以下是小编精心整理的《行政执法行为检察监督探讨论文(精选3篇)》，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友。一、当前行政检察工作的现状从我省乃至于全国的行政检察工作的现状来看，主要存在以下的问题：首先，思想上对于行政检察工作的重要性认识不足。其次，缺乏体系化的制度建构。现有的制度体系已经为行政检察工作的拓展提供了制度性的资源，但是还缺乏精细化和体系化。
行政执法行为检察监督探讨论文 篇1：
新时代下环境行政公益诉讼检行联动机制研究
摘 要：在新时代国家监察体系改革的大背景下，检察机关身份与职能逐渐转型，其作为公益诉讼主体与行政机关的关系产生了微妙变化。伴随着生态环境诉讼制度化，“公益诉讼热”逐渐退潮，行政机关履职慢作为、乱作为等“慢性病”开始显现，不够完善的现有规则设计或软化检察机关的监督，致其在未来公益诉讼的开展中面临阻力。建立先瞻性规则与现有规则优化是检行联动的着力点，案件信息共享机制、预警规则、“通知纠正”规则等，可有效解决信息壁垒、执行滞后的问题，实现检行“双赢”，社会公益“共赢”，开创全面依法治国新局面。
关键词：检行联动;检察建议;规则优化;提前介入;预警规则
作者简介：罗杰（1998-），男，汉族，江西九江人，中南民族大学法学院，本科在读，研究方向：法学;吴佳蔓（1999-），女，汉族，浙江金华人，中南民族大学法学院，本科在读，研究方向：法学;马翔（1997-），男，哈尼族，云南红河人，中南民族大学法学院，本科在读，研究方向：法学;王梓洋（1997-），女，汉族，四川广元人，中南民族大学法学院，本科在读，研究方向：法学;吴恙（1997-），女，汉族，湖南长沙人，中南民族大学法学院，本科在读，研究方向：法学。
我国环境行政公益诉讼尚处于初步发展阶段，为完善顶层设计，仍需基层实践进一步探索完善。通过对试点贵州省铜仁市实地调研，笔者发现在环境行政公益诉讼中，检察机关与行政机关的关系极大影响着诉讼活动的推进。在新时代下，职务犯罪侦查职能大部分转隶后的检察机关与行政机关的关系变得愈加微妙，存在着职权配置和权力运行机制不科学、不健全的问题，仅凭“公益诉讼热”维持检察权和行政权的制约关系。目前学界对于相关问题的研究中，大多是对二者的权力和职能的配置提出补强和衡平之说，少有提及“联动”。鉴于此，本文以监察体制改革为切入点，对检察机关与行政机关联动（以下简称为检行联动）的必要性和可能性进行分析，找寻行政权与检察权的平衡点，重构二者关系，使检察机关和行政机关能够在同一目标下互相配合，依法行政和依法监督并行联动，并提出具体的规则设计，对完善环境行政公益诉讼制度提供借鉴。
一、新时代环境行政公益诉讼检行联动强化之必要性
（一）检察权和行政权的关系调整
在新时代全面依法治国的背景下，为整合反腐败资源力量，实现对行使公权力的公职人员监察全覆盖，国家开启了监察体制改革。这场政治体制改革给检察机关带来的最主要变化，是大部分职务犯罪侦查职能的转隶。在新的时代方位，检察机关面对转型的机遇和职能转换的挑战，改变过去机构、编制、力量偏重反贪和刑事检察工作的状况，在民事、行政、公益领域进行了职能调整，以达检察工作发展平衡，其中新增加的公益诉讼职能，使检察机关不仅是大众眼中的“犯罪克星”，更是“公益的守护神”。[1]
通过正式立法，检察机关被赋予了公益诉讼职能，拓展了行使法律监督的方式。现增加的提起公益诉讼的监督方式，能够主动启动诉讼程序，其中依据行政诉讼法第25条的规定，在提起行政公益诉讼前有一项必经的诉前程序，法定方式是提出检察建议，内容是依法督促行政机关纠正违法行政行为、履行法定职责。[2]
检察机关还具有侦查职能时，检察建议虽不具备法律拘束力，行政机关是否遵从、如何改正全凭自身意志，但仍能督促其积极配合、充分履职，这种柔性监督方式在侦查权的支撑下能够发挥应有作用。但依照刑事诉讼法第19条的规定，检察机关的职务犯罪侦查职能只对司法工作人员的侵权和损害司法公正案件进行管辖。缺少侦查权支撑的检察机关仅有检察建议这种柔性监督手段，显得有些单薄和软弱，而公益诉讼的调查权却不具备侦查权所拥有的强制性措施，不足予以代替。且环境公益诉讼相比于其他类型，本就是为贯彻“共抓大保护，不搞大开发”理念，制约行政机关获取地方利益破坏生态环境而产生的救济手段，自然容易招致行政机关的抵触，诉后的环境修复时间因不易执行也难以确定，加强联动及时介入监督实为必要。
（二）检行充分联动可便于有效监督
在试点中，已有检行联动的实践，证明了建立联动机制，可增强双方紧密关系，达到促进依法行政，实现双赢多赢共赢的效果。在近几年“公益诉讼热”的社会环境下，行政机关的具体部门在四大班子高压和激励下，管理社会相应事务的能力有明显的提升，面对检察机关的监督，也相当配合，整改率居高不下，足以使各地检察机关能骄傲地交出公益诉讼年度成绩单，以至于立法延续了试点期间极具谦抑性的规定，保持了检察机关对行政机关监督的谦抑特点。凭借高压的执法环境和政绩激励维持高质量的治理能力不是长治久安之法，规范合理的制度才是对治理国家起到根本性、长远性作用的。必须把国家治理体系和治理能力结合在一起，通过完善顶层设计，达到新的制约平衡，以维持检行联动的有效运行。
