出中的比重由1978年的13.43％下降至2003年的7.12％。从国债支出的项目中看，1998年至2002年发行的长期建设国债，一直将城市基础设施建设专门列为一个主要投向。1998—2000年，直接与城市相关的国债项目共占同期国债项目总投资的29％，与农村直接相关的只有19％。从这几个对财政支出的分解可以看出，真正对农村生产有支持作用的财政支出已到了必须大幅增加不可的地步。
生产性财政投入的不足带来的后果，第一是直接影响到农村地区生产活动的开展。比如国家对农村电网投入不足，使得长期以来对农村低压电网的维护和建设支出基本由农民负担，增加了农民的生产生活成本。第二是对农村基础设施投入不足，不利于引导私人投资进入农村。基础设施投入的长期不足，使农村与城市相比，投资环境日趋恶化，私人资本长期徘徊在农村以外。第三，投资向城市的过分集中，带来城市工业部门资本边际产量下降，工业部门效率低下使以工促农，工业反哺农业的构想大打折扣，城乡二元经济结构日益加剧。
在财政政策没有做到合理启动经济的同时，货币政策却被赋予了过多的责任。现在中国经济最棘手的问题就是流动性过剩。而这正与1998—2003年扩张的货币政策直接相关。
根据中国人民银行官方网站公布的数据，2007年上半年，金融机构各项贷款快速增加。6月末全部金融机构人民币各项贷款余额为25.08万亿元，同比增长16.48％；上半年人民币贷款增加2.54万亿元，同比多增3681亿元。可以说，中国流动性过剩的直接原因是银行的信贷供给行为。
那么，银行为什么愿意也能够向经济部门投放大量信贷呢?
我们认为是宽松的货币政策使得银行手中积聚了相当的信贷投放能力。中国人民银行从1998年下半年开始执行宽松的货币政策，在一直未收到预期效果的情形下，多次使用降息等手段，希望能迅速摆脱通货紧缩的阴影。在中国经济进入上升周期开始复苏之后，货币政策并未做出及时的调整，而是在2003年出现经济过热的迹象之后才开始收紧。但此时中国人民银行已经向经济中投放了相当数量的货币，只不过这些货币一直滞留在银行体系，并未流动到实体经济部门。如果将实际GDP增速扣除掉银行利润率之后的数值作为实际经济部门利润率的近似替代指标，那么中国始终在奉行低利率政策，其后果必然是经济中的流动性过剩，无论这些流动性停留在银行内部还是实体经济中。
(二)内外经济均衡面临严峻挑战
党的十一届三中全会以后，我国在实现工作重点转移的基础上，确立了以经济建设为中心，实行改革开放，发展国民经济，加快社会主义现代化建设的路线，并明确提出：“在自力更生的基础上积极发展同世界各国平等互利的经济合作，努力采用世界先进技术和先进设备”。随后，政府又提出社会主义现代化建设要利用两种资源——国内资源和国外资源，要打开两个市场——国内市场和国际市场，要学会两套本领——组织国内建设的本领和发展对外经济关系的本领，这是我国经济战略思想的重大转变。在这种对外开放政策的指导下，我国对外经济交往得到了迅速发展，中国经济进入对外开放的历史新阶段。
中国经济对外开放程度的日益提高，对于合
理配置国内与国外两种资源，提高中国经济的增长速度具有十分重要的作用。因为出口的增加能为劳动就业开拓新的门路，为国内产品开辟新的市场，从而使国内生产规模能够在产品价值得以实现的前提下不断扩大；而进口的增长，特别是技术、设备进口的增长，则能够使国内投资的技术构成提高，在劳动生产率得以提高的基础上推动经济发展。
但是，就在中国经济的对外开放推动经济快速发展的同时，也是货币政策、财政政策、产业政策、外贸政策和汇率政策的协调配合面临着更加严峻的挑战。具体来讲，主要体现在：
1.外贸依存度逐年提高，国际市场对中国经济的制约程度越来越高。近些年来，中国外贸依存度逐年提高，2006年高达65％。外贸依存度的逐年提高，一方面表明中国经济发展的水平以及参与国际经济的程度在逐年提高，但另一方面，也表明中国经济的对外依赖性越来越强，一旦国际市场发生大的波动，中国经济势必受到较大的冲击。同时，过高的外贸依存度，还容易与其他国家产生贸易摩擦，使中国的对外贸易受到阻碍，从而会影响国民经济的正常发展。中国大规模的出口，对一些国家的国内市场造成了一定的冲击，从而招致进口国的贸易壁垒，也引发了不少国际经济摩擦。从某种程度上讲，贸易摩擦已成为当前阻碍中国对外贸易发展的重大问题，虽然其根源在于国际贸易保护主义，但是中国出口增长过快和巨额贸易顺差也是重要原因之一。因此，从长远看，较高的外贸依存度，对中国经济的自主发展和稳定发展会产生极为不利的影响。中国有着巨大的国内市场和潜在需求，经济持续稳定发展的基础和保证在于扩大内需。
另外，更需引起我们注意的是，贸易对象过分集中给中国经济长期稳定发展所带来的潜在风险。近年来，中国的三大主要贸易对象为欧盟、美国和日本。实事上，中国前些年的贸易对象也主要是欧盟、美国和日本。这就是说，中国对外贸易的发展状况在很大程度上受到欧盟各国、美国和日本所左右，一旦这些国家的经济出现波动，中国的对外贸易就会受到很大的冲击。这种状况与过高的外贸依存度结合在一起，就使欧盟各国、美国和日本的经济周期成为影响中国经济发展的重要因素。
