想必大家在写论文的时候都会遇到烦恼，小编特意整理了一些《自然遗产风景管理论文(精选3篇)》的相关内容，希望能给你带来帮助!【摘要】美国国家公园管理体制的职责明确，机构设置比较完善，有十分科学的管理体制和管理方法。通过与我国风景名胜区在发展概况、管理体制、保护与利用等方面的对比分析，发现我国风景名胜区的缺陷与不足。而研究分析美国国家公园的各个方面，有利于我国风景名胜区进一步的发展与管理，同时也对我国国家公园体系的建立具有一定的参考价值。
自然遗产风景管理论文 篇1：
建设部公布首批国家自然遗产预备名录
近日，建设部经过评审和考察，公布了首批30家中国“国家自然遗产、国家自然与文化双遗产预备名录（以下简称‘国家自然遗产名录’）”（附后）。
之所以要推出“国家自然遗产名录”，一方面是为了更大范围、更大程度地保护好我国的自然文化遗产资源；另一方面也是为了完善我国世界自然遗产、世界自然与文化双遗产申报管理工作机制。
“国家自然遗产名录”设立后，构建了世界自然遗产、世界自然与文化双遗产申报的三级管理体系。与过去先进入世界遗产预备名单、再参与评选世界遗产不同，今后凡申报世界自然遗产、世界自然与文化双遗产的候选项目，都必须先进入“国家自然遗产名录”。这可以说是三级管理中的第一级。第二级是从“国家自然遗产名录”中筛选一部分有可能推荐进入《世界遗产名录》的项目，正式列入“世界自然遗产、世界自然与文化双遗产预备名”。第三级则是国家年度申报提名，在世界遗产预备名单中选择合适的项目，推荐给联合国教科文组织，进入世界遗产的行列。
评选国家自然遗产、国家自然与文化双遗产的标准，在参照世界遗产的保护标准的同时，也结合我国自然遗产、自然与文化双遗产保护管理的现状，考虑到人力、物力和财力等各方面的因素。国家自然遗产、国家自然与文化双遗产的申报将采取批次系列的方式逐年进行。申报的程序是由申报项目所在地县级以上人民政府的相关主管部门提出申请，由项目所在地的省、自治区建设厅，直辖市建委（园林局）对拟申报项目进行初评，提出考核意见，报建设部。由建设部组织国内外专家对各地申报项目进行技术审查论证和必要的现场考察，经必要的审定程序确定后，由建设部对外公布。另外，对于资源价值很高但又相当脆弱的地方，建设部也会采取一些积极的措施，鼓励进行申报。
入选国家遗产并不代表着一劳永逸。建设部将对其实行严格的动态管理，每两年都会对国家自然遗产、国家自然与文化双遗产地的保护管理情况进行一次检查，结合遗产保护管理检查中发现的问题，将会对“国家自然遗产名录”做出相应的修订，即将不合格的从名录中剔除，将保护管理成效好的排名提前。
目前，全球共有世界遗产812处，分布在137个国家，其中文化遗产628处，自然遗产160处，自然与文化双遗产24处。自然遗产与文化遗产表现出极大的不平衡性，因此，在2004年苏州第28届世界遗产委员会大会上，“凯恩斯决议”中关于“一国一年一项”的规定，被修改为“一个国家一年可以申报两项，但至少一项为自然遗产”。为适应这一新的变化，建设部将积极做好 “国家自然遗产名录”的管理工作，并在此基础上，做好世界自然遗产、世界自然与文化双遗产申报项目的指导、审查和推荐工作，同时加强对世界自然遗产、世界自然与文化双遗产地的保护管理工作。
在我们这个拥有灿烂文化和壮丽河山的国度，目前的世界遗产项目还远远满足不了遗产保护的要求，国家遗产评选制度的建立，既能够扩大遗产保护的范围，也使得遗产的保护得以向纵深发展。它不仅是申报世界遗产的需要，更是对我们自己的遗产地加以保护的重要措施。
首批国家自然遗产预备名录（17处）
1.黑龙江省五大连池风景名胜区
2.吉林省长白山植被垂直景观及火山地貌景观
3.福建省海坛风景名胜区
4.江西省三清山风景名胜区
5.江西省武功山风景名胜区
6.河南省云台山风景名胜区
7.湖南省山风景名胜区
8.重庆市天坑地缝风景名胜区
9.重庆市金佛山风景名胜区
10.四川省贡嘎山风景名胜区
11.四川省若尔盖湿地
12.贵州省织金洞风景名胜区
13.贵州省马岭河峡谷风景名胜区
14.贵州平塘省级风景名胜区
15.云南省澄江动物化石群保护地
16.青海省青海湖风景名胜区
17.新疆喀纳斯自治区级风景名胜区
首批国家自然与文化双遗产预备名录（13处）
1.山西省五台山风景名胜区
