一、广州市城市道路路内停车基本情况
广州市主干道、次干道、支路及内街内巷等各类道路的路内停车场约有3 万个停车泊位, 其中占用市政道路停车泊位约1. 9 万个、内街内巷停车泊位约1. 1 万个。市政道路有偿使用费标准为2800 元/泊位·年, 预计全年收费4100万元。属于市财政投资建设的市政道路上所产生的有偿使用费全额上缴市财政、属于市城投集团投资建设的市政道路上所产生的有偿使用费留给该集团、内街内巷所产生的有偿使用费留给广州市各区, 其中上缴市财政部分由市财政局安排用于市城投集团非经营性项目贷款的还本付息。 ( 穗财综〔2010〕135 号)
停车场 ( 含城市道路停车泊位) 的行业管理维持由广州市、区交通行政主管部门行使不变, 城市道路 ( 市财政和市城投集团投资部分) 停车泊位经营权出让的组织工作由财政局委托市城投集团进行。 ( 穗府会纪〔2011〕31 号) 市城投集团全权委托市建投公司负责实施我市中心城区道路停车泊位经营权出让、标后监督管理和收费征缴等工作。 ( 穗城投运[2011]968 号)
2011 年底, 广州市建投公司在广州市产权交易所完成了招标工作, 并于2012 年3 月28 日与中标单位广州市电子泊车管理有限公司及广州市德生咪表管理有限公司分别签署了经营合同, 其中电子泊车公司中标经营越秀、荔湾、黄浦区市财政、市城投集团投资道路车位, 德生公司中标经营天河、海珠、白云区市财政、市城投集团投资道路车位, 2012年4 月份开始按市局经营的车位数缴交有偿使用费。2 家中标单位负责经营的路段约150 条, 车位5000 个左右, 截止2013 年6 月, 累计向市财政缴交经营权有偿使用费约1260 万。
二、广州市城市道路路内停车存在的问题分析
( 一) 管理主体不明确, 监管和执收力度不够
实际上广州市财政局委托广州市城投集团负责实施道路自动收费部位经营权出让、标后监督管理和收费征缴工作, 市城投集团则委托下属全资子公司市建设投资有限公司负责管理。广州市建投公司担负非税收收入执收职责。《广州市停车场管理办法》第4 条规定: “市交通行政管理部门是本市各类停车场的行政管理部门, 负责停车场的行业管理工作。城市规划、建设、市政、环保、价格、工商、税务等行政管理部门应当按照各自的职责, 依法对停车场实施监督管理。”道路停车泊位经营管理权属于交通行政管理部门范畴, 但同时广州市交委、市公安局交警支队、市物价局、市城管委以及区相关部门和街道均有权管理道路停车泊位, 存在管理职责不明确, 多头管理现象, 无论是监管力度和经营权执收力度都不够, 征管漏洞很多。而市城投集团没有行政管理权和执法权, 市建投公司作为企业, 其执行和监管力度也明显不足。
2014 年12 月4 日, 广州市停车场协会曾经召开过新闻发布会, 公布广州市路内停车费情况。对于广州咪表公司的利润问题, 广州市停车场协会新闻发言人介绍说, 经计算, 每个车位每年的利润为410 元, 咪表公司的利润为410元/年 × 6426 个泊位= 263. 5 万元/年。 (1)
( 二) 道路停车泊位数未能全面确认
道路有新建、改建、扩建和整治等不同时段、且由不同主体建设, 难以确定统一标准来分清哪些一定财政城投投资, 总投资额多少。城投集团和财政投资的道路难以区分, 实际核查工作过程中, 无实据可依。
( 三) 道路经营行政审批需进一步规范
路内停车场占道、经营审批环节多而复杂, 涉及公安交警、属地城市道路管理 ( 区建设局) 、属地区交通局、物价、工商税务等相关职能部门。尤其是临时占道审批环节, 相关审批工作标准和业务办理时限要求需进一步规范和完善。一是部分区建设局擅自要求经营单位另行征求属地街道办的意见, 无形中增加了经营单位申办的难度; 二是作为第一环节占道审批, 交警和区城市道路管理部门均未明确设置停车泊位数量, 给经营权有偿使用费核收带来难度; 三是业务办理中时限随意性较大, 造成相关证照过期的问题。
( 四) 相关单位或个体违规占道和非法经营