2.外汇储备的不断增加，给国内基础货币投放及货币政策调控带来了很大的压力。国际贸易连年顺差，推动了外汇储备的快速增长。外汇储备的增加，一方面表明中国的国际竞争力在提高，这为实现国民经济可持续增长提供了重要的保障；另一方面，过多的外汇储备，也将使国家外汇占款及其占货币供应量的比重同时上升。近年来中国外汇储备每年都以千亿美元的数额增加。在当前结售汇制度下，外汇收入的增加，就意味着对本币需求的增加，外汇市场必然呈现本币供不应求的局面，进而会导致本币汇率的升值。在这种情况下，为了稳定币值、维持汇率，中央银行必须一方面增加货币供给以收兑外汇，另一方面又要做大量的对冲回购以收回为收兑外汇而多投放的货币。外汇占款占货币供应量比重的不断上升，就明确地表明了这一点。而这样做的结果，必然使中央银行货币政策工具的操作难度加大，货币政策的执行效果大打折扣。因为，在外汇占款成为基础货币投放的重要因素时，中央银行既不能自如地调控货币供应量，又不能灵活地运用利率政策。
3.以外商直接投资为主的引进外资方式，对提高中国产业的国际竞争力贡献不大。改革开放20多年来，随着经济对外开放政策的不断深入，国际资本在大量流入中国的同时，其流入方式及资本结构也发生了较大的变化。在20世纪80年代流入中国的外国资本中，对外借款所占比重较大；但进入90年代以后，外商直接投资占全部实际利用外资的比重逐年上升。从2001年起，国际直接投资占实际利用外资的比率已超过95％。这一方面表明，中国国际资本流入实现了从以政府信用为基础向以企业信用为基础、从间接融资向直接融资的转变。但另一方面也表明，利用外资对增强中国产业的国际竞争力，贡献不大。有数据表明，外商投资企业主要集中在中国的东部沿海地区，东部地区的外商投资企业占整个外商投资企业的比重近90％。这种状况无疑会加剧我国的地区间贫富差异和经济结构的不平衡，对我国经济的长远发展将会造成不利的影响。从贸易方式来看，我国主要依赖加工贸易的方式，在2003年的出口总额中，以加工贸易方式出口的价值额占到55％以上。加工贸易虽然能够发挥我国劳动力的比较优势，但缺乏技术性，对国内产业的带动作用很小，难以从根本上改善我国企业的比较劣势地位。在中国的出口总额中又以外商投资企业为主，2003年外商投资企业的出口额占全年出口总额的比重也达到55％，而且，在中国越来越大的进出口规模中，也同样以外商投资企业为主，近年来外商投资企业的进出口额占中国净出口总额的比重都在50％以上。多年来，中国政府一直积极倡导发展对外贸易，也采取了出口退税等鼓励政策，同时还大力吸引外商到中国来投资，希望能从中学到发达国家先进的技术和管理经验。然而，经过这些年的发展，我们的民族产业、自主品牌仍然落后，许多企业只是作为外商在中国的加工厂；虽然中国的对外贸易额在逐年扩大，但实际上贸易量增长最快的还是外商投资企业。中国实际上只是一个贸易大国而不是贸易强国，引进外资并没有真正提升民族产业的国际竞争力。
(三)货币政策、财政政策与产业政策缺乏呼应
根据日本关于产业政策的理论可知，初期的产业政策围绕着资金展开，现在的产业政策则主要是为相关产业的发展提供适当的环境，建立由初创到兴起再到成熟的平台。对于中国这样一个发展中国家而言，产业结构还相对落后，List的幼稚工业保护理论启示我们，要适当地通过国家的力量，对朝阳产业进行扶持。从货币政策和财政政策的角度看，这一扶持就是货币资金的支持；而现在货币政策和财政政策在对产业政策的支持上并不理想。
首先，在对产业政策的支持上，究竟是以货币政策为主还是以财政政策为主，至今仍在不同政策制定者之间存在分歧。一种观点认为，应当由财政政策主导对产业政策的支持，因为财政政策的再分配手段具有明显的结构调整功能，而货币政策，特别是严格意义上的货币政策则只是一个总量调节手段，没有向某个或某几个行业倾斜的能力。另一种观点与之针锋相对，认为应当由货币政策主导对产业政策的支持，其理由是中国市场化较1978年早就不可同日而语，现在生产领域的投资主要依靠金融工具来筹措，财政投资在全社会投资的比例越来越小，所以应当通过货币政策引导通过金融渠道的资金流向政府希望扶植的行业，而非财政政策。
其次，在产业政策的制定上，货币政策和财政政策缺乏协调。从财政政策的角度考虑，总是希望中央银行能够执行宽松的货币政策，这样可以降低财政借贷的成本，在对产业进行扶植时，财政能够节约相当大的利息支出；而从货币政策角度看，首要的目标是维护币值的稳定，反通货膨胀。这就与财政政策的一厢情愿发生了冲突，所以常常看到在国家产业政策的指导下，货币政策和财政政策相互扯皮，政策协调变成了政策内耗，产业政策的实施一直不理想。
第三，在产业政策的实施过程中，往往出现财政政策缺失的现象，财政大量占用货币资金。在产业政策的具体操作时，既需要货币政策的信贷倾斜，更需要中央财政的投入。然而，现实是：当政府拿不出足够的财力时，往往要求商业银行对其扶植目标进行贷款。而商业银行的逐利性要求它的贷款必须有偿还保证，即使是优惠利率贷款，也必须得到财政的相应补贴；若政府不给予相应的担保或补贴，等于是财政在占用银行资金，属于财政赤字货币化。这样，既降低了产业政策的效率，发展下去还会引发通货膨胀。
责任编辑 刘 洋
第二篇：法律政策学视角下的民族政策法制化