2.安徽省九华山风景名胜区
3.福建省清源山风景名胜区
4.江西省龙虎山风景名胜区
5.江西省高岭-瑶里风景名胜区
6.河南省嵩山风景名胜区
7.湖南省南岳衡山风景名胜区
8.湖南省紫鹊界-梅山龙宫风景名胜区
9.贵州省黄果树风景名胜区及屯堡文化
10.云南省大理苍山与南诏历史文化遗存
11.陕西省华山风景名胜区
12.甘肃省麦积山风景名胜区
13.宁夏贺兰山—西夏王陵风景名胜区
作者：严盛虎
自然遗产风景管理论文 篇2：
中国风景名胜区与美国国家公园比较分析
【摘要】美国国家公园管理体制的职责明确，机构设置比较完善，有十分科学的管理体制和管理方法。通过与我国风景名胜区在发展概况、管理体制、保护与利用等方面的对比分析，发现我国风景名胜区的缺陷与不足。而研究分析美国国家公园的各个方面，有利于我国风景名胜区进一步的发展与管理，同时也对我国国家公园体系的建立具有一定的参考价值。
【关键词】风景名胜区；国家公园；管理体制
世界各国由于政治、经济、文化发展的不同，对“国家公园”的命名也不尽相同，但其实质都是指政府为了保护本国的自然风景资源(山岳、岩溶、江河、湖泊、海洋、生物、沙漠、冰川、特殊地质地貌等)和人文景观资源(名胜古迹、人类遗址、陵园、园林艺术、社会风情、城乡风貌、现代工程等)，目的都是使风景资源免遭破坏，让本国人民有机会欣赏到大自然的美景和辉煌的历史古迹。[1]
1.中国风景名胜区与美国国家公园概况
1.1 中国风景名胜区发展概况
我国风景名胜区体系自1979年开始成立，标志性事件是国家建设总局的《关于加强城市园林绿化工作的意見》文件的发出，发展至今已有28年的历史，取得了一定的成绩，但其发展过程不可避免地存在着曲折。自1979年以来国务院、建设部门、旅游局等部门多次讨论风景名胜区的建设和保护问题。1985年6月，国务院颁发了《风景名胜区管理暂行规定》；1987年6月，建设部发布了《风景名胜区管理暂行规定条
例实施办法》；最新的《风景名胜区条例》已经于2006年9月6日国务院第149次常务会议通过，并于2006年12月1日起施行，这是我国对风景名胜区事业发展的一个新的重要里程碑。[2]至今全国国家级风景名胜区数量已达187处，省级风景名胜区约480处，共计667处，风景名胜区总面积达10万余平方公里，约占国土面积的1.13％，基本建立起具有中国特色的国家风景名胜区管理体系，并形成了在国内外具有广泛影响力的风景名胜区行业。
1.2 美国国家公园概况
美国第一个国家公园同时也是世界首个国家公园——黄石国家公园，建立于1872年，当时美国国会划出200万公顷作为“为人民福利和快乐提供公共场所和娱乐活动的场地”。通过立法指定这个新的国家公园由内政部部长控制，并负责签署规定，达到“保护并防止破坏和破损，保护所有林木、矿藏、自然遗产，保护公园里的奇景，保持公园的自然状态”的目的。1916年国会通过在内政部建立国家公园管理局的决定，旨在“改善和规范作为国家公园、国家纪念地、国家保护区的联邦土地的利用方法和手段”。
1.2.1 美国国家公园建立标准
美国国家公园有严格的评定标准，在美国建立一个新的国家公园必须满足“全国性意义”、“适宜性”和“可行性”的标准。国家公园系统只是广泛的重要地点保护系统的一小部分。被评定为国家公园只是多种选择的一种，国家公园管理局还通过实施一系列计划来帮助国家公园系统以外的其它保护区。
(1)全国性：申请地区如全部符合以下4个标准，则被认为具有全国意义
A：它是一个持殊类型资源的著名范例。
B：它在国家的自然和文化遗产方面具有很高的价值和特性。
C：它能为休闲、娱乐或科学研究提供机会。
D：它最大程度地保留了真实的、完整的、朱被破坏的资源类型。
(2)适宜性：指一个区域必须能代表一个自然或者文化主题，或一种娱乐资源，而这些在现在的国家公园系统中代表性不足，或没有被其它土地经营实体充分保护起来用于公众娱乐。
(3)可行性：指作为一个新建的国家公园、一个地区的自然系统或历史遗迹，一定要有足够的规模和相宜的结构，以确保资源的长期保护和供公众使用。
1.2.2 美国国家公园类别
