下面小编整理了一些《审计监察下土地开发论文(精选3篇)》，希望对大家有所帮助。前不久，深圳市人大常委会审议《深圳市２００４年度本级预算执行和其他财政收支的审计报告》后，深圳市委书记、市人大主任李鸿忠当场表示，一定要建立审计查出问题责任追究的“买单制”，决不搞下不为例。随后，深圳市人大常委会专门出台法规性文件建立起审计查出问题责任追究的长效机制，市委、市政府决定在全市掀起“责任风暴”，并将之上升到“加强执政能力建设”的高度。
审计监察下土地开发论文 篇1：
当前干部监督工作的难点及对策思路
加强干部监督是党的建设的重要组成部分，也是加强领导班子和干部队伍建设的重要环节。当前，随着改革开放的不断深化和社会主义市场经济的深入发展，干部工作范围不断扩大，社会活动日益增多，干部监督工作也面临着许多新的问题。党的十八大报告提出要“健全干部管理体制，从严管理监督干部，加强党政正职、关键岗位干部培养选拔，培养完善公务员制度”，并将“监督干部”写入了新党章。这既是推进“干部清正、政府清廉、政治清明”建设的重要保障，也是对新形势下干部监督工作提出的新要求。我们要以党的十八大精神为指导，研究新问题，探索新方法，把握重点，突破难点，努力提高干部监督工作的成效，建设一支适应新形势新任务要求的高素质干部队伍。
一、干部监督工作的难点
目前，我国对干部监督已经形成了主体多元、形式多样、渠道多种的监督体系，取得了一定成效。但由于受多种因素的影响，干部监督难的问题迄今没有从根本上得到解决，在新形势下还形成了一些新的监督难点。
党内监督难落实。党内监督具有明显的优势，但由于监督主体与客体利益密切相关，以致监督流于形式。从上级监督看，在一些地区、部门和单位不同程度地存在着重提拔使用、轻监督管理现象，其监督形式大多以听汇报情况为主，辅以巡视、检查、届中届末考核。作为监督主体的上级纪检监察机关，由于无法及时了解和掌握下级领导干部活动情况和问题，难以实施有效监督。从同级监督看，领导班子成员在一起工作时间较长，对党政“一把手”各方面的情况最了解和熟悉，也最有发言权。但由于“一把手”往往决定着领导班子成员的前途和升迁，班子成员大多只好看在眼里、闷在心里。作为同级监督部门纪委、监察、审计机关，其干部配备、任免调动、经费开支等都由同级党政“一把手”掌控，其监督很难到位。从下级监督看，对于一些地区、部门和单位领导干部的权力运作、业务往来和社交活动，有些党员干部是比较了解的，却抱着“事不关己高高挂起”的思想和“多一事不如少一事”的心态，明知不对少说为佳，害怕得罪“一把手”。
党外监督名实难符。党外监督主要来自权力部门之外的监督，大致可分为权力监督和权利监督两类。从权力监督看，在人大对政府的监督中，除有些地方人大对政府部门进行质询及罢免部门领导人之外，人大监督往往是对事不对人，象征性监督多，有针对性、实质性的处理意见少；司法机构的监督侧重于事后监督，主要依据法律来处理公安机关移交的案件或其他组织与个人的申诉，具有一定的被动性。从权利监督看，民主党派的监督存在着民主容易监督难、形式容易实效难、基层容易上层难、事后容易事前难、小事容易大事难、建议容易批评难等问题；群众监督多数处于自发的、零散的、被动的状态，难以形成整体合力；有些舆论监督时有时无，近年来因新闻媒体舆论监督引发的新闻官司屡屡败诉，导致新闻媒体舆论监督不力和不易的问题并存。
一些新的领域监督成真空。随着腐败领域不断扩大，监督工作措施却没有及时跟进。这些未及时跟进的监督领域主要有：一是对“清水衙门”干部的监督。当前，腐败现象由资金密集领域和权力集中部门逐步向“清水衙门”渗透。不仅土地开发领域案件频发，政法、教育系统违纪案件高发，环保、质监、安监、药监、城管执法等部门的腐败问题也呈现易发多发态势。二是对从事跨国企业管理干部的监督。一些跨国公司为了争夺中国市场份额，攫取巨额利润，不惜采取贿赂手段。有关调查显示，近十年来跨国企业在华行贿事件一直呈上升趋势，被调查的50万件腐败案，64%与国际贸易和外商有关。三是对配偶子女均已移居国（境）外“裸官”的管理监督。近年来，一些领导干部将妻儿移居国外，为满足妻儿在国外的消费需求，少数领导干部以权谋私、疯狂敛财，将巨额国有资产和资金非法转移出境。同时，“裸官”没有情感牵挂和约束，容易出现感情出轨、色情腐败行为。四是对边缘领域干部的监督。有的占用、出租农田，群众得不到相应的补助；有的征地拆迁，补偿安置不到位，滥用强制手段，甚至强拆强迁等。虽然这些单个案件案值不高，但它与群众利益密切相关，负面影响极大。五是对搞权力期权化干部的监督。这种腐败行为，由于不直接涉及金钱，权力寻租交易地点不确定，时间和空间有较大延伸，成为监督的新难题。
党外干部监督难把握。近年来，一大批优秀的党外干部走上了重要的领导岗位，拥有了一定的权力，但也有一些党外干部放松了世界观的改造，背离了理想信念，颠倒了是非观、荣辱观和价值观，把党和人民赋予的权力作为个人谋取私利的工具，跌入了腐败的泥潭，有的甚至走上了违法犯罪道路。面对这一现实状况，如何结合党外干部特点，采用什么样的标准与程序，有针对性地加大教育和监督的力度，切实解决当前党外干部监督工作中存在的不愿监督、不能监督、不敢监督和不会监督的问题，成为新形势下干部监督工作一个新的难点。这就迫切需要统战部门积极配合组织、监察等相关部门，在监督对象、监督重点、监督手段与监督过程等方面采取有效举措，从而确保党外干部在日常工作和生活中做到廉洁自律、廉洁从政。
