伴随着我国迅速的城市化和工业化过程, 失地农民数量急速增加。长期以来, 部分失地农民的利益得不到有效保障, 成为征地过程中的利益受损者。妥善安置失地农民, 解决失地农民问题己成为了当前社会发展和政府施政的重要课题, 是当前统筹城乡发展中亟待解决的重大问题。
1 重庆市城市化过程中失地农民现状及问题
1.1 失地农民现状
作为城市化进程中的新生群体和弱势群体, 失地农民利益保障滞后于城市化, 成为征地过程中的利益受损者。突出表现在土地使用权和收益权被剥夺、失去了基本的就业岗位、基本生活保障红线缺失、失去了低成本的生活方式, 成为城市化过程中最弱势、最缺乏保障、最边缘化的群体。
(1) 从征地补偿看, 目前失地农民征地补偿方式仍然以一次性现金补偿为主, 但是其标准普遍偏低, 失地农民满意度较低。按规定, 重庆主城区土地补偿费标准为1.4—1.6万元/亩, 安置补助费为2.8万元/人 (其他区县更低) 。根据课题组抽样调查结果, 78.6%失地农民对现行征地补偿金数额不满意。
(2) 从失地农民就业情况看, 由于普遍存在年龄偏大和技能缺乏, 同时缺乏职业和就业培训导致失地农民普遍存在就业困难, 非正规就业成为失地农民主要就业方式。
(3) 从社会保障看, 现有养老保险覆盖面过窄, 同时由于现有补偿标准偏低, 导致农民参加社会保障积极性不高。
(4) 从征地后的生活状况看, 失地农民生活水平有所下降。根据问卷调查显示46.2%的家庭生活状况“变坏了”, 56.5%对现状“不满意”或者“不太满意”。
1.2 农民失地引发的社会问题
由于目前我国土地征用制度缺陷, 农民正当合法权益没有得到充分保障;失地农民生活的补偿标准又严重偏低, 补偿方式普遍采用“买断式”的一次性货币补偿, 相应的社会保障措施又跟不上, 因此农民失去土地不仅仅意味对土地使用权和生产能力的丧失, 也意味着失去了生活、就业、养老保障。部分失地农民陷入“种田无地、就业无岗、低保无份”的“三无”的生存困境。
失地农民所带来的社会问题主要表现在两个层面:大多数农民无奈地接受了不合理的分配, 靠低微的征地补偿费维持生活, 成为新的贫困户;一部分维权意识较强的农民选择“以法”、“依法”抗争, 走上了上访的维权之路, 甚至产生群体性事件, 影响社会稳定。
2 重庆城乡统筹背景下可持续安置模式
解决失地农民问题, 必须从统筹城乡社会发展视角出发, 把失地农民安置放到经济社会整体发展和工业化、城市化的背景下研究。实现失地农民顺利融入城市, 应构建失地农民融入城市的“制度通道”。一是在指向“利益补偿”的征地补偿制度上, 要寻求解决失地农民利益补偿的合理标准和对城市化、工业化的利益分享机制;二是在指向“保障安置”的社会保障制度上, 寻找解决失地农民国民待遇和基本保障的有效途径;三是在指向“就业安置”的土地征用制度上, 寻找解决失地农民现实可得和持续发展的有效途径。进而结合重庆市统筹城乡改革实验区的特色, 形成失地农民的“公平”、“生存”和“发展”三位一体的可持续安置模式。
2.1 以“利益补偿”为核心的征地公平补偿机制
基于现行法律规定的征地补偿费严重偏低的实际, 新型征地补偿模式以提高或恢复失地农民的收入和生活水平为目标, 以土地的市场价值为依据, 以解决失地农民的社会保障问题作为征地的前置条件, 遵循公平补偿原则, 让失地农民充分分享工业化、城镇化带来的成果。
2.2 以“保障安置”为核心的生存退路安排
退路问题, 就是社会保障问题。对农民而言, 土地承载着生产资料和社会保障双重功能。土地一旦被征用, 他们的保障便成了“空中楼阁”。必须把失地农民社会保障的解决作为征地的前置条件, 以此解决失地农民退路问题。
2.3 以“就业安置”为核心的发展出路安排
出路问题, 就是就业问题。被征地农民一旦失去土地, 也就失去了维持家庭可持续生计的主要来源。要切实保障他们的基本生活, 根本的出路在于就业。
3 重庆失地农民可持续补偿与安置模式构建
3.1 失地农民征地补偿模式:公平补偿
对被征地农民, 一定要按照被征土地改变用途后的市场价格给予公平合理的补偿。课题组研究认为, 可以把土地征用补偿分为土地征用费和土地赔偿费两部分, 由征地主体出资。