现在，美国的国家公园是由大约390个区域组成，覆盖了49个州超过40万英亩的土地，它们被界定为国家战场、国家战争公园、国家军事公园、国家战争地、国家历史公园、国家历史地、国际历史地、国家湖岸、国家纪念碑、国家纪念地、国家公园、国家公园路、国家保护地、国家保留地、国家娱乐区、国家河流、国家风景河流及航道、国家风景小径、国家海岸及其他等20类。它们都具有国家级的重要意义，受美国法律保护。
2.中国风景名胜区与美国国家公园的管理体制比较
2.1 管理机构与管理主体比较
我国风景名胜区的管理机构一般是风景名胜区管理委员会，它是政府的派出机构，性质是事业单位，其工作人员一般由公务员、风景区的雇佣员工、企业经营者等几部分组成。其内部机构的设置，一般根据风景名胜区的级别、规模、管理内容和承担任务的多少，由所属的人民政府进行设置。《风景名胜区条例》第一章第五条规定：“国务院建设主管部门负责全国风景名胜区的监督管理工作。国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工，负责风景名胜区的有关监督管理工作”。[2]我国风景名胜区的管理主体是建设部城建司风景名胜区管理处，并没有直接管辖风景区的国家直属单位，同时其它部分要分工合作，共同对景区进行管理。但是在实际工作中，除建设部门有管理权力以外，在一些风景名胜区内，文物部门、林业部门、宗教部门等很多部门也拥有一定的管理权力，虽然表面上各个部门管理的内容不尽相同，但在实际工作中又有很多争议，造成了多头管理，决策时容易发生偏差。
虽然我国风景名胜区的管理体制骨架已经形成，但是缺乏至上而下的直属的、系统的、实质性(财政和人才资源管理权)的上级权威管理机构和基层务实管理机构。风景名胜区的管理显得杂乱而繁琐，好多应该建立的基层管理机构基本上没有。突出的问题是政出多门，让具体执行管理的部门领导很难办事，不知道该按谁的办。
美国于1916年成立了国家公园管理局“The National Park Service”，揭开了美国国家公园发展的新篇章。国家公园系统由联邦政府内政部下属的国家公园管理局直接管理。克林顿政府对国家机构进行了全面的改革，新的公园管理体制于1995年开始实施。新的管理体制是在国家公园管理局华盛顿总部领导下，全国设7个地区局。7个地区分局是以州界来划分管理范围的。[3]地区局下面再设16个公园组与l6个支持系统。一般是将生态环境和文化资源类似的公园组成一个公园组，以便按其资源类型和特色开展相应的管理工作。
由上面两个图表可以看出，我国风景名胜区的管理虽然有自上而下的机构设置，但其职能与管理方法与一般事业单位没有根本区别，造成工作没有针对性，效率低下。而美国国家公园管理局根据公园管理的具体情况分工合作，工作效率大大提高，同时具有很强的针对性，有利于公园的长远发展。
2.2 经营权比较
我国《风景名胜区条例》第三十七条规定：“风景名胜区内的交通、服务等项目，应当由风景名胜区管理机构依照有关法律、法规和风景名胜区规划，采用招标等公平竞争的方式确定经营者”。可见，在风景名胜区的管理中，国家已经把所有权和经营权分离开了，《风景名胜区条例》中虽未明确提出景区经营权可以转让，但也承认了景区经营权的合法性。所有权与经营权的分离，有利于利用大规模集中的资产，提高资源的配置效率，为企业拥有经营权提供了可能，且不影响旅游资源国家所有的性质。
但在实际的风景区中，一些企业和个人为了追求眼前利益，不顾环境保护与承载力，对景区大肆开发，地方政府为了获得效益也大都“睁一只眼，闭一只眼”采取放任的态度，使得景区内的经营者完全游离于政府管理之外，而管理机构的冗繁复杂又使得真正需要管理的时候，管理力度跟不上，各部门扯皮现象比较严重。
反观美国国家公园，国家公园管理局在公园内通过特许经营合同向游客提供必要和适当的商业服务。核准特许经营权的决定将根据如下条件作出：(1)确定设施和服务对其所在公园的公共使用和享受是必要和适当的，并且能够确定公园外的需求未能也不可能予以满足；(2)设施或服务的提供方式能够进一步推动对环境、公园资源和价值的保护、保持和保存；(3) 在规划、设计、选址、施工、公共设施系统、建筑材料的选择和回收及废弃物管理中具体体现可持续原则和做法；(4) 提高游客对公园的使用率和享受度，而不会造成对公园资源或价值的不可接受的影响。