检行联动虽由检察机关主导，但也需行政机关紧密的配合，这就要求其在履职、联动过程中具有积极主动性。如没有建立起合理的制约体系，监督的力度达不到相应强度，要求行政机关无条件的配合无异于空中楼阁。为了追求经济效益的高指标，行政机关对于当地经济支撑、涉及当地经济命脉的高污染企业已有地方保护主义之嫌，如此，在行政机关履职过程中仍然存在不作为、乱作为的情况下，对其思想境界作过高要求显然是乌托邦式幻想。只有切实与有关行政执法部门、人员有一定的利益牵扯，才能保证检察机关与行政機关联动的效率达到最大化。
（三）提高效率、节约司法资源
与行政公益诉讼的诉讼程序相比，以检察建议为主的诉前程序相对耗时短、行使灵活、效率高。据国务院新闻发布会通报的中国生态环境检察工作情况，2018年1月至12月，在公益诉讼领域，检察机关共立案办理自然资源和生态环境类案件59312件，办理诉前程序案件53521件，经诉前程序行政机关整改率达到97%，诉前程序是行政公益诉讼的主要解决方式。①
绝大部分行政公益诉讼案件由于行政机关及时履职，都在诉前程序终结，实现了救济受损环境公益的目标。也有部分行政机关面对检察建议不作为或者乱作为，在诉前程序无效的情况下，检察机关只能选择起诉，但由于司法程序自身机制决定了只要提起诉讼就逃脱不了周期久、耗时长的困境，加上从案发到诉前程序再到提起诉讼耗费的时间，对于公共资源的迅速救济往往难以实现。
如果行政机关与检察机关能加强联动，双方在发出检察建议前进行充分的沟通，将掌握的案件具体信息交互，以硬化检察建议等方式增加其强制力，可以最大限度将行政公益诉讼截止于诉前程序。作为全心全意为人民服务的“公仆”，检行双方都应加强联动，以便将救济受损环境公益的效率提到最高、耗时降到最低。
（四）适当突破司法谦抑性的可能与优势
1.增强法律监督主动性
新时代下的检察权更符合法律监督的特点，为有效地制约行政权，督促行政机关依法行政，应具备强有力的监督力度。实践中监督力度却不足，仍旧依以往提起诉讼和抗诉的方式实现法律监督，没有强大约束力的法律监督不足以威慑行政机关及时纠错，行政权始终远远领跑于检察权和审判权之前。加强对行政权的监督，尊崇监督的边界，始终紧跟行政权之后，适当增加法律监督的主动性也不无可能。[3]
首先，检察机关和行政机关的目标一致。最高检发布的检察公益诉讼十大典型案例中“湖北省黄石市磁湖风景区生态环境保护公益诉讼案”是全国范围内检察机关和行政机关联动的代表案例，两者的共同目标都是保护国家利益和社会公共利益，实现行政机关、司法机关、社会公益多赢，而非总将二者在诉讼中形成对立。由行政机关为主导依法行使职权，检察机关在旁监督、助力，增强行政公信力，可让行政机关在阳光下运行，维护法律和法治尊严。
其次，检察机关和行政机关联合行动具有理论和实践基础。检察机关作为法律监督机关，在行政机关执法过程中时刻监督，只是通过联合行动保证行政行为的合法性，防止行政权的行使超越一定的范围，并不会影响行政机关的能动性。实践中也可借鉴检察机关和公安机关办理刑事案件联合行动的经验，通过检察引导侦查，保证侦查过程所搜集证据的合法性，在较高的证明标准下提高证据的证明力，并通过联席会议引导侦查方向、提供建议等方式，有效地提高了侦查活动的效率。引导并非指导，更非代替侦查，而是从大方向提供指引，在法律层面保证证据的法律效力，符合刑事诉讼公检互相配合、互相制约的原则。在环境行政公益诉讼中，检察机关可通过提前介入的方式与行政机关联合行动，保障行政机关依法作出行政行为，给执法和环境修复的后续工作上提供大方向的建议，能够提高执法效率，及时保护环境公益，又不至于干涉、代替行政机关行使行政权。[4]
2.激励行政机关履职
检察机关对行政机关的执法行为进行法律监督，是宪法賦予其法律监督职能的实际落实，目的在于保证行政权在法律范畴下运行，维护宪法尊严和权威，所以检察机关在与行政机关的联动中主动积极地履行监督职能，是具有宪法性、符合宪法精神的。[5]
检察机关通过提前介入以达与行政机关的联动，并不代表检察权超越行政权，绝大部分案件仍由行政机关自身解决，只有足以从量变到质变的案件才需检察机关提前介入与行政机关协作配合。同时，提前介入虽具有积极主动性，但也只是相较于复议、诉讼而言的，在法律规定下主动履行监督职能是本职要求，相较行政机关内部监督和审判机关的司法监督独具优势，通过制定完备的协同联动机制，可以保证其原有的司法谦抑性，又不会影响行政机关的主动性和积极性。
赋予检察建议法律效力，能够缓解检察机关的弱化症状。[6]在检察机关提前介入调查、充分沟通后，行政机关仍无动于衷的情况下，收到检察建议后纠错的概率极低，仍须发出检察建议，实际是浪费了司法资源，容许环境恶化的进一步扩大，而增强检察建议的约束力或在某些特定情形直接提起诉讼都可解决约束力较弱的问题，只有当检察机关的这张手牌能够发挥用处时才谈得上协作配合和给予助力。[7]
