近日小编精心整理了《信息化司法政务创新探讨论文(精选3篇)》，供需要的小伙伴们查阅，希望能够帮助到大家。[摘要]法治化营商环境建设是新形势下推动经济高质量发展的迫切需要，也是建立开放型经济新体制的必由之路。通过分析世界银行《营商环境报告》中衡量法治化营商环境建设的三项关键指标，发现我国营商法治环境与排名靠前的经济体相比，在股东诉讼便利度、解決商业纠纷所耗时间及成本、破产所耗时间及成本、破产回收以及破产架构等方面仍有不小的差距。
信息化司法政务创新探讨论文 篇1：
我国智慧法院建设的困境与出路
〔摘要〕 随着司法和科技的融合不断深入，智慧法院建设促进了司法高效与司法公正，而实践中，“算法歧视”加之司法大数据建设的滞后性也使得智慧法院建设面临类案不公和地区间司法不平等等现实挑战。未来，智慧法院建设应明确人工智能技术的适用界限，区分强保留事项和弱保留事项，优化司法公开机制，建立健全统一的司法大数据体系，实现审判体系和审判能力的现代化。
〔关键词〕 智慧法院;人工智能;司法公正;算法
〔
伴随着人工智能技术逐渐应用于人民法院的司法实践，我国智慧法院建设逐步推进，在此过程中，大数据的“海量性、多样性与高速性”和算法的深度学习能力使得人工智能对司法高效与司法公正起到了积极的促进作用。但人工智能发展的技术局限也给智慧法院建设带来了挑战，如“算法黑箱”和“算法歧视”对司法公正的消减等。当前，由于人工智能深度学习能力与认知功能的不断拓展，人机交互关系已不同于传统意义上人类与科技之间的工具关系，而是更具有双向互动性与自主性。人工智能在智慧法院建设中的嵌入使得科技与司法的关系发展为人类法官、现代技术与司法体系之间的多元关系，因此，全方位的智慧法院建设也需要进行不断创新，以实现审判体系和审判能力的现代化。
一、智慧法院建设中司法和科技的融合不断深入
2015年7月，最高人民法院首次提出“智慧法院”概念，此后的相关政策推动了我国法院信息化建设向更高阶段发展，并成为人工智能整体发展规划中的重要环节，目前，我国智慧法院的建设正在稳步推进。
（一）自上而下的政策推动
最高人民法院自提出“智慧法院”概念后，相继发布了系列政策文件以推动智慧法院的稳步有序建设。2017年颁布的《最高人民法院关于加快建设智慧法院的意见》，从系统建设、业务应用、司法公开和工作保障等基础设施建设方面为人工智能技术在法院中的运用提供了基础支撑。2018年颁布的《智慧法院建设评价指标体系》，在以能力建设、网络化应用、阳光化应用和智能化建设以及综合保障能力建设五部分为关键的基础上，明确了智慧法院建设的目标——全程性智慧法院，即逐步建成集起诉、立案、送达、举证、开庭、裁判等各环节全流程在线的智慧法院系统。《最高人民法院办公厅关于做好2019年智慧法院建设工作的通知》，从建设重点和建设目标两方面明确了全方位智能化服务和智慧法院建设的具体步骤。由此，基于国家政策方面区分不同的审判阶段，逐渐明晰了智慧法院建设的总体蓝图。
在上述国家政策引导下，全国各地法院也展开了积极的探索。一方面，各地法院相继制定出台相关法规文件以指导智慧法院的建设，如《上海市高级人民法院关于网上立案、电子送达、电子归档的若干规定（试行）》与《浙江法院网上诉讼指南（试行）》等的出台;另一方面，智慧法院建设中的具体措施也成为司法公正、司法高效和司法便民的重要推动力。在诉讼服务体系中，智慧法院设立了诉讼服务指导中心信息平台，实现了网上立案、网上咨询，如上海市高级人民法院就设立了12368诉讼服务智能平台 〔1 〕;在审判阶段，现代信息技术直接助益诉讼辅助工作，全国多数法院数据、语音和视频系统以及科技法庭建设都取得了一定的成效，同时全面提升了审判工作的智能化水平，如集自动生成电子卷宗、自动关联与当事人相关的案件、智能推送辅助信息、自动生成与辅助制作各类文书、智能分析裁量标准等五大功能于一体的北京市高级人民法院“睿法官系统”建立。同时，执行阶段的信息化建设也弥补了传统手段在信息收集运用上的滞后性，如借助大数据对被执行人进行财产调查，并科学预测被执行人隐匿财产的线索，精准打击被执行人的失信行为 〔2 〕。由此，智慧法院建设中人工智能技术的运用已成为司法改革新的动力和引擎。
（二）建设场域不断拓展
2019年，最高人民法院提出“以智能化为重点，大力推进智审、智执、智服、智管，全面加强智慧法院建设”。智慧法院建设经历了不断拓展的发展階段，从劳动分工的角度对司法诉讼工作予以划分，更便于明晰其建设场域不断拓展的趋势。从实践来看，司法审判活动的劳动分工包括：核心的审判工作和审判辅助工作。审判工作包括“审”（通过审查，发现与案件纠纷相关的主要事实）和“判”（基于法律规则的裁判）两个阶段 〔3 〕。由此，智慧法院的建设场域可以划分为审判辅助领域、案件审查领域（即证据审查和事实认定）以及裁判领域（即法律适用和裁决的作出），在此，建设场域的拓展表现为由审判辅助领域向案件审查领域再至裁判领域不断拓展的趋势。
智慧法院建设之初的各类探索，包括立案受理阶段的诉讼服务大厅信息化服务和诉讼服务智能平台建设、执行阶段的信息管理系统建设等，都是与诉讼审判过程间接相关的诉讼行为，属于审判辅助领域的智能化建设，如2016年最高人民法院颁布的《关于全面推进人民法院电子卷宗随案同步生成和深度应用的指导意见》等。这一阶段的智能化建设不仅将法官从重复性的事务工作中解放出来，而且为当事人的诉讼行为也提供了便利和指引，推动了司法高效和司法便民的实现。同时，《最高人民法院办公厅关于做好2019年智慧法院建设工作的通知》明确要求，“完善刑事案件不同诉讼阶段基本证据指引，梳理技术规范和业务规则，形成以证据指引和量刑规范为重点的刑事案件证据智能辅助系统”。2020年7月，最高人民法院印发了《关于统一法律适用加强类案检索的指导意见（试行）》，对类案检索的适用范围、检索主体及平台、检索范围和方法、类案识别和比对、检索报告或说明、结果运用、法官回应、法律分歧解决、审判案例数据库建设等予以明确。类案推送、同案不同判等智能系统的运用进一步将智能运用由证据审查阶段拓展至法律适用和裁决作出阶段。不难看出，智慧法院的建设场域已从审判辅助领域的诉讼服务和执行阶段向证据规则和法律依据适用领域不断拓展。
（三）人工智能的技术迭代
人工智能的发展需要经历三个不断递进的过程，即弱人工智能、强人工智能与超人工智能 〔4 〕。智慧法院建设中人工智能的技术迭代表现为：
一是人工智能在智慧法院建设中的角色由智能工具向认知过程的模拟转变。在智能工具階段，智慧法院建设处于弱人工智能的第一阶段，相关的电子化和网络化运用，如在线立案和在线庭审以及电子邮寄等，成为司法审判高效性的有力工具。伴随着推理技术、机器学习与专家系统等功能的运用，人工智能技术在智慧法院的运用展现出类人的认知功能，如多省份开展的智能辅助系统汇集案件事实归纳、证据审查判断、开庭审理辅助、法条推送和类案推送以及同案不同判等。且类案推送功能区别于一般的案件检索，即由法官直接输入案由，也就是案件的关键信息，进行类案检索，由人工智能系统自动识别案件的关键信息情节，然后由类案推送系统自动推送相关案例 〔5 〕。在此过程中，专家系统通过汇聚大量专门知识与经验的程序系统进行推理和判断，模拟人类专家的决策过程，以便解决需要人类专家处理的复杂问题 〔6 〕。弱人工智能的第二阶段即通用人工智能阶段，其典型特点在于只要计算机能成功地回答提问者的问题，就表明计算机能够思考。可见，当前人工智能在智慧法院的运用尽管仍处于弱人工智能阶段，但开始具备深度学习和一定的认知功能，已发展至通用人工智能阶段。
