小编精心整理了《支农服务论文范文(精选3篇)》，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友。摘要：由于我国长期二元经济结构的影响，造成农村金融制度设计不合理，农村金融机构支农作用严重弱化，从而导致农村经济发展资金瓶颈长期存在。必须从整体着眼，重新对农村金融机构、政府功能进行定位和战略性调整，推行全面的农村金融制度改革。从新制度经济学的分析视角，提出了农村金融支持农村经济发展的具体措施。
第一篇：支农服务论文范文
强化服务“三农”责任践行金融支农使命
姜丽明就《关于做好2014年农村金融服务工作的通知》答记者问
2014年农村金融服务工作的重点是：强化服务“三农”责任，保持涉农信贷投放总量持续增长;稳定大中型银行县域网点;增强农村中小金融机构支农服务功能;加大对新型农业经营主体的支持力度;保障国家粮食和主要农产品生产安全;深入推进“三大工程”;坚持试点先行，慎重稳妥开展“三权”抵押融资;强化农村金融差异化监管
“坚持把解决好‘三农’问题放在全部工作的重中之重”——3月5日，两会期间，李克强总理在人大会议开幕时所作的政府工作报告中再次强调，凸显了党中央对“三农”问题的重视程度。
实际上，为持续改善农村金融服务，根据中央农村工作会议、2014年中央一号文件精神和2014年全国银行业监督管理工作会议有关部署，银监会办公厅已于2014年2月28日下发了《关于做好2014年农村金融服务工作的通知》(银监办发〔2014〕42号，下称《通知》)，强力推进全国范围内的农村金融服务工作。
3月6日，两会召开之际，银监会合作部主任姜丽明围绕《通知》中的核心内容，向媒体进行深入解读，并接受了本刊记者的专访。以下为本刊记者采访录——
《中国农村金融》：姜主任，您好!突出强化银行业金融机构服务“三农”责任，是《通知》的一大亮点，那么具体的原则要求有哪些?
姜丽明：“三农”问题事关经济社会发展全局，各级监管部门和银行业金融机构要认真学习中央农村工作会议和中央一号文件精神，深刻认识到在我国现代化建设进程中，农业还是“四化同步”的短腿，农村还是全面建成小康社会的短板，农村改革发展还面临诸多困难和挑战;牢牢把握中央关于坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重的工作方针;深刻领会新形势下全面深化农村改革、加快推进农业现代化战略决策的重要性和紧迫性，切实提高思想认识，勇于承担金融支农责任，强化服务“三农”职责，充分发挥银行业金融机构支农服务合力作用，不断加大强农惠农富农金融支持力度，促进城乡金融一体化发展。银监会要求，2014年，在保持合理信贷投放总量前提下，银行业金融机构要继续坚持“有扶有控、有保有压”原则，积极调整信贷结构，将信贷资源向“三农”倾斜，突出加大对现代农业的金融支持，增强农村金融服务的针对性和有效性，持续加大对“三农”的信贷支持力度。
《中国农村金融》：加强农村金融服务，县域是主战场。银监会在引导大中型银行网点布局等方面有何种战略性引导政策?
姜丽明：大中型商业银行要优化农村地区机构网点布局，稳定现有县域网点，拓展乡镇服务网络，探索城乡网点设立挂钩政策，严格限制现有乡镇网点撤并，适度提高农村地区网点覆盖水平。鼓励商业银行单列涉农信贷计划，下放贷款审批权限，持续提高县域存贷比。商业银行要根据自身业务结构和特点，建立适应“三农”需要的专门机构和运营机制，创新推广专业支行和信贷工厂等服务模式，建立符合涉农业务特点的决策和审批流程，增强服务“三农”功能。支持和鼓励商业银行健全向“三农”业务倾斜的绩效考核和激励约束机制，科学设定考核分值权重。
农业银行要深化“三农”金融事业部改革试点，完善试点县域支行“六单”运行机制，充分发挥机构网点联结城乡的协同效应，加大“三农”信贷投放和资源配置力度。邮政储蓄银行要立足服务农村和社区的零售银行定位，逐步扩大涉农业务范围，加快邮政储蓄资金回流农村进度，不断提高“三农”贷款占比。农业发展银行要强化政策性金融职能定位，加大对农业开发和农村基础设施建设的中长期信贷支持。鼓励支持其他商业银行发挥自身专长，发展县域涉农业务。
《中国农村金融》：农村中小金融机构应如何增强支农服务功能?
姜丽明：农村中小金融机构应更好地发挥支农服务主力军作用。
一方面，要加强农村信用社支农服务能力建设。一是稳步推进农村信用社产权改革。在总体保持县域法人地位稳定、维护体系完整的前提下，积极稳妥组建农村商业银行，培育合格的市场主体。鼓励社会资本投资入股，提升民间资本股比，壮大支农资本实力，提升“三农”服务能力。二是健全面向“三农”的公司治理和运行机制。建立支农服务股东承诺制度，完善“三农”业务相对独立的管理机制，健全基层机构网点加大涉农投放的激励约束机制和考核评价机制，指导农村商业银行在董事会下设立“三农”委员会，增强对服务“三农”发展战略的引导和强化作用。三是加快处置高风险机构。吸收社会资本参与高风险机构重组改造，适当放宽持股比例要求。四是完善农村信用社管理体制。省联社要切实淡出行政管理，强化服务功能，做好指导协调，整合放大服务“三农”能力。
另一方面，要稳步培育发展村镇银行，重点加快在农业地区、产粮大县的布局。要进一步提高民间资本的参与度，坚持股东本土化和股权多元化，坚持经营的专业化和服务的差异化、特色化，按照有利于强化社区金融服务、有利于防范金融风险、有利于完善法人治理原则，优先引入当地优质企业和种养大户投资入股，科学调整主发起行与其他股东的持股比例。
此外，银监会支持由社会资本发起设立服务“三农”的金融租赁公司，与农机设备制造商加强业务合作，开展涉农金融租赁业务。鼓励县域组建政府出资为主、重点开展涉农担保业务的融资性担保机构，支持其他融资性担保公司为农业生产经营主体提供融资担保服务。
《中国农村金融》：银行业金融机构应如何做好对新型农业经营体系和现代农业的金融服务?