〔摘要〕 中国的民族政策和民族法制在价值、内容、目标等方面密切联系、相互交融，但又有自身的特性。民族政策灵活易变、调整方式多样化，而民族法制则稳定、恒久、程序性强。调整民族关系、处理民族问题，应重视民族政策的“法制化”，将基本性、长期性的政策纳入立法调整。民族政策的法制化大多遵循从政策调整到政策成熟再到形成立法的过程，并非所有政策都应转化为立法，而须对政策的内容加以甄别。应“为政策立法”，即以法律手段保障政策的正当性和有效性，制定程序性规则，确保政策制定的规范化、民主化。
〔关键词〕 民族政策，民族法制，法律政策学，法制化
〔
完善和发展中国特色社会主义民族法制，必须处理好民族政策与民族法制之间的关系。我国的民族政策和民族法制在价值、内容、目标等方面均存在交叉融合之处，民族政策是民族法制的基础，它指明了民族立法的根本方向和基本原则；而为政策立法，逐步实现民族政策的法制化，则是依法开展民族工作、建设社会主义法治国家的内在需求。在国内外民族问题与民族关系的新形势下，脱离民族法制的民族政策，或者脱离民族政策的民族法制，都不足以担当调整民族关系、化解民族问题、促进民族发展的重任。必须结合二者历史发展的有机联系，针对当前存在的突出问题，进行综合性分析，才有可能获得相关问题研究的重大突破。同时，推进民族政策法制化，也需要对可能出现的问题具有一定的前瞻性，以保证工作有序开展。本文借鉴法律政策学的视角和观点，希望能为民族政策法制化研究提供一种新的思路。
一、民族政策与民族法制的关系辨析
民族法制与民族政策密切相关，处理民族问题、协调民族关系需要制定相应的政策和法律。民族政策，是指国家机关或政党为解决民族问题而制定并要求有关组织和个人遵循的行为規范；民族法制，则是指国家制定的、依靠国家强制力保证执行的关于民族问题的法律法规和规章的总和。民族政策和民族法律，既有一致性，又有明显区别。协调国内民族关系，不仅需要正确的民族政策，而且必须要有健全的民族法制，才能保障少数民族的平等权利不受侵犯，才能保证国家各项民族工作的正常开展。
在二者的一致性方面，民族政策和民族法制在价值基础、内容、目标上都有许多共同和交叉的地方，它们都是为解决民族问题、调整民族关系而制定的行为规范，几乎所有的民族法规都表达了一定的民族政策要求，民族政策有时也以民族法规的形式表现出来。二者相互补充、相得益彰，都能够有效地发挥政策和法规在国家政治生活中的优势和作用。此外，在中国法治建设的实践过程中，以政策作为立法的基础，这是多年来的重要手段和实践经验。
民族政策与民族法制具有本质上的一致性，但在其制定机关、具体内容、表现形式、实施手段等各方面都有所不同。具体而言，其一，民族政策在内容上涉及的范围更宽泛，具体可能包括宏观指导、调控、利益分配等内容，而民族法制的内容更集中、更有系统性，主要涉及权利义务的分配，或者权力、职责的赋予。其二，民族政策的表现形式较灵活多样，指示、命令、倡议各种形式都可，而民族法制的表现形式相对单一，必须符合法律的规范性要求。其三，在时间效力方面，一些民族政策是短期性、暂时性的，而民族法律法规则普遍具有长期性和稳定性。其四，民族政策的约束力主要针对政党或国家行政体系本身，对于普通的社会主体仅有引导力和号召力，不具有必然的约束力。因此，政策实现的方式在于政党或国家机构的贯彻实施以及民众的响应。与政策不同，民族立法通常不仅能够约束国家机关，还能够约束一般的社会主体（法人、社团、公民等）。同时，法律的实现以强制力为后盾，其效力强于政策。由此可见，民族政策与民族法制各有特点、各有侧重，不能把二者对立或等同起来，也不可过度强调一方面而忽略另一方面。
基于上述差异，在调整民族关系、处理民族问题时，应注重民族法制与民族政策的特点，合理发挥二者的作用。从历史实践来看，民族政策的优势在于重政治指导，原则性强，具有灵活、易变的特点，适合应对短期或突发的关系和事件。但由于不具备法律的稳定性和恒久性，民族政策不适宜于规范和调整具有长期性、根本性的民族关系和民族问题。尤其当执政党出现路线错误时，政策的制定和贯彻便会出现偏差，这不利于少数民族各项权利的保障。长期的或者成熟的民族政策向民族法制转化是必然的发展趋势，但同时，民族政策向法律的转化也要看时机是否成熟、条件是否具备。如，在转型期社会，一些民族问题尚处于新出现、不稳定的状态，国家对于这些问题的调整尚处于摸索和经验积累阶段，立法条件尚不成熟，不应当急于制定法律法规，而宜使用政策性手段加以调整。
同时，政策性调整的手段比法律更为丰富，它可以包括指令、号召、引导、鼓励等多种方式，尤其适宜于一些法律手段不宜调控的领域或事件。在立法仍属空白的领域，先行的民族政策还可能引导民族法制发展和变革的方向。德国比较法学家茨格威特·克茨在讨论社会主义国家政策对法律的影响后指出：“……这绝不是说西方法律体系中法律不受政策的影响。恰恰相反，即使在西方国家，每一项法律规则也都具有或明确或模糊的政策背景，否则是几乎不可能理解法律是如何产生或在实践中是如何使用的。实际上，许多制定法都有意地寻求推进重建社会生活的某些经济的或社会的政策。” 〔1 〕519-520
