农业面源污染日益严重, 已经成为我国水污染的主要来源, 成为我国农村水污染防治的重点。 (1) 《2014 年中国环境状况公报》数据中, 对全国废水中主要污染物排放量的统计显示, 来自农业的污染物占化学需氧量和氨氮总排放量的46. 50% , 农业面源污染是水体污染的重要污染源。 (2) 由于农业面源污染自身的复杂性, 我国对农业面源污染的防治面临着特殊的困难。如何防治农业面源污染, 成了新时期解决我国的水污染问题, 实现水环境可持续发展的重点和难点。
一、农业面源污染防治的法律问题
与点源污染相对完善的法律体系相比较, 涉及农业面源污染的法律规定相对较少, 而且分散在《水污染防治法》、《农业法》以及新修订的《环境保护法》等法律和《农药管理条例》、《畜禽规模养殖污染防治条例》等法规以及部分规章和其他规范性文件中。农业面源污染分散性、广泛性、随机性、难以监测性使得我国关于农业面源污染的防治存在法律缺陷。
一是农业面源污染中有限的管理主体, 难以应对复杂的面源污染。《水污染防治法》、《农业法》、新修订的《环境保护法》等多部法律指出“各级人民政府及其农业等有关部门和机构”是面源污染的行政管理主体, 然而单纯依靠政府的力量是不够的。部分地区政府主观上仍然延续重经济发展轻环境治理的观念, 对农业面源污染的管控无暇顾及或者不愿意投入过多的成本, 面源污染的复杂性和环保部门有限的条件往往也使得政府心有余而力不足。
二是关于农业面源污染的法律规定内容雷同, 且多为原则性条款。在各个法律法规和规范文件中, 涉及到农业面源污染的条款, 均是指导性的和义务性的规定。这些条款没有具体标准和操作方法, 可操作性不强, 如具体施用多少化肥和农药是“科学合理”的无法界定。新修订的《环境保护法》仍然贯穿着国家“鼓励和支持”的精神原则, 这种“鼓励和支持”只是显示出国家和政府对某种行为方式的肯定, 并没有实质上的经济激励。虽有奖励规定“对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人, 由人民政府给与奖励” (3) , 但是“显著成绩”如何认定? 给与奖励是否能达到改善环境所付出的成本? 显然这些原则性的条款对农户激励不足, 无法调动农业生产经营者防控面源污染的积极性。
三是农业面源污染监测制度的有效性欠缺。农业面源污染涉及地域范围广泛, 农业生产行为中施肥、喷药、畜禽粪便排放的各个环节都会导致不同程度的面源污染, 政府获取信息工作量大, 而农村地区基层环境保护机构数量较少, 专业人员配给不足, 无法在合理的成本范围内对面源污染进行精确而有效的监控。这些客观条件使得法律规定中的农业面源污染监测制度无法有效的实施。
从国际上来看, 美国以及欧洲部分国家经过不断地改革和尝试, 针对农业面源污染的治理已经形成了源头控制的理念并付诸于法律实践, 我国学界已经形成了源头控制的理念, 只是还未形成相应的法律制度, 而且我国政府在规范农户的生产经营行为上存在困境, 迫切需要依靠其他参与力量来对农户的行为进行切实的引导和规范。美国、日本和欧洲的许多一些国家在政府主导的管理体制下充分发挥公众参与制度, 让农民合作社等组织在环境保护发挥了积极的作用。美国农业组织积极的推广农业生产的最新研究成果, 日本农民协会进入农村各个角落, 为农户提供农业生产综合服务, 推进农业环境保护, 德国农业组织主动为农户提供农业生态环境保护的咨询和服务, 荷兰政府为改善国内环境, 支持农场主建立环境合作社。因此我国可以在环境保护上借鉴国外的经验, 利用我国蓬勃发展的农民专业合作经济组织来应对农业面源污染, 将其作为应对农业面源污染、推进相关法律规定实施的出路。
二、农民专业合作经济组织防治农业面源污染的合理性
有学者认为, 农民专业合作经济组织不仅推动力农业“三化”的进程, 甚至在农村环境保护管理层面, 它是一个新的引擎, 创造了一个崭新的制度上的构建空间。 (4) 目前我国农民专业合作经济组织自身合法的地位以及组织特性、发展状况使它参与农业面源污染的防治具有合理性和可能性, 能够在农业面源污染的防治中“一展拳脚”。
( 一) 农民专业合作经济组织是防治农业面源污染的合法参与主体
