我国《国家赔偿法》自1994年颁布, 2012年进行了部分条文的修改, 但关于行政赔偿方面的修改并不多, 尤其是关于行政赔偿的范围, 目前多数学者认为我国行政赔偿的范围是处于偏窄的境地, 且20多年来基本没有任何变动。虽然在司法实践中, 涉及到行政赔偿的案件相对于刑事赔偿和民事赔偿来说要较少, 但在行政侵权而引发的诉讼中, 请求行政赔偿的情况却并不少见, 行政赔偿范围过窄以及最终赔付率很低, 让“国家赔偿法”有了“国家不赔法”的称号。①因而, 关于行政赔偿范围的问题, 也是我们行政法所研究的一项重要内容。
一、我国行政赔偿范围的立法现状
行政赔偿制度在我国的确立, 是以1994年5月12日颁布的《中华人民共和国国家赔偿法》 (以下简称《国家赔偿法》) 为标志, 该法在第二章通过三个条款明确了行政赔偿的范围, 这其中包括对行政机关及其工作人员行使职权时侵犯公民人身权和公民财产权的求偿范围进行了明确规定, 同时在第五条也考虑到了国家不承担赔偿责任进行规定。2012年10月26日第十一届全国人民代表大会常务委员会第29次会议通过了对于《国家赔偿法》修改的决定, 但遗憾的是, 此次修改对于行政赔偿范围的变动来说只能是“小修小补”, 在第三条的第 (三) 项增加了政机关及其工作人员在行使行政职权时虐待行为也应视为对于公民人身权的侵犯, 在第四条增加了违法征收、征用财产为侵犯公民财产权的行为。总体来说, 我国行政赔偿的范围包括以下三种情形:
(一) 侵犯公民人身权的情形
根据《国家赔偿法》第二章第三条之规定, 受害人在以下五种情形下, 对行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯其人身权请求国家赔偿:
1. 违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的。在行政强制措施, 能够限制公民人身自由的包括强制治疗、强制戒毒、强制隔离、强制传唤、行政拘留等, 随着收容审查和劳动教养的废除, 行政拘留成了行政强制措施对于公民人身自由限制较为严厉的一项措施。虽然行政拘留不如刑事拘留那么严厉, 在拘留期限上一般也短于刑事拘留, 但它仍然能在短期内剥夺一个公民的人身自由, 因而法律严格规定了行政拘留的执行主体、具体程序、拘留期限以及一些救济性措施等, 在对公民进行行政拘留处罚的时候, 如果违反了这些措施, 则会构成违法拘留。而对于违法采取行政拘留以外强制措施的, 给公民的合法权益造成损害的, 也应当允许其提起行政赔偿。
2. 非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的。这类情形则主要包括行政机关及其工作人员在行使行政职权时直接采取非法手段如监禁、拘禁、绑架等手段, 对公民的人身自由进行剥夺的行为。例如, 税收征管部门为收取税收, 而采用了以上手段, 给公民的人身自由造成侵害的, 应当允许其提起行政赔偿。
3. 以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的。考虑到实践中不仅会出现诸如“城管打人”的行政机关工作人员殴打他人, 而且甚至可能会出现虐待他人的情形, 所以2012年《国家赔偿法》修改的时候在此条款加入了殴打或唆使、放纵他人虐待公民的行为, 并且如果这些情形产生了公民身体受到伤害或者死亡的, 则应当允许其或其近亲属提起行政赔偿。
4. 违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的。在今年5月某市发生的铁路民警枪击案中, 虽然最终被有关部门认定为警察开枪合法, 但却引发了全国的轰动, 尤其是对于警察使用武器、警械等应当合法、合理的问题引起了全国人民的关注。因此, 对于违法使用武器、警械的, 并且致公民身体伤害或死亡的, 更应当引起重视, 也应当允许其或其近亲属提起行政赔偿。
5. 造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。该条是一个兜底条款, 考虑的是其他未能详细列举的情形。
(二) 侵犯公民财产权的情形
根据《国家赔偿法》第二章第四条之规定, 受害人在以下四种情形下, 对行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯其财产权请求国家赔偿:
1. 违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的。在司法实践中, 以上行政处罚措施虽然看起来如果对公民人身权利直接限制那么严厉, 但是诸如吊销许可证和执照、责令停产停业等措施有时对法人、组织等却有着重大的影响, 一个错误或不当的行政处罚都有可能使一家企业面临破产或倒闭的结果, 因此, 应当赋予受害人在以上的情况下提起行政赔偿的权利。
2. 违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的。对财产进行查封、扣押、冻结不仅在行政诉讼中经常见到, 在刑事诉讼和民事诉讼中也经常见到, 无论哪个领域, 目前该问题都是一个值得关注的重点和热点, 刑事诉讼领域的46公斤黄金违法没收一案引发了全国关注, 国内知名的应松年、马怀德、陈光中、陈兴良以及陈卫东等教授还专门一起论证过这个案子。由此也可见, 违法采取查封、扣押、冻结等手段容易侵犯公民的财产权, 应当赋予其救济的权利。
3. 违法征收、征用财产的。在2012年《国家赔偿法》修改之前, 本条款的规定是“违反国家规定征收财物、摊派费用的”, 但随着时代的发展, 立法者也逐渐认识到“征收、征用财产”应当能够将“征收财物、摊派费用”包括其中, 因为违法摊派费用本身就是对财产的不正当索取。因而, 当面临这种情形时, 也应当赋予受害人提起行政赔偿的权利。
4. 造成财产损害的其他违法行为。该条也是一个兜底条款, 考虑的是以上能够列举以外的其他情形。
(三) 国家不予赔偿的情形
有原则必有例外, 这是一个颠扑不破的道理, 行政赔偿的立法也是如此。目前世界上诸多国家都是从赔和不赔的角度出发, 将行政赔偿的事项分为积极事项与消极事项。只有日本较特殊, 在国家赔偿法中未具体规定赔偿责任例外, 而是由实务及理论确定之。②权利都是有界限的, 行政赔偿索赔权也是如此, 立法主要考虑了三种国家不予赔偿情形:一是行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为, 这种情况下应当由行政机关工作人员自己承担责任;二是因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的, 根据一般的归责原则, 若公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生, 则应由其自己承担不利的后果;三是兜底条款, 即法律规定的其他情形。
二、存在的问题
(一) 列举式规定优点与缺点并存
我国《国家赔偿法》采用的是列举式为主、兜底条款为辅的方法对行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯公民人身权利、财产权利需要进行国家赔偿, 以及国家不承担赔偿责任的例外情形进行了明确规定。但从司法实践中来看, 其主要作用的还是《国家赔偿法》第二章第三、四、五条明确列举的几项内容, 而兜底条款所宽泛规定的, 在实践中也很难有权威机关进行解释, 这一点, 从该法2012年第三、四条的修改中就可以看出来, 发挥主要作用的还是这些明确列举的条款。实事求是的说, 采用明确列举的方式对国家需要赔偿以及不需要赔偿的内容进行规定, 是由当时的国情以及历史条件所决定的, 并且这种方式有着一定的积极作用:一是以明确指导的方式进行规定, 有利于实践中分门别类地进行操作;二是有利于对于赔偿范围的严格限定, 从而能够避免赔偿范围过于宽泛而使国家不堪重负的情况, 从而在初期能够使该制度较为顺利地确立和执行, 这一做法也体现了我国“先建立制度后逐渐完善”这一指导思想。③
但这种列举式为主的规定方式在具备较强实践操作性的同时, 也严格限制了受害人可以提起行政赔偿的范围, 列举式规定使得赔偿范围很难再有弹性, 即使有兜底性条款, 也鲜见有权机关进行解释。同时, 从体系解释的角度来看, 《国家赔偿法》第三、四、五条这样列举式的规定同该法第二条之规定在逻辑上存在着一定的混乱。《国家赔偿法》第二条规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权, 有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形, 造成损害的, 受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”, 即采用的是侵权行为、侵权结果、因果关系的方式的进行了规范, 但是该法第三、四、五条对范围进行了很大规模的限缩, 即仅限于人身权和财产权受侵害才能请求行政赔偿, 那么, 除人身权和财产权以外的其他权利呢, 不也仍存在着“公民、法人和其他组织合法权益”的情况吗?