特许经营实现了对资源最大限度的保护，由于经营项目都是由管理局授权的，经营者的行为都处于公园管理范围内，如有违反，公园管理局可以撤銷其特许经营权。与我国相比，美国国家公园的经营权在法律条文中作出了明确的规定和阐述，而我国只是用模糊的语言带过，给管理留下了很大的法律漏洞，这也造成了在具体实施过程中，许多人钻空子，使得管理力度大打折扣。[4]
2.3 规划设计比较
美国国家公园的规划设计由国家公园管理局下设的丹佛规划设计中心全权负责，独家垄断操作。这一方面保证了规划设计的质量，另一方面又阻止了违反规划的事情发生。
美国国家公园规划主要有四个阶段：(1)公园总体管理规划；(2)公园战略规划；(3补充规划；(4)年度实施规划。公园总体管理规划是公园规划和决策序列中的第一步，它将关注为什么建立公园，在规划实施期间，什么样的管理内容应该完成。总体规划每10至15年修改一次，如果条件突然发生变化，这个时间还会缩短。战略规划是针对更短期的框架，更具有量化的目标和结果，通过战略规划，公园决定主要目标的调整和强调的重点，进而确定是否需要重新编制新的总体管理规划，确认是否需要编制更具体的补充规划。实施规划则针对总体管理规划确定的管理内容和战略规划进一步确定长期目标的具体实施行动和项目，为复杂的、技术的以及有争议的问题提供细节和分析。同时每个公园都要编制年度规划，阐明每个财政年度的目标和包含实施这些目标程序的年度工作报告。
与美国相比，我国风景名胜区的规划设计缺乏国家宏观的规范管理。由于我国对风景名胜区的规划设计单位的资质没有明确的要求，造成风景名胜区的规划设计单位五花八门，大致有各级城市规划院、园林规划建筑设计院(所)、大专院校的有关院系等等。这些规划设计单位在风景名胜区的发展中起了一定的奠基作用。但是规划设计的质量参差不齐，存在的问题也日益突出，因为风景名胜区的规划有自身独特的性质，并不是任何人、任何设计机构都能规划设计得合理的。
我国风景名胜区规划分为总体规划和详细规划。总体规划包括：（1）风景资源评价；（2）生态资源保护措施、重大建设项目布局、开发利用强度；（3）风景名胜区的功能结构和空间布局；（4）禁止开发和限制开发的范围；（5）风景名胜区的游客容量。规划期限一般为20年。详细规划根据核心景区和其他景区的不同要求编制，确定基础设施、旅游设施、文化设施等建设项目的选址、布局与规模，并明确建设用地范围和规划设计条件。[5]与美国相比，我国的总体规划期限较长，20年后景区的规划是要彻底废除原有规划，重新编写，还是在原有基础上修改并没有说明，这就不利于景区长期可持续的发展。而详细规划也没有规定有效期限，只是简要说明规划的内容，对于一些具体的实施行动以及技术等问题并无规划，更没有年度工作报告来反应一年中景区的管理情况，及下一年景区规划细节和方向的调整等问题。规划编写不够细致深入，是我国风景名胜区规划中的主要问题。
3.中国风景名胜区与美国国家公园的开发利用与保护
美国国家公园除了建设必要的风景资源保护设施和必要的旅游设施以外，没有什么开发项目在国家公园内来建设，更没有豪华度假村、旅游城镇、高层豪华酒店等，只允许建造少量的、小型的、朴素的、分散的旅游生活服务设施。国家公园内的建筑，其外形原始、粗犷，富有野趣，色彩淡雅，形式多采用地方风格。在国家公园内，游人住宿的旅馆床位和野营地床位都是严格控制的。这些生活服务设施都必须远离重点景观的保护地，国家公园内不许建造索道缆车，公园内车道选线十分慎重，不得破坏自然景观和资源。
我国的风景名胜区在开发保护方面存在的问题十分严重，只重视风景旅游资源的开发和眼前的经济利益，而忽视对风景名胜资源的保护。再加上经济的发展，国民旅游兴趣的高涨，野外旅游人数猛增，对风景名胜资源和风景名胜区的生态环境造成了极大的破坏。风景区内高档别墅、高级宾馆比比皆是，不仅与当地自然环境不协调，也对生态造成了破坏。
参考文献
[1].李如生.美国国家公园管理体制[M]．北京：中国建筑工业出版社，2005：28-111.
[2].风景名胜区条例[EB／OL]．中华人民共和国国务院令第474号．
[3].李景奇，秦小平.中国风景名胜区与美国国家公园比较研究[J].科技导报.1998/12，55-58
[4].赵吉芳.美国国家公园管理体制对中国风景名胜区管理的启示[J].太原大学学报.2008/6，14-19.
[5].庞婷.风景名胜区管理法律制度分析[J]．成都大学学报．2008/4，20-23.