二、提高干部监督工作成效的对策思考
针对新形势下干部监督工作的重点与难点，按照预防为主、标本兼治的方针，切实采取有效措施，不断提升干部监督工作的实际成效。
强化自我监督，构筑思想防线。党员领导干部要不断提高对自我监督重要性的认识，按照“自重、自省、自警、自励”的要求，经常反思自己的思想和行为，做到警钟常鸣，防微杜漸，发现问题及时纠正。上级党组织要切实改变重选拔轻教育管理的倾向，加强对干部尤其是党政“一把手”的思想道德教育，加强《党章》、《党内监督条例》、《廉政准则》等党纪条规的学习教育，增强党性观念；加强党的优良传统和优良作风教育，增强领导干部的宗旨意识，牢固树立正确的世界观、人生观、价值观和权力观。同时，要通过正面典型示范、反面典型警示教育等方式，并通过政策宣传、案件剖析通报会、法制宣传日、签订廉政承诺书等形式，有针对性的开展警示教育，帮助广大干部克服盲目心态和侥幸心理，强化自律意识、监督意识和被监督意识，督促他们加强自我监督，从而在思想上更自觉地认同监督，在行动上更主动地接受监督，时刻筑牢思想防线。
完善监督制度，构筑制度防线。一是坚持把从严治党、从严管理干部与深化干部人事制度改革结合起来，正确把握选人用人标准与正确的用人导向，严格执行干部选拔任用工作程序，严把干部民主推荐、考察和讨论决定关；严格执行干部选拔任用工作制度，认真落实党政领导干部交流、任职回避、任职试用期等制度，加强对干部选拔任用全过程的监督。二是加强民主集中制建设，进一步明确领导班子议事规则，明确议事决策的原则、范围和程序，促进民主决策、科学决策与依法决策。三是制定纪检监察组织实施监督检查的基本制度和实施细则，使监督检查制度化、规范化。四是建立决策前的论证制度，完善决策中的表决制度，建立决策责任追究制，完善决策执行责任考核、评议、警示、奖罚体系。五是完善领导干部的审计制度。将审计关口前移，采取定期或不定期审计，改变过去离任审计为任中审计和离任前审计相结合，将审计结果作为评价“一把手”提拔、留任、离职和查处的重要依据。六是实行领导干部配偶、子女出国（境）定居及从业等的登记与核查制度，建立相应信息数据库，加强管理，并逐项核实，定期更新。七是建立党外干部监督工作信息沟通制度，将统战、组织、监察等各成员单位信息沟通的内容进行细化，定期沟通，强化监督措施；建立党外干部个人有关事项报告、用人与用财“联审”制度，重点监督党外干部的决策权、執行权、管理权以及廉洁自律等问题。八是建立干部监督工作人员的学习培训制度与监督工作责任制度，加强干部监督队伍自身建设。
强化立体监督，构筑预警防线。一是坚持预防为主，加强党内监督。发挥组织人事部门在干部监督中的主体作用，前移监督关口，把好干部选拔任用“入口关”，尤其要加强对干部党风廉政建设情况的考察，防止“带病提拔”和“带病上岗”。强化纪委监督责任，通过检查、考察、诫勉谈话等方式，了解情况，发现问题，有效行使监督权力。加强领导班子内部互相监督，提高民主生活会质量，积极开展批评与自我批评。完善集体议事规则，重大事项集体讨论决定。扩大党内民主，切实保障党员享有批评、检举、申诉和控告等权利。二是扩大监督范围，加强群众监督。要扩大群众在干部选拔中的知情权、参与权、选择权和监督权，坚持和完善民主推荐、民主测评、民主评议、考察预告、任前公示、试用期等制度，真正让群众的意见发挥作用。实行党务、政务、厂务、村务、事务公开等制度，促进公共权力公开透明运行，保障广大党员干部与群众知情权、参与权和监督权。对干部“八小时之外”的社交活动，要发动群众参与监督。三是加强横向协调，形成监督合力。重视发挥人大立法、政协民主监督作用与各界人士特别是民主党派对干部进行多方位多层次的监督作用。赋予司法机关、行政监察、审计等职能监督部门相对独立的监督权，切实履行执法监察职能。进一步畅通信访举报和投诉渠道，鼓励群众反映真实情况，增强对干部监督的有效性。进一步发挥大众传媒社会监督的功能，尤其要发挥网络监督的重要作用。