二是人工智能在推理方式上由逻辑推理向概率推理拓展。人工智能推理模式的发展可分为三个阶段，即逻辑推理-概率推理-因果推理。在智慧法院建设中，法律专家系统得到迅速发展，如贵州的“法官审判综合工作量评估体系”以及河北的“智审1.0系统”等智能审判系统。随着研究的深入，科学家发现逻辑推理不能完全模拟人类思维，人类思维是一种随机过程，人工智能应该建立在概率推理的基础之上，典型表现为语音识别、机器学习等方式。这一推理方式的运用集中体现在智慧法院建设的事实认定过程中，如2017年上海市高级人民法院开发的“刑事案件智能辅助办案系统”等。目前，贝叶斯网络是人工智能在事实认定中适用的典型方式。可见，人工智能推理方式的不断更新也为智慧法院建设提供了助力。
实践中，在适用场域和技术运用上，智慧法院建设中司法和科技的融合不断深入，且适用范围的不断拓展以人工智能技术的更迭、技术与司法之间的深度融合为前提。显而易见，智慧法院建设中的智能技术，由诉讼服务与执行领域中的运用型、工具型角色不断向审判领域中的智能分析、认知型角色进阶。
二、智慧法院建设促进了司法高效与司法公正
在人工智能与司法审判逐步深度融合的趋势下，人工智能技术将逐渐进入关涉司法权本质属性的核心领域和专业化领域，智慧法院建设促进了司法高效与司法公正。
（一）智慧法院建设促进了司法高效
智慧法院建设对司法高效的促进作用主要以数据化和自动化的实现为载体，具体表现为：
1.审判信息的数据化建设是司法高效的基础。通常大数据的典型特征是体量大、类型繁多、速度快、时效高、价值大、密度低 〔7 〕，其技术优势正在促进智慧法院建设：第一，在诉讼审判中，要素性审判系统利用现代技术把文书、图像和语音转化为可进一步分析挖掘的结构化数据，并与已有的数据相互融合，以实现裁判文书的自动生成、类案推送、裁判预警等功能，由此大大减少了人工操作的时间。第二，数据共享机制体现了数据化建设的优势。实践中，如浙江省高院与阿里巴巴集团签署了战略合作框架协议，构建审务云司法大数据服务体系，实现当事人协查信息共享、文书惩戒、文书智能送达等合作 〔8 〕。通过司法机关和电子商务平台的数据共享，扩大了司法数据的体量，缓解了线下送达难、执行难的现实问题。不仅如此，诉讼辅助中电子设备的运用如语音识别、电子笔录等，也极大地加速了诉讼进程，提高了审判效率。
2.审判活动的自动化助推了司法高效。在智慧法院建设中，算法在立案、审理和执行等各阶段的自动化优势得到充分施展。2019年，为全面提升审判工作智能化水平，《最高人民法院办公厅关于做好2019年智慧法院建设工作的通知》提出，要推进“电子卷宗随案同步生成、立案风险自动拦截、敏感案件自动标识预警、电子卷宗自动检查”等智能自动化应用。对法官而言，立案流程、审判流程和执行流程的自动化运用实现了诉讼进程的高效性，如北京市高级人民法院研制的智能机器人系统“睿法官”，就是运用大数据、云计算、人工智能等新兴技术实现了立案的自动化 〔9 〕。同时，多地法院也建立了裁判文书自动生成系统，通过标准化的裁判模式，实现简单案件和类案的高效审理。相应的，智慧法院的自动化也使当事人的诉讼行为超越了时空障碍，网上立案、网上咨询、电子送达等功能为当事人提供了便利。因此，智慧法院的自动化建设提高了审判效率，促进了司法高效。
（二）智慧法院建设促进了司法公正
司法作为争议解决的最后一道防线，以保障公民权利、维护社会公正为其最终使命。智慧法院建设对司法公正的促进作用表现在：
1.相关智能辅助功能通过统一的法律适用实现了司法公正。正义的实现以“同等情况同等对待、不同情况区别对待”为起点 〔10 〕。在弱人工智能阶段，算法的运行机理在于借助庞大的数据进行学习，通过不断的训练，使得人工智能深度学习的重要承载者，即人工神经网络的表现不断改进 〔11 〕。实践中的智能运用，如“类案类判”“类案推送”等都是将众多类型相近的司法案例以统一、固定编码的形式纳入算法之中。在欧洲人权法院，人工智能技术已被适用于79%的案件预判中，其以海量的案件数据为分析基础，及时为法官裁判案件提供了适用依据的指引，避免“同案不同判”现象产生。由此，智能辅助系统通过为法官提供相应的判例、先例和相关历史因素，有效提高司法裁判的连贯性，且比法官判决相对精确。同时，算法在审判活动中利用数据推理模型实现决策过程的标准化和客观化，有助于消除人类决策者受自身主观偏见以及信息不对称等因素的不利影响。因此，算法在实现相同案例相同对待的同时，也对司法裁判在个案正义中的价值判断起到了自我约束作用，减少了法官裁量权的恣意空间。
2.司法公开平台的建立实现了以公开促进公正的目标。智慧法院建设不仅拓展了司法公开的范围、丰富了司法公开的方式，而且更新了司法公开的理念内涵。司法公开的技术运用集中于以审判流程公开、庭审活动公开、裁判文书公开、执行信息公开等为中心的四大司法公开平台的建立，在此过程中，司法公开的对象由面向诉讼当事人拓展至面向所有的社会公众，司法公开的内容由审判过程和裁判文书扩展至法院情况、审判流程、裁判文书、执行活动、司法政务等不同领域 〔12 〕，且实践中的司法公开成效显著。“阳光是最好的防腐剂”，公开平台为诉讼当事人监督法院依法行使审判权提供了便利渠道，从而有利于促进司法权的公正行使。
三、智慧法院建设面临的困境
智慧法院的建设以数据和算法为核心驱动力，由此法律语言与数据、算法间的衔接转换问题就成为智慧法院建设的困境所在。
（一）数据局限对司法公正的消减
首先，司法数据体量有限制约着司法公正的实现。司法数据建设时间上的滞后性和建设速度的低效性决定了当前相关机构在数据拥有上的弱势地位 〔13 〕。尽管目前最高人民法院可视化数据集中管理平台已汇集了1.33亿件案件数据，并实现了每5分钟自动更新全国各级法院的收案和结案情况 〔14 〕。但我国各级法院在司法统计数据的公开上仍存在一些问题，如司法统计数据在法院拥有数据中占比较小、数据公开发布时间普遍滞后，且各地公开口径不一致、历年数据不连贯等。在缺乏人类分析判断能力的弱人工智能阶段，数据作为算法运行的“燃料”，其体量直接决定了人工智能的深度学习能力 〔15 〕。依照全样本数据原理，数据体量越大，越容易对不确定的事项作出判断，也就越能总结出结构化的规律 〔16 〕。因此，智慧法院建设中裁判算法的科学设计需要以庞大且精确化的数据作为支撑，数据体量上的不足会制约高质量和公平性算法程序的开发。
其次，司法数据建设水平的地区差异会滋生新的司法不平等现象。从当前智慧法院的建设步骤来看，法院的数字化、信息化、智能化等基础设施建设已成为智慧审判的重要支撑。然而，我国各地的数字化建设呈现出严重的不均衡现象，即指数增速东快西慢，南北相对平衡，集群效应明显。2018年，数字一线、二线、三线与四线城市指数增速分别达到89.99%、91.15%、86.02%和81.29%，而数字五线城市指数增速仅为64.15%，远低于其他城市 〔17 〕。数据作为智慧法院建設的重要基础，其不均衡性可能导致智慧法院建设水平的差异性越来越大。《中国法院信息化发展报告》法治蓝皮书收录的各地法院信息化建设成果也表现出智慧法院建设水平的差异化，如东部沿海省份等经济发达地区智慧法院建设起步早，且建设步伐较快。在智慧法院建设滞后的地区，司法人员也难以利用智慧法院建设给司法高效和司法公正带来新的技术红利。因此，数据化发展水平的地区差异衍生了新的司法不平等现象。