《农业法》首次在法律层面提及农民专业合作经济组织, 2006 年《农民专业合作社法》的出台, 标志着我国农民专业合作经济组织作为农村经济组织的法律地位予以明确, 随后各级省政府也相继制定了地方法规, 为农民专业合作经济组织的发展提供了强有力的法律保障。《农业法》规定“各级人民政府和农业生产经营组织应当加强农田水利设施建设, 建立健全农田水利设施的管理制度, 节约用水, 发展节水型农业” (5) , 可见农民专业合作经济组织与政府均有建立水利设施管理制度的职能和义务。在农村地区, 农业面源污染的分散和广泛, 政府往往“鞭长莫及”, 农民专业合作经济组织现在作为一只重要的力量已经崛起, 在提高农民收入、推进农业产业化、发展生态农业等方面发挥了重大作用, 在环境保护领域也日渐展露出自己的优势, 因此农民专业合作经济组织参与面源污染的防治是合理且必要的。
( 二) 农业专业合作经济组织可以弥补法律规定中经济激励的不足
在面源污染的防治上, 农户并非没有认识到其危害性, 也不是没有参与的意愿, 而是农户参与治理活动缺少利益驱动, 或是因为经济发展水平和成本效益的限制使得农户对农业面源污染的防治有心无力。因此, 防治农业面源污染, 必须考虑农户经济收入的问题。“仓廪实而知礼节”, 经济有了保证, 农户才有关注、解决的农业面源污染的动力和能力。
农业专业合作经济组织可以弥补激励不足的缺陷, 它所具有的集体优势和组织功能够带动农民发家致富, 这在一定程度上解决了农民的后顾之忧, 为农户改变自己的生产行为, 预防农业面源污染提供了经济保障。以农民专业合作经济组织为载体, 间接地让农户采取措施去防治农业面源污染, 其本质就是要针对农户的需求, 将农业面源污染的防治内化到农户追求经济的活动中。农民合作经济组织统一经销, 帮助农户解决农产品销售难题, 也要求农户按照具体的标准施用农药和化肥; 发展有机农业、绿色农业等各种生态农业, 提高农户收入, 同时也将农业生产活动的危害降到最小; 向农户推广新型化肥、无毒农药等新品种, 无形中加快了农业面源污染的防治进程。
( 三) 农民专业合作经济组织可以弥补政府环境管理职能的缺失
政府在某些项目和管理上赋予专业合作经济组织部分职能, 辅助政府的管理工作。《农民专业合作社法》规定“国家支持发展农业和农村经济的建设项目, 可以委托和安排有条件的有关农民专业合作社实施。” (6) 政府在农村环境管理上的缺陷也能通过农民专业合作经济组织进行弥补。如信息收集不利以及工作量大使得政府在农业面源污染防治上存在管理缺失, 而农民专业合作经济组织往往扎根农村, 熟悉本地的农村环境实际状况, 它能够为政府环境管理政策提供当地环境状况信息, 如农户的生产活动的投入、规模以及存在问题等信息, 并为政府决策提供依据, 制定出因地制宜环境资源管理策略; 农民也可以通过农民专业合作经济组织把自己的内在诉求反映给政府有关部门, 增强政策扶持的针对性和实效性; 国家的各种惠农政策, 借助农民专业合作经济组织, 最容易与农民进行对接。
( 四) 农民专业合作经济组织防治农业面源污染的可能性
国家和各级政府对农民专业合作经济组织的重视程度和政策扶持力度也不断加强。从2007 年开始几乎每年的中央一号文件, 均会提出支持农民专业合作经济组织的发展。2013 年中央1 号文件进一步将合作社的地位和作用提到了前所未有的高度, 指出“农民合作社是带动农户进入市场的基本主体, 是发展农村集体经济的新型实体, 是创新农村社会管理的有效载体。”这意味着政府在新形势下不仅加大对合作社的支持, 还主动拓展了合作社的职能范围, 拓展合作社的社会功能。我国农民专业合作经济组织自身发展迅猛, 据国家工商总局的初步统计显示, 截止2014 年12 月底, 全国取得工商注册登记的农民专业合作社达到128. 88 万户, 比上年底增长31. 18% , 出资总额2. 73 万亿元, 增长44.15% 。 (7) 而且在2013 年根据农业部经管司估算, 合作社实有入社成员达6838 万户, 占全国农户总量的26. 3% , 已经覆盖了几乎全部的行政村。 (8) 这充分说明了农民专业合作经济组织在当前农村社会发展中的必要性, 以农民专业合作经济组织作为载体进行农业面源污染的防治在全国范围内是可能的。
三、完善农民专业合作经济组织防治农业面源污染的法律制度
从国际上控制农业面源污染的经验来看, 通过立法手段构建法律制度是各国管理和治理农业面源污染的重要途径, 健全的法律制度是防治污染的各项计划、措施实施的支撑。因此, 在农业面源污染防治中, 需要加强相关的立法以及法律制度的构建, 特别是通过立法加强农民专业合作经济组织在农业面源污染防治中的作用。