姜丽明：当前，我国正在面临由传统农业向现代农业过渡的重要时期，银行业金融机构要着力加大对新型农业经营主体的支持力度，促进提高农业规模化集约化经营水平。要积极探索建立与农业规模化集约化经营相适应的金融组织体系、经营管理体系、金融产品体系、风险分散转移体系、农村信用体系和政策扶持体系，持续加大对联户经营、专业大户、家庭农场、新型农民合作组织和农村集体产权股份合作制企业等新型农业经营主体的支持力度。一是将各类新型农业经营主体纳入信用评定范围，建立信用信息档案，做实信用信息基础。二是提高新型农业经营主体授信额度，重点支持发展层次高、经营效益好、带动能力强、信用状况佳的新型农业经营主体。三是创新服务模式，优化业务流程，完善管理制度，加大对新型农业经营主体金融服务的激励考核力度。四是创新契合新型农业经营主体需要的金融产品，鼓励开展自助循环流动资金贷款品种，探索扩大可用于贷款担保的财产范围，推广产业链金融模式，满足多元化金融服务需求。五是积极配合地方政府开展农村土地确权登记颁证工作，推动建立健全农村土地流转服务平台和抵押配套措施，为有效开展抵押贷款业务创造良好环境。
在农业部门确定的农业规模化集约化发展试点省份和地区，组织开展金融支持农业产业化规模化经营试点，研究制定试点工作方案。试点省份银行业金融机构要结合实际，创新方法，认真做好试点工作。
《中国农村金融》：“把13亿中国人的饭碗牢牢端在自己手中”，中央高度重视粮食自给与粮食安全问题。银监会对银行业金融机构支持粮食产业有何针对性部署?
姜丽明：银监会要求，涉农银行业金融机构要突出加大对农田水利、农业科技和现代种业的金融支持，着力保障国家粮食和主要农产品生产安全。一是将农田水利建设作为信贷支持优先领域，加大政策性金融的支持力度，允许农业发展银行发放符合中央政策的农田水利类项目新增平台贷款。二是支持科技型农业企业成长，加大对农业技术转移和成果转化、农业高新技术产业示范区和农业科技园区建设、科技特派员下乡创业行动的信贷支持。支持开办农村科技专利质押融资业务。三是积极助力育繁推一体化种子企业做大做强，农业发展银行要加大对种子收储加工企业的信贷支持力度。四是创新支持农业走出去战略的金融产品，支持企业到境外投资农产品仓储物流设施，参股并购农产品加工和贸易企业，开展农业生产和进出口合作。
银监会要求，各银行业金融机构要按照确保谷物基本自给、口粮绝对安全的要求，着力满足粮食和其他主要农产品生产、加工和流通各环节的有效信贷需求。要认真开展春耕秋种生产资金需求调查，合理制定和及时调整信贷投放计划，多渠道筹措资金，合理把握投放节奏。要配合农产品价格形成机制改革，开展粮食生产规模经营主体营销贷款试点，对符合条件的种植大户、家庭农场，可探索以当年种植的农产品、生产及配套辅助设施作抵(质)押的融资服务创新。
《中国农村金融》：实践证明，农村中小金融机构支农服务“三大工程”对于提升农村金融服务起到了巨大的推动作用。今年银监会对此项工作的进一步开展有何具体部署?
姜丽明：弱势群体对贷款支持的渴望更强烈。2012年6月银监会启动实施的农村中小金融机构支农服务“三大工程”受到各方面普遍好评，今年，我们将持续深入推进这项工作，提高农村金融服务普惠度，大力推广微贷技术，打造支农服务特色品牌。一是持续推进金融服务进村入社区工程。继续加强农村基层服务网络建设，稳步增加乡镇和社区服务网点。加快空白乡镇机构网点新设工作，对暂不具备设立标准化网点条件的乡镇和人口密集的行政村，不断优化多种形式的简易便民服务。以金融电子机具和自助服务终端为主要手段，重点推动基础金融服务向行政村有效延伸，工作基础较好的省份要加快实现基础金融服务“村村通”。二是持续推进阳光信贷工程。充实内容、扩大范围、创新机制、规范评议，持续强化对涉农信贷全过程的公开化、透明化管理和社会监督，坚决杜绝以贷谋私行为，促进解决农民“贷款难”问题，不断增强融资服务可得性。三是持续推进富民惠农金融创新工程。创新量体裁衣式的农村金融产品和服务方式，丰富返乡农民工、下岗职工、农村青年、农村妇女就业创业系列产品，创新支持城镇化建设金融产品，开办住房、家电、子女上学等消费贷款和民生金融业务，持续提升服务契合度。
《中国农村金融》：在开展农村“三权”抵押融资方面，银监会有哪些政策导引?