(二) 抽象行政行为仍被排斥在行政赔偿范围之外
2014年我国《行政诉讼法》进行了较大规模的修改, 其中一个很大的亮点就是将以前只能对“具体行政行为”提起行政诉讼, 修改为可对“行政行为”进行诉讼, 也就是说, 我国《行政诉讼法》经过修改将“抽象行政行为”也纳入行政诉讼可诉范围之内。但反观我国的《国家赔偿法》, 抽象行政行为一直被排斥在行政赔偿范围之外, 虽然《国家赔偿法》在2012年也进行了修改, 但对该问题并未提及, 究其原因, 有以下几点:第一, 抽象行政行为存在较多的政策性成分, 具有较多自由裁量因素, 不便于讨论它的合法性;第二, 抽象行政行为涉及的利益是不特定相对方的, 只有经过具体执法行为后才能特定化, 才会出现明确的赔偿请求人。而该请求人的请求也只会针对直接侵犯了他的合法权益的具体执法行政行为, 因为法律不能要求他了解具体执法行为背后的作为依据的抽象行政行为;第三, 根据现行宪法和法律规定, 行政法规的审查和撤销权属于地方人民代表大会及其常务委员会, 地方规章的审查和撤销权属于地方人民代表大会及其常务委员会, 地方规章和地方规章的矛盾由国务院负责处理, 这是中国宪法所确定的政体的体现。④总而言之, “要是把抽象行政行为纳入到行政赔偿范围就必须区别以上各种情况, 分别规定由不同的机关负责。这在中国的行政赔偿立法中是难以做到的。”⑤
虽然抽象行政行为是行政主体针对不特定的相对人而制定的具有普适性的法律规范的行为, 但不容否认的是, 随着时代的发展, 这种制定包括行政法规、行政规章以及其他规范性文件等具有普适性的法律规范的行为, 也和人民群众的合法权益变得密切相关。2014年《行政诉讼法》的修改就是顺应了这一时代潮流, 将抽象行政行为作为可诉对象进行了立法上的修改。此外, 相对于具体行政行为而言, 抽象行政行为的影响往往更为广泛, 一旦发生侵权行为, 其破坏性肯定是要比一项普通的具体行政行为更大。因此, 不能因为侵权对象是抽象行政行为, 就将之排斥到行政赔偿范围之外, 而是应当赋予救济途径, 与行政诉讼紧密结合起来。
(三) 精神损害赔偿和间接财产损害仍旧被置身事外
精神损害赔偿应否纳入行政赔偿范围, 在我国的争论由来已久, 以至于该争论至今仍未停息。之所以仍未停息, 是因为我国《国家赔偿法》始终未作出让步, 未将精神损害赔偿纳入行政赔偿之范围, 当然, 间接财产损害也是如此, 虽然《国家赔偿法》经历了2012年的修改, 但对于“对财产权造成其他损害的, 按照直接损失给予赔偿”的条文仍旧是只字未动。其实诸如此类问题不仅在行政诉讼领域存在, 在刑事诉讼领域争论也是久未停息。但正如有的学者认为, “随着中国改革开放的进一步深入和经济建设迅猛发展, 中国的财政状况必将逐步改善, 财政负担能力也将逐步提高, 而且随着国家赔偿法深入实施, 实际操作经验日益丰富。”⑥我国的国家赔偿制度虽然起步较晚, 但经过二十多年的发展, 尤其是这样一个上层建筑的经济基础的发展, 是全体国人有目共睹的, 可以考虑通过循序渐进的方式, 对《国家赔偿法》进行与时俱进的完善。
三、改革与完善
随着人民权利意识的觉醒和我国司法体制改革的不断推进, 当前我国的国家赔偿制度进入了全面深入发展的新时期, 对于行政赔偿这一重要内容, 应当以与时俱进的眼光, 逐步拓宽行政赔偿范围, 以推动我国的国家赔偿制度的完善与发展。
(一) 打破概括式列举的窠臼, 扩大行政赔偿的范围
对于目前我国《国家赔偿法》所规定的列举式为主、兜底条款为辅的方式, 学界多主张可以采用概括性规定为主、列举式排除为辅的方式进行完善。因为在我国的司法实践中我们很容易发现, 采用列举式为主、兜底条款为辅的方式对行政赔偿的范围进行规定以后, 人们就很容易落入概括式列举的窠臼, 除了概括式列举的内容, 其他的情形很难再予以考虑, 这无形之中就将行政赔偿的范围进行限缩了。正如有的学者所言, “在西方国家的立法中, 通常只对行政赔偿事项范围用一个概括性条文予以规定, 即由国家赔偿法法典对赔偿范围设定统一的标准, 凡符合标准的都属于行政赔偿范围, 而不作详细列举。”⑦我国采用这种与西方国家刚好相反的方式, 也并非是更为稳妥, 列举式方式进行规定有着可操作性、简单明了以及能够减少争议等优点, 但是其封闭性太强, 难以适应社会的迅速发展。因此, 笔者认为, 在完善我国国家赔偿制度、扩大行政赔偿的范围的一个重要方面就是要改革目前“列举式为主、兜底条款为辅”的立法模式, 在此基础上, 可以借鉴目前世界上主流国家所采用的“概括肯定+列举排除”模式, 即将可以赔偿的范围用概括的方式进行规定, 赋予其一定的自由裁量, 而对不进行赔偿的范围则采用明确列举的方式, 进行规定。
