集体林权制度改革 (简称林改) 是我国林业的一次重大改革, 是土地承包经营在林地上的实践, 是农村家庭承包经营制度的丰富与完善。通过几年来开展林改工作的实践和查询, 全国各省份均存在着不同程度的问题, 如经营主体不明确、经营机制不灵活、利益分配不合理等问题[1~16], 但各省存在的问题存在各异。本文试图通过在广西鹿寨县林改工作的实践, 评述林改工作的现状及存在主要问题, 并提出相应的对策措施, 以不断完善及理顺林业生产关系, 实现山有其主、主有其权、权有其责、责有其利, 达到进一步解放和发展林业生产力的目的。
1 林改基本概况
1.1 林地现状
鹿寨县位于广西中部, 洛清江下游, 湘桂走廊东部, 南接柳州, 北通桂林。地理位置介于北纬24°14′~24°50′、东经109°28′~110°12′之间, 辖5乡5镇, 134个村民委 (社区) , 总人口48.56万人, 农业人口39.28万人, 涉及林改的村民小组2401个, 农户9.46万户。县境内土地面积3360km2, 林业用地面积约19.5万hm2个。2009年, 鹿寨县被列入广西区林权制度改革25个扩大试点县之一, 计划在两年时间内完成全县16.8万hm2的集体林权制度主体改革任务。
1.2 林改进展
按自治区《关于全面推进集体林权制度改革的实施意见》、自治区人民政府《全面推进集体林权制度改革工作方案》、自治区林改工作领导小组《关于贯彻全区林业工作会议精神加快推进集体林权制度改革的意见》和《鹿寨县全面推进集体林权制度改革实施方案》要求, 2009年鹿寨县迅速掀起林改高潮并全面铺开。
自从林改工作开展以来, 在自治区及市党委、政府和上级林业部门的关心和指导下, 鹿寨县坚持把林改作为推动全县农村改革发展的重中之重的工作来抓, 努力做到科学林改、依法林改、和谐林改, 现已取得了阶段性成效, 截止2010年8月底, 完成外业勘界16.2万hm2, 占总任务16.8万hm2的96.4%;登记发证11.1万hm2, 占总发证任务16.8万hm2的66.1%, 其中均山入户率为40.6%;排查山林纠纷723起, 涉及面积14278.5hm2, 已结案458起, 面积5796.9hm2, 结案率为63.3%, 初步显现出林改工作的可喜成效。
2 林改存在的主要问题及困难
2.1 宣传发动工作欠到位
鹿寨县林改工作以来, 各级各部门利用电视、广播、横幅、板报、标语等媒介开展宣传活动, 向广大干部群众宣传林改的重大意义、政策和程序等, 一定程度上调动了群众参与林改的积极性、主动性, 在全县营造了支持林改、参与林改的良好氛围。但是林改工作时间紧, 任务重, 一些乡镇比较仓促, 缺乏对干部和技术人员的培训或培训力度不大, 一些基层干部对林改的意义认识不统一, 对林改政策还没有完全吃深吃透, 存在“等、停、靠”现象, 宣传发动工作不够扎实, 或者是为了赶任务而工作, 在下村屯开会时只宣传利于勘界、确权发证的一面, 没有真正把林改及林权证好处、用途告诉群众, 部分群众在没知情的情况下认为:“山还是我的山, 林还是我的林, 办不办证无所谓, 谁也要不去, 几十年来不这样过去了”, 尤其是对部分外出务工人员的政策宣传更不够到位, 这样群众参与林改的积极性、主动性尚未得到充分调动, 严重影响了林改的进度和质量。如鹿寨县外出务工群众多达4万人, 由于多种原因无法对外出务工群众进行政策法规宣传, 甚至有部分外出务工群众无法联系, 缺少外出务工群众的支持和参与, 林改工作难于圆满完成。
2.2 技术力量和资金不足问题
林改工作是一项政策性、技术性和系统性都较强的工程, 而鹿寨县现有技术力量满足不了外业勘界和内业整理的实际工作需要, 尽管该县从学校聘了一些专业技术人员和从县周边的国有林场抽调了一部分专业技术人员, 但技术力量还是不足, 并且聘请的专业技术人员和林场支援的技术人员都需要大量经费才能保证勘界勾图工作的开展。如寨沙镇全镇林改任务为3.4万hm2, 勘界勾图专业技术人员却只有10名, 无法满足勘界勾图进度要求。中央提出在五年内完成全国集体林权制度主体改革, 自治区计划用三年时间完成全区主体改革, 该县按照自治区工作部署提出在2010年完成林改主体工作。中央林改经费按照年限划拨, 而该县计划两年完成林改, 且县、乡财力有限, 难以满足于林改所需的大量资金。如寨沙镇林改工作需资金123万元, 尽管积极调度和筹集资金落实了林改工作经费103万元, 但仍缺口20万元, 该镇提出年内完成林改工作就受到了极大的影响。
2.3 完成自治区均山到户率目标难度大