以行之有效的民族政策作为民族立法的基础和依据，这是党和国家多年来的重要手段和实践经验。中国的民族政策在多年的实践中经受了检验，证明了其科学性和有效性，它包含着民族立法的基本原则，同时又为民族立法的内容提供了基本依据。但同时，在建设法治国家的大背景下，我们更需重视和发挥民族法制的作用和功效。民族政策原则性强，灵活易变，适合应对短期或突发的关系和事件，但由于缺乏强制性，又不具备法律的稳定、恒久、公开的特点，因此不适宜用于调整具有长期性、根本性的民族关系和民族问题。中国民族政策的发展，须重视民族政策的“法制化”问题，即将党和国家始终坚持的大政方针纳入法制化、程序化的轨道。国内外历史经验表明，依靠法律手段来解决民族问题是现实政治的最佳选择。在法治社会中，法律是制度性和普遍性规范，政策是工具性和特殊性规范。法律的内在特征强调稳定，一视同仁，而政策则可机动灵活，有所偏重。以灵活性见长的政策并非无所作为，但它只能在法律制度的制约下补苴罅漏，或是在不违背法治精神的前提下，对社会生活中某些处于不利状态的特殊群体或事项作倾斜性照顾。“从这个意义上说，政策的合法性是法治社会中不可逾越的门槛。法治不仅是法律的准绳，更是政策的紧箍咒。” 〔2 〕
二、民族政策法制化的历史考察与现存问题
新中国成立以来，民族政策和民族法制建设是同时开展的进程，国家既根据需要制定和发布民族政策，同时又制定民族法律法规。从这个角度来讲，似乎不存在民族政策“法制化”的命题。而我们之所以要讨论这个命题，其原因在于，长期以来，国家调整民族关系、解决民族问题的重心始终在于民族政策，民族政策的数量、质量、实践经验以及现实作用都明显强于民族法制。在民族工作领域“重政策、轻法制”的状况始终存在，民族法制体系不完善，没有发挥出应有的作用。早在上世纪50年代，彭真就指出：“党的政策要经过国家的形式而成为国家的政策，并且要把在实践中证明是正确的政策用法律的形式固定下来。” 〔3 〕492时至20世纪80年代，伴随社会主义法制建设进程的深入，国家开始逐步强调民族法制的重要性，并积极开展民族法律法规建设。由于民族政策在文本和实践两方面都为民族法制打下了坚实的基础，因此，民族法制建设的过程，许多情况下即是民族政策法制化的过程。
经过30多年的努力，数量众多的民族政策已经实现了法制化，相关的民族关系也已转化为法律关系，受到国家法律强制力的保障。具体来看，在基本民族政策方面，新中国建立前后就已形成的民族平等、民族团结、各民族共同繁荣，实行民族区域自治等重要政策，已逐步在《宪法》和其他法律法规中得到体现，从而实现法制化。1949年9月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》第六章专章规定“民族政策”，其第五十条规定：“中华人民共和国境内各民族一律平等，实行团结互助，反对帝国主义和各民族内部的人民公敌，使中华人民共和国成为各民族友爱合作的大家庭。反对大民族主义和狭隘民族主义，禁止民族间的歧视、压迫和分裂各民族团结的行为。”第五十一条规定：“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治。”第五十三条规定：“各少数民族均有发展其语言文字、保持或改革其风俗习惯及宗教信仰的自由。人民政府应帮助各少数民族的人民大众发展其政治、经济、文化、教育的建设事业。”可见，《共同纲领》为新中国的民族政策奠定了坚实的基础，其本身也可视为宪法性文件，作为新中国民族法制的奠基。《共同纲领》之后，从1954年《宪法》到1984年《民族区域自治法》颁布实施，党和国家的基本民族政策伴随国家法制建设的进程而基本实现法制化。由于基本民族政策的全局性、重要性、长期性，实现法制化十分必要，相关政策通常由《宪法》或者《民族区域自治法》等高位阶的法律加以界定和保障。
在基本民族政策实现法制化的同时，一些具体民族政策也逐渐由政策上升为法律。以少数民族教育问题为例，从新中国成立至上世纪70年代末，国家主要依靠一系列民族政策调整民族教育关系，相关民族政策实践为民族教育立法奠定了基础。改革开放以后，国家教育法制出现大规模的建设高潮 〔4 〕69，1982年的《宪法》、1984年的《民族区域自治法》、1986年的《义务教育法》、1993年的《教师法》、1995年的《教育法》、1998年的《高等教育法》等高位阶立法均对民族教育问题作出了规定。国务院及其各部门也针对民族教育制定了一系列行政法规和部门规章。多个地方的立法机关则制定了一系列关于民族教育的专门法规，如广西的《广西壮族自治区教育条例》（1992年）、黑龙江的《黑龙江省民族教育条例》（1997年）、云南楚雄的《楚雄彝族自治州民族教育条例》（1993年）等。值得注意的是，如果说基本民族政策非常必要，并且已经初步实现了法制化，那么具体民族政策是否亟待法制化，则需具体问题具体分析。对于长期性的具体政策，例如少数民族特定文化权利的保护，的确有通过立法清晰界定权利义务、法律责任、救济手段，实现法制化的必要，而对于短期的、暂时性的具体政策，当政策目标达到，或者社会条件变化以后，政策本身即失去效力，没有纳入立法调整的必要。
从我国民族政策法制化的现状来看，当前存在的问题主要有以下两方面：