通过联动主动进行监督能对行政机关起到激励作用，政府既是公益诉讼工作的参与者，也是受益者。[8]如湘乡市一起河道非法采砂案，通过水利、公安、检察联动，依法进行了取缔，后经深挖，还挖出了个村支部书记保护伞。湘乡市市长周俊生表示，如果没有检察机关的同步介入，问题的解决力度就会大打折扣，原来可能因情面执法不严，现有公益诉讼作后盾，通过倒逼机制，能够明显感受到行政机关依法行政的水平不断提高，行政机关干部敢于担当、主动作为的意识在不断增强。在非法采砂点的建设过程中，如果没有检察机关提前介入、同步监督，今后提起诉讼，要强拆行政相对人的设备设施，财产损失增大，会引起行政相对人更大的对抗情绪。检行联动在问题的抓早抓小上起促进作用，降低了行政机关的法律风险，有利于促进行政机关严格执法、依法行政。[10]
二、新时代检察机关职能发挥的客观障碍
（一）现有规则设计不能有效发挥检察监督职能
1.检察机关监督能力被弱化
为正统法律监督机关之名，检察机关将检察工作倾向于民事、行政和公益领域，改变了以往“重刑轻民、轻行政”的形象。根据两年试点留下的经验，检察机关从事公益诉讼业务似乎不需要太强力的手段便可以起到良好的效果，发送检察建议大多可以实现预期的目的，立法时便保留了试点中具有司法谦抑性特点的规则。然而，监察机构改革和检察机关内部改革接踵而至，面对这样的大改革，规则设计却并无大的变动，“权”与“能”之间无法一一映射，检察机关在履职过程中因调查权威慑力不及侦查权，没有强制措施兜底，对于违法人员而言威慑降低，为调查取证工作增添了不少阻力。不够强硬的立法造成检察机关形象的弱化、软化，无法发挥其应有的法律监督效能。[9]如能适当增加侦查权的范围直至与检察监督权的范围大小相同，使侦查权支撑并保障检察监督权的顺利实施，在不与国家监察机关职务犯罪调查权冲突的前提下，立法机关至少可以保留检察机关在履行职责中发现对司法工作人员和部分行政机关工作人员的渎职、侵权这两类职务犯罪的侦查权。
2.检察建议过滤作用或至失灵
监督指监视并督促，需要以一定的行为发生或状况出现变化为基础，再加以监管并促使达到预定目标，这决定了检察机关的法律监督具有天然的消极性和滞后性。[11]现有规则赋予检察机关相关的权力表现为“提出检察建议”“提起行政公益诉讼”，无论哪一种都是在行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害后发生的监督，所以不可能从源头上预防或减少侵害后果的发生。检察建议因缺乏强制力，在规则层面上并不能起到相应的过滤作用，作为诉前必经程序甚至还有浪费司法资源、拖延时间的嫌疑。在本身具有滞后性的前提下，加上没有强制力的诉前必经程序，为进一步扩大国家利益或者社会公共利益的损害提供了温床。
3.检行机关沟通协调罹生阻碍
在全面依法治国的背景下，为实现行政机关依法行政，由检察机关对其特定的执法领域通过公益诉讼进行监督，其中最为强大的监督力量就是检察机关行使诉权的权力，这一权力必定将行政机关置于检察机关的对抗方，行政机关难免出现对抗心理。实践中，也确实有部分行政机关未能树立起正确理念，认为检察机关起诉是其对自己工作的否定，不了解行政公益诉讼制度的意义，不理解这对于促进行政机关依法行政的重要性。这种情况下，行政机关被检察机关起诉过一次并败诉后，积极主动配合取证、提供案件信息的概率大大降低，建立起信息共享壁垒。当对行政执法行为掌握不全面、不系统时，检察机关取证愈加艰难，胜诉率降低，导致无法正常发挥应有的监督效能。
（二）“公益诉讼热”冷却后弊端显现之虑
自公益诉讼开启试点到正式确立该项制度，公益诉讼话题热度不下，四大班子均表示大力支持公益诉讼工作，为检察机关列支专项公益诉讼经费，将行政机关配合情况、落实效果情况纳入年底绩效考核。在这种“压力模式”下，检察机关可以大胆地进行探索，实际效果也比较好，年度成绩单上各项数据优异，哪怕在监察机构改革的浪潮下，也依旧如此。但是当这股热度冷却下来后，检察机关没有了四大班子的“照顾”，在现有的规则层面上，还能否这般顺风顺水？
1.慢作为、乱作为现象将增多
在没有四大班子对行政机关的督促和政绩激励下，本就是为制约行政机关获得地区利益而损害环境的公益诉讼，因强制力不足，无法对行政机关形成有效制约。对于作为型的行政违法行为，最终承担的法律责任往往是赔偿责任，相关行政人员也会受到人事处分，此类案件中行政机关在收到检察建议后积极纠错的可能性极低;对于不作为型的行政违法行为，行政机关在收到检察建议或者被起诉后再依法履职，仍有挽救的可能，而作为意味着出错的可能，容易使行政机关产生等到检察建议后再作出行政行为的依赖心理。长此以往，行政慢作为也将成为常态，公益不能及时受到保护。总的来说，乱作为在收到检察建议后仍不悔改，慢作为一直在等待检察建议才作为，这一诉前程序在热度冷却后还能否起到预想的过滤作用是值得怀疑的。
2.检察建议充分落实的几率将下降