在林改的过程中, 鹿寨县各乡镇集体林地的均山到户率与自治区要求存在一定的差距, 原因有:一是该县公益林占了一定比例, 全县公益林面积4.4万hm2, 其中石山公益林面积达2.7万hm2, 占全县集体林地面积的1/6, 由于石山公益林属喀斯特地貌类型, 地形比较复杂, 无法实地划分, 如分山到户个体经营困难, 集体经营能发挥更大的效益;二是一些村屯均山后林农获得的林地面积少, 宗数多, 获益少, 群众积极性不高, 给林改均山工作增加了难度;三是部分乡镇“三定”时期没有分山, 至今有近30年的时间, 多数群众已在原集体山上开荒种树, 多则几百公顷, 少则几十公顷, 一些长期在外打工或者在村里比较穷、懒惰、弱势力的村民只有几公顷甚至没有, 在这种情况下开会要求均山, 种树多的人提出按谁种谁有进行确权, 部分种树少或者没有种有树的人要求按人口均山, 并且均山还涉及到远与近、好与丑、肥与瘦的问题, 一时拿不出好的办法和统一的均山方案;四是“三定”时期以屯为单位划分的林地, 如今已将屯分解成多个村民小组, 林地界限无法明确;五是已流转的集体林地大多数已种上树, 在人多地少的情况下, 面积零碎实地难以勾划, 群众不便于经营, 愿意以均利的形式由集体统一管理, 统一发包;六是乡、村集体林场难以均山;七是外出务工群众对林改存在一定的疑虑, 因而不愿意回来参与林改工作;八是一些地方林地山高路远, 个体经营困难, 费用高, 较适合集体经营, 群众愿意集体经营或者承包出去, 这种情况应予以重视。
2.4 矛盾纠纷多问题
一是历史遗留问题较多, 调处难度大。一些地方林业“三定”时, 由于过去工作比较粗放, 山场“四至”不明、面积不符, 资料不全, 加上时间过去20多年, 熟悉情况人员已经不多, 同时目前农村留守人员少, 且都是老年人和孩子, 召开村民会议和现场勘界都有很大困难;部分地方村屯之间及村屯与周边国有农林场、监狱等林地权属和利益分割依然存在纠纷, 老百姓与林场之间甚至出现有重证, 在利益上双方互不相让, 甚至发生摩擦和群体性事件, 增加了纠纷调处的难度, 影响林改工作的有效开展二是林改工作不够细致, 有可能产生新的矛盾。政策规定, 集体林地已经流转承包的, 要尊重原有承包合同, 但是在均利的基础上, 群众要求提高承包费用, 使承包商和发包方产生利益矛盾冲突, 如何维护承包商的合法权益是林改工作的内容之一。
2.5 经济效益与生态效益出现新的矛盾问题
林改均山到户后, 一些群众所分得的林地只有使用权, 林木所有权属承包大户或者是在原集体山开荒种植的造林大户均山后林地权利人与林木权利人即签订了林木限时处理协议书, 约定在一定时间内砍树还山, 为了追求利益最大化, 群众可能只顾眼前利益乱砍滥伐, 甚至伐而不种, 可能造成新一轮荒山和水源枯竭问题;特别是林地存在矛盾纠纷的村屯之间生态保护问题尤为突出。这些都不利于人与自然的和谐发展, 不利于建设生态文明和维护生态安全。
2.6 效率与质量问题
鹿寨县计划用两年时间完成全县林权制度主体改革, 时间紧, 任务重, 从一开始该县各级各部门切实采取有效措施, 加强组织领导, 加大工作力度, 全县集体林权制度改革勘界确权工作明显加快, 但也存在不容忽视的问题。一是部分乡镇仓促上马唯“完成任务”论, 宣传发动工作不够扎实重外业勘界速度, 轻内业资料整理完善;二是由于林改程序较繁琐, 群众整体文化素质参差不齐, 一些乡镇干部和村干部认识不到位, 未按照程序开展各项准备工作, 基础性工作开展不够扎实, 如开会达不到法定人数, 委托率过高, 会议签到和表决、外业勘界有代签的现象等等, 准备工作容易走过场, 造成资料不够完善, 为日后的纠纷埋下了隐患;三是跨区域林改协调不完善县之间、乡镇之间、勾通协调不到位, 至使在林地边界的勘界确权时一些相邻线段出现交叉或分离的现象, 导致重证或者漏证给今后埋下矛盾纠纷隐患;四是一些乡镇为了赶进度, 动员群众办集体证或者是联户勾图联户发证。这些都是政策不允许的影响了林改的质量, 使一些乡镇林改效率和质量不够协调统一, 有可能返工, 增加了林改工作的成本, 也容易使群众失去改革的信心。
3 对策与建议
3.1 强化宣传发动
加强基层林改工作队伍建设, 强化培训, 切实加大力度宣传林改工作的意义、政策、法律法规和有关程序及林权证的用处, 以群众喜闻乐见的形式宣传林改, 使群众包括外出务工群众真正理解林改的意义, 掌握林改的有关规定、程序, 吃透林改政策真正形成人人了解林改、支持林改、参与林改的浓厚社会舆论氛围。
3.2 强化技术支持, 切实解决林改工作经费