一方面，民族政策法制化的程度不足。一些重要政策仍未实现法制化，相关民族工作仍主要以政策为指导，任意性太强，稳定性不足。此外，一些政策虽已实现法律化，但法律的效力层级不高，或者操作性不强，未能良好地发挥法制的保障性作用。例如，一些涉及少数民族特定权益保护的事项，依然仅依靠政策调整，或者缺乏高位阶的统一立法，这不利于相关权利、义务、职责的划分，不利于权利救济和法律责任追究。如清真食品管理问题涉及广大穆斯林的长期利益，事关重大，从目前的情况来看，已有零星的地方立法，未立法的地区仍依靠政策调整，这不利于在全国范围内统一清真食品的标准、生产运输经营流程、监管措施、法律责任等事项。2004年以来，在国务院及其有关部门的努力下，行政法规性质的《清真食品管理条例》的立法准备工作正逐步展开，相关政策和地方立法将进一步实现法制化、统一化。与此类似，涉及少数民族长期、特定权益保护的其他事项，宜逐步推动相关政策实现法制化，如少数民族殡葬管理、少数民族特需商品管理、少数民族文化遗产保护、少数民族教育促进、少数民族语言文字保护等。
另一方面，在民族政策法制化程度不足的同时，已经由民族政策转化而成的民族立法，仍存在政策烙印明显，规范性、逻辑性不足等弊端。例如，“规范性”是法律的重要特征，它强调法律规范逻辑结构的完整性，一条完整的法律规范包含假定条件、行为模式、法律后果三个要素，其中法律后果体现了法律的强制力，也是保障法律不被任意忽视或违反的重要因素。美国著名法学家博登海默认为：“制裁作为附属物乃是一个绝对必要的条件，亦即一项法律规范得以存在和得以有效的根本标准。” 〔5 〕342缺乏法律后果的法律规范与道德、习俗等一般社会规范难以区分，法律效力受到严重影响。以《民族区域自治法》为例，其中许多规则在逻辑结构上仅有假定条件、行为模式部分，而缺乏法律责任，如果它的配套立法也未对其逻辑结构予以完善，则易导致《民族区域自治法》已被违反，但不明确违法者应当承担何种责任、应当如何追责。没有对法律责任的明确界定，法律就失去了应有的强制力量，从而与倡导性的政策措施无异。不仅如此，部分民族立法的法律“品性”不足，还体现在程序性規定的缺乏，这导致相关实体性权利救济困难。结合现实案例来看，由于程序性规定缺失，侵害少数民族合法权益（尤其是集体性权益）的行为，或妨害民族自治地方行使自治权的行为，常缺乏有效程序——特别是司法程序的救济。实践证明，解决权益纠纷，处理违法行为仅靠行政手段是远远不够的，只有完善民族立法的程序性规定，强化司法救济手段，才能有效发挥民族法制的权益保障功能。
此外，民族法律法规在用语上的政策化倾向，也是民族政策法制化不彻底、未割断政策脐带的表现。立法语言应当符合法律语言的基本要求，从目前的情况来看，一些民族立法的用语在严谨性、明确性、专业性、专门性等方面尚存在不少问题，精准专业的“法言法语”未能一以贯之，而“鼓励”“帮助”“指导”“群众”“干部”等含义不明的政治化、政策化用语则成为独特的风景线。以《民族区域自治法》为例，其中第五十六条第三款规定：“国家帮助民族自治地方加快实用科技开发和成果转化，大力推广实用技术和有条件发展的高新技术，积极引导科技人才向民族自治地方合理流动。”这类规则中的动词体现出引导、号召的政策式话语的特征，作为政策用语，它们具有原则性、灵活性的特征，但作为法律用语，却不符合专业、严谨的要求——“帮助”“大力推广”“积极引导”是否理解为国家的职责和义务？如果不作为，承担何种法律责任？用语的不专业势必导致含义的不明确。对此，国家立法机关在修改过程中显然已注意到上述问题，如2001年修改后的《民族区域自治法》，即将第六章“上级国家机关的领导和帮助”更名为“上级国家机关的职责”，这即是立法语言专业化的体现。与此相应，更多的民族立法应摆脱政策化语言的影响，以便更符合民族立法形式合理性的外在要求。
三、民族政策法制化应注意的几个方面
（一）民族政策法制化的一般过程
在调整民族关系、处理民族问题时，应更多依靠民族法制，进一步促进民族政策法制化。将一定的政策上升为法律，并非消解政策，而是能够更有效地保障长期性政策的效力。中国在民族政策法制化的进程中积累了诸多经验，一般而言，相关政策达到稳定、成熟的状态，这是实现法制化的前提条件。
所谓“稳定”，即政策所调整的社会关系以及政策本身需要相对稳固，而不是处在暂时的或者变动不居的状态当中。例如，针对现实政治、经济等社会情势变化及时出台的民族政策，由于还处在摸索过程中，需要根据现实情况的变迁不断作出适应性调整，这类政策转化为法律的时机尚不成熟。再如，一些应对突发民族问题的政策，本身是暂时性的，当社会条件改变或者问题解决时，政策即告终止，这类政策不宜上升为法律。法律制度通常滞后于社会现实，它是对反复出现的社会现象或者相对稳定的社会关系的回应和保护。同时，法律一旦制定，即不可朝令夕改，其灵活性无法与政策相比。当然，这只是一般情况而言，法律同时具有前瞻性，可以发挥引导社会变革的功能。如在西部大开发进程中，很多经济社会关系要靠法律建构、调整，而不能机械地等待政策成熟。
所谓“成熟”，即民族政策已经经过充分实践，在接受科学的政策评估后，被认为效果良好、切实可行。成熟的政策应当获得社会认可，比如在价值观念或制度上已基本达成社会共识。在调整民族关系、处理民族问题时，政策较之法律对社会的反应灵敏，且弹性较大，当制定法律的条件尚不成熟时，可先由政策调整，并在实践中反复修改、完善。由于稳定性要求高、修改程序严格，民族立法的出台尤需审慎，如立法条件不成熟，则易导致法律过于超前、缺乏操作性、负面效果明显等问题。