在调研访谈中，关于在失去大部分侦查权后和行政机关交涉的流畅度的问题，多数检察机关没有给出明确具体的回答，表示仅靠平时多与行政机关沟通交流，搞好关系办事就顺畅，容易听取自己的建议进行整改②。根据两年试点诉前建议整改率的数据波动状况，虽大体上整改率较好，但平均数掩盖了不良数据，且在试点期间有整改率下降的态势，难保在热度后再不完善顶层设计将回落到类似的数据。③凭借职业操守和熟络的人际关系来维持公益诉讼业务的流畅度是不切实际的，热度冷却后该问题将暴露无遗，给予检察建议强力的执行力才是当务之急。
三、新时代检行联动机制的规则优化
（一）共享案件信息
科技的发展让信息沟通更加便捷，实践中也已有行政执法与刑事司法衔接信息共享平台的做法。但共享信息的前提是有信息上传，不上传或选择性上传依然将导致沟通不畅，线索的有效交互零碎化，信息共享系統变为空中楼阁。为保证检察机关能够掌握每一条案件线索和相关信息，可参考检察引导侦查的案例中，武汉市汉阳区检察院曾实施过的驻所检察官工作模式。驻所检察官的职责是对公安机关的侦查取证行为进行监督，掌握办理刑事案件的情况，及时通报侦查过程中存在的问题并提出纠正意见。检察机关在公益诉讼工作中也可借鉴此做法，在行政机关派驻检察官承担监督行政行为、提出问题给出建议和向检察院报送案件信息的义务，同时在此基础上，组织专门力量巡回检察，防止派驻检察人员因循守旧、固化思维，采取不固定、不定期的模式组建巡回检察队伍，邀请发改委、司法局等部门人员、资源与环境专业专家参与巡回检察，激发监督活力。
检行联动应就案件信息保持必要的沟通和交流。就部分案件如果采取互相邀请参加联席会议、情况通报的方式，可在一定程度上避免诉讼的发生。如梨某县人民检察院诉梨某县林业局不履行法定职责案中，梨某县林业局提出需要立案、现场勘验、询问、技术决定、送达等程序的时间，在检察机关提出检察建议两个半月后才对相对人作出行政处罚决定并监督其执行，但由于其到期未回复，检察机关按照实际损害未改善的现状，依法提起诉讼。双方倘若能充分沟通，行政机关及时说明情况，制作具体可行的整改方案，检察机关也向行政机关通报公益诉讼案件信息，这些执法所需的必要时间也是可以理解的。
（二）设计预警规则
为提高监督效率，还应明确移送标准，开发检察机关发现行政执法机关可能存在履职违法性问题提前预警功能，并开展提前介入程序。能引起提前介入程序的需受严格的限制，应在法律规定的情形出现时才可启动该程序，不然就会对行政权力形成不当干涉。本文建议当出现重大疑难、涉及金额巨大、紧急等特别事项出现时，可启动提前介入程序，而在一般情况下，只有行政机关提供了具体案件从立案、现场勘验、询问、技术决定、送达等程序的阶段计划书后，检察机关认为时间合理，当截止时间到期时，环境仍处于被侵害状态，才拉响警报，启动提起介入程序。此种预警规则可有效筛选出需要实行提前介入这种方式的监督，既给予了行政权应有的尊重，又充分地发挥了保护公益的作用。[12]
介入是指插进两者之间干预其事，干预者必须作为中立第三方，客观地提出自己的意见，不偏袒任意一方，在法律層面监督行政机关的执法行为，坚持引导而不做决定，参与而不是代替。为坚守检察权和行政权的边界，提前介入程序的发起还应以“请求提前介入”这种较为谦抑的方式为主、检察机关主动发起为辅较为适当。提前介入程序启动后，检察员可配备两名司法警察协助调查取证，必要时还可采取一定的强制措施，防止行政机关工作人员掩藏、抹除证据。行政机关应在7日内报送检察机关所需的证据，通过联席会议的方式，由检察机关提出建议、对发现的问题要求纠正，经过讨论协商确立改正期限和后续环境修复计划的期限。
（三）硬化诉前程序
检察建议根据前文被赋予了法律效力后，“建议”二字便不再合适。“建议”是提出自己的见解和意见，不具有约束力，“通知纠正”更符合有法律效力的表述。[13]为实现相应的拘束力和威慑力，应落实人事双查制的监督方式，只有落实人的法律责任，才能起到应有的保障作用。发送纠正违法通知书两个月后，检察机关若对行政机关的回复依旧不满意，应当向上一级检察机关报告，并抄报上一级行政机关，上级检察机关认为下级检察机关纠正意见正确的，应通知同级行政机关督促下级行政机关纠正，而认为下级检察机关纠正意见错误的，应通知下级检察机关撤销纠正违法通知书，并通知同级行政机关。而行政机关认为自己确实依法行政的，可向上级检察机关申请复核，上级检察机关坚持纠正通知内容时，相关部门应当落实。
纠正违法通知书的内容不宜过细，重点在于对行政行为定性，细节的补充可在提起诉讼后提出。内容中还应尽量多的使用督促行使法律职责的话语和相应法律责任等严厉的用词，表示不纠正违法行为或仍旧不作为后会提起行政公益诉讼，增强威慑力。[14]
诉前程序还可进行相应的扩展，除通知纠正外，还可根据个案情况，发送检察令。检察令包括禁止令和执行令，可强制要求行政机关停止违法行为或依法作出行政行为，防止国家利益和社会公共利益在紧急情况下产生巨大损失。[15]
[ 注 释 ]
①中华人民共和国国务院新闻办公室.最高检举行通报2018年检察公益诉讼工作情况发布会.http： // www. scio. gov. cn/ xwfbh/ xwbfbh/ wqfbh/ 39595/ 39596/ xgfbh39601/ Document/ 1644730/ 1644730. htm，2019-3-15.