作者简介：牛萌（1984—），女，北京林业大学，城市规划与设计专业硕士，研究方向：园林景观设计，风景区规划。
作者：牛 萌
自然遗产风景管理论文 篇3：
论建立和完善国家自然遗产管理制度
摘要 自然遗产的公共产权属性，决定了自然遗产保护的政府主导。对公共物品的过度损坏将导致国家财产的流失和公众利益的损害，同时考虑到自然遗产的环境与资源属性，加强对自然遗产的国家保护不仅符合政府对公物积极保护的政治责任要求，而且具有促进可持续发展的战略意义。本文采用法学与经济学的研究方法，通过分析自然遗产的产权属性，指出了国家保护自然遗产的义务，在进一步探讨了我国自然遗产保护制度的缺陷以后，对国家自然遗产管理制度进行了系统的构建，以期对自然遗产的保护有所裨益。
关键词 自然遗产；产权；国家管理制度
我国的自然保护区、自然遗产数量众多，但是，我国对自然遗产的保护乏善可陈。加强国家在自然遗产保护中的作用，对于自然遗产的保护有重要意义。而如何将国家的作用在自然遗产保护中完全地发挥出来，还是必须从法律和制度层面入手。
1 自然遗产的公共产权属性决定了国家的保护义务
自然遗产是一种特殊的不可替代资源，具有高度的文化、历史与生态价值。但是，自然遗产对于所在国的政府与居民而言，其本质是一种公共产权。按照1972年联合国教科文组织大会通过的《保护世界文化和自然遗产公约》中的规定，世界自然遗产，是指从审美或科学的角度看，具有突出的普遍价值的天然名胜、动植物生态环境及自然面貌。在《保护世界文化和自然遗产公约》的前言中指出：“保护不论属于哪国人民的这类罕见且无法替代的财产，对全世界人民都很重要；考虑到部分文化或自然遗产具有突出的重要性，因而需作为全人类世界遗产的一部分加以保护”。制定该公约的目的就是为了保护世界各国的自然及文化遗产。虽然自然遗产具有世界意义，但是自然遗产的主权归各个国家所有，国家出于对自身文明和环境可持续发展的考虑，应该系统地在公约的框架内对自然遗产保护提供法律制度上和技术层面上的支持。
这里要特别注意公约中的对具有突出和普遍价值世界遗产，以及其作为全人类世界遗产，应由遗产所在地的国家进行永久性保护的条款。公约第4条规定：“本公约缔约国均承认，保证本国领土内的文化和自然遗产的确定、保护、保存、展出和遗传后代，主要是有关国家的责任。”世界遗产是全人类的共同财富，其无法估量的文化、历史与生态价值，以及其不可损坏与不可变更性，只能由国家来进行保存、保护与传承于子孙后代。中国是遗产公约的缔约国，自然也由国家作为主体承担了这些责任。这是世界文化和自然遗产具有公共产权性质的法律依据。
公约还明确规定，缔约国在充分尊重“文化和自然遗产的所在国的主权，并不使国家立法规定的财产权受到损害的同时，承认这类遗产是世界遗产的一部分，因此，整个国际社会有责任合作予以保护”。
因此，对世界自然遗产的保护，国际社会与联合国目前所做在法律依据上和实践中都十分有限，国家是保护责任的主要肩负者。
世界遗产不具有排他性，不仅使所有的人都可以享受对世界遗产的审美与知识，还会惠及后代子孙。因此世界遗产作为公共物品，国家对世界遗产的公共产权实际上就是对它的管理权，而不是具有排他性的使用权，更不是商业经营权。美国国家公园的管理者将自己定位于管家或服务员的角色，而不是业主的角色，管理者对遗产只有照看和维护的义务，而没有随意支配的权利，虽然他们是代表国家的政府官员。
由于世界遗产是一种公共产权，所以具有强烈的外部性。经济活动中的外部性是指个人或企业的行为影响了他人，而又不需要为这种影响付出代价或者给予补偿。对于公共产权的利用必定导致付出社会成本，即对世界遗产的原始风貌、生态环境与人文环境的损耗与破坏。对于这种社会成本的付出，由于是一个长期的进程，往往等到世界遗产的损耗和破坏已经达到一定的地步，才会引起注意，但到这个阶段，这种损耗与破坏往往已是非常严重的了。而对世界遗产的任何损害往往都是无法弥补的。在这种情况下，对世界遗产的保存与保护，理应由全社会来承担，即由国家来承担其保存与保护的成本。
2 产权不明晰是自然遗产管理制度中的根本缺陷
由于世界遗产的公共性，因此属于国家所有。在管理中，国家所有是通过政府的行政管理机构来实现的，目前中国的世界遗产管理既涉及地方的块的管理，又涉及从中央到地方以专业为线的条的管理，而对某一遗产的管理在条和块之间的具体划分，既依赖于法律，法规的规定，更多的则是各方利益博弈的结果。在这个博弈的过程中，主要表现为各个部门对产权的争夺与分割。