（二）算法歧视对司法公正的消减
算法是将已归集的、静态化的数据运用于智慧法院建设中的重要纽带。算法自身的弊端，即算法歧视也制约了司法公正的实现，其中，算法设计中的价值偏见将导致司法不公。算法偏见的成因包括：一是算法设计导致的偏见，二是数据输入导致的偏见，三是算法透明度缺失导致的偏见〔18 〕。有学者将其成因形象地描述为“偏见进，偏见出” 〔7 〕。在智能审判系统设计中，数据和算法自身所带有的偏见会导致司法裁判结果的偏见。从实践来看，智慧法院建设中各项司法智能系统的建设以法官与技术工程师的密切配合为基础，多采用技术外包的形式，如深圳鹰眼查控网系统建设就是以执行法官为牵头人、科信处工程师为纽带、外包公司为技术支持的开发模式（JEC模式） 〔19 〕。其一方面需要给技术人员将法言法语翻译成技术语言，另一方面还需向法官讲解技术原理与运行程序以启迪法官思维。但由于自然科学和社会科学之间的知识壁垒和价值判断上的差异，导致技术工程师在算法设计中难以完全将法律中的价值元素予以充分展现，且算法输入过程中科技人员还会基于主观的价值判断，将其所具有的价值偏见植入司法智能系统设计中，从而产生算法偏见，影响司法公正。
此外，算法不公还将导致司法不公结果的扩大化。从当前智慧法院建设的实践运行来看，其智能辅助系统以类比推理和归纳推理作为主要的推理方式，且其建设的初衷和优势也在于通过编码设置实现智能系统的反复适用，提高审判效率，实现司法的高效性和平等性。但编码裁判的流程化和标准化程序设计，又会导致法官裁判案件说明理由义务的缩减，不利于针对个案中具体证据进行实质正义的考量。不仅如此，实践中的类案推送、同案不同判预警系统等算法技术，一旦设计成功并投入使用，必然会反复适用于诸多类型相似的司法案件中，因此，这将导致算法错误风险和犯错成本的扩大化，极易将个案不公演化为类案不公。
四、智慧法院建设困境的破解之策
人工智能的司法运用不仅改变了传统的司法审判制度体系，同时也影响着司法体系中“公正性”这一司法价值。人工智能审判系统和传统司法审判方式分别体现出遵循先例的形式正义与个案权衡的实质正义。
智慧法院建设中需明确两种正义观的优势。形式正义通过算法模型的预先设计，提前建立审理裁判中的变量实现裁判的标准化，由此限制司法裁量权恣意存在的空间，并增加裁判的一致性和高效性，进而促进平等原则的实现;个案的实质正义则是通过审判程序将所适用的法律原则与个案的具体事实联系起来，并为个案裁判提供具体的、个性化的理由说明，从而实现个案的实质正义。因此，智慧法院建设中，司法公正的实现需要明确智能审判与人类法官的角色分工及人工智能的适用界限;同时，对智能审判系统的负面效用应予以制度制约，从而避免其对司法公正的消减。
（一）人工智能的有限性适用
人工智能在智慧法院建设中应遵循有限性原则，依据人工智能技术在不同发展阶段认知功能的强弱以及裁判活动所关涉价值的重要程度区分强保留事项与弱保留事项。
首先，人工智能技术呈现出不断迭代的发展趋势。弱保留事项是囿于弱人工智能技术发展的阶段局限性，应对相关领域中人工智能技术的适用予以保留。目前，智慧法院建设尚处于弱人工智能阶段，算法的运用通过输入大量数据建立概率模型，使大量数据产生相关性，而不需要构造解释性或因果模型。其输出的结果也仅反映的是相关性的概率大小，且标准化的审判程序也难以做到个案裁量，与司法改革中增强裁判文书释法说理的要求不相适应。因此，目前应积极发挥弱人工智能的技术辅助优势，解决实践中“案多人少”“执行难”“实现形式公正”的审判难题。在查明事实和法律适用中，现代技术的功能定位应在证据认定和法律依据的选择适用上，对于司法活动中核心领域的适用，即裁判权的行使，则应保持一定的克制。
其次，强保留事项是指在特殊情形下，人工智能无法适用的司法活动范围。2017年1月，在西方发达国家举行的“Beneficial AI”会议上，为确保人工智能为人类利益服务而提出了“阿西洛马人工智能原则”，该原则从科研问题、伦理和价值、更长期的问题三方面明确了23项具体适用规定，对人工智能技术的适用限度进行了明确的划分。在实践层面，各国也在逐步探索人工智能在司法系统中排除适用的情形。近年来，法国司法大数据运用中有研究开始对法官裁判案件形成的司法大数据进行“身份画像”。英格兰与威尔士法律协会在2019年初成立“公共政策、技术和法律委员会”，核心任务是负责审查司法系统中算法的使用情况，以确定采用何种控制措施才能有效保护人权和维护对司法系统的信任。可见，人工智能的运用也可能与公民基本权利产生冲突，智慧法院建设应明确人工智能运用的合法性范围，具体应在以下情形中保持克制：一是当与司法活动的核心本质原则相冲突时，如与正当程序原则、司法独立原则、直接言辞原则等相冲突;二是当可能侵害公民基本权利时，如对公民人身权进行限制的刑事诉讼和行政诉讼案件，以及对法官隐私权和当事人平等权利产生侵害等情形。
（二）优化司法公开机制
司法公开的对象正在由审判过程公开和裁判文书公开向数据算法公开拓展。智慧法院建设中，司法公开的对象应拓展至算法公开，建立算法公开机制。
首先，应在算法设计程序中建立第三方参与机制。司法智能系统算法的设计过程由技术人员和法官所主导，加之算法作为计算机程序中专业性语言所具有的抽象性，使得算法很难为一般当事人所理解和掌握。为此，鉴于算法设计过程中的权力属性，尽管其本身并非程序，但仍可适用正当程序原则对算法设计过程滋生算法偏见的问题予以规制 〔20 〕。算法设计程序的完善可借鑒参与式模式的做法，在司法系统中除法律专业者、科技人员之外应引入第三方监督主体，即社会中通晓法律知识和科学知识的民众，通过多方主体对设计过程的参与和监督，提高算法设计质量，减少算法歧视的产生。
其次，明确算法公开的范围与例外情形。算法公开不仅是对“算法黑箱”和“算法歧视”等弊端的规制，同时也是人工智能在智慧法院建设中进一步深度运用的结果。算法作为一种规则集，与法律这一调整人们行为与社会关系的、具有强制执行力的社会规则具有较高程度的类似性，相应的，算法也能产生某种与法律类似的效果，即影响（规制）人们的行为 〔21 〕。在此，算法一定程度上扮演着智能司法中的“法律”角色，成为案件裁判中推理论证的主要表现形式。算法作为法律规则的延伸也应满足其公开性和可预测性的要求。就算法公开的范围而言，技术层面上的完全公开包括其操作规则、创建和验证过程等 〔22 〕。然而，由于算法技术所具有的专业性与商业性，且可能涉及知识产权、商业秘密、国家秘密等，因此，应当明确算法公开的边界，从国家秘密、个人隐私和商业秘密等方面确定其不予公开的限度。
（三）建立健全统一的司法数据体系
司法数据是智慧法院建设的基础“燃料”，加强司法数据体系建设有助于促进数据体量的拓展和质量的提升。为此，应建立统一的司法大数据体系，并进行类型化建构，建立健全数据流动机制。
首先，应对司法数据进行分类研究。司法数据的类型化管理目的在于区分司法公开与保密间的关系，同时，鉴于各类数据分别主要适用于不同审判阶段的智能化建设，司法数据的类型化可提高适用的高效性和准确性。如个人信息数据利用的目的在于司法执行手段的信息化，便于快速查找被执行人的财产信息等。为此，结合我国智慧法院建设实践，根据司法数据的来源不同，可将其划分为以下类型：一是司法裁判文书数据库，此类数据信息为人民法院在司法裁判过程中所形成的已生效的司法裁判文书;二是公民信息数据库，包括当事人的资产信息、失信状况以及个人信息等;三是裁判规则数据库，通常案件裁判依据以现行法律规则为基础，但实践中也大量存在如会议纪要、政策文件、行业规则等在裁决中发挥作用的重要依据，为此应对各类裁判依据进行全面的归纳统合，明确可供适用的裁判依据;四是证据标准数据库。