②调研访谈原话节选——问：“请问反贪反渎转隶后，您认为行政机关面对检察建议，在配合执行上有没有一定的影响？”
答：“这要看你怎么来和行政机关在平时的接触当中、打交道当中，如何处理这种关系，沟通协调的好的话还是比较配合的.还有对于一些案件该起诉的必须坚决起诉，不起诉的话对于行政机关没有震慑力，时间久了他们也就不会对这些事感兴趣。”
③富平县人民检察院.行政公益诉讼诉前程序价值分析.http： // www. fpjcy. gov. cn/ Item/ Show. asp？ m = 1&d=3014，2019-3-15.
[ 参 考 文 献 ]
[1]肖中扬.论新时代行政检察[J].法学评论，2019（1）：48-62.
[2]胡卫列，迟晓燕.从试点情况看行政公益诉讼诉前程序[J].国家检察官学院学报，2017（2）：30-48.
[3]温泽彬，曹高鹏.论行政诉讼履行判决的重构[J].政治与法律，2018（9）：24-38.
[4]于昆，任文松.检察引导侦查机制的反思与重构[J].河南社会科学，2014（11）：7-11.
[5]朱孝清.国家监察体制改革后检察制度的巩固与发展[J].中国检察官，2018（19）：3-19.
[6]张晋邦.论检察建议的监督属性——以行政公益诉讼中行政机关执行检察建议为视角[J].四川师范大学学报，2018（6）：71-78.
[7]行政公益诉讼诉前程序适用问题研究课题组.行政公益诉讼诉前程序的区分适用[J].法制与社会，2018（27）：14-18.
[8]卢超.从司法过程到组织激励：行政公益诉讼的中国试验[J].法商研究，2018（5）：25-35.
[9]唐亮.监察体制改革与检察机关之归位[J].河北法学，2018（1）：153-165.
[10]景勤.环境行政公益诉讼中检察机关与公众的合作机制研究[J].中国环境管理，2018（5）：29-36.
[11]乌兰.公共行政权监督的分野、补强与融合——一种基于监察与行政检察公益保护职能配置的思考[J].政法丛论，2018（2）：70-80.
[12]王贞会.重大疑难案件检察引导侦查制度探讨[J].人民检察，2017（9）：27-30.
[13]韩秉林，郝燕.行政执法检察监督的方式探究[J].中共济南市委党校学报，2018（5）：100-103.
[14]王春业.行政公益诉讼“诉前程序”检视[J].社会科学，2018（6）：94-103.
[15]张锋.检察环境公益诉讼之诉前程序研究[J].政治与法律，2018（11）：151-160.
[16]娄力斌.我国检察机关机动侦查权探究——以新旧刑诉法机动侦查权条款变化为切入点[J].山西省政法管理干部学院学报，2019，32（1）：32-33+36.
