一、预算流程及意义
(一) 预算概念及流程
1. 财政预算基本流程
一般而言, 预算的基本流程可以分为4步, 即编制、审批、执行、决算。其中, 编制指基于经济预测和公共部门职能设定, 由专门机构编制, 审批是由立法机构依法定程序审议、批准, 形成法律文件。执行是指财政执行, 央行出纳, 审计监督, 立法机构监督。决算表示预算执行的事后审核、监督、总结。四个环节缺一不可, 由不同的主体行使着不同的权利。这四个环节构成一个完整的预算制度。
2. 现代化预算制度的特征
现代化预算制度具备六个要素。首先, 它是一个关于未来政府收入与支出的计划。其次, 它是一个统一的计划。第三, 它是一个详尽的计划。第四, 它是一个硬约束的计划。第五, 它是一个法定的计划。第六, 它是一个公开的计划。
接下来需要探讨的是现代化预算制度的四个特征:公开性、法律性、完整性、年度性。这些特性如果不被确实到位的落实, 那它们就不能构成一个真正意义上的现代化预算制度。
3. 中国财政预算基本流程
一般在每年9月底以前, 中央各部门需按统一的部门预算编报格式, 财政部要在10月底以前, 依据中央各部门上报的预算报表及项目排序建议进行审核, 会同有预算分配职能的部门提出分配意见, 将综合平衡汇总后的预算方案上报国务院审定。中央各部门根据财政部下达的预算控制数编制正式部门预算, 并于12月上中旬报送财政部。财政部审核汇总后编制中央预算 (草案) , 于年底前报国务院审批。拟提请全国人大审议的中央有关部门的预算也一并上报。
(二) 预算的意义
(1) 财政预算是国家基本的财政收支计划, 财政是国家为了实现其职能的需要, 对一部分社会产品进行分配和再分配的活动, 是国家配置资源的重要方式和调控社会经济运行的重要手段, 因而财政预算有利于加强政府职能, 保障了政府活动的有序进行。
(2) 财政预算反映了政府的大政方针和政策导向, 可以体现出政策和投资项目的科学性。有利于提高行政效率, 切实落实政策。
(3) 有利于人民参与对国家事务的管理。预算需要经过全国人大审议通过, 在执行中受到人大的监督, 结束后还要接受人大的决算。整个过程在理论上高度发挥了人民的主体作用, 体现了我国是人民民主专政的社会主义国家。
(4) 有利于建设现代化法制国家。财政预算的不断落实就是对法制理念的落实, 更是对中央建设法制化国家政策的践行。
二、预算编制现状
(一) 我国预算编制主体
按照《预算法》规定, 各级政府编制本级总预算, 各级政府财政部门具体编制预算, 所有各级政府是编制总预算的责任主体。但是, 各级政府部门编制预算时并没有受到严格的监督限制, 而且在预算编制的能力上也是参差不齐的。
(二) 预算编制时间
一般而言, 各级部门在当年的下半年开始准备预算编制, 第二年的3月就要交由人大审议预算草案, 因此, 预算的时间无疑是不够充裕的。同时, 这个时间段也导致难以对最新的项目政策情况作出相应的反应。
(三) 预算编制方法
根据《预算法》要求, 我国编制预算需要考虑到去年的预算情况, 换句通俗的话讲, 即沿循既定框架走, 但是这就不可避免的导致了故意浪费以求来年不减少预算, 遗留的分配问题长期得不到解决等问题。
(四) 预算编制的真实性
政府和各职能部门编制预算的时候难免会存在浑水摸鱼, 暗度陈仓的想法, 因此在目前的财政审批监管制度不能对预算编制主体形成实际的威胁的时候, 各部门编制预算中的数据和计划的真实性与准确性都值得商榷。
三、预算审议现状
(一) 现状
1. 审议主体
财政预算的审议主体是全国人大。每年3月举行的两会, 政府部门会向全国人大提交预算草案, 寻求人大审议通过。具体到审议个体, 就是由全国人大中的人大代表实施审议权利。
2. 审议时间
人大代表们审议预算报告和预算草案以及修改后的预算报告和决议草案都只有一天时间。以十一届全国人大四次会议议程为例, 3月8日上下午, 对预算报告和预算草案进行审查。3月13日, 代表们对包括预算决议草案在内的各项决议草案进行审议。有关预算的决议草案在14日举行的大会上表决通过。
3. 审议方法