2．1 产权分割导致自然遗产管理混乱
各部门对产权的分割与争夺主要表现为中央、地方各部门及中央地方之间对管理权限的争夺，这种争夺必然导致自然遗产管理的混乱。
2．1．1 中央各部门对自然遗产的产权分割
由于世界遗产的本质是公共产权，政府、企业与个人很难清楚地界定产权。这时就会出现外部性的情况。当外部性存在时，市场对资源的配置并不是有效的。对于世界遗产这种特殊的公共产权而言，由于其不可再生性与不可复原性，这种外部性是不仅仅针对直接面对保护与开发难题的这一代人，而且还会损害未来世代人口的利益。但外部性的存在是因为缺乏明确的产权与收益分配机制，从而导致利益短期化。美国经济学家罗纳德·科斯指出，只有当产权能被清楚地界定时，才能消除外部性的影响，使资源得到有效的配置。因此，只有明确与世界遗产有关的各方的产权，才能做到保护。但是在自然遗产的实体组成上，散落于风景名胜区，国家森林公园，自然遗产，国家地质公园等之间。条条上的多头管理导致世界遗产在某种程度上成为了一个权力的战场，也形成了责任的真空。
目前，由于对自然遗产的保护无法可依，导致了国内没有明确一个专门的部门来主管世界自然遗产的保护，而在自然遗产的利用开发上，由于各部门有利可图，出现了政出多门的情况。国务院9个部委局2003年联合发布了《关于加强和改善世界遗产保护管理工作的意见》。这9个部委局分别为：国家计委、建设部、文化部、国家文物局、国土资源部、国家环保总局、财政部、教育部和林业部。这就意味着这些部门都可以管理世界遗产，而从职能上来说，这些部门的行政职能也能多少和世界遗产的保护搭上边，因为世界自然遗产的保护涉及到文物保护、建设规划、国土开发、财政划拨、环境保护、文教宣传等多方面。但是这样带来的问题是，在自然遗产的开发上，各部门一哄而上，十分踊跃：而在保护上出了丑闻却互相推诿，没有一个部门能有效地负起责任，从而有效地解决问题，这对世界自然遗产的保护是有害无益的。从实践上来看，管理也是比较混乱的，比如苏州会议由教育部主办就是一个例子。
2．1．2 地方政府与中央各部门对自然遗产产权的争夺
国家建设部和国家文物局作为国家管理机构，分别主管世界遗产中属于自然遗产和文化遗产的部分，属于自然和文化双重遗产的，归口国家建设部，但考虑实际情况对具体遗产组成部分分别进行管理，相互协调。这两个国家部委负责对世界遗产工作进行业务指导和工作监督。然而，实际管理的责任被分解到每一个遗产地的政府或政府主管机构。遗产地的管理，有设立地方政府行使管理权的，如庐山，武陵源；也有直接设立专业机构管理的，如故宫，敦煌。第一种情况地方政府就是遗产地的管理者，政府成为遗产保护、保存、展出、宣传工作的直接责任人和义务人；第二种情况由各专门的机构进行管理，然而此类机构一般是设立在各级地方政府之下，由政府直接领导或间接指导监督。
由此可见，地方政府是遗产地管理中最重要的环节，不但在事实上成为世界遗产的管理主体，而且其行为——决策、措施、行动实际上极大地影响着世界遗产的管理和保护。而在地方政府越来越成为一个具有自身利益追求的“准市场主体”和对政府官员依然采取“经济化，数字化”的政绩考核方法的今天，地方利益超越甚至损害公共利益，成为难以避免的现实。对于那些实际掌握着世界遗产资源，同时又面临社会经济发展实际问题和自身利益诉求的地方政府而言，往往会忽略自身作为管理机构的监督职责，而直接参与对世界遗产的经营，导致监督者和使用受益者的角色重叠，破坏了游戏规则中的制衡性。
2．1．3 地方政府内各行政主管部门对自然遗产管理权的争夺
地方上，自然遗产的管理政出多门。全国通行的相关管理规定是国务院1985年颁布的
《风景名胜区管理暂行条例》，该条例第5条规定，“风景名胜区依法设立人民政府，全面负责风景名胜区的保护、利用、规划和建设。风景名胜区没有设立人民政府的，应当设立管理机构，在所属人民政府领导下，主持风景名胜区的管理工作。”而《四川省世界遗产保护条例》第5条规定：“省人民政府建设、文化行政管理部门按照各自的职责，负责全省世界遗产保护利用的监督管理工作。世界遗产地的县以上人民政府负责本行政区域内世界遗产保护利用的综合管理工作。建设、文化、林业、环境保护、国土资源、水利、民族、宗教、旅游等行政管理部门按照各自的职责，做好世界遗产保护利用的监督管理工作。”其余各省市有关世界自然遗产的规定也大同小异。