作者：罗杰 吴佳蔓 马翔 王梓洋 吴恙
行政执法行为检察监督探讨论文 篇2：
关于检察机关拓展行政执法检察工作的思考
一、当前行政检察工作的现状
从我省乃至于全国的行政检察工作的现状来看，主要存在以下的问题：
首先，思想上对于行政检察工作的重要性认识不足。
其次，缺乏体系化的制度建构。现有的制度体系已经为行政检察工作的拓展提供了制度性的资源，但是还缺乏精细化和体系化。与抗诉相比，抗诉工作作为民行处的工作重点，已经多年，不但形成了体系化的办案规则，而且，也形成了与相关部门的工作衔接机制。而行政检察工作在制度上恰恰缺少这一块，既缺少办案规则也缺少工作衔接机制。这也是导致行政检察工作难以开展的主要原因之一。
第三，从工作机制上来说，已有的行政检察工作呈分散化的样态。从我院的实际情况来看，对于行政检察工作，有多个部门有所涉及，民行处当仁不让属于行政检察的主要工作部门；反渎部门管理着一块，他们主要是针对在渎职行为尚不构成犯罪的情况之下，或者针对被监督部门存在不规范行为的时候，提出检察建议进行整改。反渎部门的行政检察工作主要是一种事后监督，有特定对象的监督。侦监部门也管理着一块。多头管理的不足在于，力量分散，信息沟通不足，最终导致监督缺乏体系性、连续性和重点性。
第四，行政检察工作部门组织程度不足。目前对于行政检察工作的是一种民行合一、以民为主的工作机制：行政检察工作和民事检察工作合署办公，紧紧围绕民事抗诉开展工作，行政检察工作既无分管业务领导、也无专职的办案人员。从民行处人员的配备来看，山西省行政检察部门民行处力量有所不足，只有10多个人，其中包括离岗和接近退休人员，所学专业基本上是民商法学和经济法学，没有学习研究行政法专业的人员。在这样的组织和人员配备的情况下，民行处人员基本上忙于日常工作和抗诉工作，至于行政检察工作，实在缺乏力量开展。
二、立足实际，积极拓展行政检察工作
今后，为了促进行政检察工作的开展，应该本着“依法探索，积极试点，稳步推进”的原则进行。依法探索指的是，要在现有的制度框架内，开展行政检察工作；积极试点指的是，由于行政检察工作属于新型的工作领域，为了总结经验，有序进行，积极开展试点工作具有重要意义；稳步推进指的是，要在试点的基础之上，总结经验，规范制度，积极推广。
目前的工作应当从以下几个方面入手：
第一，从思想上提高对于行政检察工作重要性的认识，把行政检察工作当中今后院里工作开展的重点之一。今后几年，院里应当积极开展对于行政检察工作研究和探索工作。首先，院党组要在思想上把行政检察工作重视起来，以带动行政检察工作的进行，要把行政检察工作放到与自侦、公诉部门同等的位置来看待。其次，今后在每年的工作部署中，都要把行政检察工作作为一项重要的内容。第三，要组织全院的干警进行有关行政检察工作的学习，在全院干警之中，提高对于行政检察工作重要性的认识。
第二，要成立一个开展行政检察的临时性的内部协调机构，负责关于行政检察工作的开展。行政检察工作对于检察机关来说是一个比较新型的工作领域，在目前的组织机构的配备上，尚缺乏相应的领导机构和工作机构，因此，需要在院里成立一个由院领导负责，由民行处负责行政检察工作的处领导参加的内部协调机构来协调行政检察工作的开展。
第三，积极开展试点工作。行政检察工作的是一项新型的工作领域，这个“新”字，决定了行政检察工作不可能一下子就全方位地在全省范围内拓展开来。本着积极稳妥的方针，行政检察工作应该选择试点单位进行试点，继而总结经验，最后再行在全省范围之内进行推广。就目前的情况来看，选择两个情况有所差异的地市，每个地市再选择两个县区开展行政检察的试点工作，其他有条件的市可以跟进。这样的好处就在于，可以形成比较对照，便于经验的总结。
第四，积极开展研究以及调研工作。由法律政策研究室牽头，开展有关于行政检察工作的课题研究。一方面，可以确定相关的研究性课题，在省内外进行招标，由高校科研院所以及检察系统的研究人员对此进行研究，以期对行政检察工作在理论上进行探索，为行政检察工作的拓展提供理论依据。在此基础之上，以政研室牵头，在省内外积极开展相关的调研工作，选择山东、湖北等已经开展行政检察工作的省份进行调研。进行横向比较，总结归纳对方经验，以期对我行政检察的工作的开展提供经验指导。最后，在适当的时候，可以召开关于行政检察工作的理论研讨会，对行政检察工作做全面性的理论探讨和经验的总结。
第五，在现有的基础之上，对所涉及行政检察的各部门的职能进行整合，将其归到民行处统一进行管理。我们知道现存的行政检察工作还处在“分而散”的战国时代，彼此不相统帅，各自为战。这样的状态和机制，非常不利于行政检察工作的的开展，使得行政检察工作既无明确的工作重点与目标，也无法集中力量，重点攻关，因此，需要整合目前的行政检察工作，以期职权统一。在目前的工作职能框架下，将行政检察工作归口到民行处统一安排是一个比较适宜的办法。这样做既与民行处的职能相契合，又便于统一安排部署，开展工作。
第六，在现有的制度资源的基础之上，对于人民警察的执法工作积极展开监督工作，要形成既有现实成效又有制度支撑的长效工作机制。总所周知，人民警察的执法工作在行政机关执法行为中，其地位与重要性是不言而喻的，人民群众对人民警察的执法工作也是非常关注，因此，对于人民警察的执法行为进行行政检察既有必要性也是非常重要；正如上文所述，在现有制度框架之内，《人民警察法》和《治安管理处罚法》对于其执法行为进行行政检察进行了特别的授权，因此，因此，无论是从必要性还是可行性上，都应该对人民警察的执法行为开展行政检察监督。具体的来说，应该由民行工作部门，制定对于人民警察执法行为进行行政检察的工作规则，然后会知公安部门，形成彼此配合的工作机制，在此基础之上，展开对于人民警察执法行为的行政检察工作。