突出监督重点，构筑纪律防线。一是对重点人员实行重点监督。对党政“一把手”的监督，一方面要监督其依法行使职权，防止滥用权力；另一方面，要科学分解并有效制约“一把手”的权力，逐步形成决策权、执行权和监督权相互制约、相互监督的机制。对年轻干部和接近退休年龄干部、人财物部门和执纪执法部门领导干部也要加强监督，防患于未然。尤其要加强对“裸官”资金流动状况的监控，加强与其他国家司法机构深化预防和惩治腐败的合作，尽可能将外逃“裸官”遣返回国接受法律惩治。完善相关制度规定，加强领导干部离任经济责任审计，主要是大额资金的安排和使用、重大工程项目的确定和审批以及对领导干部个人财产的审计，及时发现和斩断领导干部权力“期权化”的苗头。针对跨国企业在运作监督方面涉及的问题，需要在国际层面建立对跨国公司的监督与约束机制，强化企业决策、财务、营运监管与约束的制衡措施，确保监督到位。二是对重点工作实行全程监督。在党委换届、重点项目建设、城市拆迁等重点工作中，要进行全程监督，保证工作的公正、透明、规范。尤其要切实加强对重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排与大额度资金使用的监督。三是加强对重点场所、时期、时间实行专项监督。要密切关注，发现社会交往复杂、有消费超常、生活不检点行为和违纪苗头的干部，要及时采取措施“治病救人”。把干部的“生活圈”、“社交圈”、“亲属圈”纳入监督范围，最大限度地消除工作盲区。
培养健康生活情趣，构筑保廉防线。当前，对干部生活情趣监督的关口要前移，要建立健全定期汇报制度，把领导干部“八小时之外”的活动作为个人总结、述职报告和民主生活会的重要内容，要求干部自查自纠，严格自律；要建立健全组织考察分析制度，跟踪了解掌握干部的社交圈、生活圈，及时分析其不良倾向和苗头，责成限期改正；要建立健全明查暗访和巡视制度，组织有关监督部门人员经常性地进行明查暗访，及时处理违规违纪问题；要建立健全举报制度，建立广泛的群众举报网络，通过聘请群众监督员、发放监督卡、设立监督信箱、举报电话和网上信箱等方式，畅通信息渠道，实现监督的公开性、群众性和广泛性；要建立健全干部家属访谈制度，并辅以召开干部家属座谈会、发廉政短信、家访等形式，及时教育引导领导干部家属，提醒并督促干部拒腐防变。要加大舆论对领导干部生活情趣问题的监督，增加其日常生活的曝光度，将舆论监督与党内、法律和群众监督等结合起来，构筑成全方位、多层次、立体式的监督网，为培养干部健康的生活情趣营造良好的监督环境。
（作者系安徽省社会科学院马克思主义研究所副所长，研究员）
责任编辑：张功杭
作者：杨根乔
审计监察下土地开发论文 篇2：
从“审计风暴”到“责任风暴”
前不久，深圳市人大常委会审议《深圳市２００４年度本级预算执行和其他财政收支的审计报告》后，深圳市委书记、市人大主任李鸿忠当场表示，一定要建立审计查出问题责任追究的“买单制”，决不搞下不为例。随后，深圳市人大常委会专门出台法规性文件建立起审计查出问题责任追究的长效机制，市委、市政府决定在全市掀起“责任风暴”，并将之上升到“加强执政能力建设”的高度。于是，一场“责任风暴”席卷深圳市各个部门、单位。
又是一年“审计风暴”起
９月２２日上午，深圳市人大常委会召开四届二次会议，听取了深圳市审计局局长陈志刚受市政府委托所作的《关于深圳市２００４年度本级预算执行和其他财政收支的审计报告》。报告肯定了市政府及其各部门在依法行政、依法理财、履行公共财政职能等方面取得的成绩，重点揭露了深圳市２００４年市本级预算管理、部门预算执行、政府投资项目建设、专项资金管理使用及领导干部经济责任履行等方面存在的问题，对查出的３８个问题的单位一一点名，并提出了进一步加强预算执行管理、堵塞漏洞、提高资金使用效益、建立健全监督机制等审计建议。
李鸿忠主持会议，他充分肯定审计成绩，痛斥违规行为。认为审计报告中揭示的很多问题都非常严重，他说我们现在这样强调加强预算的有关法律法规，有的部门和单位还在违背，实在是明目张胆……
９月２７日，深圳市人大四届二次会议通过了《关于深圳市２００４年度本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告的决议》，明确了解决今年审计查出问题的责任追究问题。《决议》责成市政府成立由监察、人事、审计等部门组成的专项处理组，依法对相关责任人进行严肃处理，不搞下不为例。构成犯罪的要移送司法机关处理。处理结果要向市人大常委会报告，并向媒体公布。市政府及有关部门和单位要针对发生的问题总结教训，限期逐项整改。对整改不力的，要追究领导责任。整改情况应在三个月内报告市人大常委会。
深圳市各大新闻媒体均在显要位置大篇幅报道了审计工作报告及李鸿忠的讲话情况，《人民日报》、中央电视台、《南方日报》及深圳新闻媒体等纷纷追踪采访，又一次“审计风暴”在深圳刮起。
一年比一年力度大
近年来，随着深圳经济特区各方面事业的发展，审计工作在特区经济建设和廉政建设中发挥着越来越重要的作用。特别是２００１年陈志刚担任局长以后，提出了“向现代审计迈进”的口号，深圳市审计事业长足发展，逐渐形成了自己的特色：预算执行审计由收支审计并重向以预算支出审计为主转变，注重部门预算和专项资金审计；财政审计由真实性、合规性逐渐向效益性延伸，率先在全国开展了政府绩效审计，并形成制度；率先在全国成立了政府投资审计局和经济责任审计专业局，并卓有成效地开展工作。在深圳，市审计局每年要向市政府并受市政府委托向市人大作三个报告，作为法定任务，除象全国其他审计机关一样每年作本级预算执行和其他财政收支的审计报告外，还要作土地使用出让金和土地开发基金收支及使用情况审计工作报告及年度政府绩效审计工作报告。因此，深圳市的“审计风暴”不仅年年有，而且一年要刮多次。