姜丽明：总的原则是，坚持试点先行，慎重稳妥开展“三权”抵押融资。在林权抵押方面，各银行业金融机构要认真贯彻落实银监会、国家林业局《关于林权抵押贷款的实施意见》，探索创新林权抵押业务品种，合理确定贷款期限，不断加大对林业发展的有效信贷投入。关于承包土地经营权及农民住房财产权的抵押，要按照中央关于“允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”和“慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”的要求，慎重稳妥开展抵押融资试点，发挥其在信贷融资方面的作用。一是重点支持在城镇化和农业产业化程度较高地区，探索开展相应的抵押贷款试点，丰富“三农”贷款增信的有效方式和手段。二是坚持依法自愿有偿原则，操作过程中要注重做到不改变土地集体所有性质，不改变土地用途，不损害农民土地承包权益。三是要结合抵押业务特点，探索融资模式，创新融资产品，完善业务流程。四是注重贷后管理和风险评估，密切跟踪抵押资产状况，加强贷后管理，做好贷款风险评估和动态监测。五是加强与地方政府的协调配合，积极推动建立“三权”确权登记、评估流转以及融资风险分担和政策支持机制。
银行业金融机构要结合“三农”发展特点，创新多样化的抵押担保模式，大力拓展抵押担保物范围，因地制宜推广多种抵押贷款方式，让农民“沉睡”的财产变成活化的资金。
《中国农村金融》：农村金融有其特殊性，对农村金融的监管将在哪些方面着力?
姜丽明：作为监管部门，我们要加强监管能力建设，强化农村金融差异化监管。各级监管部门要适应农村金融发展需要，不断完善监管制度，改进监管方法，丰富监管手段，提升监管有效性。一是加强监管引领。要切实加强信贷投向监管，引导加大涉农信贷投放，对金融机构创新涉农业务产品、在服务薄弱地区设立机构网点，要积极开辟准入绿色通道。支持符合条件的机构发行专项用于“三农”的金融债，增加支农信贷资金来源，对募集资金发放的涉农贷款不纳入存贷比考核。二是加强监督考核。落实银行业县域法人机构一定比例存款投放当地的要求，加大县域信贷投入。督促银行业金融机构提高对分支机构“三农”业务考核的分值权重，加强支农服务机制建设。落实差异化监管政策，适度提高涉农不良贷款容忍度。三是加强风险防控。实施多层次的风险监测预警制度，切实防范涉农信贷风险。督促银行业金融机构强化涉农贷款风险管理，提高涉农贷款服务效率和质量，保证有效支持农村实体经济发展。
作者：徐春培
第二篇：农村金融在支农服务中的问题及对策研究
摘要：由于我国长期二元经济结构的影响，造成农村金融制度设计不合理，农村金融机构支农作用严重弱化，从而导致农村经济发展资金瓶颈长期存在。必须从整体着眼，重新对农村金融机构、政府功能进行定位和战略性调整，推行全面的农村金融制度改革。从新制度经济学的分析视角，提出了农村金融支持农村经济发展的具体措施。
关键词：农村金融；金融服务；新制度经济学
文献标识码：A
由于我国农村存在严重的金融抑制现象，导致农村金融制度不健全，农村经济发展所需资金不足，严重制约了农村经济发展。必须深化农村金融制度改革，完善农村金融服务体系，优化农村金融资源配置，增强农村金融服务功能，增加对“三农”的信贷投入，促进农民增加收入，这对实现农村经济发展的长远目标及全面建设小康社会具有十分重要的现实意义。
一、农村金融制度的理论分析
制度是确立经济主体之间相互关系的行为准则，农村金融制度安排亦是如此，它是农户、农村基层政府、中央政府和农村金融机构内部人等就界定农村金融资源的所有、使用、收益和处置等一系列权利而达成的一组正式和隐含契约。在当前经济金融制度结构安排下，这组正式或隐含契约使得各利益主体的互动博弈很难导出高效率的农村金融制度安排。
经济发展是金融發展的前提和基础，而金融发展又是经济发展的动力和手段，它们是相互制约、相互促进的关系。据此，1973年美国经济学家罗纳德·麦金农和爱德华·肖提出了著名的金融抑制理论。所谓金融抑制是指政府通过对金融活动和金融体系的过多行政干预抑制了金融体系的发展，而金融体系的发展滞后又阻碍了经济的发展，从而造成了金融抑制和经济落后的恶性循环。作为世界上最大的发展中国家，我国广大农村市场化程度和现代化程度非常低，存在着严重的金融抑制现象。
当前，我国农村金融抑制体现在两个方面：第一是农村金融供给的结构性失衡。首先，农村金融机构布局的抑制。由于小农经济对资金需求的零散性，以及小农经济所蕴含的高风险性与现代金融机构所追求的资金规模化和安全性之间存在尖锐的矛盾，造成了农村金融网点的撤并和金融业务的收缩，呈现出明显的机构布局抑制特征，农村金融机构不能有效地为广大农村提供金融服务。其次，农村金融信贷发放抑制。农村正规金融机构为了防范金融风险，将贷款审批权上收，致使县级以下网点变成上级行吸纳存款的“机器”。再次，农村金融业务抑制。随着农村发展性农户和市场性农户的增多，对金融服务也产生多样化的需求，但农村金融机构服务落后，缺乏创新，使得农村金融服务矛盾突出。第二是农村金融供给总量不足。首先，农村正规金融机构受利益驱动，信贷资金向一些利润较高的行业和产业转移，导致农村资金大量转移。其次，国有商业银行战略调整，其在县域内的营业机构和信贷规模也相应萎缩；有的金融机构甚至在农村只存不贷，挤占和流失了大量农村资金。