第七，要选择一些重点行业开展行政检察工作。行政执法领域非常宽广，而行政检察工作则是刚刚开展，其制度、工作机制、人员配备、经验等等，都非常的不足，因此，要全面展开行政执法行为的行政检察工作在目前的条件下，几乎是不可能的工作。因此，要有目标性的选择一些重点行业的执法行为进行行政检察工作。就目前来看，可以选择一些惠民工程和重点涉民领域进行行政检察，这些工程和领域关系民众疾苦和重要利益，应该对其开展行政检察工作，比如这些领域包括城中村改造、土地出让、食品安全、行政综合执法等等，尤其是要针对城中村改造，应当派驻检察室。另外，要对一些关涉社会发展的重要领域进行行政检察监督，比如城市规划、环境保护等领域。
第八，在前述工作的基础之上，要形成对于行政检察工作整套内部工作制度。现有的行政检察内部工作制度非常不健全，应当组织相关部门的人员对行政检察内部工作制度进行研究和制定，以期为行政检察工作提供必要的制度支撑。
第九，在积累一些成果和经验的基础之上，要与人大法制部门进行对接，力图人大通过在省内进行行政检察的法规制度。从外省的经验来看，山东、福建、北京等地已经通过地方权力机关为行政检察工作的开展提供了必要的制度支撑，因此，我们也应该积极与人大展开联系，以期通过相应的工作机制，乃至于出台相应的地方性规范性文件，为我省的行政检察工作的开展提供支持。
第十，要积极开展关于行政检察工作的宣传，要让广大人们群众知悉行政检察工作的重要性，积极配合行政检察机关开展行政检察工作。行政检察还是一项新型的工作，广大人民群众对其的工作重要性，工作机制并不了解，因此，应该通过报纸、网络等等信息和通讯手段对其介绍宣传。
作者：白建云
行政执法行为检察监督探讨论文 篇3：
论行政检察制度的完善
摘 要：深入分析了存在的民事检察监督范围过于狭窄、监督的方式单一、抗诉后再审的周期过长等问题及主要原因，并提出了构建检、法权力平等的检察监督机制、完善民行抗诉机制、确立民事执行检察监督机制、建立民事公诉机制等符合中国现实的可行性民事行政检察制度，希望对完善和发展我国民行检察制度有所裨益。
关键词：行政检察制度；完善；法律监督
党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下称《决定》），对合理配置权力、推进检察改革作出了重要部署。《决定》强调要保证公正司法，提高司法公信力，完善确保依法独立公正行使检察权的制度。《决定》要求“强化对行政权力的制约和监督”，列出了诸种类型，包括党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督等外部监督，也包括内部监督，强调“加强对政府内部权力的制约，是强化对行政权力制约的重点”。这表明，党对行政权力运作规律性的认识达到了新的高度，具有极其重要的意义。我国的民事行政检察制度经过数十年的曲折发展，至今已成为我国法律监督体系的重要组成部分，但由于立法的先天不足和实践中存在的种种困难，民事行政检察监督处境仍很尴尬，监督效果也大打折扣.民事行政检察监督何去何从，已成为亟待解决的問题.因此，我们深入分析了存在的民事检察监督范围过于狭窄、监督的方式单一、抗诉后再审的周期过长等问题及主要原因，并提出了构建检、法权力平等的检察监督机制、完善民行抗诉机制、确立民事执行检察监督机制、建立民事公诉机制等符合中国现实的可行性民事行政检察制度，希望对完善和发展我国民行检察制度有所裨益。
一、明确检察监督对象，扩大监督范围
《决定》把“完善检察机关行使监督权的法律制度，加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督”作为“加强对司法活动的监督”的首要任务，进行了全面部署。作为“保证公正司法，提高司法公信力”的重要组成部分，要求“优化司法职权配置”“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度。检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。”这样，不仅指明了优化职权配置进行“司法监督”的具体内容，而且阐明了“检察机关行使监督权”的另一种重要形态——对行政机关行使职权或者不行使职权进行制约和监督。无论是对行政强制措施实行司法监督（检察监督），还是对行政机关行使或者不行使行政职权进行检察监督，都将成为检察监督制度的重要组成部分，将构成“强化对行政权力的制约和监督”的“司法监督”的重要内容，具有重要的实践指导价值。
检察机关是宪法规定的国家法律监督机关，而不是法律救济机关；是国家法律监督机关，而不只是诉讼监督机关。应当通过很多具体的法律，包括三大诉讼法、检察院组织法、检察官法等既有的相关法，以及将来可能出台的其他相关法律来不断地落实法律监督的内容。行政诉讼法中的诉讼监督只是法律监督的一部分，现行行政诉讼法规定的抗诉也仅是诉讼监督的一种形式。
扩大检察机关的行政检察监督范围，主要从扩大监督权的范围，扩展监督内容的范围，以及增加监督对象这三个方面入手，其中扩大监督权范围是基础，扩展监督内容范围以及增加监督对象是保障，三者缺一不可，同等重要。