２００２年下半年，深圳市审计局在全国率先试点开展政府绩效审计，选择市卫生局所属的１２所市属医院医疗设备采购及大型医疗设备使用和管理情况作为首个绩效审计项目。２００３年２月，市审计局向市人大常委会提交了《深圳市２００２年度绩效审计工作报告》，市人大给予充分肯定：“这是我市乃至全国政府审计系统的一项创新工作，对于科学评价财政资金使用所达到的经济、效率和效果程度，规范预算执行、转变部门和单位使用财政资金的观念，不断改善部门和行业的管理水平，提高财政资金使用效益，具有重要意义。”
２００３年，深圳市审计局进一步加大了政府绩效审计力度，对深圳市海上田园风光旅游区、污水处理厂、经济合作基金和福利彩票公益金４个项目进行了绩效审计。１２月２２日，陈志刚局长受市政府委托在市人大常委会三届二十九次会议上报告了２００３年度绩效审计工作情况。市委、市人大、市政府高度重视审计结果，时任深圳市委书记、市人大主任的黄丽满听取和审议审计工作报告时严斥财政“败家子”：“政府投资资金都是纳税人的钱，分分厘厘来之不易，必须精打细算，把有限的资金用在刀刃上。但有些人就是不心痛财政资金，认为不花白不花，花起来大手大脚……”时任省委常委、代市长的李鸿忠当时也指出，“政府投资的每一个项目、每一笔资金，都必须时刻想着这是纳税人的钱，一定要用好、管好，要自觉纳入到人大的监督之下，主动接受社会各界的监督。”本地主要新闻媒体连续以大篇幅、显要位置报道深圳市绩效审计结果及有关消息，原文转载绩效审计工作报告和市人大常委会计划预算委的初审报告，配发了大量评论员文章。
２００４年，深圳市审计局绩效审计项目增加到８个，１２月２７日，陈志刚局长受市政府委托向市人大报告了深圳市２００４年度绩效审计工作情况，披露了市科技三项费用、市环境保护局部门预算、深圳大学城、市客货运场站、大沙河整治工程、市城管局下属１３家市政公园建设及管养情况、城市生活垃圾无害化处理、市东湖医院建设中存在的问题。深圳市主要新闻媒体用《深圳再刮审计风暴》重点报道了这次审计报告情况。２００５年２月２８日，市审计局发布了第一批审计结果公告，向社会公开了上述８个绩效审计项目的审计结果，并召开了新闻通报会，人民日报华南分社、中国审计报、南方日报、香港商报、深圳各新闻媒体、网站参加了本次新闻发布会，进行了深入报道。
而２００５年９月下旬开始的“审计风暴”，无论是审计质量、领导重视程度还是社会影响力，均超过了往年，可以用“四个第一”概括：往年向人大作的审计报告，首先要由市政府办公厅把关审查。今年不同的是，深圳市市长许宗衡亲自主持召开常务会议审议了审计报告，要求市政府立即成立相关领导小组，对审计发现的问题逐项梳理清查。这是深圳市政府第一次召开常委会审议审计报告，也是第一次成立审计整改及责任处理工作领导小组。深圳市人大常委会也是第一次以决议的形式单独审议通过了审计工作报告，第一次通过了进一步加强审计监督工作的决定。因此，深圳市人大常委会这样评价今年的审计工作：“市审计机关紧紧围绕建设和谐深圳效益深圳，推进依法理财，维护财经秩序，促进提高财政资金效益的目标，依法加强审计监督，开展了卓有成效的审计工作。”
从“审计风暴”刮向“责任风暴”
往年，“审计风暴”过后，审计查出问题的整改却没有跟上，责任单位的责任人受到追究处理更是少见。对此，李鸿忠书记听完审计报告后当场表示：“对于审计查出的问题，首先要追查责任，监察局要介入，要成立审计事后处理组，是谁。的责任就处理谁。今后要建立‘买单制’，出了问题，就要有人‘买单’，就要有人负责，本届人大常委会一定要依法办事，不搞下不为例。”
９月２９日，在深圳市领导干部加强执政能力建设暨党纪政纪法纪教育培训班上，李鸿忠书记面对与会的１ １００多名干部说：“市委、市政府将在全市范围内，在各级领导干部中，掀起‘责任风暴’，实施‘治庸计划’，以全面提高全市干部队伍的执行力。‘责任风暴’不是和风细雨，更不能光打雷不下雨。过去，这方面我们有不少教训，财政‘败家子’屡审屡犯，秃头山久治不绿……就是责任追究没有真真切切地落实到责任人的头上。”
提到如何处理追究审计查出问题责任时李鸿忠说：“这回市政府不是成立审计查出问题调查组，而是处理组，人大已作出相应的决议，就是要从这件事开始，建立‘买单制’。审计方面的调查处理是个开始，下一步市委、市政府还要建立‘责任倒查制度’。只要出了问题就要进行倒查，必须有人出来给全市人民一个交待……掀起‘责任风暴’强调的是抓责任的力度，决不是刮一阵风就完了，必须席卷全市上上下下每一个层次，每一个工作岗位。抓责任制的落实，将贯穿于推进深圳特区宏伟事业的全过程。”
针对有关“责任风暴”会不会导致“人人自危”的说法，李鸿忠书记语调激动：“在责任制面前‘人人自危’没什么坏处，这有什么不好？！如果人人都松松垮垮、讲话不算，出了事没人处理，大家都‘不自危’，那么事业如何保证?芽只有我们都殚精竭虑、尽职尽责，人民才会满意。”
李鸿忠书记的讲话，犹如久旱甘霖，在深圳市拉开了“责任风暴”的序幕，深圳市有关部门迅速行动。