首先, 确立农业投入品使用登记法律制度。合理施用农业投入品, 主要在于对化肥和农药等化学品在施入阶段予以管理和控制。在化肥和农药的管理上, 欧盟一些国家建立了严格的使用登记制度。我国先后制定了《农药安全使用规定》和《农药管理条例》、《肥料登记管理办法》、《化肥使用环境安全技术导则》。但是农药、化肥登记制度一般强调的实在生产、销售环节进行的登记, 限制其种类、数量, 在农药、化肥真正被施用到农田的最后环节却没有相关的登记要求。鉴于此, 建立农药和化肥的使用登记制度, 将使用登记的管理权利赋予农民专业合作经济组织, 让农民专业合作经济组织的本土优势和便利, 以使用登记的方法要求农户控制化肥和农药的种类和数量。该制度应确定每户农民要在相应的农民专业合作经济组织登记注册, 对自己施用有机肥和化肥的种类和数量, 及时向农民专业合作经济组织报告。
其次, 完善农业废弃物的相关法律制度。主要是完善以农民专业合作经济组织为载体, 科学处置农业废弃物, 对畜禽业的粪便和农间废弃秸秆进行综合管理利用的相关法律制度。
我国《畜禽养殖污染防治管理办法》、《畜禽规模养殖污染防治条例》对畜禽养殖场、养殖小区作出了一系列禁止规定, 但是对散养的畜禽养殖户规定限制较少。事实上, 我国大部分农村地区普遍存在的是分散的、小规模的畜禽养殖, 这些散户没有完善的设备和技术, 往往将畜禽粪以露天的形式随意堆放于空地, 遇到降水, 大量粪便排泄物便因降水冲刷使得其中污染物进入水体, 造成了严重的面源污染。因此, 有必要针对这种分散的养殖形式, 以农民专业合作经济组织的为载体, 实行统一治理和综合治理。政府通过财政、金融手段或者税收优惠将粪便管理权转移给农民专业合作经济组织, 由其建造沼气设备, 对于主动收集和提交禽畜粪便的农户, 免费提供粪便发酵后产生的农家肥, 根据实际情况还可以酌情提供沼气燃气和发电服务, 或者发展以沼气为载体的循环农业, 发展无公害农产品, 建设无公害商品基地。
《农业法》规定国家引导、支持各种企业和单位与农民专业合作经济组织订立合同或建立各类企业, 带动农业发展。因此, 针对秸秆废弃物的污染情况, 农民专业合作经济组织在秸秆收购和利用上可以与各个市场主体进行合作, 它可以直接充当农户和有秸秆需求企业的中介, 为农户联系热电厂、草席编织厂、养殖场等需要秸秆作为燃料或是材料、饲料的企业, 也可以与其他企业合作直接在当地区域建立定点秸秆收购站, 适当的提高收购价格, 积极推广秸秆粉碎还田、秸秆青贮过腹还田等综合利用技术, 提高农村有机废弃物综合利用率。
最后, 建立农民专业合作经济组织的监测预警制度。新修订的《环境保护法》规定各级人民政府应当加强对农业污染源的监测预警, 然而农业面源污染点小分散且排放具有很大的随机性, 使得政府环保部门对其监测成为一大难题, 政府环保部门人力不足难以监测到位, 且获得的监测信息与农村的污染信息是有时候也存在着不对称。建立农业专业合作经济组织对农业面源污染的监测制度, 农民专业合作经济组织利用本土优势, 随时监测农业面源污染的起源、特点和变化。政府可以建立面源污染变化的监测研究网络, 由农民专业合作经济组织持续定期地通过合理的空间取样, 调查影响农业面源污染的主要指标或属性, 形成统计数据, 帮助政府对农业面源污染及其变化作出评估, 协助政府对面源污染趋向进行模拟预测与预警, 进而为污染防控提供依据。
摘要：农业面源污染日益严重, 对其进行管控迫在眉睫, 而我国农业面源污染的防治却存在诸多法律缺陷。农民专业合作经济组织自身合法的地位以及组织特性、功能发展、分布状况使它参与农业面源污染的防治具有合理性, 因此可通过构建相应的法律制度促进它在农业面源污染的防治上发挥作用。
关键词：农业面源污染,农民专业合作经济组织,法律制度
参考文献
[1] 吕忠梅.农村面源污染控制的体制机制创新研究─对四湖流域的法社会学调查报告[J].中国政法大学学报, 2011 (05) .
[2] 张姣姣.农民专业合作社参与农村环境保护的法律制度研究[D].浙江农林科技大学, 2014.
[3] 张晓山, 苑鹏.通过立法和扶持政策促进农民合作社快速发展[J].理论研究, 2014 (1) .