其次，应建立司法数据流动机制。具体包括两方面：一是建立司法数据共享机制，打破司法数据在地域或机构部门之间的界限，实现司法数据建设的集约高效。当前，有关裁判文书的公开网站有：最高人民法院建立的中国裁判文书网、中国司法案例网和法信网以及专门针对知识产权裁判文书进行公开的网站、人民检察院建立的案件信息公开网以及北大法宝网等，但不同网站的功能建设存在雷同之处，因此，应以裁判文书的检索为主。但是，出于技术因素、规范禁止、工作保密等原因，不同司法机关间的数据流转受限，这不仅降低了司法数据的利用效率，也增加了不同部门间司法数据库的建设成本。二是建立司法数据更新机制。基于司法实践的变动性和时效性，应畅通司法数据进入和清除渠道，定期对失效、不准确的司法数据进行清除，以提高司法大数据运行质量。
综上，现代科技作为累积性、方向性并不断前进的社会活动，随着深度学习和专家推理等运用方式的开展，其与司法间的相互关系越来越协调，并且将逐渐向纵深方向发展，即达到因果推理和更高的智能阶段。在此，人工智能以其技术优势在缓解“案多人少”压力、提高司法公正和司法高效的同时，智慧法院建设也面临“算法歧视”、司法数据体量不足等局限所带来的新风险，如说理性不足等。为此，我们应遵循有限性原则，明确人工智能在智慧法院建设中的适用限度，并通过制度设计和规则制定的完善规避数据和算法的技术局限，发挥人工智能的最大价值。
当前，由于人工智能深度学习能力与认知功能的不断拓展，人机交互关系已不同于传统意义上人类与科技之间的工具关系，而更具有双向互动性与自主性。人工智能在智慧法院建设中的嵌入使得科技与司法间的关系发展为人类法官、现代技术与司法体系之间的多元关系。从智审、智执、智服、智管这一目标来看，科技在智慧法院中的运用或将重构司法审判体系中的劳动分工与服务理念。同时，全方位的智慧法院建设也需要进行不断创新，就现代科技对司法审判方式、管理方式的影响作用进行反思与探索，进而实现审判体系和审判能力的现代化。
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责任编辑 李 雯
作者：陈子君
信息化司法政务创新探讨论文 篇2：
比较视阈下的法治化营商环境建设：差距识别与弥合进路
[摘 要]法治化营商环境建设是新形势下推动经济高质量发展的迫切需要，也是建立开放型经济新体制的必由之路。通过分析世界银行《营商环境报告》中衡量法治化营商环境建设的三项关键指标，发现我国营商法治环境与排名靠前的经济体相比，在股东诉讼便利度、解決商业纠纷所耗时间及成本、破产所耗时间及成本、破产回收以及破产架构等方面仍有不小的差距。弥合我国法治化营商环境建设短板，应当大力推进法治改革与制度创新的有机整合，从深化政府、市场和社会在营商环境领域内的新型合作治理机制、诉讼全流程增速提效和营造办理破产的良好环境等多个维度展开。
[关键词]法治化营商环境;营商环境报告;执行合同;保护少数投资者;办理破产
世界银行（简称世行）发布的《 2020年全球营商环境报告 》显示，我国营商环境世界排名再创新高，位居全球第31位 [1 ]。排名大幅度上升的背后，反映出我国营商环境国际化、法治化建设取得显著成效，这是我国一贯注重改善营商环境和持续努力的结果。但是，应当看到，涉法程度较高的“保护少数投资者”“执行合同”和“办理破产”三项指标与世界排名靠前的经济体相比仍有较大差距。如何进一步优化营商环境，提升我国在世行《 营商环境报告 》中的排名，一个关键论题就是在法治建设范畴下探讨优化营商环境。梳理法治化营商环境建设的实践进展，正确认识我国法治化营商环境与域外一流营商环境经济体的差距，有助于我们揭示经济转型发展背景下拓宽优化营商环境的可能路径。
一、我国法治化营商环境建设的实践进展
营商环境是现代国家经济治理体系的关键领域，优化营商环境对于促进市场经济蓬勃发展具有重要作用。法治化是优化营商环境的主导原则与核心内容，引领着优化营商环境的前进方向。“建设法治化国际化营商环境是我国市场经济发展到高级阶段的必然结果” [2 ]，也是助推我国经济治理现代化的必由之路。在深化改革开放的进程中，治理模式创新的诉求与发展环境稳定的要求之间的张力，造成社会转型所面临的多元价值取向更加复杂化 [3 ]。但是，营商环境法治化是当下法治经济建设中亟待解决的实践问题，必须通过持续不断的改革与创新进行一系列探索，应对转型中国所面临的治理挑战和冲击。于是，我国采取顶层设计与地方试验交互作用的探索方式，确保法治化营商环境的扎实推进与建设成效。
（一）法治化营商环境建设的顶层设计
党的十八大以来，经济体制改革的有序推进和依法治国战略的深入实践，推动着市场经济社会转型发展不断加快。将营商环境纳入法治轨道进行系统谋划，旨在应对经济结构转型发展所面临的错综复杂的市场环境治理挑战。在此背景下，党的十八届三中全会正式作出“建设法治化营商环境”的决定，开启了优化营商环境新篇章。推进法治化营商环境建设，也就成为党和国家催生体制机制创新、维稳经济社会发展秩序以及提升经济治理水平的重要载体。法治化营商环境的整体推进离不开预期规划的合理引导，党中央、国务院所作出的一系列关于市场经济发展的决策部署为法治化营商环境建设的具体展开提供了基本准则。
党的十八届四中全会科学总结改革开放以来我国法治推动市场经济发展的经验，明确未来我国完善社会主义市场经济法律制度的基本导向。[4 ]根据党的十九大和中央经济工作会议精神，营造法治化营商环境是深化体制机制改革、优化经济结构和构筑经济竞争优势的关键所在。这是党对营商环境建设理念、路径认识的深化，也是推进经济治理现代化的重要体现。习近平总书记指出：“法治是最好的营商环境，构建完善的制度环境和规则体系是保障各类市场主体利益的重点工作，必须加快我国社会信用体系、法域外适用的法律体系建设，完善对外开放体制机制。” [5 ]习近平总书记对优化营商环境工作的谋划与部署，无疑为当下整体推进营商环境建设注入强大动力，引导着各地区、各部门深入推进市场化改革。“着力营造法治化、国际化、便利化的营商环境”是习近平法治经济思想的有机组成部分，对于准确把握优化营商环境的前进方向具有重要指导意义[6 ]。李克强总理也多次强调营商环境建设的迫切性，围绕市场主体反映集中的 “退出难” “融资难” “注销难” 等问题，持续推动商事制度改革、完善破产法律框架、加强公正监管、规范涉企收费以及对接国际经贸规则等顶层设计逐渐出台。
除了党和国家领导人对法治化营商环境建设进行强调与部署外，健全法律规范体系、完善制度环境也是对法治化营商环境进行顶层设计的必备环节。《 优化营商环境条例 》的出台和施行，助推我国营商环境由“实践探索”向“立法规范”升级[ 7 ]。此外，国务院及其所属有关部门发布大量关于行政审批及许可、政务建设与服务以及执法体制机制改革等内容的规范性文件，进一步推进法治化营商环境顶层设计。同时施行内容涵盖知识产权保护、提升审判和执行质效、保护中小投资者权益、保障破产制度实施等全方位的配套法规、规章以及司法解释。这一系列举措表明党和国家坚持运用法治思维与法治方式展开、完善营商环境顶层设计工作。