(二) 循序渐进将部分抽象行政行为纳入行政赔偿范围
从2014年《行政诉讼法》修改将抽象行政行为纳入可诉对象即可看出, 抽象行政行为与公民的距离已经是密不可分。此外, 将抽象行政行为纳入行政赔偿范围也是和宪法尊重与保障人权的精神相一致的, 如果说过去我国财力、物力有限而不能较大范围地进行行政侵权的救济, 那么现在我国的政府已经走向了法治政府、责任政府, 这些本身就属于政府的责任理所应当由其承担起来。但笔者并不赞同将所有的抽象行政行为纳入行政赔偿范围之内, 而是应当采用循序渐进的方法, 目前将部分可行的、操作性较强的抽象行政行为纳入行政赔偿范围。目前我国《行政复议法》已经允许行政相对人在提起行政复议的时候对部分的抽象行政行为申请审查, 虽然该范围目前看起来仍然较窄, 但笔者认为, 可以《行政复议法》规定的此范围为基点, 不断地进行完善与发展。可将行政规章以及其他规范性文件作为可以申请行政赔偿的对象纳入行政赔偿范围, 因为目前我国行政规章及其他规范性文件不仅名目繁多, 还经常出现彼此之间“打架”或是模糊不清的现象, 允许对这些行政规章和其他规范性文件申请行政赔偿不仅有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益, 还有利于法律的不断完善。
(三) 精神损害赔偿和间接财产损害的问题
之所以无论在行政诉讼还是刑事诉讼, 精神损害赔偿和间接财产损害赔偿的问题都成为一个“老大难”, 就是因为我国立法在这个问题始终坚持一个原则, 那就是不赔。考证我国赔偿制度的发展史以及其他国家的发展史, 在国家法律制度发展初期囿于财力、国力的限制, 对赔偿范围进行较多限制也就无可厚非, 如美国建国初期奉行国家主权免责, 其根本原因就在于合众国建国初期财力不足。⑧但随着我国综合国力的不断增强, 甚至税收有时都出现当年“花不完”的情况, 笔者认为完全可以扩大行政赔偿在精神损害赔偿和间接财产损害, 以更加深入地尊重和保障人权。首先, 对于精神损害赔偿而言, 将其纳入行政赔偿范围首当其冲的障碍就是精神损害赔偿的程度以及赔偿的方式与金额应当如何界定的问题, 但精神损害赔偿在我国民事诉讼领域的解决, 已经积累了许多的有益经验, 完全可以借鉴, 而不能因为精神损害的无形已经精神损害赔偿难以计算就忽视这个问题的存在, 毕竟有些情况下精神上所受的伤害可能会比物质上、肉体上所受的伤害更加严重。其次, 对于间接财产损害而言, 较大的障碍也是损害该如何界定的问题, 借鉴有关学者的观点, “该间接损失是在正常条件下客观存在的, 并且若非该行政侵权行为的出现, 按照通常预期行政相对人必然会获得收益”, ⑨对于间接损害的界定还是可行的。因此, 笔者认为, 对于行政赔偿范围的改革重在扩大行政赔偿的范围, 而精神损害赔偿和间接财产损害应当纳入其中, 对于达到相当严重程度的精神损害以及合法证据证明的间接损失应当纳入行政赔偿。
摘要：行政赔偿问题是国家赔偿的一项重要内容, 而行政赔偿的范围则是行政赔偿能否实现以及如何实现的一个基础问题。但目前我国国家赔偿法对于行政赔偿的范围规定较窄, 虽历经修改, 但对于行政赔偿范围的变动并不大, 这对于维护当事人的人身权、财产权等合法权益是不利的, 也同我国宪法尊重和保障人权的精神相悖。因而, 从顺应时代的发展以及立法也应适时调整的角度出发, 行政赔偿范围之扩大应当成为推动我国国家赔偿完善与发展的一个重要命题。
关键词：国家赔偿,行政赔偿,行政赔偿范围,扩大
注释
1 刘宇航.我国行政赔偿范围研究[D].长春理工大学, 2014.
2 皮纯协等主编.国家赔偿法释论 (修订本) [M].北京:中国法制出版社, 1996.88.
3 薛冰.论扩大和完善我国行政赔偿范围[J].法治与社会, 2010 (36) .
4 蔡眸.关于拓展我国行政赔偿范围的思考与建议[D].辽宁师范大学, 2013.
5 岳光辉.国家赔偿200问[M].长沙:湖南人民出版社, 2002:114-115.
6 黄瑞, 张东理.论我国行政赔偿的范围及其完善[J].求实, 2002 (1) .
7 骆元卡.我国行政赔偿范围及其立法完善[J].理论与改革, 2004 (6) .
8 韦宝平.论我国行政赔偿范围的拓展[D].南京师范大学, 2007.
9 王堃, 蔡武进.论我国行政赔偿范围的拓展与改良[J].北京化工大学学报, 2012 (3) .