二、现阶段农村金融机构在支农服务中存在的主要问题
(一)农村正式金融机构支农作用弱化
农业发展银行是政策性银行，其目标是支持整个农业开发和农业技术进步，保证国家农副产品收购以及体现并实施国家的农业产业政策。但在实践中，其支农职能不断弱化，已演变为专门从事粮棉油收购贷款的银行，并没有充分发挥政策性银行应有的作用，而且其职能定位也发生了偏离。
农业银行是以工商企业为主要服务对象的国有商业银行；随着商业化改革的提速，农业银行已完全转变为商业性银行，从以支持农业为主转变为以支持工商业为主，在商业利益的驱动下，涉农贷款比重明显降低，目前其农业贷款所占比例已降到10％左右，在农村金融体系中的主导地位日趋弱化。虽然农业银行在大多数地区都设有县级分支机构，但是由于其实行严格的贷款权限控制，普遍只存不贷或存多贷少，致使农村资金供求矛盾更加尖锐。
农村信用社主要定位于为农户服务，但长期形成的弊病如产权不清晰，所有者缺位；历史包袱过重，资产质量差，经营困难，潜在的经营风险很大；法人治理结构不完善等。虽然进行了渐进式的改革，但基本上停留在内部组织机构体制和行业管理体制的层面，没有实质性的制度突破。使其在支农过程中的作用被严重弱化。
中国邮政储蓄银行虽然已经正式成立，但是“只存不贷”的单一金融服务功能没有完全改变，抽走了大量的农村金融资源，其65％的储蓄余额来自县及县以下地区。
(二)农村非正式金融机构作用凸显
非正规金融机构也就是民间金融组织，主要包括典当业、私人钱庄、民间集资、民间自由借贷等农村民间金融活动。由于农村正规金融供给严重不足，多种形式的农村民间金融活动异常活跃，已经成为农村借贷的主要渠道。国际农业发展基金会的研究报告指出，中国农民来自非正规金融市场的借款大约为来自正规金融机构贷款额的四倍。对于农民现实金融需求的满足来说，非正规金融市场的重要性已大大超过正规金融市场。
农村金融制度存在的众多问题说明，农村金融制度必须改革，必须从整体着手，重新对农业银行、农业发展银行、邮政储蓄银行及农村信用社进行功能重新定位和调整，并组建新型的农村金融机构，推行全面的农村金融改革，建立更完善、更有活力的真正为“三农”服务的农村金融制度。
三、深化农村金融制度改革，建立现代农村金融制度
(一)加大政策性金融支农力度
建立现代农村金融制度，必须要研究农业发展银行如何更好地发挥政策性金融的支农作用，加强支持农村基础设施建设。截至2008年10月，我国农业发展银行的贷款余额仅为10224亿元，只占金融机构贷款总余额26.17万亿元的3.9％，其中支持农业基础设施建设的贷款仅为446亿元，占农业发展银行总贷款的4.4％。国家必须对其实行政策性扶持，实行积极的支持和保护政策。
(二)发挥国有及股份制商业银行的支农作用
建立现代农村金融制度，要充分发挥农业银行为“三农”服务的骨干和支柱作用。目前，农业银行在我国县和县以下有28000多个营业网点，具有扶持“三农”的网点优势，是农村金融业的骨干。同时，建立现代农村金融制度，要充分发挥邮政储蓄银行服务“三农”生力军的作用。邮政储蓄银行拥有36000多个网点，拥有一体化的电子网络，资金实力雄厚，存款余额近16000亿元。鉴于商业银行的趋利性和大量分流农村资金的状况，建议考虑借鉴国外做法，明确各行分支机构在城乡的资金使用比例，或要求商业银行将存款增长的一定比例用于购买农业政策性金融债券。
(三)深化农村信用社体制改革，发挥其支农
主力军作用
建立现代农村金融制度，对原有农村信用社改革必须要继续执行国务院《关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》精神，把农村信用社逐步办成为“三农”服务的社区性地方金融机构，充分发挥农村信用社农村金融主力军和联系农民的金融纽带作用。
(四)创新发展适合农村特点和需要的新型微型金融机构及微型金融服务
为了有效配置金融资源，引导资金流向农村和欠发达地区，改善农村地区的金融服务，近年来的中央一号文件都提出了应鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构，大力培育小额信贷组织，引导农户发展资金互助组织，切实提高农村金融服务。
(五)积极引导农村民间金融组织健康发展，努力培育农村金融多元化主体
要突破农村金融供给的瓶颈，解除农村金融供给抑制，就必须引入竞争机制，放宽农村金融市场的准入门槛，逐步消除农村金融市场的进入壁垒，适当地发展民间金融，进一步拓宽农村金融的供给总量。民间金融是需求诱致性制度变迁的结果，它消除了农户向正规金融机构借贷信息不对称和借贷壁垒的桎梏，应当给予其合法地位。民间金融改革的关键就在于建立市场的准人机制，不能比照城市设立商业银行的标准设立，应根据实际情况，因地制宜地制定准入标准，并加以严格执行。
同时，要从完善法律、制度、政策人手，引导和鼓励民营的小额信贷银行、合作银行、私人银行等多种形式的农村民间金融健康发展，使其合法化、公开化和规范化，并纳入到农村金融体系中加以监管，以增加农村金融的服务供给，满足“三农”多层次的融资需求。同时，还要通过积极鼓励城市各类银行的金融网点向农村延伸，鼓励外资银行开展农村金融业务，使农村金融主体逐步实现多元化，满足“三农”对资金的需求。
(六)充分发挥政府的作用，加大农村金融政策扶持及健全普惠、保障机制