９月３０日下午，刘应力常务副市长主持召开了２００４年度本级预算执行和其他财政收支审计整改及责任处理工作领导小组会议，要求针对审计报告披露问题先行做好整改处理工作，各单位必须于１０月２０日前将整改及责任处理情况报市审计局、监察局。领导小组的任务是追究有关人员的责任，促进审计发现问题的整改。对事，要整改处理；对人，要实行“买单制”，责任追查到人，给全市人民有个交待。领导小组１１月底前必须完成工作，向市委报送整改及责任处理情况，２００６年１月向市人大常委会提交工作报告。
１０月１日，深圳市审计局召开紧急会议，传达学习李鸿忠书记讲话，部署有关工作。市审计局、专业审计局各处室相关审计项目的组长、主审等对审计报告反映的３８个问题按顺序逐一列表，说明问题分类、审计处理和整改情况并提出审计建议，并积极协助有关部门确保审计查出问题责任追究的进一步调查落实。１０月３日至１０月６日，市监察局根据审计意见，制订出具体处理方案。１０月８日，许宗衡市长对监察审计工作进行调研，部署对审计查出问题的责任追究工作。许宗衡市长强调一定要严肃查处２００４年度预算执行审计报告反映的有关问题，把对这些问题．的处置作为落实“责任风暴”的第一仗，毫不手软，坚决打好。要从这件事开始，建立起行政责任“买单制”，该整改的整改，该处分的处分，绝不搞下不为例。处理结果要向市人大报告，通过媒体向社会公布。坚决改变那种有过错不追究、追究不处分、处分之后不改进的状况，切实树立监察和审计工作的权威。还要求今后“政府公共财政支出到哪里，审计工作就要跟进到哪里。”“政府公共服务到哪里，绩效监督就覆盖到哪里，切实把行政监督融入权力运行的各环节。”
目前，对审计查出问题的责任追究工作正在紧张地进行中。
作者：史怀宝
审计监察下土地开发论文 篇3：
基于农民认知的土地整理监管共治式建构
摘 要：强化农民参与以构建共治式土地整理监管是改善相关政府治理活动的必要举措，农民认知程度的高低往往决定了其参与监管所需参与能力的水平。可通过对样本地区农民相关认知状况进行访谈式问卷调查，从便于农民参与监管的目标导向出发，来研究监管主体、监管责任主体、农民参与监管相关法律规范可能的设定途径，进而有针对性地厘清我国土地整理监管制度可行的构建方向。应基于农民对土地整理监管主体、监管责任主体和参与监管的认知状况，分别设定专门监管和多方参与监管规范、阶段性监管中的差异化责任主体规范、参与模式和参与保障规范。
关键词：土地整理监管；农民认知；监管主体；监管责任主体；参与监管
引 言
土地整理作为“一种以未利用地和低效耕地为对象的土地整治活动”[1]，其监管则是在“科学的监管体系”[2]下“依据土地整理立法保障机制中相关法律规范进行的监管”[3]。近年来学界相关附带性研究主要涉及土地利用规划监管[4]、土地市场地价监管[5]、土地储备投资信托基金监管[6]、土地市场监管机构[7]、土地监管模式与制度创新[8]等方面。也有部分学者从“构建监管制度体系”[9]“重视财务验收监管”[10]“加强行业全面监管”[11]等对策式分析角度展开了土地整理监管的专门研究。但相关研究均未就作为土地整理监管制度建构之核心范畴的监管主体、监管责任主体、参与监管问题展开整全性[12]分析，有必要选择合适的目标导向来系统解析相关制度建构问题。
在土地整理监管领域践行“政府治理、社会治理法治化的基本立场”[13]指引下，社会各方面参与政府治理、推进多层次多领域依法治理，具体到土地整理监管上则应显现为：政府以外的其他土地整理权利人即“作为所有权人的农村集体经济组织、作为投资收益权人的营利性社会组织和作为承包经营权人的农民”[3]对土地整理监管活动的参与。其中，农民对土地整理监管活动的参与是让其确信“土地整理监管是一种推动实现土地利益分配正义化的活动”[14]之重要手段。故而强化农民参与，以构建共治式土地整理监管是改善相关政府治理活动的必要举措。则不妨在强化公众参与以改善社会管理水平[15]的大背景下，基于农民认知的视角，从便于农民参与土地整理监管的目标导向出发，来探明监管主体、监管责任主体、农民参与监管相关法律规范可能的设定途径，进而有针对性地厘清相关监管制度可行的构建方向。为了分析农民的相关认知状况，本文从我国东中西部18省（自治区、直辖市）选取了116个县（区、市、旗）作为抽样调研区域，所涉数据资料来自课题组于2014年初组织西南大学法学院5名硕士研究生、106名本科生对上述样本地区所做的访谈式问卷调查。共以户为单位，发放问卷2 467份，收回有效问卷1 907份。
一、 设定监管主体规范
（一）农民对相关监管主体的认知状况
当问及“您是否知道国土资源行政部门下设有‘土地整治中心’这样一个专门负责土地整理工作的事业单位”时，回答“知道”的有615人，占32.25%；回答“不知道”的有1 292人，占67.75%。当问及“您是否知道目前土地整理监管工作主要由国土资源行政部门授权所属‘土地整治中心’来进行”时，回答“知道”的有529人，占27.74%；回答“不知道”的有1 378人，占72.26%。可见多数农民对当前土地整理监管职能部门缺乏必要认知，有7成左右的受访者不知道“土地整治中心”这样一个事业单位的存在，更勿论知悉国土资源行政部门与“土地整治中心”在土地整理监管中的职责分界了。