新《行政诉讼法》修改将具体行政行为改为行政行为，为检察机关对抽象行政行为的监督提供了法律依据。建议在《人民检察院组织法》修订时，增设“人民检察院对于限制或者剥夺人身自由的行政强制措施和行政处罚活动是否合法实行监督的职权”。明确对影响行政相对人人身和财产的重大行政执法行为的检察监督，将违法行政行为纳入检察监督的范围。
有人建议对具体行政行为的监督开展“一般监督”，实践中，一方面由于具体行政行为数量宏大，对具体行政行为进行随时随地的全程监督难以实现。另一方面，因行政权具有强制性特点，行政执法人员往往习惯于监督别人而缺乏被监督意识，加之现行法律对行政执法行为检察监督规定的不具体性，部分行政执法部门及人员往往从自身利益出发，以种种理由和方式消极对待行政执法检察监督。因此，开展行政行为检察监督应当筛选案件，并且监督时应注意方式方法。
二、增加检察监督手段，发挥检察职能
对确有错误的行政判决和裁定进行抗诉，开展这项工作，要按照行诉法修正案的规定，不仅对审判结果进行监督，还要对立案行为进行监督。对审判人员贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判的，一律提起抗诉。对适用法律错误或违反法定程序的，如系当事人利益，则应依当事人申请提出抗诉；如系国家利益或社会公益，则不必依申请而应主动提起抗诉。在抗诉的范围上，行政检察应当扩张适用于诉前、诉中和诉后，既可对诉讼过程严重违反程序实施监督，也可对审判结果错误提起抗诉。要明确抗诉期限。发现损害国家利益、社会公共利益的，检察机关依职权提起抗诉的不受两年限制，以此督促行政机关和法院正确履行职权。
赋予行政公诉权。行政公诉制度是为了保障公共利益不受损害，由代表公共利益的国家机关针对行政机关侵害公共利益的违法行为提起诉讼的制度。正如习近平同志在他对《决定》说明中指出的那样：“在现实生活中，对一些行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件，如国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护等，由于与公民、法人和其他社会组织没有直接利害关系，使其没有也无法提起公益诉讼，导致违法行政行为缺乏有效司法监督，不利于促进依法行政、严格执法，加强对公共利益的保护。由检察機关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。”
加强对行政案件执行检察监督。充分发挥两法衔接平台作用，行政机关在作出重大的行政处罚案件时，应当及时向检察院通报案情，对于构成犯罪的要及时移交，对于不构成犯罪需要申请法院执行的案件，在申请法院执行的同时，将有关材料送检察机关备案。一方面可以避免法院有案不立，另一方面可以避免申请执行后，托关系、循私情损害国家利益的事情发生。检察机关发现行政机关不作为的，可以通过检察建议督促其履行职责；对于行政机关滥用职权、侵害公民、法人或者其他组织合法权益的，可以通过检察建议纠正违法行为；发现法院滥用终结执行程序的，也可以通过检察建议进行纠正。
三、细化检察监督程序，促进规范监督
行政检察的功能在于维护行政法律的权威和尊严，维护行政法律的统一正确实施，防止权力滥用。最高人民检察院民事行政检察厅厅长郑新俭认为，行政检察监督对象是行政法律实施中的公权力，这包括行政诉讼活动，也包括行政行为。就行政诉讼监督而言，其监督范围和民事诉讼是一致的，应该涵盖行政诉讼活动中公权力行使的全过程，包括审判程序、执行程序、实体裁判结果等等；就对行政行为监督而言，其范围目前还没有达成共识，需要进一步探讨。（下轉第页）
（上接第页）
关于行政检察的启动权。行政诉讼中的抗诉监督依照行政诉讼法的规定，这里重点介绍针对侵害公益的违法行政行为的申诉控告。一般来说，应当以受理公民、法人或者其他组织的控告、申诉为原则，以主动介入为例外。主动介入监督的范围应当仅限于是国家利益、社会公共利益和不特定多数人受到违法的行政作为或者不作为行为引起的行政争议，主要包括以下案件：地方和部门保护主义的行政行为和不作为案件；非诉执行中违法裁定终结损害国家利益的案件，造成环境严重污染的行政作为和不作为案件；破坏自然资源的行政作为和不作为案件等。
行政公诉应建立前置程序。检察机关提起行政公诉是抗衡行政违法的最后手段，这种方式耗时较长且成本较为高昂，非确有必要不应发动。应松年认为，为了节约司法资源，在检察机关提起行政公诉前，可以设立前置程序。检察院认为行政行为侵害国家利益或者社会公共利益的时候可以向有关机关提出要求纠正的法律意见或者建议。行政机关应当在一定时限内纠正或者给予书面答复。逾期未按要求纠正或者不予答复的，检察院可以提起公诉。
关于提起行政公诉。如果法定期限内行政机关没有纠正违法行为或者没有及时回复，检察机关可以对抽象行政行为提请同级人大常委会审查决定，对具体行政行为起诉到法院。这样一来，虽然检察建议本身不具有法律强制力，但却可以成为诉讼的前置程序。如果行政主体不采取相应的措施就可能引起检察机关正式采取诉讼行动，这就意味着检察建议和纠正违法通知可以引起相应的法律后果。惟有如此，行政权力的才能得到全方位的监督，国家利益、社会公益和行政相对人的合法权益才能得全面的保护。
参考文献：
[1]蔡涛.民事调解的检察监督[J].国家检察官學院学报，2009（02）.
[2]谭义斌，黄萍.关于检察建议实施情况的调研报告[J].人民检察，2016（08）.
[3]孙玉琼，李瑞兴.从规范到运作：民事检察建议适用的新路径分析[J].河南警察学院学报，2013（02）.
作者：蒋世明