在当前我国农村金融制度变迁中，政府能够且必须发挥其重要的不可替代的作用。要综合运用财税杠杆和货币政策工具，定向实行税收减免和费用补贴，引导各类农村金融机构延伸和发展对农村的金融服务，如对涉农贷款比例较高的农村金融机构制定更为优惠的存款准备金政策以及更為灵活的利率政策；引导涉农部门及财政、社保资金存人农村信用社，增加粮食主产区支农再贷款的额度，并延长贷款期限等；降低直至取消对农村信用社征收的营业税；充分发挥公共财政在农村的作用，实行农业贷款财政贴息、风险损失补偿等。
党的十七届三中全会明确提出了要探索建立政策性农业保险制度。从2004年以来连续六年的中央一号文件都对发展政策性农业保险提出了明确要求。近年来中央和地方各级政府对农业保险的支持力度不断加大，并推进了各种形式的农业保险试点。农业保险领域逐步拓宽，险种已达160多个，但农业保险的覆盖面还不强，农业保险法律缺位，农业风险管理机制尚不健全，再加上全球气候的变化和生态环境的恶化，我国农业自然灾害发生的频率和强度显现加剧趋势，灾害事故的破坏力和造成的经济损失愈来愈大。因此，尽快建立农业再保险和巨灾风险分散机制就显得十分迫切和必要。
同时，要建立政府扶持、多方参与、市场运作的农村信贷担保机制。近年来，我国各地开展了形式多样的农村信贷担保的探索，如政府出资，政府运作；政府出资或参股，市场化运作；以盈利为目的的商业性担保等，但由于以上担保形式存在诸多制约因素，如规模小、资本金少、风险化解和补偿能力低、监督管理薄弱等，发展建立健全农村保险服务体系还任重道远。
应该说，农村金融问题关乎“三农”的发展，情况极为复杂。我们要从建设社会主义新农村和全面实现小康社会的高度关注农村金融问题，不断扩大农村金融的发展空间，改进和完善农村金融服务，切实防范和化解农村金融风险，促进农村金融业的良性运行。
作者：孙保营
第三篇：财政支农与金融支农整合论
摘 要：改革开放以来，中国扶持“三农”的财政与金融手段均陷入困境且难以自拔;财政方面的问题主要是支农效率低下的问题，金融方面的问题主要是商业性金融大举撤离农村问题。基于财政支农、金融支农双重困境的现实，应超越财政支农或金融支农的单一视角，着眼于二者的整合，探索使二者优势互补并同时增强二者支农绩效的可行路径。
关键词：财政支农;金融支农;二重困境;整合论
引言：走出财政、金融支农二重困境急需另辟蹊径
财政与金融是当今世界各国支持农业发展的两大政策工具，其效率决定着各国农业发展的速度与质量。中国是农业大国，农业、农村与农民(以下简称“三农”)在经济社会发展中十分重要，而“三农”的弱质性决定了必须进行持续有效的扶持，其基本手段主要是财政与金融。从总体上讲，财政支农与金融支农的成效是显著的，但国家扶持”三农”的财政与金融手段在新的发展环境下也陷入困境。财政方面主要是支农效率低下且支农规模增长乏力问题;金融方面主要是农村金融因农村市场特质性导致其收益与成本不对称而大举大举撤离农村问题。
关于财政支农，现有学术观点大致分为三类：一是规模论，呼吁政府应增加财政支农投入，尤其是增加农村公共品投入，以改善农村居民的生产、生活条件和农村的投资环境(陈阿兴，2002;廉桂萍，2003);二是效率论，强调应加强财政支农资金的使用管理以提高其效率(张悦玲，2001);三是整合论，提出应通过整合分散于政府各部门的财政支农资金以提高其使用效率(姜长云，2004)。政府的财政支农政策受国家目标函数决定①，也受到学界主流观点的影响。近两年，财政部出台整合财政支农资金的政策措施即是二者综合影响的产物。由于商业性金融纷纷撤离农村，而政策性金融功能弱化，农村金融市场基本上只剩下合作金融。在合作金融支农问题上，目前学术观点大体有三种：一是存量②论，主张通过存量改革来增强其支农能力(谢平，2001;张雪春，2006);二是增量③论，强调应将民间金融合作化以增加支农投入(张乐柱，2006);三是增量渐进发展论，主张农村合作金融应走增量渐进发展道路以突破“存量改革难”与“增量发展受阻”的双重困境，并实现在增加金融支农力量的同时力促存量改革之目的(陈池波，彭克强，2007)。同时，学术界关于设法阻止或减少农村资金外流并吸引外部资金回流农村的观点已被中央采纳。
但是，整合财政支农资金的难度大，成本高，在经济上未必合理，即使形式上实现了整合，也会由于整合成本大于整合收益使得整合的实效大打折扣;而在市场经济条件下，硬性阻止商业性金融及已异化的农村信用社(以下简称农信社)“脱农”未必可行，因农村市场特性决定了商业性金融在农村发展不太理性。可见，两大支农主体和两股支农力量分别改革以增强各自的支农能力效果并不明显，为此，需要转换思路，探寻新的改革路径。本文试图超越财政支农或金融支农的单一视角，着眼于二者的整合，使二者同在“支农”目标约束下扬长避短、优势互补，提高支农绩效，并最终从困境中走出来。
财政支农与金融支农整合的客观必然性
在现行投融资体制下，金融支农的作用难以发挥，因农业的弱质性，金融不宜按商业化模式“支农”，政策性金融若支农方式不当也难有效果;而整合财政、金融支农则是同时发挥财政、金融支农作用的关键。财政支农与金融支农政策的根本目标一致，但因二者执行主体不同，支农原则、方式各异，加上部门协作意识不强、政策沟通不够及“三农”问题本身的复杂性等，导致二者各自为政。一是金融部门在制订信贷政策及组织信贷投放时，很少考虑财政支农政策;二是财政部门在安排支农支出时也很少寻求与金融资金的配合，未将两者统筹安排以发挥其杠杆效应。财政、金融支农的这种“单干”局面，大大弱化了支农资金的政策功能和使用效率。因此，迫切需要对财政支农与金融支农进行整合。