以瑞典民族政策法制化的实践经验为例。瑞典曾是“一种语言、一个种族和一种宗教”的同质社会的典型，“二战”成为瑞典民族文化从同质向多元转变的起点，战后，大量的战争难民和劳工移民迁入，瑞典的民族文化多样性问题日益突出，移民问题成为瑞典政府和社会关注的重要问题。战后初期，瑞典的同化主义立场十分明确，其后同化政策在内、外部压力下受阻，效果不佳。1968年瑞典正式建立移民委员会，委员会在多元文化政策的形成中起到了决定性作用——它调查移民在瑞典遇到的问题，对政府的移民政策进行评估，对移民和少数民族团体在语言、文化、社会等各方面的诉求进行调查 〔6 〕。委员会提出了一系列解决移民与少数民族问题的政策措施，这些措施在1975年被议会采纳，正式确立为法律，从而奠定了瑞典的基本民族政策——多元文化政策的基础。由此可见，一国民族政策的法制化通常沿着一个大致的轨迹，即：面临民族问题/民族关系→政策调整→政策修正→政策成熟→形成立法。
（二）民族政策法制化在内容上的甄别
在当前的民族工作中，应更多地依赖法制，促进民族政策法制化。但这并不意味着盲目地把政策上升为法律，用法律替代政策的功效，而应“具体情况具体分析，宜用政策加以引导的，则不应由法律硬性约束。有些急需的可以直接立法。” 〔7 〕258那么对于民族政策而言，哪些需要法制化，哪些适宜继续使用政策调整呢？首先，如前所述，民族平等、民族团结、各民族共同繁荣、民族区域自治等基本民族政策具有根本性、长期性，它们的基本内涵已经实现法制化；需要进一步完善的是促使相关民族立法更具有可操作性，更能发挥实际效力。如在民族平等问题上，需制定和完善反歧视立法，有效遏止各种民族歧视行为。在民族区域自治制度的实践上，应通过完善配套立法和自治立法，真正把《民族区域自治法》规定的各项权利落到实处。
与基本民族政策不同，具体民族政策的法制化更需具体分析。如前所述，政策的法制化需以稳定、成熟为条件，暂时性政策不宜上升为法制。而民族政策究竟属于长期性还是暂时性，通常由其内容决定。以民族优惠和照顾政策为例，这些政策旨在促进民族发展，或满足民族文化多样性的需求，大量的优惠和照顾政策分别为保障少数民族的各项权利而设立，这些政策指向的客体在属性上存在差异，不能混为一谈。少数民族权利理论把民族权利分为“共同领域”与“分立领域”两大类，前者指包括多数人和少数人在内的全体成员基于共同需求、依从共同的规则进行互动的领域；后者指属于民族、宗教或语言上的少数人群体成员维护其群体特性和认同的领域 〔8 〕。
在共同领域内，政策目标在于促进少数民族成员对社会公共生活的有效参与，赋予或提升他们参与公平竞争的能力，如在教育资源的分配上予以倾斜，特别是提供提高社会参与和融入能力的语言培训、技能培训等。重要的是，针对共同领域权利的政策，其宗旨并非在于维持群体之间的差异，而是为了在共同领域中创造和恢复实质平等；一旦政策目的达到，就不应再继续实施，否則将导致反向歧视。针对共同领域的政策在优惠方式和手段上需要细致考量，在强度、时间、地域上也需具体分析①，国家应建立科学的评价体系，定期评测各民族或地区实际的发展情况，并以此作为政策调整的依据，当优惠的目的达成或条件消失以后，应当逐步克减、直至取消。共同领域的少数民族权利具有变动不居、非永久性的特点，这使调整相关问题时适合运用政策手段，通常不宜上升为立法。
与此不同，在分立领域内，政策的任务在于通过特别措施认可并维护少数民族的族群特性。特别措施的合理性依据在于“族群-文化”多样性的要求，在当代占居主流的“多元文化主义”政策或其他强调民族平等的政策，均认可和保障少数民族维系和传承其族群认同和传统文化的要求。由于民族特性和认同的保持是一个漫长的历史过程，因此，不同于共同领域的优惠政策，特别措施的延续相比之下是长期性的 〔9 〕。
检视我国当前的民族政策及立法，优惠政策或特别措施在形式上已相对完备，问题在于，由于对上述两个领域未作明确区分，在实践中哪些宜用政策调整，哪些宜用法律调整，显得并不明确。笔者认为，调整共同领域的政策不宜法制化，相反应建立科学、细致的评价机制，定期对政策进行分析、评估、调整、限制。而对分立领域的政策，则应充分意识到其长期性的特征，对于条件成熟的应当上升为法律。例如，少数民族对其语言文字的传承，对其风俗习惯的保持均属“分立领域”的权利，将相关政策法制化更有利于权利保障。实践中存在错将分立领域与共同领域混淆的观点或做法，例如长期不对共同领域的优惠政策加以限制、克减，实质上已经导致反向歧视；或者认为经济社会发展至一定程度，即可取消分立领域的特别措施，两种倾向均易损害合法权益，甚至诱发民族矛盾。
（三）为政策立法——民族政策的法制保障
在当代社会，但凡重要、长期的政策多会转化为立法，而民族政策的法制化不仅指从政策向法律的转化，同时还有“为政策立法”之意，即以法律手段保障政策的正当性和有效性。法治并不排斥法律之外的其他社会规范，为政策立法并非以法律代替政策，而是试图为政策的制定与实施提供法律的原则、程序和界限，防止政策偏离法治的轨道。为政策立法主要是从实体和程序两个方面，防止政策决策、政策实施的随意性。法律提供刚性的实体规范和严格的程序规则，使多变的政策不至于迷失方向 〔2 〕。
在历史和当下的实践中，一些民族政策的制定和实施存在违反法律的精神、原则或者具体规范的现象，“政策违法”不仅损害了国家法律的权威，同时也违背了基本民族政策的要求。例如“文革”时期，极“左”的政治空气导致一些民族政策严重失当——民族自治地方被撤销、肢解、代管，少数民族的一些权利被任意取消，等等。“文革”期间民族政策失当的深刻教训在于，政策的制定一旦逾越法律的界限，就会导致轻率、专横，就极有可能践踏权利。对民族政策进行合法性审查十分必要，政策的制定必须于法有据，而政策的内容不得与民族立法相违背——违法将导致政策无效。