当问及“您觉得有没有必要在各级国土资源行政部门下设专门的‘土地整治中心’来进行土地整理监管”时，回答“没有必要，国土资源行政部门本身就是负责国土资源监管的，不必再单设专门机构”的有308人，占16.15%；回答“无所谓，谁来监管不重要，关键是监管执法的力度与实效”的有543人，占28.47%；回答“有必要，特别是开展土地整理活动较多的地方更要设”的有1 056人，占55.38%。可见多数农民希望根据土地整理活动具体情况来进行土地整理专门监管，并有近3成受访者更看重“监管力度与实效”。
当问及“您希望我国的土地整理监管怎样来进行”时，回答“国土资源行政部门独立完成监管”的有260人，占13.63%；回答“国土资源行政部门独立实施监管，农民等土地整理权利人参与监管”的有385人，占20.19%；回答“国土资源行政部门为主要监管部门，财政部门、审计部门、纪检监察部门为辅助监管部门”的有441人，占23.13%；回答“国土资源行政部门与财政部门、审计部门、纪检监察部门合作实施监管，农民等土地整理权利人参与监管”的有821人，占43.05%。可见多数农民希望在多方参与下进行土地整理监管。
综上所述，多数农民对土地整理监管主体的认知是相对模糊的，对现状缺乏必要认知的同时对未来发展却存一定科学期许。设定监管主体规范应充分考量农民对专门监管和多方参与监管的期许。
（二）设定专门监管和多方参与监管规范
土地整理监管主体规范本身存在问题是导致农民对土地整理监管主体必要认知相对模糊的重要原因。虽然《全国土地整治规划（2011-2015）》[16]将“土地整治中心”所代表的土地整治机构明确地界定为土地整治全面全程监管的具体工作队伍。土地整理监管之责原则上归属于国土资源部耕地保护司[17]，具体监管工作由作为事业单位的土地整治中心[18]来进行，但两者在职责界分上却是相对含混的。因为土地整治中心也是土地整理活动的直接推动者、参与者，主要任务还包括“运作土地开发整理示范项目、开展土地开发整理和农地转用项目的咨询服务及评价”[18]等。土地整治中心在完成这些任务时，则更多地成为了“土地整理责任主体和土地整理权利人”[14]。此状态下土地整治中心的具体监管之责又当如何行使呢？故清晰设定土地整理专门监管和多方参与监管规范，方能为切实改善农民相关认知提供必要前提。
1.厘清土地整理专门监管部门。应厘清国土资源行政部门与“土地整治中心”所代表的土地整治机构之间的职责权限，特别是土地整治机构本身的属性界分，从而切实推进多数农民更期盼的土地整理专门监管。将“土地整治中心”所代表的土地整治机构界定为经国土资源行政部门授权的土地整理监管执行部门，由该类机构来行使相关项目运营各个环节的具体监管职权，授权的行政部门则行使监管相关规划、规程、规范、标准之宏观决策职权。此外，结合近年来“分类推进事业单位改革”[19]的深入，剥离“土地整治中心”作为“土地整理活动的直接推动者、参与者”之相关任务设定，逐步实现该类任务事项的市场化运作。
2.确立多方参与的土地整理监管机制。这里的多方参与既包括政府监管中国土资源行政部门及其他相关职能部门的“联动、协同监管”[20]，还包括农民等土地整理权利人参与政府监管。农民等土地整理权利人参与上述政府监管，应在厘清组织化参与和个人参与之模式设定前提下，强化参与反馈、渠道保障并兼顾参与人权益保障。
二、设定监管责任主体规范
（一）农民对相关监管责任主体的认知状况
当问及“您认为在土地整理监管中哪些人该承担法律责任（多选）”时，调研数据占比（选择次数/有效问卷总数）显示，农民认为土地整理责任主体承担责任的顺序大致可分为：（1）首要责任主体，即63.35%受访者选择的“国土资源行政部门等监管部门的工作人员”和59.26%受访者选择的“土地开发整理项目承担单位的工作人员”；（2）次要责任主体，即47.93%受访者选择的“土地整治中心的工作人员”和47.09%受访者选择的“土地开发整理项目竣工验收组的工作人员”；（3）补充责任主体，即33.56%受访者选择的“参与土地整理的农民等土地整理权利人”。可见农民更多地将土地整理监管中的主要问题归咎于政府监管不力和项目运营瑕疵，当由行使政府监管之责的国土资源行政部门和负责项目运营的具体项目承担单位（如施工单位、工程监理单位、设计单位）来承担相应法律责任。相对忽视了在编制项目规划、选择项目承担单位等推动项目运营过程中和在项目竣工验收过程中存在的问题，而将土地整治中心和项目竣工验收组列为次要责任主体。当然最有效的归责机制应指向具体的土地整理行为人即上述4类相关工作人员。各类土地整理行为人与土地整理权利人“身份随土地整理项目相关合同约定权利义务之不同亦可互换”[14]。农民对此的认知是相对模糊的，故更多地将“参与土地整理的农民等土地整理权利人”设定为纯粹的“土地整理权利人”而认为仅需承担补充责任。
综上所述，多数农民对土地整理监管责任主体缺乏完整、清晰的必要认知。设定监管责任主体规范应充分考量农民对各类责任主体的认知。