按条例规定，拥有对自然遗产管理权的，除建设行政主管部门及其委托的自然遗产管理委员会外，其他政府部门就达9家之多。这些政府部门都对自然遗产拥有管理权，并随时可以把管理权转化为经营权，直接或间接从事各种盈利活动，那么再加上景区内的旅游企业以及原住居民，风景名胜区产权的分散与混乱，以至于在景区管理者与经营者的层面很难达成有效的协议。结果往往导致对景区的过度开发与利用。据有关调查发现，黄山市的一些政府部门，就纷纷在黄山核心风景区内修建自己的招待所，接待游客。比如黄山市气象局的光明顶招待所，西海景区水库的西海水库招待所、黄山市电业局招待所等。像这样的招待所，在黄山的核心风景区内共有14家。
2．2 产权不明晰导致自然遗产公共产权的私人化趋向
在中国当前的文物与风景区管理体制下，遗产管理部门既具有事业单位的性质，同时也从事企业经营，按照我国的有关法律，在遗产地还可赋予地方行政职能，或依法成立风景名胜区人民政府，因此又具有一定的行政职能。多重的角色和职能与中国目前所处的社会经济环境及体制转轨有关，而这种混乱的特点，使得遗产管理部门在处理社会利益与经济利益，长期利益与短期利益，公共利益与自身利益方面，往往会做出有利于后者的选择。
同时，由于政府无力完全负担保护世界遗产的成本，却要享有其旅游开发的效益，所以把世界遗产的开发转向私人资本与部门资本，这样，造成世界遗产的开发由政府资金向私人资本转移，由公共产权向私人产权转移。私人资本的经营与投资是以获取最大利润为前提的。这样，不仅使原本没有排他性，作为公共产权的世界遗产，不仅要让经营企业分割门票为代价来获取保护经费，而且还要以其他旅游服务收入为旅游企业提供利润。同时，由于世界遗产分属于多个政府部门管理，出于部门利益驱动，也促使一些政府管理部门把其管理权经营化，实际上是公共产权向私人产权的另一种转移形式。
世界遗产的开发与利用出现如此严重的矛盾，根本的原因是自然遗产的产权不明晰，从而导致了我国世界遗产作为公共产权的私人化的趋向。这种对公共产权的转移，由于目前世界遗产公共产权为多个部门分割更为严重。因为产权的分散降低了自然遗产资源稀缺性。产权越分散，权利束就越不集中，公共部门对产权的处置就越随意，企业与个人就越容易向公共部门获得产权的转移。
另外，这种转让的集中体现就是对门票收入的转让。遗产资源具有公共性特征，所有遗产地的门票除了回收维护、管理的费用外，也可作为对保护遗产的投入。门票实际上应该是一种资源税，从道理上讲应该全部上交国家，谁也不能截留。对门票经营权的转让是典型的权钱交易。目前我国对资源税管理存在的问题是，税收得过低，而且收得很不理想，其结果是本应该作为资源税的国家税收变成了经营者的垄断利润，这种将国家利益变成部门利益的行为往往与行业垄断联系在一起，产生严重的公平问题。同时，在行政手段中，门票是行政性收费而不是赢利的手段，它的作用，一是体现公平原则，因为让那些没有到遗产地旅游的纳税人为游客支付行政的成本是不公平的；二是在一定程度上克服任何遗产地的使用都必然存在的“拥挤效应”。拥挤的结果一会破坏景观和环境，二会降低每一个游客的享受程度，这也是经济学所称的一种外部性。因此应该采取收门票或其他如限制旅游设施数量和便利程度等来设置进入遗产地的壁垒，把游客控制在合理的数量范围内。
3 建立国家自然遗产制度以明晰产权加强管理
3．1 界定自然遗产的范围
根据《保护世界文化和自然遗产公约》，自然遗产是指：从审美或科学角度看具有突出的普遍价值的由物质和生物结构或这类结构群组成的自然面貌；从科学或保护角度看具有突出的普遍价值的地质和自然地理结构以及明确划为受威胁的动物和植物生境区；从科学、保护或自然美角度看具有突出的普遍价值的天然名胜或明确划分的自然区域。
以上是《保护世界文化和自然遗产公约》对自然遗产的定义，按照这个标准，国内很多地区、地貌或地带都达到了自然遗产的要求。但是列入《世界遗产名录》的自然遗产是很少的一部分。因此有许多自然区域达到了《保护世界文化和自然遗产公约》对自然遗产规定的标准，但没有列入《世界遗产名录》。例如，云南石林等典型喀斯特地貌、赤水市五柱峰景区的大白岩丹霞地貌、四川大熊猫及其栖息地等等。那么那些没有被列入《世界遗产名录》，又符合世界自然遗产标准的自然景观是否也应该叫自然遗产呢?