1.财政支农与金融支农整合的必要性：(1)财政支农与金融支农分则两伤、合则两利。一是分则两伤，因财政很难克服自身的支农弱点，而金融亦难以改善其所处的外部支农环境，若二者分别独立运作，即便各自开展改革以试图解决自身的矛盾与问题，最终仍将导致二者均陷入支农困境的局面;二是合则两利，若把财政与金融整合起来形成支农合力，二者扬长避短，发挥各自的支农比较优势，最终将带来提升两者支农绩效的合作共赢局面。(2)整合财政支农与金融支农，可以提高财政资金使用效率，放大支农资金总量，且由金融机构操作支农资金可以有效解决财政支农渠道多、项目杂、投入散、管理乱等问题。(3)在整合财政支农与金融支农并提高财政资金使用效率且放大支农资金总量的基础上，可以适当削减县级财政配套资金的数量以减轻县级财政压力，财政亦可能拿出更多资金投入农业科研，并带动更多的金融资本进入农业科研领域，以促进农业科技创新开发。(4)当前，“三农”发展出现劳动、土地、资金“三缺一”的局面，即“三农”发展遭遇资金短缺的制约。从更大范围讲，目前“三农”问题、金融问题乃至反腐倡廉工作(笔者姑且称之为中国“三大难题”)举步维艰，其实都与当前的资金支农困境不无关系，因为“三农”问题牵一发而动全身。当前，政府正在财政支农与金融支农两个“战场”奋力突围，但效果均不理想。如果能将财政支农与金融支农整合起来，并确立金融机构的核心地位，则很可能盘活财政与金融两股支农力量。
2.财政支农与金融支农整合的可行性。(1)正在试点的整合财政支农资金的政策与实践表明，政府已认识到“整合”相关支农资源的重要性，既然必须整合分散于政府各部门的财政支农资金，那么为何不能适时整合财政、金融两股支农力量?因为分散的财政支农资金也好，金融支农资金也罢，其共性是支农资金，其政策本质在于“支农”，在“支农”大前提下，整合财政支农与金融支农不仅是必要的，而且是可行的。(2)整合财政支农资金是整合财政支农与金融支农的必要准备，而整合财政支农与金融支农则是整合财政支农资金的必然趋势。虽然财政支农资金整合已经取得一定成效，但提高财政支农资金效率还需要金融支农政策的配套跟进。财政支农资金整合的成功须同时满足三项条件：一是整合后，财政支农资金的使用效率得以大幅提升;二是整合后，财政支农资金的规模急剧扩张，能基本满足“三农”发展对资金的需要;三是国家开展配套的行政机构改革，大幅精简涉农机构、人员，建立一支精干高效、务实负责、廉洁奉公的涉农公务员队伍。笔者认为，这三个条件均难以满足，原因有三：一是在现行行政管理体制下，部门间的利益关系盘根错节，整合就意味着利益关系的调整，而这正是改革的难点所在。二是在目前财政状况下，大幅增加支农财政投入并不现实。改革以来，财政支农系数④在波动中以较快的速度从1978年的048上升至2005年的061，升幅达271%;若从1984—2005年看，财政支农系数从026快速升至061，上升1346%。这说明，改革以来，国家对“三农”问题是高度重视的，近几年来政府在支农投入上保持了持续稳定增长态势，然而，农业是一个劳动密集型产业，作为一个各项事业均急需财政投入的发展中大国，不可能使财政支农系数达到1以上;且政府支农的缺陷主要不在于财政支农的规模而在于财政支农资金的使用效率。三是现阶段彻底改革行政体制并不可行，因为在构建和谐社会的环境下，大幅精简涉农部门、人员只能是一种美好愿望，难以成为解决现实问题的依托。可见，整合财政支农资金只是达到整合财政支农目标的必要条件而非充分条件。(3)农业综合开发实践为整合财政支农与金融支农提供了宝贵的经验与教训。1988年以来，国家实施农业综合开发的实践为财政支农与金融支农的整合提供了可资借鉴的经验与应当吸取的教训。总结近20年农业综合开发实践，其经验主要是中央财政支农资金初步发挥了“杠杆资金”功能，较好地吸引了地方财政资金的配套、项目建设单位自筹资金的配合和金融资金的跟进;其教训主要是在农业综合开发实践中，财政部门和综合开发部门操控主导，金融机构信贷投入的积极性没有充分发挥。如果在农业综合开发中发挥财政资金的先导作用、金融资金的主体作用，并确立金融机构的支农核心地位，则开发绩效一定会更好。推而广之，在更大范围内将财政支农资金与金融支农资金予以整合，发挥各自的支农比较优势，将进一步提升整体支农绩效。
财政支农与金融支农整合的基本原则
1.立足创新，着眼前瞻。政府要增强自身的学习能力，进一步解放思想、求实创新，扎实推进支农资金整合工程，在有利于扶持“三农”、建设新农村和小康社会的大前提下，着眼战略全局和前瞻性，勇于开拓，实现财政、金融支农双重困境的突破。
2.试点先行，立法保障。由于“三农”问题的敏感性以及整合支农资金的宏观性、复杂性，应积极展开整合试点，在试点中积累经验、纠正偏误，尽快使整合方案更具操作性，并及时将经实践检验证明是可行的整合方案上升为国家意志，以便于成功经验能在更大范围内得以有效推广，同时，考虑尽快出台《支农资金整合法》或类似法律。