（二）设定阶段性监管中的差异化责任主体规范
土地整理监管责任主体规范本身存在问题是导致农民对土地整理监管责任主体必要认知相对模糊的重要原因。针对5种土地整理活动具体行为[21]的相应监管即土地整理阶段性监管的具体内容。调研数据显示的首要、次要、补充责任主体之归类虽有失偏颇，但承担责任顺序划分本身是可取的，有助于实现土地整理监管中的整全性归责。清晰设定土地整理阶段性监管中的首要、次要、补充之差异化责任主体规范，方能为切实改善农民相关认知提供必要前提。
1.“土地开发整理规划监管”[20]中的责任主体。该阶段监管的首要责任主体是国土资源行政部门中的土地整理行为人，次要责任主体是参加土地开发整理规划方案设计、论证、评审的相关事业单位、社会团体[20]中的土地整理行为人，补充责任主体是协助规划完成的其他政府职能部门、相关事业单位以及纪检监察部门中的土地整理行为人。
2.“土地开发整理项目管理监管”[20]中的责任主体。该阶段监管的首要责任主体是“土地整治中心”所代表的土地整治机构和负责运营土地开发整理项目的非政府公共组织、营利性社会组织中的土地整理行为人，次要责任主体是参加土地开发整理项目经费预算管理、验收管理的财政部门、审计部门中的土地整理行为人，补充责任主体是基于项目相关合同参加运营土地开发整理项目的各类土地整理权利人以及纪检监察部门中的土地整理行为人。
3.“土地开发整理项目规划监管”[20]中的责任主体。该阶段监管的首要责任主体是“土地整治中心”所代表的土地整治机构中的土地整理行为人，次要责任主体是参加土地开发整理规划方案设计、分析、评价的相关事业单位、社会团体[20]中的土地整理行为人，补充责任主体是纪检监察部门中的土地整理行为人。
4.“土地开发整理工程设计监管”[20]中的责任主体。该阶段监管的首要责任主体是“土地整治中心”所代表的土地整治机构和负责土地开发整理工程设计的相关事业单位、社会团体[20]中的土地整理行为人，次要责任主体是负责运营土地开发整理项目的非政府公共组织、营利性社会组织中的土地整理行为人，补充责任主体是纪检监察部门中的土地整理行为人。
5.“土地开发整理项目效益评价监管”[20]中的责任主体。该阶段监管的首要责任主体是“土地整治中心”所代表的土地整治机构和参加土地开发整理项目效益评价的审计部门、各类土地整理权利人、相关事业单位、社会团体[20]中的土地整理行为人，次要责任主体是负责运营土地开发整理项目的非政府公共组织、营利性社会组织中的土地整理行为人，补充责任主体是纪检监察部门中的土地整理行为人。
三、设定农民参与监管规范
（一）农民对参与相关监管的认知状况
当问及“您是否希望有组织地参与土地整理监管”时，回答“不需要，以个人名义参加监管就好”的有169人，占8.86%；回答“希望由土地整理相关的专业合作社来组织参加监管”的有196人，占10.28%；回答“希望由新闻媒体来组织参加监管”的有244人，占12.79%；回答“希望由土地整理相关的民间社会组织来组织参加监管”的有302人，占15.84%；回答“希望由村民委员会来组织参加监管”的有410人，占21.50%；回答“希望由国土资源行政部门等政府监管部门来组织参加监管”的有586人，占30.73%。可见农民普遍希望实现土地整理监管的组织化参与，仅8.86%的受访者选择“以个人名义参加监管”。土地整理监管作为一种“农村公共事务治理”[22]活动，当以组织化形式来实现农民参与。在组织形态选择上，多数农民还是倾向于在既有的政府监管权威和村民自治框架下来实现组织化参与，逾3成受访者选择“由国土资源行政部门等政府监管部门来组织”，逾2成受访者选择“由村民委员会来组织”。但仍有近4成受访者分别倾向于由“土地整理相关的民间社会组织”“土地整理相关的专业合作社”这样的新兴组织形态和“新闻媒体”来组织参加监管。
当问及“如果您发现有人在土地整理活动中弄虚作假、违法乱纪，会怎么做”时，回答“亲自制止”的有199人，占10.44%；回答“事不关己，高高挂起，不管不问”的有437人，占22.91%；回答“向有关部门投诉或举报”的有1 271人，占66.65%。可见农民普遍愿意参与规制“土地整理弄虚作假、违法乱纪”行为，仅逾2成受访者选择“事不关己，高高挂起，不管不问”，此点与前述逾2成受访者不愿意参与土地整理监管形成了一定程度的交集。在参与方式上，近7成受访者选择“投诉或举报”方式，仅10.44%的受访者选择“亲自制止”方式。
当问及“如果您投诉或举报土地整理弄虚作假、违法乱纪行为，会找哪个部门”时，回答“审计部门”的有60人，占3.15%；回答“财政部门”的有80人，占4.19%；回答“纪检监察部门”的有247人，占12.95%；回答“国土资源行政部门”的有389人，占20.40%；回答“新闻媒体、微博曝光”的有516人，占27.06%；回答“乡镇政府、县级政府”的有615人，占32.25%。可见多数农民对当前土地整理监管中既有监管权威的认知是相对模糊的，仅2成多受访者知道“国土资源行政部门”才是我国土地整理活动的全过程专门监管部门。但逾7成受访者选择基层政府及相关职能部门作为“投诉或举报土地整理弄虚作假、违法乱纪行为”的对象，也说明基层政府及相关职能部门就是土地整理监管这样的农村公共事务治理活动中的既有监管权威。