（二）法治化营商环境建设的地方实践
优化营商环境愈发显示出激发市场活力的时代价值，促使地方经济释放活力，这不仅影响或改变着区域经济生活的现实境况，而且有力地推动着国家优化营商环境的整体进程。面对新形势下日益复杂的市场治理挑战，营商环境成为地方政府推动机制体制改革与创新、构筑区域竞争优势、提升地方综合竞争力的重要载体。地方政府是我国法治化营商环境建设走深走实的主要推动者，肩负着对顶层设计方案进行地方验证的时代使命。按照党中央、国务院的部署，顺应市场主体期盼，地方各级政府在各自辖区内逐渐兴起法治化营商环境创建活动，围绕影响市场主体融资、产权保护以及纠纷解决的实际问题，不断改善市场环境的治理状况。不管是东部沿海地区还是中西部内陆省份都高度重视优化区域营商环境，多个省级行政区采取多种改革方案进行区域差别化的探索与实践。例如：浙江省以规范政府权力为改革重点，深化“互联网+政务服务改革”，致力于打造“最多跑一次”的 “浙江模式”;陕西省从推进营商环境评价工作等方面健全优化营商环境制度体系;江苏省聚焦审批流程改革为优化政务环境提供有力支撑，打造“不见面审批”的“江苏经验”;湖北省建立“政府承诺+社会监督+失信问责”机制提升营商法治环境;重庆市构建全国首个法治化营商环境司法评估指数体系;江西省从完善法规体系着手，多措并举改善营商执法、司法和政务环境;福建省围绕“五商原则”积极探索机制改革，着力打造突出司法服务改革实效的“福建样本”;上海市对标世界银行《 营商环境报告 》各项指标，及时提出改革建议，并推动相关立法，深化包容审慎监管。总体上看，投资审批、创新监管以及政府职能转变等领域是地方营商法治环境改革的重点。但是，区域经济发展水平、地方历史文化及民众权利观等因素的差异，导致法治化营商环境在各地实际推进过程中的侧重内容也不尽相同 [8 ]。
此外，辽宁、北京和上海等省市制定并实施各自行政区域内的优化营商环境条例，引导和规范区域营商环境的发展趋向，助力为市场主体营造更好的制度环境。地方为法治化营商环境建设作出的实践探索与经验累积，是对顶层设计方案的有益补充，将为我国法治化营商环境的整体推进注入动力，助力经济下行风险下市场主体纾困发展。
二、我国法治化营商环境与域外一流营商环境的差距识别
世界银行《 2020年全球营商环境报告 》继续沿用赋值打分的方式，对各经济体营商环境的发展状况和完善水平进行评价。报告指出有20个顶级经济体进行了22项改革，表明即使是全球表现稳定的经济体依然有改善营商环境的空间，排名较低的经济体则有更大的优化空间。新西兰、新加坡以及中国香港特别行政区等是2020年营商环境排名前十的经济体（见表1），表明在全球经济体中营商环境的优化与推进处于良好态势。排名较高的经济体一直对商业监管保持较高水准的顶层设计，并且多年来持续从多方面改善营商环境。与此同时，首次跻身前40的中国正有条不紊地推进营商环境改革。2019年，我国营商环境在行政审批、创新监管以及政务公开等方面改善显著，特别是在企业注册登记、办理施工许可证以及规范中小企业税费等领域取得了突破性进展。
从表1不难看出，2020年排名前10的经济体营商便利度分数相较于2019年普遍有所上升，表明其總体商业环境有所改善，更高的分数显示拥有更加便利的营商环境，而负数则表示营商环境有所恶化。我国得分及排名均有显著性提高，但与世界排名较高的经济体相比，仍有较大差距。新西兰、新加坡和中国香港特别行政区是2020年营商环境排名前3的经济体，对标全球营商环境最佳实践的三个经济体，以其作为样本经济体并从法治建设视角观测，针对性更强，可以进一步找准我国法治化营商环境建设的短板，更好地契合“打造国际一流营商环境”的发展目标。我国与三个样本经济体在世界银行营商环境一级指标的排名和得分情况如表2所示。
营商环境评价工作需要对各经济体内的监管环境、政务环境和投资环境等众多因素进行考量，是一项系统性工程。“世界银行主要从‘营商程序便利程度’与‘法律保障力度’两个维度评估营商环境。” [ 9 ]“获得信贷” “保护少数投资者” “执行合同”与“办理破产”四个指标共同构成“法律保障力度”评价体系。通过对表2的数据进行比较分析可知，新西兰“获得信贷”指标得分与排名均处于各经济体前列，新加坡和中国香港特别行政区排名与得分均持平且与新西兰有一定的差距。相对于营商环境排名前三的经济体，我国“获得信贷”指标的得分与排名仍有明显差距，是目前我国优化营商环境的主要瓶颈，并且近年来其排名整体上处于下跌状态，必须予以重视。在获得信贷方面有关部门应适时推动修法工作，提升我国营商环境排名[10 ]。在“保护少数投资者”指标方面，新西兰和新加坡排名与得分均一致位列全球第三，中国香港特别行政区在此项指标上也具有一定优势，我国虽然得分与排名相对靠前，但与其他三个经济体相比，仍有较大的进步空间。控制公司的人可以通过自我交易的各种形式将公司财富转移到自己身上，侵占投资者利益。由此，保护中小投资者合法权益是公司治理现代化的重要内容，推进法治化营商环境建设进程中必须加强对中小投资者的保护力度。在“执行合同”指标方面，新加坡排名和得分均处于全球第一位，中国排名和得分领先于新西兰和中国香港特别行政区，位居全球第5位，这是我国在营商环境评价体系中表现最佳的一级指标。我国与其他三个样本经济体在破产办理方面均没有突出优势，但其他前三个经济体排名与得分均优于我国。值得注意的是，关于“获得电力”指标，我国以数字化改革为抓手，同时实施一系列措施大幅缩短获取新电力连接所需时间，有力地提升了这项指标的排名。总体而言，新西兰、新加坡和中国香港特别行政区在“获得信贷”“保护少数投资者”和“执行合同”三个指标上相较于我国具有明显优势，而执行合同的效率则是我国的相对优势所在。实际上，“执行合同”指标从2016年开始排名显著提升，为我国营商环境整体排名的提升作出了卓越贡献。因此，在稳步推进执行合同效率的同时，如何补齐信贷市场、破产程序、对中小投资者权益维护的短板是我国营造法治营商环境、保持经济持续增长的关键所在。
司法效率本身是企业生产率的重要保证，商业纠纷的高效解决、债权人权利的及时实现等都是保障市场资源流转的重要因素。“保护少数投资者”“执行合同”与“办理破产”不仅是衡量法治化营商环境建设的三项关键指标，它们所预设的运行规则也是司法高效运转的内在要求。世行选取了我国上海、北京对各项二级指标进行了测评，其与世界营商环境排名前三的经济体在“保护少数投资者” “执行合同”与“办理破产”各二级指标的具体情况如表3所示。