相关职能部门及属地街道办事处等行政事业单位占用城市停车泊位现象较普遍, 此外, 部分批发市场周边存在货车非法占用停车泊位情况, 给中标单位经营带来障碍, 也给城投集团核收经营有偿使用费带来难度。部分街道办事处由于利益考虑, 阻碍中标单位进场, 非法占用城市道路停车泊位进行经营, 且整治执法难度较大, 问题容易出现反复。
( 五) 道路自动收费系统不完善
停车收费手段落后, 泊位收费有咪表和人工收费两种形式, 难以实现对收费人员的有效监管, 极易造成停车费的流失; 监管信息化程度较低, 现有泊位收费的管理, 无论是刷卡还是现金收费, 整个交易是完全离线的, 其过程和结果不能实时上传到监管中心, 无法实现数据的实时传输和交互, 不利于停车的收费监管和服务; 服务能力较低。因现有收费方式的影响, 缺乏必要的信息化平台和停车应用的基础数据, 难以对泊位分布、停车结构等进行科学的分析, 使得政府在停车相关的收费、管理、规划和调节等方面无法找到有效手段。个别收费员不按标准收费、停人情车等, 政府公信力受损, 停车矛盾日益突出。
三、城市道路停车位收费的理论基础
( 一) 城市道路停车位收费的理论依据
学理上, 行政许可分为一般许可和特殊许可。两者的不同点在于, 一般许可仅是对法律一般禁止的解除, 而特别许可是赋予相对人可以与第三人抗衡的新的法律效力的行为, 是为特定人设定新的权利和资格的行为。 (2) 《道路交通安全法》第33 条第2 款规定“在城市道路范围内, 在不影响行人、车辆通行的情况下, 政府有关部门可以施划停车泊位。”可见, 城市道路停车位不需要停车人申请而是由政府单方行为自行设定的许可权, 属于特殊许可。政府对企业的“委托”是形成的特许经营授予, 是一种典型的特别行政许可。经营主体经营管理权限的取得是国家与经营者深度合作的具体化, 也符合行政民营化的潮流。 (3) 广州市的做法是把竞争机制引入到社会公共管理事务当中, 一方面减轻了政府的负担, 另一方面也确实提高了公共服务的效率。
( 二) 城市道路停车位收费的收益归属分析
《广东省道路交通安全管理条例》第24 条规定“道路停车泊位的收入应当上交县级以上人民政府财政部门。”道路作为公物, 在建设以及维护管理中需要大量的财政支持, 道路停车位也是如此。咪表停车具有特殊性, 占用道路公共资源, 是城市公共管理的重要一环, 咪表停车的建设和管理直接影响城市道路交通舒顺畅和城市总体形象。政府必须以某种方式从国民经济中筹措行政活动的必要资金, 税收与行政规费是两种最重要的途径。 (4) 规费属于本着以行政相对人利益为考虑而作出一定行政给付后所取得的对等给付, 更具有一种“私法”上的等价使用特性, 这是规费的重要特征, 表现为规费的费用涵盖原则以及等价原则。规费的收入不得超过其行政花费, 必须在规费与行政机关所提供特定给付的价值间, 具有相当的关系存在。 (5) 城市道路路内停车位的经营管理作为特殊许可经营权授予的对价, 收取停车费也是正当的, 直接纳入财政收入, 作为特定财政, 专款专用。
四、加强和规范路内停车的对策建议
( 一) 完善执法依据, 理顺管理体制
尽快修订《广州市停车场管理办法》, 理顺城市道路路内停车管理体制, 明确市交通行政管理部门是市城市道路路内停车管理工作的主管部门, 结合机构职能明确各部门管理职责和执法管理依据, 可以考虑将城市道路机动车停车收费管理工作列入考核项目之一。统筹协调解决当前有关职能部门及单位非法占用城市道路路内泊位、部分批发市场周边货车非法霸占城市道路路内泊位、区属人工收费城市道路路内停车泊位设置和费用收缴管理不够规范等问题, 重点研究对停车不缴费行为的执法依据。因广州市城投集团受市财政局委托与中标经营单位签订了5 年经营合同, 建议2017 年合同期满后将经营权出让组织等工作移交广州市交通行政管理部门。
( 二) 科学编制规划, 统一泊位编号