审议方法是在审议时统一向人大代表分发草案复印件, 采取统一投票, 赞成或者不赞成的选项。但是缺乏部分赞成或部分反对的选项, 由于反对只能反对全部预算, 使得预算需要重新编制, 因此往往部分条例的问题会被故意忽视, 制度本身就为大多数人赞成提供了坚实的土壤。
(二) 问题
1. 时间短
“巧妇难为无米之炊”, 同样的, 过于短促的时间很大程度上限制了审议本身, 复杂庞大的预算本身编制时间就极为紧迫, 而审议时间过短往往会造成审议难以触及细节, 无法对预算中存在的问题作出有效的判断, 长此以往, 审议主体在意识到自己无法作出有效对策的时候会逐渐流于形式。
2. 专业性强
财政预算的内容涉及大量的报表, 数据和各种分析报告, 要想详细地了解预算, 必须要具备与之相匹配的专业素养, 而行使审议权力的人大代表去群体是由各行各业, 社会各界遴选出来的代表, 而不是按照特定岗位招聘选拔具备特定专业能力的工作人员, 自然不可能人人都具备专业的财政知识素养。在此基础上, 专业性极强的财政预算草案往往让人大代表们无法做出实际有效的有针对性的审批。
3. 形式化, 思想认识不够深刻
2000年, 四个中央部门首次提交部门预算给全国人大审查批准。从那时起, 中央所有职能部门将本部门预算提交人大审批成为惯例, 中央政策和时代趋势使然, 全国人大的地位得到了重视和提高, 审批权才因此成为现实。然而, 随着时代的发展, 人大在政治中的实际地位在最近十几年并没有明显的提高趋势。在长期的传统观念下, 人们甚至将人大视作“橡皮图章”, 就连人大自身的成员甚至也有相当一部分认可这种观点。这种观念也造成了人大的实际权威下降, 人大的预算审批、监管、决算等权力也因此难免趋于形式化。
四、编制与审议的改革方向
(一) 引入社会问责机制, 提高预算过程透明度, 实施公开预算
把公民对政府财政预算的审查监督关口, 移到人大常委会初审、人大正式会议表决这两个步骤之前, 在预算制定过程中就广泛征求意见, 既加强了监管的力度, 提高了人民的参与度, 也节省了时间, 提高了效率。
(二) 法律明文规定, 详尽审议条目, 提前介入预算
人大在法律的保障下对每一个具体的应审议条目进行审议, 同时提前对预算大政方针作出审议和监督, 进一步提高效率, 优化预算流程。
(三) 加强思想认识, 从制度上保障人大权威与预算地位
从制度上明确人大的重要地位, 明确各级部门应当对人大负责。同时应进一步强调预算的重要性, 从而反向推动改革, 提高预算的科学性与民主性。
(四) 降低审议门槛, 使预算草案通俗易懂
前文提及专业性过强会给编制和审议都带来麻烦, 因此适当的转化表达方式, 如2014年预算采取分发小手册的方法, 用图文结合的方式简洁明了的解释预算内容与政策的紧密关系。也使得审议主体便于理解。
(五) 加强横向纵向监管
监管应当贯穿预算的整个流程, 包括编制、审议、执行、决算。这里的监管方法需要推陈出新, 不能一味指望过去传统的监管方法。通过横向监管与纵向监管结合, 内部监管与外部监管联系, 从各个主体和环节清楚明了的规定明确监管的方法和对象。从而提高编制预算的科学性与民主性, 也有利于政策的落实。
五、总述
总的来说, 财政预算在一个国家中扮演着重要的角色, 而财政预算的过程也体现了一个政府的制度优越性与行政能力。意识到财政预算重要性的基础上, 我们更应当重视目前我国财政预算存在的缺陷和漏洞, 从各个环节加强监管, 提高预算透明度, 推进预算科学化。切实有效在考虑到最广大人民群众利益的基础上改革预算制度, 响应中央加深改革的号召, 为优化政府职能, 更好地为人民服务作出贡献。
摘要：为了理解清楚中国预算制度, 尤其是编制与审议方面的改革方向, 本文通过对预算流程、预算编制与审议的现状和问题的分析, 来推论预算制度的改革方向。通过研究发现预算制度存在监管不到位、思想认识不够深入、流程不够科学和高效等主要问题, 在结合中央十八大以来大政方针的指导下, 得出改革应加强多方面监管、从制度和法律上保障人大权威来提升思想认识、用提前计入预算、公开预算等方法提高预算流程效率。在此基础上不断顺应时代潮流, 反应大多数人利益, 不断优化给进预算制度。
关键词：预算,预算编制,预算审议,加强监管
参考文献
[1] 刘佳.浅析我国财政预算编制的缺陷及完善建议[D].上海:上海政法学院, 2015.