“法治很难绝对量化，但也不是说绝对不能量化。”[12 ]评价营商法治环境的指标是研判一个国家或地区在营商领域内的制度体系和实施机制是否健全、完善的基本准则，揭示法治化营商环境建设的特点与问题。通过对表3的数据进行对比分析可知，“保护少数投资者”指标中，北京和上海两市的公司披露程度、制定公司重大决策时股东的权利、治理制度强度、所有权以及审计等的透明度与排名前三的经济体没有明显劣势。但就“董事责任指数”二级指标而言，北京和上海的此项指数仅得分4分，与其他三个样本经济体相比有较大差距，需要适当采取措施强化股东、董事及高管的法律责任，以提高此项指标得分。“股东诉讼便利度指数”在满分为10分的打分中得分也较低，仅为5分，削弱了“保护少数投资者”指标的整体竞争力，有待进一步提升。“执行合同”指标中，从“解决商业纠纷的时间”二级指标来看，北京和上海的差距不大，但与其他三个经济体相比仍有明显差距，需要健全纠纷解决机制，提升纠纷解决的效率和质量。衡量司法制度与工作机制的“司法程序的质量指数”表现最为抢眼，得分为16.5分，高于其他经济体，排名全球第一，我国成为此项指标的全球最佳实践者。“执行合同”指标的得分与排名正是借助司法制度与工作机制的保障而得以大幅提升。“办理破产”指标中，北京和上海的“回收率”仅为36.9%，远低于其他三个经济体，反映出我国破产债权清偿率过低，市场主体面临更高的投资风险，破产法律实施的效果有待提升。北京和上海的“破产框架力度指数”为13.5分，均高于营商环境排名前三的经济体，说明我国破产立法的顶层设计相较于其他三个经济体具有一定的优势，但根据“时间”和“成本”二级指标显示，办理破产案件所需时间为1.7年，所耗成本占到资产价值的22.0%，意味着我国在办理企业破产时所耗时间过长、所耗成本过高，这不仅降低了“办理破产”指标的整体竞争力，同时也表明我国破产程序运行效率不高，破产相关费用过高，不利于市场主体的高效退出和清算。
概言之，北京和上海两市与营商环境排名前3的经济体存在的差距，从侧面反映出我国法治化营商环境建设的短板和弱项主要集中在对中小投资者的权益保护力度不足、司法系统不能及时解决企业诉求以及缺乏规范高效的破产程序等方面。这些短板和弱项反映到市场经济生活中，具体表现为营商法规体系设计存在缺陷、市场监管和权利保障机制不到位、商事审判质效有待进一步提升、市场主体胜诉权益未得到充分及时执行、破产司法能力不足，以及仲裁、调解等诉讼外商事纠纷解决渠道不够顺畅、行政部门和司法部门未形成有效的衔接机制、法律服务市场发育程度不够成熟等。
三、弥合我国法治化营商环境与域外一流营商环境差距的进路
法治化营商环境建设是国家对经济生活进行现代化治理的必由路径，直接关涉未来经济发展趋向，必须认真贯彻党中央、国务院对法治化营商环境建设作出的一系列重要部署与规划，以解决我国与域外一流营商法治环境的差距为重点，针对纠纷解决所耗时间及成本、产权保护和破产办理等重点工作提供精准策略，积极回应市场主体的法治需求，开创一条对标国际、立足中国国情、体现中国思路的法治化营商环境建设道路。深入推进法治改革与制度创新的有机整合，补齐我国法治化营商环境建设短板，让营商法治环境成为助推经济高质量发展的内生性因素，应当从以下几个方面推进。
（一）借鉴域外营商环境改善显著经济体的有益尝试
2019年《 营商环境报告 》显示阿富汗作为最佳改革者，着力于企业法律制度建构与健全，出台法规强化对中小投资者的权利、财产保护[13 ]。市场多元面向的加剧、社会多领域治理的结构性调整为公司治理提供了重塑机遇。为此，阿富汗修改《 商业程序法》，赋予公司股东更大权力激活其参与市场的积极性，降低机制转型试错风险的同时，有效平衡了公司利益与治理结构升级之间的紧张态势。2018年阿富汗为保障中小企业的合理救治与有序退出，在完善破产法律框架方面投入了大量精力，营造了更加系统化地破产制度体系。吉布提聚力于法律制度建设，强化法律框架为营商环境建设提供更加完善的顶层设计。新修订和完善了民事诉讼法，重视争议解决程序建构，对商业纠纷解决的过程加以强化，细化和补充了调解制度的受案范围、运行规则和管理方法，在破产重组程序中加强对债权人的平等保护，赋予债权人新权利，激活了他们参与市场竞争的能动性与积极性。吉布提通过法律规范的更新完善市场规则秩序的建构，不断打造营商环境新高地，成为中东和北非地区招商引资、吸引外资的领头羊。阿塞拜疆通过建立新的信贷局和规范统一抵押登记处，精简获取信贷的流程以便营造良好的信贷市场。提供更多具体的法规信息是土耳其营商环境改革的重点之一，司法部门公布多个地区的法院在商业金融、知识产权和工业权利等相关纠纷作出的裁决，充分发挥司法职能为各类市场主体保驾护航。各经济体大幅修改立法、建立新的司法机构等在营商法治环境领域的改革举措，都旨在改善法律制度环境、提升司法质效，为优化营商环境提供法治动能。应当看到，域外经济体在法律框架、制度创新与市场主体保护等方面的探索与实践所形成的改革经验和有益成果，对于接下来我国推进法治化营商环境建设具有现实的参考意义。
（二）深化政府、市场和社会在营商环境领域内的新型合作治理机制
法治化营商环境建设是根据市场主体的法治需求，解决影响和制约市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制与法治之间的突出问题，运用法治思维与法治方式实现营商环境现代化治理的实践活动，其中政府、市场和社会在内的多元社会主体始终贯穿这一持续性活动。政府、市场与社会是否能够形成和谐共振的良性互动关系，直接影响着营商环境领域内的制度成熟与具体措施的实施效果，事关新时代营商法治环境建设的全局推进。因此，政府、市场和社会应当按照职责分工，各司其职，落实优化营商环境的相关措施。在此基础上，推动政府与市场、社会形成有机互补、相互衔接的协同联动、新型合作治理机制。具体而言，政府应通过持续改革和创新监管相结合的方式，深刻转变职能，提升政务服务能力和水平。同时，政府应完善制度供给，制定规则体系引领和规范市场主体发展方向，明确界定各类市场主体行为的边界。此外，政府还应积极推进构建社会信用制度体系和营商环境评价体系，为市场竞争秩序良性发展创造良好的运行环境，促使创造社会财富的生产要素充分流动，最大限度地提升社会发展创造力和市场活力，从而给优化营商法治环境带来广阔空间。市场主体是推进营商法治环境建设进程中的主要参与者和受益者，也是检验营商法治环境建设成效的评判者。在新型合作治理机制中，企业等市场主体应当积极反映影响法治化营商环境建设的体制机制障碍与突出问题，积极落实优化营商环境的政策措施，运用法治思维和法治方式维护自身权益、解决纠纷、促进发展。政府与市场是扎根在社会之中的，社会主体也应积极参与到优化营商环境进程中，配合新型合作治理机制建设，提升法治化营商环境建设的实际效果与社会满意度。
（三）持续提升司法质效为改善营商环境提供强有力的法治保障
随着市场经济的发展完善和改革开放的深入推进，国内企业和外国投资者要求提高司法质效的呼声越来越高。司法质效是促进市场主体健康发展的重要保障因素，以司法质效为目标的司法改革对于优化营商法治环境至关重要。司法程序的高效运转和解决纠纷时间的有效缩短是提升司法質效的关键因素，人民法院应当紧紧围绕诉讼流程进行精细化管理，以信息化建设与机制流程再造为抓手，推进立案、审判、执行全流程提速增效。推广“无纸化”网上立案，开展全流程电子卷宗深度运用工作。对延长审限、延期开庭的适用情形加大审查力度，并对其批准进行严格把控，避免期限受到随意干扰。对于买卖纠纷等常见的简单商事纠纷案件，推行“多元调解+速裁”机制。立体式、全方位的多元调解方式能够让当事人在和谐的调解氛围中良性互动，使相关纠纷得到灵活高效且经济地解决。调解与速裁紧密衔接，对于当事人不愿调解、调解失败的案件转入相衔接的速裁程序，由立案庭的法官根据案由进行快速审理裁判，切实提高商事案件审理效率，保障债权人的债权得到及时清偿。积极推动优化电子送达应用，多措并举丰富送达方式，切实保障送达工作的精准高效。严格规范执行节点，着力推进司法网拍制度化、系统化和专业化建设，充分发挥司法网拍相较于传统拍卖的优势，助力解决“执行难”。
（四）持续营造办理破产的良好环境