笔者认为，从广义上讲，这些景观应该叫做自然遗产。因为，联合国之所以制订《保护世界文化和自然遗产公约》就是因为考虑到文化和自然遗产对全世界人民都很重要，注意到文化遗产和自然遗产越来越受到破坏的威胁，考虑到世界遗产的坏变或丢失都是全世界遗产枯竭的有害影响。而保护所有的符合标准的自然遗产是与《保护世界文化和自然遗产公约》的立约精神相一致的。因此，凡是符合《保护世界文化和自然遗产公约》对自然遗产标准规定的自然区域均是自然遗产。世界自然遗产是自然遗产的一部分，是被联合国世界遗产委员会列入《世界遗产名录》的自然遗产。
3．2 建立国家自然遗产制度
建立国家自然遗产制度，扩大对自然遗产保护的范围。目前各地比较重视申报世界遗产，关注的重点也是世界自然与文化遗产，而相对于数目十分有限的世界自然遗产而言，我国有大量的珍贵国家自然遗产需要加以保护。同时，国家自然遗产制度的建立可以明晰自然遗产的产权，有效地消除自然遗产保护的外部性。
笔者以为，应该以中央管理权限的部门集中化，管理机构的法定化，地方管理主体的多样化这3个特征来表述国家自然遗产制度的特征。
所谓“中央管理权限的部门集中化”是指由中央某一部门单独主管全国的自然遗产管理。中央管理权限集中于一个部门，可以避免政出多门，使自然遗产管理律令畅通。而对于在自然遗产管理中遇到的需要其他部门配合的情况，则可在立法中，要求其他部门配合该主管部门的工作，例如森林防火，环境保护等等。
所谓“管理机构的法定化”是指一个自然遗产保护区必须成立一个自然遗产管理机构，该机构的职能和职责由法律予以规定。同时该机构直接对设立该管理机构的当地政府负责，其他部门或个人不得干预自然遗产管理机构的日常管理。笔者在调研中发现，在目前一些自然遗产的管理过程中，地方上的林业、矿业、建设部门等等纷纷在区内建设宾馆，大大超越了自然遗产的承载能力。因此在地方上也要避免相关部门干涉自然遗产的管理工作。而中央主管部门的省级单位则可以承担对自然遗产管理的部分监督职能，对于管理工作中的违规情况进行监查，并责令其改正。
所谓“地方管理主体的多样化”是指在单个自然遗产保护区具体的管理上，可以管理主体多样化，政府部门、本地社区、非政府组织、科教部门、个人或社团都可以参与自然遗产的管理。这些部门、团体或个人可以承担其中的研究项目，可以向自然遗产捐赠，也可以加入到管理机构中参与自然遗产的管理。因为不同的自然遗产的资源禀赋和地域特征都是不一样的，而与此同时，政府的力量往往是有限的，此时可以根据当地的具体情况，广泛利用各类社会力量和资源加入到自然遗产的管理中，从而利用全社会的力量加强自然遗产的管理和保护。
在具体的制度构建上，可以从以下几个方面努力：
首先，在全国范围，建立一个统一的自然遗产管理与保护委员会，主管全国的自然遗产的管理工作。这个委员会可以挂靠在国务院某一个相关管理部门下面，作为一个司局级部门。从外国的经验来看，是有这种先例的。如美国内政部就建立有专门的国家公园管理局来主管自然遗产管理制度。
其次，通过部门立法的形式，建立自然遗产管理的制度体系。包括：确定自然遗产管理与保护委员会的管理职能、机构设置等；并在国家一级参照世界自然遗产的标准，制定国家自然遗产评定标准，对我国符合标准的自然遗产进行评定和授予称号，建立申报与审批制度、保护制度、评估制度、监测制度、奖惩制度等。
再次，在条件成熟时，在省一级建立省级自然遗产保护制度。即，按照国家自然遗产的标准，设立省级自然遗产的标准，并参照国家自然遗产制度建立省级自然遗产保护的制度体系。另外，值得一提的是，在建立国家自然遗产保护制度的同时，应该根据《保护世界文化和自然遗产公约》的相关要求和标准，参考他国制定遗产保护相关法律的经验，结合中国的国情和实际情况来制定《自然遗产保护法》。
4 结 语
现有的自然遗产地管理体制存在诸多弊端，但是根源都在于自然遗产的产权归属不明晰。这是制约中国自然遗产有效管理和可持续发展的症结所在，同时它也是由世界遗产资源多样性、地区性、计划体制的延续和市场经济改革共同影响而形成的，是各个利益主体长期相互作用，力量平衡的结果。要改变这样的现实，必须从根本入手，即通过立法明确自然遗产的产权归国家所有，由国家建立专一的部门行使对全国自然遗产的管理权。只有这样，才能从根本上解决我国自然遗产管理的种种问题。
(编辑：王兴杰)
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作者：黄德林