“为政策立法”还表现为制定程序性规则，确保政策制定的规范化、民主化。规范化是现代公共政策制定的基本原则，社会利益主体的多元化和政策制定过程的复杂性，都要求遵循规范化原则，以避免随意、专断和个人意志左右的政策出台。同时，为保障民族政策的民主性与科学性，通过立法来确定议事规则就显得至关重要。《民族区域自治法》规定，“民族自治地方的自治机关在处理涉及本地方各民族的特殊问题时，必须与他们的代表充分协商，尊重他们的意见。”有学者指出，民族自治地方应建立具有可操作性的协商民主决策机制，参加决策活动的主体不仅包括政府、与决策有直接利益关系的特定民族的人大代表或工作人员，还应当包括其他民族群体的人大代表或工作人员。为保证协商过程有序、公正、充分、真实，“应当制定规范协商民族决策程序的法律法規，对参与协商的不同主体的权力和责任、协商的步骤、方式等问题作出明确而细致的规定，而民主协商的参与者则应严格按照程序规则的要求从事相关活动。” 〔10 〕法律不仅能够确保政策制定的规范化、民主化，同时还借助各种行政程序规范，确保行政主体在执行民族政策时，必须遵循一系列步骤、顺序、时限和方法，并且做到权责一致、有责必究。
当然，民族政策法制化的更高目标，在于实现调整民族关系、处理民族问题的“法治化”。“法治化”不仅指民族政策向立法的转化，它同时要求从执政党到各级国家机关充分树立依法决策、依法行政的法治观念。在建设社会主义法治国家的大背景下，党和国家机关在处理民族问题、调整民族关系时首先应以法律为依据，并在不违反法律的情况下制定各类灵活的政策措施。同时应充分发挥民族法制和民族政策各自的“比较优势”，并逐渐确立民族法制的主导地位。
注 释：
①如在高考加分问题上，单纯由于教育资源分配不均导致的不平等，优惠措施应当惠及整个地区，而非考虑身份群体，因为受到影响的单位显然是地域而非民族；而由于汉语及其知识传统因素导致的不平等，可以族群身份作为加分依据，但又无法考虑到个体差异，比较合理的做法是通过加试民族语文而予以特别加分。
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责任编辑 杨在平
作者：殷秀峰
第三篇：我国低碳经济法律政策分析
[摘 要]低碳经济在我国仍旧处于起步发展阶段，相关的法律法规、政策机制还不完善，特别是低碳经济法律政策还处于探索阶段。因此，根据现实需要加强对我国低碳经济法律政策的有效分析则显得极为必要。基于此，文章以低碳经济的概述为主要切入点，阐述当前我国低碳经济法律政策的现状，从立法综合性有待强化和原有法律政策难以满足现实需要两方面分析我国低碳经济法律政策中存在的不足，重点探讨完善我国低碳经济法律政策的建议，旨在为相关研究人员提供一定的借鉴，更好地提高我国低碳经济发展水平和发展质量。
[关键词]低碳经济;法律;政策
[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.11.171
低碳经济是“十三五”规划的重要内容，在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中明确提出：“要支持绿色清洁生产，推进传统制造业绿色高效，推动建立绿色低碳循环发展产业体系，鼓励企业工艺技术装备更新改造。发战绿色金融，设立绿色发展基金”“推进交通低碳发展，实施新能源汽车推广计划，提高电动车产业化水平”等，这些均是我国为了应对全球气候变暖所做出的新规划。在发展产业经济的同时，我国也根据低碳经济的需要构建了一系列的法律政策保障机制，但是因正处于探索完善阶段，其中依旧存在一定的不足。对此，笔者以低碳经济为主要研究对象，对其法律政策的相关内容作出简要分析与着重探讨。
1 低碳经济的概述
低碳经济是一种新型的经济发展形态，以可持续发展理念为指导思想，运用产业升级、新能源开发、技术创新等多种方式手段来减少能源消耗，有效控制温室气体排放，从而形成社会经济与生态环境和谐共生的良性局面的经济模式。低碳经济以绿色发展、节能清洁为实质，是人类社会继农业文明、工业文明进行的又一次经济创新。[1]在“十三五”发展期间，我国低碳经济的发展主要集中于低碳能源结构调整、低碳产业转型升级两个方面，具体包括可再生能源开发、技能减排工作开展、绿色经济等措施。
2 我国低碳经济法律政策的现状
2.1 法律方面
低碳经济以减少二氧化碳排放量为关键，综观当前我国有关减少二氧化碳排放量的法律法规主要集中在能源、环保、资源生态等领域中。2002年我国通过《清洁生产促进法》，通过淘汰落后产能产业的方式来不断提高资源利用效率，以此来减少二氧化碳排放量，促使能源产业朝着清洁化的方向发展，随后鲁、滇、津等地也先后出台了减碳有关的法律。2008年《循环经济促进法》通过，其中对资源开发利用、碳排放量减少、温室气体减少等方面的工作作出了明确的法律说明。[2]随后，以“大气污染”“水污染”“固体废弃物污染”等为主体的法律法规也相继出台。2009年《可再生能源法》修正案通过，加强对可再生能源开发的有效管理，积极挖掘非化石燃料资源潜力。