完善破产制度是化解企业矛盾、整合市场资源以及促进各类生产要素流通的关键举措，也是各经济体提升营商环境排名的重要抓手。围绕影响办理破产质效的时间、成本、结果三大因素，持续营造办理破产的良好环境。主要应从以下方面抓起：一是要持续对破产法律框架进行丰富与完善。《企业破产法》司法解释（三）的出台对破产法律框架完善意义重大，有力地推动了我国“办理破产”指标的提升。破产法律制度必须跟上营商环境改革步伐，结合立法现状与市场主体需求，应该对《企业破产法》有关内容与时俱进地进行适当修订，包括对破产程序的启动机制、破产案件的受理、债权人权益的保护、清算、和解、重整、跨境破产、关联交易和破产程序等方面须予以进一步的细化和完善。二是要完善破产审判机制。破产审判制度要继续围绕专业化的目标导向推进，建立专业化的破产法院和引进简易破产制度，适应优化营商环境对破产制度调整的需求[14 ]。 推进破产案件繁简分流，缩短破产案件的审理时间。三是要完善管理人制度。破产管理人制度的运行状况直接关涉破产审判质效的高低，成为影响办理破产案件的关键因素，必须高度重视此项改革的重要性。从人员选用、工作规范等方面推进破产管理人机制改革，鼓励地方对破产管理人协会的主管单位、职能范围和运行体系等进行实践探索。四是要推进破产审判外的配套制度建设。单方面依靠法院难以形成保障破产高效运行的合力，应积极推动建立政府、法院联动工作机制，协调解决破产过程中产生的职工安置及权益保护、保险税费等问题，实行破产财产网络拍卖制度，降低办理破产成本。
四、结语
在世界经济对流日益加剧和全球经济贸易规则重塑的情势下，法治化营商环境已经成为各经济体提升经济治理能力、参与国际贸易竞争的强力引擎。下一步，党和国家要坚持在法治框架内推进营商环境改革、在法治引领下推动营商环境发展，把法治化营商环境建设作为应对市场经济复杂形势的重要举措。积极鼓励地方进行试点探索，加快一些地方已经成熟见效的改革经验面向全国推广。同时还应在比较视阈下审视营商环境的优化进路，持续聚焦其法治化建设在实践方面與域外一流营商环境发展的现实差距，尤其需要在精简事项、简化流程、政府服务、提升商事审判质效和降低破产办理费用等方面加大改革力度，不断缩小我国营商环境与国际一流水平的差距，提升我国营商环境的整体竞争力。以推进“放管服”改革向纵深领域迈进为契机，对标世行最高标准、最高水平，推动出台更多法治化营商环境建设的硬举措，服务好新时代经济社会发展大局。
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责任编辑：王绍阳
收稿日期：2020-10-08
基金项目：云南大学研究生科研创新基金项目“云南自贸区营商环境的法治建设”（2019011）。
作者简介：戴琳（1973—），女，云南通海人，法学博士，云南大学法学院副教授，硕士生导师，主要从事民商法、知识产权法研究;
孙涛（1995—），男，云南曲靖人，云南大学法学院硕士研究生，主要从事民商法、知识产权法研究。
作者：戴琳 孙涛
信息化司法政务创新探讨论文 篇3：
政务公开促进地方经济社会发展的路径研究
摘 要：由于现代经济社会和科技的高速发展，信息交流十分迅捷，人与人交流更加密切。大数据顺应潮流，成为这个时代的必然产物，对于各地政府政务公开的履行具有一定的积极意义。它不仅能有效拓宽政务公开实踐的实施路径，也必然成为推动政府职能转变、职能优化的有效手段。因此，在大数据时代下对地方政府政务公开实践进行优化就显得十分重要。搞好政务公开工作，能改善传统的政府治理模式，满足人们对公共服务的新要求。因此，政务公开必定是地方政府行政管理制度的一次有效革命。
关键词：地方经济;社会发展;政务公开;路径研究
一、大同市地方政府政务公开现状
（一）探索摸索阶段
地方政务公开源于20世纪80年代的村务公开，当时“党政关系”刚被重视，政务公开主体的划分并不明确，同时制度设计略微单一，仅在预防腐败的领域有所体现。因此，党的十三大提出，“提高领导机关活动的开放程度。”[1]地方政府于1988年前后在所辖区内的行政村开始实行了“两公开一监督”制度，即公开村级重大事务决议内容和实施结果等。到90年代后期在村务公开取得较好效果的基础上，一些地方政务开始探索把村务公开实践的经验引进政府机关，并不断从内容和形式上优化规范。
（二）稳步实施阶段
2000年以来，各地政府的政务公开实践工作进入到稳步进行阶段。有以下三点创新。
1.政务公开机制动态化。从公开简单的“静态政务”扩展到了公开“动态政务”，围绕与群众切身利益的热点问题，不少地方政府开展了“权力公开透明运行”改革，实施“依据—决策—执行—结果”全流程公开[2]。比如，在大同市政府的民生工作方面，发布了畜牧补助发放、重大天气预报、疫情灾情以及突发公共事件预警、相关情况处理公开等信息;公开了房屋拆迁的进展情况、新型农村合作医疗开展情况、民政补助。公共卫生方面，公开了人民医院、中医院等信息公开指南，医疗事故处理方案结果、医疗收费标准等。
2.政府信息公开理念多元化。政务公开也由单纯“反腐监察”拓展到“反腐监察—引导舆论—便民服务”的三重维度。例如，疫情时期大多地方政府采用新闻发言人制度，要求有对外通报信息任务的部门必须设立新闻发言人，积极引导社会舆论，高效反馈民众所需民众所想[3]。例如，2011年，大同市人民政府网站经过升级改版，政府信息公开的网站服务功能简洁明了。其专栏中设有四大子专栏，分别为“政府信息公开目录”“依申请公开”“信息文件查询”和“政府信息指南”。其市民点击的专栏，能够查询市政府各部门、市直有关单位、各县区政务公示相关信息;特别是在“依申请公开”的子栏目口，市民能够直接从部门提出申请，并公示从全程申报到查阅资料的整个流程状态。另外，各部门各县区网站也同步发布各自单位主动公开的信息。
3.政务公开手段丰富化。信息技术的发展推动了电子政务形成，通过电子政务平台丰富政务公开载体，增强公开的时效性和便捷性，成为不少地方政府的选择。到2010年左右全国大多数省份均建立起成体系的电子政务公开平台，全国政务公开电子化体系基本成型。例如，大同市各政府机关对政府信息进行了梳理和编目，2011年共发布主动公开政府信息72 863条，其中机构职能类信息1 457条，占2%;政策法规类信息13 809条，占19%;工作动态类信息38 617条，占53%;决策类信息8 015条，占11%;行政职权类信息10 929条，占15%。主动发布信息量较大的部门，是人民政府办公厅、督查局、人力资本与社区保护局、民政局、住宅与城规工程建设委、土地资源利用局、卫生局、环境局、灵丘县、左云县、广灵县等。因此，信息技术体系推动了公开体系的进一步完善与发展。
（三）深化推进阶段
2020年以来，我国步入全面深化改革的新征程，地方政府政务公开实践进入了深化推进阶段。
1.全面推动政务网站的集约化平台建设。截至2020年12月31日，全市运行状态正常的政府网站21家。建立区级政府门户网站集约化平台1个，集约化子站16个，政府信息公共栏目38项，基本达到了区本级县（区）人民政府门户网站的统一服务标准体系、统一技术标准平台、统一安全维护、统一运维监管的工作目标。建立起横向涵盖区直机关、纵向贯通市县二级、综合打通政府各业务应用领域的区域性政务门户网站集约化平台。