土地征用费:土地征用费相当于土地价值, 这部分的计算要变现行的“产值倍数法”为“综合因素法”, 重新测算被征土地价值。在完善征地补偿模式的同时要顾及被征土地的当前用途价格与未来价格的差异, 及时足量给予补偿。同时兼顾土地的潜在收益和利用价值, 以及土地的类型和质量, 分层次、水平确定土地价值。
土地征用费部分, 由政府、农村集体和失地农民共同按比例分配。在实践中, 要规范乡镇基层组织行为, 不允许其参与征地补偿分配;同时出台相关政策, 规范不同的乡镇村集体之间的分配依据, 规范土地补偿费使用标准。同时在利益分配的格局中, 提高失地农民所占比重, 减少企业利润所得, 严格控制村级组织挤占、挪用失地农民土地补偿金。
土地赔偿费:土地赔偿款是对土地权利人因土地被征用而造成的经济及其它损失的赔偿, 这一部分主要指失地农民的经济损失赔偿即青苗及地上附着物的赔偿和失地后的安置费用。
青苗及地上附着物赔偿费仍然归失地农民分配, 维持原有政策不变。但应注意农作物的经济价值区别对待, 对一些名优特农产品应适当提高补偿费。同时拆迁地上附着物的同时, 要合理解决失地农民的安居问题, 提供临时住房, 或临时住房补助。
预留失地农民安置费用主要包括:住房安置费用、社会保险及最低生活保障费用、就业安置 (培训) 费用、子女教育费用。这部分费用由征地主体直接交与政府财政后划拨各相关职权部门, 由相关部门负责落实具体安置措施, 用以解决失地农民基本生活保障和就业发展问题。
3.2 失地农民社会保障体系:生存保障
3.2.1 资金来源。
解决失地农民的保障问题作为征地的前置条件, 明确各类征地主体无论作何种用途的土地征用, 均应在土地收益中留出一块作为农民失地后的社会保障基金, 并实行专户储存, 由专门机构管理。公平补偿的土地征用费和补助安置费是失地农民社会保障基金的主要来源。同时要引导农民、集体、政府出资, 作为失地农民社会保障基金的有益补充。
3.2.2 运行机制。
失地农民社会保障体系设计也必须考虑保障基金投资运营问题, 确保未来有足够的支付能力, 要实现投资方式多样化, 在确保安全性的前提下, 充分体现基金的收益性, 同时必须加强投资的风险管理。
3.2.3 保障内容。
重庆失地农民社会保障体系应包括失地农民的最低生活保障、基本养老保障、医疗保障、失业保障和提供受教育和培训的机会。应针对不同年龄、不同地区失地农民客观需求, 因地制宜地选择社会保障种类、标准和内容。
3.3 失地农民就业安置体系:长远发展
对于失去物质性和生产性资产的农民而言, 就业收入构成了大多数生存策略的核心内容。因此, 为失地农民提供一份长期稳定的工作, 是实现“可持续生计”目标的重要手段。失地农民就业安置体系包括就业培训体系、就业安置渠道和就业支持体系。
3.3.1 就业培训体系。
首先要把失地农民的培训工作纳入城镇下岗人员再就业培训体系, 通过政府与培训机构合作, 建立健全以职业技术教育为主的、多层面的县乡村三级农民职业技能培训网络体系。根据不同类型的需求, 开展多层次培训, 提高培训的针对性和实效性。为失地农民解除眼前的“生存之忧”和今后的“就业之忧”, 维持其“可持续生计”发展。
3.3.2 就业安置渠道。
按照市场化原则, 制定城乡统一的劳动力就业政策, 建立城乡统一的、平等的劳动力就业市场, 实现城乡统筹就业。采取多种形式, 拓宽就业渠道, 根据失地农民不同个体特征进行就业安置。
3.3.3 就业支持体系。
失地人员就业政策支持体系, 应包括以下三个方面的政策:征地农转非人员自谋职业优惠政策;企业吸纳农转非人员的优惠政策;对就业困难人员实施就业援助政策。
摘要：如何处理好征地中的利益关系, 切实保护农民利益, 合理安置失地农民, 是重庆推进统筹城乡综合配套改革中亟待解决的重大问题。本文提出在城乡统筹背景下构建“以‘利益补偿’为核心的征地公平补偿机制、以‘保障安置’为核心的生存退路安排和以‘就业安置’为核心的发展出路安排”的集“公平”、“生存”和“发展”三位一体的可持续安置模式, 以解决失地农民合理的利益补偿和长远发展问题。
关键词：失地农民,利益补偿,可持续安置
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