建议从各地高校和周边林场聘请专业技术人员加强该县林改工作勘界勾图技术力量, 同时强化对内业材料整理人员的培训, 使他们能尽快单独作业, 在加快外业勘界进度的同时完善好内业整理工作。积极向上级争取解决部分林改经费的同时, 县委县政府要根据财政情况, 按工作进度解决各乡镇的林改工作经费, 对进度较快的乡镇适当提前划拨林改经费, 以确保林改工作的有序开展。
3.3 强化措施努力实现林改均山到户率
全县各级各有关部门要强化林改责任制、督查问责制等制度, 加强组织纪律, 强调基层干部要把一系列工作做好做扎实, 要落实林改, 就要“均山到户”, 实现“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”的目标, 努力实现自治区提出的林改后集体林地均山到户率要达80%和商品林均山到户率达90%的目标。在林改的过程中, 要根据具体情况具体安排, 一些村屯林地数量少, 不利于个体经营, 如中渡镇石墨村有一个村民小组农业人口总数1200多人, 而林地面积才13.3多公顷, 均山后每户林地细碎, 不便经营的, 可以保留集体, 以均利的形式分山;对那些已发包但承包期未到的集体商品林地使用权也必须以户为单位, 采取规范的合同文本方式按程序预先分给村民, 推行“预期”均山。这种林地使用权的“预期”均山, 就像期货一样使村民感到期货有期, 能及时使本轮山林承包到期后不再继续循环, 使林地真正地归于农民;对那些“三定”时期没有分的部分群众私自上山开荒种植的集体商品林地必须以户为单位, 根据“远近、肥瘦、好丑”的差异进行抓阉均山, 有林地按林龄的差异采取“货币”均山或者是“现货”均山的形式把林地使用权落实到农户, 农户与造林户签订限时砍树还山协议书或者是农户作价补钱给造林户;对于那些由集体统一管理的国家重点公益林, 也必须均山到农户, 明确农户的林地使用权, 森林和林木使用权、所有权属集体, 并落实好管护责任。
3.4 整合力量, 加大矛盾纠纷调处力度
建议该县党委、政府从政法委、林业、水利、农业、调处、国土、法院、司法、检察、公安等有关部门抽调精干人员, 整合资源, 加强培训, 充实林地矛盾纠纷调处力量, 健全联席调处制度, 实行领导包案制, 按照“属地管辖、分级处理”的原则, 做好预案, 完善各项措施, 集中精力、集中时间调处解决一批较复杂、影响较大、群众关心的老大难历史纠纷问题, 坚定广大干部群众搞好林改的信心, 加快该县林改工作步伐。
3.5 建立健全一整套林政管理制度, 强化管理措施, 确保森林资源安全
县党委政府对林改过程中森林资源管理问题应有充分的心理准备和有力的预防措施。林改后林地归林农所有, 有可能出现大面积的乱砍滥伐现象, 森林资源可能会受到严重破坏, 生态安全受到威胁。林业部门要整合林政管理力量, 制定林政管理配套方案, 强化管理措施, 建立一整套新的行之有效的林政管理体系, 防止和及时制止林权到户后出现大面积破坏森林资源的现象, 要加强对森林资源的源头管理, 确保森林资源的安全, 尤其是保护公益林。在不破坏生态功能的前提下, 根据该县实际情况, 创新模式, 合理利用林地资源, 开发林下种养业, 充分利用森林景观资源发展森林旅游业, 探索出一条公益林资源合理利用开发和生态保护的新路, 为林农增收服务, 为生态安全建设服务, 确保该县林业经济和社会可持续发展。
3.6 严格执行自治区林改检查验收办法, 确保林改工作按质按量完成
林改是一项政策性和技术性强的系统工程, 因此改革成果必须经得起历史的考验, 如果不顾实际情况一味强调进度, 势必造成林改质量的下降。林改程序不合法、档案材料的不完善都可能埋下纠纷隐患, 不利于社会稳定和经济的发展。因此, 要把林改质量放在第一位, 效率和质量并举, 确保已经取得的林改成果经得起历史的考验。
4 结语
理论与实践充分表明, 集体林权制度改革是我国农村的又一次重大改革, 是农村土地制度改革在林地上的拓展和延伸, 它对于解决“三农”问题, 推进新农村建设, 构建和谐社会, 实现经济、生态与社会可持续发展都具有非常重要的现实意义。集体林权制度改革应以有利于保障林农合法权益, 有利于促进生态环境受到保护, 有利于林业产业化得到发展, 有利于社会主义新农村建设继续深入地开展下去。
摘要：集体林权制度改革是一个复杂的、综合性的系统工程, 各省 (市、自治区) 在集体林权改革过程中均存在着不同程度的诸多问题。本文分析了广西鹿寨县在集体林权制度改革中遇到的问题和困难及其产生的主要原因, 并根据存在的主要问题提出了一些具体的对策建议。
关键词：集体林权,制度改革,问题,对策,广西鹿寨
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