2.政务公开的联动性增强。坚持党的领导，通过开展一系列主题教育实践活动，统一了各类政务公开主体的思想和行动，促进不同政务公开主体之间相互学习借鉴。组织开展了2020年度全市政务公开与政务信息专题培训，特邀专家教授对大同市各县区和市直各部门政务公开工作人员进行指导，通过培训工作人员增长了见识、学到了知识、找到了差距、明确了方向，全市信息公开工作得到全面提升。
二、大同市地方政府政务公开体系存在的问题
（一）大数据系统应用能力较弱
当今社会极速发展，处于信息化背景下的人们通过大数据系统，能够快速检索到可以利用的信息并运用到生活的各方面。在这样的时代背景下，本市政务服务中心由于多重原因导致技术的匮乏和高端技术人才的缺失。具体来讲，主要明显体现为“散”和“乱”两个方面：集约化水平程度不高，大批公共网络平台创新上线，使得信息过度碎片化，使用者的感受不佳;政府信息公布机构不标准化，规范程度还不高，大量政务信息公布网络，且目录化水平还不高，信息内容的传播便利性不足。因技术的匮乏，政务公开平台建设以及政府的科学决策、部门的科学管理，审批的执行都未能实现良好的发展，服务工作的理念与实质也脱离百姓的实际需求，不能满足百姓的实际需要，长期表现在服务办件滞留的状态。同时由于高端技术人才的缺失，对当前的大数据系统平台只能进行基础性建设，如网站浏览、查询、申报，很难进行创新性的突破，如未能实现与公民的双向沟通、政民互动。因此，实现信息和数据的综合利用尚有难度。
（二）管理机制不合理
1.人员管理分层。本市政务服务中心人员是由派出部门分配到地方开展政务服务工作的，原则上分属于两个机关考核。但本市对于政务人员的考核标准仅仅参考派出单位的意见，编制、人事、工资关系，未与地方政务服务点形成一致。工作服务地和考核由不同部门负责，考核参照标准就具有一定模糊性，这种双重管理模式会使工作人员在缺乏归属感和安全感，产生投机取巧、应付差事等心理。
2.人员分配标准混乱。由于本市对于政务工作认识和重视程度不够、工作人员的重视程度不高，对工作人员的选拔及派出的机制也不完善。因此，驻派单位的领导层对政务服务中心派出工作人员的标准不尽相同。目前是按照政务窗口的服务内容的重要程度分配人员，核心业务派出业务能力强的工作人员用于树立形象，形成一定的政务透明、公开、高效的假象。而有些部门由于政务服务工作窗口经常无人问津，出现了象征性成立窗口的现象，同时安排一些基本不会操作数据系统的、年龄较大、业务素质不高的人员。这种不统一就会导致窗口工作人员素质参差不齐，为正常的管理带来极差的影响。
（三）“一站式”服务不到位
政务公开的理念是与民沟通，为人民服务，以人为本。其实质是提供政府与百姓的沟通桥梁，以达到直接对话的目的。因本市政府重视程度不够等多方面的原因，政务公开系统目前并没有真正意义上达到与民互通的状态。如，政务大厅的部分实际办理功能仅停留在简单操作，而具体事项的真正办事权利依然留在原派出机构，或者是无法现场多窗口办理仍然需要跑很多部门，严重影响了办事效率。据统计，本市政务服务中心在2019年上半年的前三个月内当场办结的事项不到一半，服务的“一站式”仍未到位。
三、优化大同市政府政务公开体系的路径考察
思想上，首先要改变对于政务公开实质的理解，其不等同于政府信息发布，而是面向全民的一种开放式信息共享。其次，要将政务信息公布、政策公开、纪检监察、宣传工作相协调，利用大数据技术推动各项工作的开展。在贯彻以民生利益为中心，实现我国政府管理制度与社会治理能力现代化，统筹考察制度安排。同时，要改变对政务公开的传统观念，破除只是政府发布任务的中转站的错误认识。地方政府应适应数据化时代要求，形成服务与交流的双循环意识，以民众“看得明、听得懂、信得过、能监管”作为政府政务公开的首要准则与初心使命，由原来的单方面输出转变为地方政府与民众的双向互动，更好地体现全心全意为人民服务理念。
（一）坚持信息共享，提高数据系统平台应用能力
信息通讯技术发达，极大地提高了公共信息传播速度与数据的多样化程度，实行数据共享，建立部门统筹的政务信息服务平台首先就必须运用互联网、云计算等手段，达到网上平台构建的集约化[4]。但由于本市大数据系统应用能力较弱，上述实施遇到了瓶颈。首先，吸纳高水平人才来本市进行技术性革新，将党务公开、司法公开、社会服务等信息从政府门户网站上迁移出去，将政府门户网站打造成统一的信息发布平台。其次，举办系列讲座强化人员意识与可操作性，形成长期性的培训机制与创新发展机制。最后，要探索政务公开的规范化建设，对政务公开平台实行规范化改进，按照全国统一的编写指南形成信息目录，有利于百姓更便捷地查询，更好地实现与公民的双向沟通、政民互动。
（二）坚持政策创新，完善透明式机制
从中共中央、国务院对全面政府信息公开的重大战略部署出发，积极开展范围广泛、力度强大的信息开放与探索工作。从全国各地人民政府所提出的关于全面推动政务公开工作的实施细则来看，许多地区均在国务院实施细则的基础上，开展了政策创新[5]。进一步全面推动政府开放也应坚持政策创新，以形成更大的开放格局。首先，强调地方政府的重视程度，优化派驻人员考核标准，形成相对稳定的一体化工作考核机制，使工作人员有一定的归属感，才能更好地投入政務公开工作。同时，地方政府要建立结构化的人员派出机制，统筹工作人员的实际操作能力，高效地分配至各个机构，形成集约化的一体式服务结构，向百姓展现良好的精神风貌。
（三）坚持协调推进，保障高效办理
全面推动政务公开工作，就必须通过统筹推动，增强制度性与联动性，以健全政府信息公开的保障机制，保障信息公开高效进行。首先，必须拓宽地方政府公共服务范畴下放权力至地方政务公开窗口办理机构，逐步探索将大型医院、地方性银行、抗震、天气等政府部门以及百姓更熟知的相关板块列入当地中央的政务公开体系，使百姓更好地参与政务公开，更好地建立政府与民众的一体化沟通机制。其次，强化绩效监管，实行动态化绩效考核，形成高效的服务机制，形成“一站式”服务。其中，对工作人员进行阶段考核，内容可包括政策阐释、百姓服务、热点应对、平台运用等方面，熟知工作的领域的一切知识，增强工作能力与个人水平。基于考评的专业性，可依托第三方机构进行[6]。由年终考评变为动态考评与年底考评的组合。最后，贴近百姓生活，增加群众参与度，线上线下相结合，一方面利用微博、微信、客户端等新兴媒介来丰富考评途径，另一方面线下积极收集百姓的需求，完善意见收集以及反馈办理机制。
结语
我国政府的工作宗旨是为人民服务，政府工作的基本原则是对人民负责。地方政府无疑是距离人民群众最近的组织结构，提高政府为人民服务的自觉性，落实多样化的群众需求，搭建好政府、群众沟通的桥梁，让百姓敢说话，说实话，加强地方监管机制，使政府办事透明化、公开化。相信在制度不断完善和管理机制不断优化的基础上，地方政务服务水平必将取得很大进步。
参考文献：
[1] 陈文.政务服务“信息孤岛”现象的成因与消解[J].中国行政管理，2016，（7）：10.
[2] 王太明.民主协商视域下网络空间治理的现实挑战及路径调适[J].领导科学，2019，（6）：78-81.
[3] 马宝成.政务公开的基本概念和基本理念探析[J].辽宁行政学院学报，2001，（1）：5-7.
[4] 陈文.政务服务“信息孤岛”现象的成因与消解[J].中国行政管理，2016，（7）：10.
[5] 李曦靖.基层政务公开标准化问题分析及对策探讨[J].质量技术监督研究，2020，（6）：19-21.
[6] 厉梅，卢柏秀.全媒体时代政务公开中的公文“形式主义”探析[J].行政管理改革，2020，（10）：62-67.
作者：张力丹 陈丝露