每两年一次对道路停车泊位的设置和使用情况进行评估, 并根据道路交通流量和停车需求变化, 优化调整城市道路路内停车泊位规划, 规划停车路段应预留必要及固定的居民生活垃圾装车收运临时停靠位置。路内停车泊位原则上按规划的要求和标准划设并设置相关设施。泊位的规格大小及排列形式应设定弹性标准范围, 可根据路面情况具体确定划设方案。按照有偿使用费上缴市财政和区财政的不同道路属性指导经营单位分类划设路内停车泊位, 一位一编号, 登记造册形成正式文件下发到各相关部门、经营监管单位以及经营单位, 并及时更新。同时, 应该同步在政府官方网站上对市道路路内停车泊位信息公开, 引入公众参与, 既保障公民的知情权, 也起到监督政府主管部门以及企业的作用。这对后期提高收费的可接受性、降低阻力、减少纠纷具有实在意义。
( 三) 规范申办程序, 调整费用收支
城市道路路内停车泊位经营单位编制好停车泊位的设置方案。组织区城市道路管理部门、公安交通管理部门等各方共同对路内停车泊位、停车标示标牌等配套设施进行检查验收。经营单位应凭停车泊位规划、占道许可证、经营许可证等相关资料向物价部门申领收费证明。因市政施工、规划调整等情况, 需撤销或临时撤销泊位。所有市政道路均须按规定收缴城市道路临时占用费, 统筹用于城市道路维修养护。差别化停车收费政策优化调整后, 甄别不同区域不同路段路内停车泊位供需情况, 合理划分泊位类别, 分类核定有偿使用费标准。
( 四) 加强停车执法, 规范泊位经营
加大对占道停车违规行为的整治力度。清理整顿机关、企事业单位及中标经营单位私自占道划设城市道路路内停车泊位及违规经营行为。清理整顿机关、企事业单位, 货车或私家车强行无偿占用城市道路路内经营停车泊位停“霸王车”行为。规范城市道路路内停车泊位的经营和管理。
( 五) 加强行业监管, 建设监管平台
核收主体应依据统一编号的停车泊位数确定有偿使用费金额, 加强对委托收费单位的收费监管工作。遇到道路、城市基础设施建设整治、重大活动及节假日疏导交通等影响经营的情况, 经营单位可出具公函、证明、照片等证据向核收主体申请减少停车泊位有偿经营使用费, 报区交通部门确认后可报有偿使用费执收部门核减。建设全市统一的集企业、人员、泊位、信息动态管理, 城市道路路内停车泊位电子收费及清分结算, 基础数据存储、日常监督考核、公共服务信息发布等功能为一体的停车泊位管理系统, 并将基础数据接入广州停车场行业监管平台, 与市政府门户网站、市民网页等公共服务平台融合, 实现各职能部门之间的审批信息共享和统一监管公共服务信息的统一发布。对部分停车不缴费行为, 可以考虑将车主信息与民政系统、金融系统等个人信息进行捆绑, 在个人信用记录上添加失信记录。
五、结语
目前广州市咪表停车建设和管理存在法律法规不完善、执法难、管理体制不顺、审批流程不规范、违法占用泊位、停车不缴费等问题。制定《广州市城市道路路内停车泊位管理工作方案》, 加强城市道路交通管理, 合理利用城市道路资源, 规范车辆停放, 保障交通安全畅通, 有计划、有组织、有步骤地推进城市道路机动车停车收费管理工作, 解决广州市“乱收费、乱停车”现象, 实现对广州市机动车停车的长效规范管理, 能切实改善市区交通环境, 对提升城市形象起到积极作用。
随着城镇化的不断深化、农村人口的转移, 城市道路路内停车只是权宜之计, 从长远来看, 国家应尽早出台停车场方面的立法, 促进停车场产业的规范化发展, 因地制宜, 由政府引导、企业主导出资建设地下和立体公共停车场, 根本上解决停车难、停车乱的问题。
摘要：随着城市的快速发展, 广州机动车保有量快速增长, 中心城区停车难、乱停车、乱收费问题日益严重, 引起社会各界的广泛关注。建设传统停车场来解决公共停车问题已难以达成, 利用城市道路划设停车位, 实施咪表停车收费, 利用费率调节停车周转, 方便市民出行, 成为缓解停车难问题的重要途径之一。2014年6月, 广州市政府制定了《广州市城市道路路内停车泊位管理工作方案》, 着手建立资源有效利用、管理依法依规、服务规范有序的城市道路路内停车系统。本文首先从公共管理政策制定的角度, 研究和分析泊位管理政策制定过程, 然后从行政法角度对城市道路停车位收费的依据进行论述, 重点研究政策方案的构建, 对广州城市道路泊位管理具有重要的现实和理论意义。
关键词：城市道路,停车,泊位,管理
参考文献
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