2.2 政策方面
“降低碳排放”目标于2011年全国人大在“十二五”规划纲要中提出，这为我国低碳经济发展指明了前进方向。2007年、2008年我国注重第三产业的可持续发展，要求各行各业要加快经济发展方式转型升级，对于当前存在能源不足、资源利用效率不高的问题要给予着重解决，以便助力低碳经济发展。2010年国家发改委下发《关于开展低碳省区和低碳城市试点工作的通知》，在粤、辽、滇、鄂、陕五省和天津、重庆、厦门、南昌、杭州、保定、贵阳八个城市开展低碳试点工作。2010年8月我国发改委发行《清洁发展机制项目运行管理办法》，以此来进一步推动清洁发展机制项目在中国的有序开展，为情节发展机制市场的稳定有序发展提供良好的社会环境。2016年国务院印发《“十三五”技能减排综合工作方案的通知》，要求全国各地区、各部门要超额完成节能减排预定目标，为全球气候变化做出贡献。
3 我国低碳经济法律政策中存在的不足
3.1 立法综合性有待强化
现阶段，我国低碳经济法律政策中存在立法综合性有待强化的问题，一定程度上制约我国低碳经济发展。当前，我国低碳经济的法律政策主要集中在两个方面，即控制碳排放、增加碳汇，其所涉及的法律以《可再生能源法》《节约能源法》《森林法》《草原法》等为主。[3]虽然一定程度上降低了碳的排放量，并且增加了碳汇收入，但是并未从根本上覆盖低碳经济的发展全局，特别是在体制、原则、机制、制度等方面更是没有实现环环相扣。长此以往，分散性的立法体系会出现“各自为政”的局面，因缺乏必要的联系和配合更是会在无形之中增加法律矛盾，不利于我国低碳经济的可持续发展，难以为低碳经济提供良好优质的法律服务。此外，在水电、核能等重要能源领域缺乏与之相承接的专门性法律，因缺乏法律的有效限制，极易出现水电、核能行业发展混乱的情况。
3.2 原有法律政策难以满足现实需要
当前，我国正处于社会主义现代化建设的攻坚阶段，以往制定的诸多法律法规政策已然不适应当前经济结构转型的客观需要，甚至很多条例难以满足行业发展的现实需求。例如，在煤炭行业的改革背景之下，原有的法律体系无法满足其需求，进一步导致煤炭行业无法顺利发挥自身的功能与效用。1996年我国通过并实施《煤炭法》，随着煤炭行业的进一步发展，我国各地区、各部门以《煤炭法》为框架对其进行进一步的完善与修订。但是在煤炭行业转型升级的今天，《煤炭法》无法满足当前的实际需要，更无法迎合低碳经济发展的时代潮流。值得说明的是，虽然我国在2011年对《煤炭法》进行修订，但是其主要集中于职工工伤保险及意外伤害保险领域，对其他内容并未作出调整。
4 完善我国低碳经济法律政策的建议
4.1 增强立法综合性含量，健全低碳经济法律体系
我国要不断增强与低碳经济有关法律的综合性含量，将此看作健全低碳经济法律体系的重要手段，为我国低碳经济的可持续发展保驾护航。我国要以国际、国内要求为依据，制定全面性、综合性并存的气候变化应对法案，将资源减排目标纳入低碳经济法律体系当中，为全球气候变暖进程的放缓做出贡献。对此，我国要结合当前低碳经济发展的国情，在国际气候条约的框架之下制定《气候变化应对法》，其中应包括节能减排目标、低碳经济发展机制等。同时，在法律中要鼓励科研、自主创新，通过低碳技术开发力度的不断深入来更好地助力我国低碳经济发展。此外，根据当前管理需求要加强对能源类法律的出台与实施，如《原子能法》《能源法》，并且对已经改革的能源行业的法律法规进行进一步修订，如《煤炭法》《电力法》等，为煤炭资源、水电资源的合理开发提供指导。
4.2 根据市场客观需要，逐步完善低碳经济发展政策
我国要尊重市场在资源配置中的基础性作用，根据市场的客观需要进一步修订和完善低碳经济发展政策，以此来推动我国低碳经济的健康、可持续发展。一方面，完善碳汇交易管理办法，在我国多个省市开展碳汇交易试点工作，促使碳汇市场朝着健康有序、稳定可持续的方向发展，在大型展会运作期间所产生的碳排放量应通过购得联合国水风电减排量加以中和;对于航空行业来说，应开展“绿色航空”的鼓励性政策，即企业以自愿减排的方式完成CO2排放中和抵消等。另一方面，要进一步完善可再生能源的相关发展政策，根据《可再生能源法》《水电适用管理办法》等加快可再生能源市场的开发与培育，鼓励并引导多个行业开展节能减排活动，促使能源管理朝着有序化、规范化的方向发展。
5 结 论
综上所述，低碳经济是迎合当前时代发展潮流、顺应社会发展趋势的一种经济形态，我国要对低碳经济的发展给予高度关注和积极重视。现阶段，虽然我国低碳经济法律政策框架中存在一定的不足，但是我们要在历史的进程中对其进行不断的修订、完善，借助立法综合性含量的增强不断健全我国低碳经济法律体系，同时，要根据市场经济运作的客观实际需要，对我国低碳经济发展政策做出进一步的完善，通过政策和法律的双向协同发展来为我国低碳经济的发展创设良好的外部环境，实现我国经济结构调整、产业转型升级的目标。
参考文献：
[1]孙警予.解析我国低碳经济法律和政策框架的现状、不足和完善[J].法制与社会，2015(13)：86-87.
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[作者簡介]杨永利(1968—)，男，山东曲阜人，毕业于郑州大学，法律专业，讲师，山东理工职业学院，研究方向：法律。
作者：杨永利