3.整合财政支农资金与财政、金融支农整合两步走。一方面，应以整合财政支农资金为基础，因为整合财政支农资金是财政、金融支农整合的必要准备;另一方面，应将整合财政支农与金融支农作为战略重点，因为整合财政、金融支农是财政支农整合的必然趋势。实践中，既坚持两步走的整合战略，又分清整合的优先序。
4.以财政支农资金为先导，以金融支农资金为主力。一方面，财政支农资金具有公益性，在满足社会、经济效益的前提下，率先进入需要资金支持的涉农领域或项目，引导商业性金融资金进入农村市场。另一方面，财政资金总是有限的，往往不足以支撑一个社会经济效益良好的较大项目，所以必须有商业性金融资金的配合才能把支农项目做起来。考虑到财政支农资金的规模有限性尤其是无偿性，在整合财政支农资金与金融支农资金时，应以金融机构为主角、政府部门为配角，确保金融机构在支农整合中的核心地位，使金融机构在政府部门的配合、监督下放手开展支农项目的审查、资金发放和回收等日常管理工作;政府部门应搞好项目初选，并与金融机构商定具体的支农项目、投资预算、财政扶持的额度与方式(补贴、担保或补偿)。
5.财政支农与金融支农多层次整合。一是开发性财政支农资金应深度整合到支农金融机构之中，以有限的财政资金为先导，吸引盈利性的金融资金跟进，从而顺利开展支农、惠农的盈利性项目，同时，由财政资金充当金融信贷资金的利息甚至本金的补贴、担保或补偿资金，发挥财政资金的乘数效应，从而尽量放大财政资金的支农作用;二是非开发性财政支农资金应与支农金融机构进行浅层整合，由金融机构提供中间结算服务，如代发支农补贴、救济款、涉农部门人员工资及承担涉农部门的资金清算业务，这样既可保证涉农补贴、救济资金的及时、足额发放到位，又可通过开展结算业务加强对涉农部门支农资金使用的监控，为后续的审计活动提供可靠的原始资料。
6.以支农项目为平台，实现财政支农与金融支农的整合。整合财政、金融支农资金须以具体的支农项目为平台。一是项目资金使用目标明确，便于核算成本收益，提高支农资金的使用效率;二是可发挥金融机构在管理具体贷款项目方面的优势。以支农项目为平台，引入市场竞争机制，通过招投标竞争出支农贷款的机构、规模、期限和利率的最佳组合，即政府应定期或不定期组织商业性金融参与支农贷款项目投标，报价最低、实力与信誉较强者中标，中标金融机构按定标的贷款规模、期限、利率和投向开展支农业务，由财政视具体情况给予差额贴息或以担保基金予以担保或由补偿基金给予补偿。
财政支农与金融支农整合的主要方式
1.财政支农与农民金融培训的整合。由于中国广大农村的金融难题是供求双方扭曲的结果，且以农民的有效金融需求不足为主要矛盾，所以，提升广大农民的金融意识和利用金融资源的能力刻不容缓，而金融培训是达此目的的必要途径。笔者认为，具体金融培训事宜应由金融机构进行，但若没有财政专项资金予以扶持，则金融机构很难有开展培训业务的积极性，尽管培训对其今后的展业具有重要现实意义。因此，金融支农的基础工程应是让农民长智，增强其现代金融意识和运用金融资源发展经济的能力，在此基础之上，金融支农或整合财政支农与金融支农才可能具有较理想的效果。在具体实施上，由金融机构负责具体培训，由财政投入培训专项资金予以扶持，并进行监督、检查、考核。
2.财政支农与商业性金融支农的整合。财政支农与金融支农是增加农业投入的两翼，但二者的运作理念、原则、机制不同。须知，国有商业性银行撤离农村的主因是农村市场特质性决定了若在农村市场经营则不符合其商业性目标，即作为以批发业务为比较优势的国有商业银行，在信息不对称性严重、交易费用高、风险大的农村市场展业，其比较优势难以发挥，极易出现信贷风险增大、经营亏损的局面;若没有外力扶持，则其“脱农”必然势不可挡。而若将公益性的财政支农资金与趋利性的商业金融资金整合起来，以财政资金为补贴资金、担保资金或补偿资金，诱导逐利性的金融资本支农，则既可提高财政支农资金的使用效率，又可增强商业性金融机构的盈利能力从而不断消化存量金融风险，还可有效增加对“三农”的资金投入，最终达成政府财政、商业性金融、“三农”发展上的“三赢”局面。
3.财政支农与农信社改革、政策性金融支农的整合。既然农信社改革的前途既不是合作制，也不是商业化，就应该是政策性，且政策性金融因其资金短缺而无力支农，加之财政支农的效率不高，那么，若将农信社改革目标调整为农村政策性金融，并辅以财政支农资金予以贴息、担保或补偿，则既可搞活农信社，又可增强政策金融的支农能力，还可提高财政支农效率，从而达到“一石三鸟”的改革绩效。
4.财政支农与农村增量金融支农的整合。若将财政支农与农村金融增量整合起来，则可以较小成本扶持农村金融增量的发展。应将一部分财政支农资金用于支持新型农村金融机构的发展，可考虑把一部分财政支农资金以奖励形式向新型农村金融机构注入，实现财政将其“扶上马、送一程”的目的，从而使更多的农村增量金融组织能顺利诞生并健康成长，以增强金融支农力量，同时也提高财政支农资金的利用效率。
财政支农与金融支农整合的配套政策
1.对涉农金融机构实行税收优惠政策。税收优惠意味着财政收入的减少，亦相当于财政支出的增加。对支农金融机构实施减免税优惠相当于给予其贷款风险补偿，具有很大的乘数效应，国家应明确县域内金融机构享受税收优惠政策要与其支农贷款挂钩，对其支农贷款业务实行长期免征营业税和所得税的优惠政策。