当问及“您不愿意投诉或举报的原因是什么”时，回答“碍于情面”的有170人，占8.91%；回答“担心被人报复”的有300人，占15.73%；回答“免得麻烦，投诉或举报要花太多时间和精力”的有360人，占18.88%；回答“不知道怎样投诉或举报”的有429人，占22.50%；回答“投诉或举报了也没人管”的有648人，占33.98%。可见近8成的农民知道以“投诉或举报”方式来具体参与土地整理监管，“参与实效、参与便利性、参与保护机制、参与者的情感因素”[13]则是“投诉或举报”式参与受制的主要原因。
此外，当问及“参加土地整理项目相关听证会”[23]同一问题时，4年后受访者的选择状况依次为：“愿意”项607人，占31.83%，上升了7.88%；“不愿意”项687人，占36.03%，下降了0.52%；“给补贴更愿意参加”项613人，占32.14%，下降了7.36%。可见4年来伴随经济状况的逐步改善，公民意识、参与意识和自主意识的进一步觉醒，农民对“土地整理项目相关听证会”这样的新兴个人参与方式有了更多的认同，且对“误工补贴”这样的“有酬参加”以调动积极性的依赖度有所下降。
综上所述，多数农民对参与土地整理监管有一定认知。设定农民参与监管规范应结合其对组织化参与、“投诉或举报”与“亲自制止”式参与、既有监管权威、“投诉或举报”受制原因、“听证会”式参与的认知予以充分考量。
（二）设定参与模式和参与保障规范
调研数据显示之各项考量因素，当作为清晰设定农民参与土地整理监管相关模式和保障规范的基本立足点。
1.设定组织化参与监管规范。逾9成受访者选择在不同组织形态下“有组织地参与土地整理监管”，则当以组织化参与为农民参与土地整理监管的主体模式。作为既有监管权威的基层政府及相关职能部门应在农民组织化参与土地整理监管上发挥主导推动作用，“村民委员会”“土地整理相关的民间社会组织”“土地整理相关的专业合作社”等非政府公共组织和“新闻媒体”则发挥协同推动作用。国土资源行政部门及其直属土地整治机构作为基层政府的土地整理专门监管部门，应确立其在土地整理全过程的监管权威；财政部门、审计部门、纪检监察部门作为基层政府的土地整理联动、协同监管部门，应确立其在相应环节的辅助监管权威。由土地整理专门监管部门来具体主导推动农民参与监管的相关组织化事宜：一方面，拟定对“土地整理相关的民间社会组织”“土地整理相关的专业合作社”的资金、税费、科技智力、金融保险等具体扶持措施，指导其组织、设立、成员权利义务设定、财务管理等具体运营事宜，并推动完善其相关成员资格、成员权利、监督、绩效激励法律规范。另一方面，协调“村民委员会”以及各类专业合作社等既有农村非政府公共组织与“土地整理相关的民间社会组织”、“土地整理相关的专业合作社”之间的联动、协同，引导“新闻媒体”报道、监督农民参与事宜，指导“村民委员会”、各类专业合作社等既有农村非政府公共组织或“新闻媒体”依循前述相关法律规范直接组织的农民参与活动。
2.设定个人参与监管规范。8.86%的受访者选择“以个人名义参加监管”，则当以个人参与为农民参与土地整理监管的辅助模式。10.44%的受访者选择的“亲自制止”也是一种个人参与，但更常态化的个人参与方式则是近7成受访者选择的“投诉或举报”方式。应以适当物质、精神奖励，鼓励农民如实地采取相对间接但更安全的“投诉或举报”方式来实现个人参与。不鼓励农民采取更为直接但也更危险的“亲自制止”方式来实现个人参与，但对出现的“亲自制止”行为则参照见义勇为相关规定予以奖励。此外，“听证会”作为一种新兴的、得到较多认同的个人参与方式，土地整理专门监管部门应“建立健全土地整治听证制度”[16]并普遍推行。虽然农民对“误工补贴”这样的有酬参加“土地整理项目相关听证会”的依赖度有所下降，但有酬参加对调动农民参与积极性的影响仍是不容忽视的，毕竟仍有逾3成受访者选择“给补贴更愿意参加”。故仍应保留“听证会交通、误工补贴”[23]，以鼓励农民积极参加相关听证会而实现对土地整理监管的个人参与。
3.设定参与人权益保障规范。农民应在相关“反馈规范、方式规范”[13]指引下进行各类“投诉或举报”式参与，并凸显参与人权益保障，以匿名参与为原则、以必要“证人保护措施”[13]下的实名参与为自愿。此外，8.91%的受访者选择的“碍于情面”原因关涉参与人情感因素调控问题，该类事项并非参与人权益保障规范所能强制干预范畴，应以指引为主。可透过“组织理性主义、人本主义的整合”[24]促使农民跳出“情面”纠葛，在“赋予农民平等地位、保障农民行为自由”[25]之价值目标指引下，基于科学的土地整理认知而更为理性地面对“投诉或举报”式参与之抉择。
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作者：赵谦