2.实行差别存款准备金率政策⑤。为刺激各金融机构增加支农信贷投放，央行应将金融机构的存款准备金率与其发放支农贷款的情况挂钩，即金融机构发放支农贷款占其全部贷款的比例越高，则其适用的存款准备金率就越低，反之亦然。
3.央行支农再贷款。央行应动用支农再贷款这个政策工具，对发放支农贷款积极性高、额度大的商业性金融机构发放低息或零息的支农再贷款，并对其实行动态连续考察和管理，若取得支农再贷款后其发放支农贷款的力度减弱，则央行在下一期间应削减甚至暂停向其发放支农再贷款;相反，若某金融机构的当期支农实绩突出，则央行在下一期应增加对其发放支农再贷款。
4.公允市场利率的确定。央行应动态测算出不同时期农村金融市场的公允利率水准，并合理确定金融机构支农贷款的利率，二者的差额即是财政资金对涉农金融机构的利息补贴率，或以此差额确定担保或补偿的力度。
5.深化邮政储蓄改革，合理定位新生的邮政储蓄银行。应把邮储银行的角色定位于农村批发性银行，把其资金批发给农村合作金融等农村其他金融机构，用以支农，以促进资金回流农村。这一方面利于邮政储蓄扬长避短(其长在资金较充足，其短在缺乏零售业务人才、网点等条件，若硬性推进零售贷款业务会加剧金融风险)，另一方面可为农村其他金融机构支农营造较为宽松的环境。当前，邮储银行开展定期存单小额质押贷款试点值得商榷。
6.调整农信社改革的目标定位。研究表明，现有农信社已经变异，基本丧失了合作制性质，向合作制回归已无可能或难度极大，其可能的前途不外乎商业化与政策化两条道路。若没有财政支农资金的支持，则农信社商业化改革前景暗淡;但若有财政支农资金的大力扶持，则部分经济较发达地区的农信社走商业化道路亦未尝不可行。在整合财政支农与金融支农的前提下，农信社(至少是经济发达地区的农信社)可适时向农村商业银行转变，并在财政支农资金的支持下不断增强其支农能力。
7.农业银行支农功能的复归。因商业化改革而脱农的农行，应在整合财政、金融支农的背景下积极向农村市场复归，切实增大对农业产业化、农村基础设施和农村城镇化建设的信贷支持力度。其原因：一是农信社的资金实力相对较弱，不足以担当支农重任，“三农”发展需要农行积极参与支农;二是农行在农村拥有传统的金融品牌、熟悉业务及网点优势;三是由于农行在城市业务方面没有明显优势，故农行复归农贷业务是规避或分散其城市业务风险的合理选择。
8.健全农业保险体系。农业生产的高风险特性决定了有必要建立有效的风险分担机制，而现有农业保险险种少、操作复杂、保费较高、理赔较难，加之农民的保险意识淡薄，农业保险的广度和深度都非常有限。农业保险体系不完善大大降低了金融机构支农积极性的发挥。可考虑将一部分财政支农资金用于重点扶持农村适应性保险组织的发育、建立与完善，通过保险功能的发挥来间接激发金融机构支农积极性，这属于整合财政支农与金融支农的间接模式。探索由财政注资建立政策性的农业保险公司，构建面向农业生产和农民生活的农业保险制度。一是建立农业保险基金。资金来源从建农基金、扶贫基金、救灾基金中安排。对种、养业保险的保费给予财政补贴，以解决农民承受力弱的问题。二是积极鼓励商业性保险公司经营农业险。对经营农业险的商业性保险公司，可考虑通过农业保险基金对其巨灾损失赔付给予补贴、补偿;同时免征营业税、所得税。三是发育农村保险合作组织并给予政策扶持。应积极引导农民和农村经济组织组建保险合作社，对管理严格、运作规范的，财政对其给予扶持。
9.培育、发展农村担保机构。一是由政府牵头，由财政、农发行注入资金，并吸收其他资金，组建一批支农担保机构;二是设法增加现有担保公司的资金来源，形成政府资金、法人资金和自然人资金的多元资本结构，提高其资金实力和担保能力;三是开展农民创业担保基金试点，培育农民的企业家精神，鼓励农民创业;四是财政对涉农担保公司予以贴息、补偿，对其担保损失给予适当贴补，以增强其抗风险能力;五是按“财政资金力争保本、农发行资金保本、微利、其他资金获取合理收益”原则运作担保机构，实现在减轻农民担保费负担的前提下可持续运作。这既可降低金融支农信贷风险从而鼓励其支农，又可提高财政资金和政策性金融资金的支农效率，还可吸引足够的民间资本进入支农领域。
注释
①国家支农的目标函数主要是稳定并发展“三农”，为国家整体经济提供基本的环境条件和有力的要素支撑。②按目前官方口径，现有正规农村合作金融机构包括农村信用社、农村合作银行和农村商业银行;但笔者认为此划分比较混乱，因农村商业银行应属于商业性金融范畴而不应因为要求其履行支农义务就将其归入合作金融口径;故笔者将农村合作金融存量界定为农村信用社与农村合作银行两部分，且以农村信用社为绝对主体。③增量指自发产生的农村合作金融组织与形式，包括农村合作基金会(已被取缔)，民间金融中的互助借贷、合会、合作担保等有形、无形的合作金融形式等。④财政支农系数，系本文界定的一个新概念，指财政支农支出占财政总支出的比例与农业产值占GDP的比例之比，它定量地描述了财政支农支出占比与农业产值占比之间的动态变化关系，反映了财政支出对农业的相对倾斜程度，其值越大，表明政府对农业越重视。⑤差别存款准备金率政策可抑制资本充足率不足且资产质量不高的金融机构的贷款扩张。本文尝试将该政策与发放支农贷款挂钩。
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责任编辑：晓 立
作者：彭克强 陈池波